Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gestão Regulatória – Pro-Reg

1. As agências reguladoras, entidades públicas criadas sob a forma de autarquias especiais, promovem a regulação de setores de infra-estrutura e serviços públicos de vital importância para o país, como são os casos da saúde, transportes, telecomunicações, energia, petróleo e recursos hídricos.

2. O Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG, sob a responsabilidade da Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República vem desenvolvendo iniciativas visando ao fortalecimento institucional das agências reguladoras e à criação de mecanismos que assegurem a melhoria da qualidade da regulação e da gestão do sistema regulatório, sua maior eficiência, transparência e legitimidade.

3. No seu conjunto, as agências reguladoras federais executam orçamentos (pessoal e encargos sociais, outras despesas correntes, investimentos e inversões financeiras) que totalizaram, em 2009, a cifra de R$ 2,45 bilhões. No período considerado, o montante total despendido pelas agências somou R$ 13,8 bilhões. Em 2009, a ANVISA foi a agência com maior valor liquidado, da ordem de R$ 563,7 milhões. Os maiores crescimentos foram observados na ANAC, ANP, ANVISA, ANS, ANCINE, ANTT e ANTAC. O orçamento da maior parte das agências cresceu em percentual superior ao do respectivo ministério supervisor e ao conjunto das unidades do Orçamento da União.

4. Os mecanismos legais de autonomia técnica e operacional das agências visam evitar o risco de captura por interesses privados, além de resguardá-las de injunções políticas indevidas, o que não afasta o poder-dever do governo de fixar políticas públicas e pactuar metas e resultados, contando inclusive com a participação do Congresso Nacional. Nesse sentido, deve-se fortalecer a capacidade do governo para a formulação e acompanhamento das políticas públicas de regulação.

5. Para que se alcance o nível desejado de transparência é imprescindível a mais ampla divulgação, inclusive na internet, das atividades e dos atos e processos decisórios dos órgãos de regulação, de modo a criar condições para um maior acompanhamento e participação dos usuários.

6. A adoção de contrato de gestão ou documento equivalente, com compromissos, deveres e responsabilidades, é elemento que legitima grau maior de autonomia, a teor do § 8º do art. 37 da Constituição Federal. Porém, a existência meramente formal de contrato de gestão, com indicadores genéricos ou meramente qualitativos, torna esse instrumento inócuo e gerador de burocracia.

7. Os indicadores e metas devem possibilitar o seu acompanhamento, pelo cidadão, e ser orientados para a melhoria da qualidade e da oferta dos serviços públicos, com modicidade tarifária.

8. A gestão por resultados afigura-se como a mais adequada ao cumprimento do relevante papel das agências perante a sociedade. Os longos períodos sem a nomeação de diretores podem ser apontados como uma das causas de dificuldades para o melhor desempenho de algumas agências. Como braço técnico-operacional da administração pública, a escolha dos diretores deve dar primazia a critérios técnicos e gerenciais.

9. Quanto ao plano plurianual, recomenda-se maior interação entre a área de planejamento central do governo e as agências, com vistas à melhoria da formulação de metas e indicadores. Apesar dos avanços e de algumas exceções, os indicadores e índices dos planos e respectivos relatórios de avaliação não representam de forma adequada e completa o esforço das agências. Algumas agências adotam indicadores adicionais de desempenho para mensurar a eficiência, eficácia e produtividade das ações e dos processos internos.

10. É fundamental a atuação das agências no sentido de fomentar a competitividade, supervisionando custos e margens de lucro do setor, quando cabível. As agências ainda dão pouca ênfase à definição e divulgação de indicadores de preços praticados pelos

entes concessionários ou fiscalizados. Recomenda-se a formulação de indicadores específicos relacionados à evolução dos preços e tarifas regulados ao longo dos anos, comparando-os com a inflação e com os custos dos insumos e disponibilizando-se tais informações para o controle e acompanhamento da sociedade.

11. Para desempenhar as suas atribuições, as agências reguladoras se utilizam basicamente de dois insumos fundamentais: recursos humanos (despesas com pessoal) e recursos financeiros para o custeio em geral (outras despesas correntes, investimentos e inversões financeiras). De modo geral houve crescimento médio dos valores liquidados em favor das agências reguladoras em todos os grupos de despesa.

12. Houve sensível crescimento dos gastos com pessoal devido à efetivação de seus quadros de recursos humanos e o ingresso de servidores por concurso público, além de melhoria salarial, o que revela o esforço do governo no sentido de capacitar e profissionalizar as agências. A criação de carreiras próprias de regulação e a contratação de quadros efetivos permanentes criam condições para uma atuação mais técnica e isenta das atividades regulatórias. Sugere-se a continuidade do processo de fortalecimento do quadro permanente das carreiras que exerçam funções nas ações finalísticas das agências reguladoras.

13. O grupo Outras Despesas Correntes (GND 3) abriga uma ampla gama de gastos. A maior concentração dos gastos correntes ocorre no elemento de despesa Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica. Os Investimentos e Inversões Financeiras (GND 4 e 5) estão relacionados à aquisição de equipamentos e material permanente, ou à aquisição de imóveis para a própria agência, não tendo qualquer relação com os investimentos destinados ao setor regulado. Essas despesas perdem importância na medida em que as agências vão se estruturando.

14. O contingenciamento orçamentário e financeiro é apontado como causador de dificuldades na gestão pública, sendo um dos seus efeitos indesejáveis o de penalizar as ações finalísticas. Tais ações estão relacionadas ao exercício de atividades inerentes às agências e dizem respeito à fiscalização, regulação e política tarifária. Nas agências, o contingenciamento pode levar, por exemplo, à redução das ações relativas à fiscalização e vistorias, que exigem deslocamentos in loco, além de reduzir a qualidade das normas e do atendimento aos usuários.

15. Observa-se, contudo, que nem todos os problemas de gestão e desempenho estão relacionados ao contingenciamento. A superação das dificuldades de gestão passa pelas questões administrativas e organizacionais, envolvendo o desenvolvimento de sistemas e ferramentas gerenciais, processos estruturados, além de estrutura física adequada. Existem situações em que, mesmo com disponibilidade de volumes substanciais de recursos livres para execução, as unidades não conseguem atingir expressivos patamares de realização da despesa.

16. O baixo nível de atividade ou a reduzida taxa de execução orçamentária nem sempre podem ser atribuídos ao contingenciamento. Pode haver, por exemplo, situações em que o órgão obtém preços mais baixos junto aos fornecedores, falhas no processo licitatório, ausência de autorização legal para determinadas despesas, falta de autorizações de órgãos licenciadores e muitas outras situações, inclusive de eficiência no gasto. Recomenda-se que a análise que envolva aspectos qualitativos e de desempenho das agências seja objeto de estudo mais aprofundado.

17. As taxas de execução dos Investimentos e Inversões Financeiras são inferiores às Outras Despesas Correntes, dado seu maior grau de discricionariedade. Os níveis de execução das agências da área da saúde são superiores aos demais, tendo em vista a garantia do piso constitucional para tais gastos.

18. A imprevisibilidade na liberação dos recursos decorrente do processo de contingenciamento (e descontingenciamento) cria insegurança para o gestor nos seus cronogramas de empenho, licitação e contratação, desestimulando o planejamento.

19. Outra distorção identificada é a fixação de limite financeiro equivalente ao orçamentário, sem considerar o montante de restos a pagar do ano anterior, o que cria um descompasso permanente entre o programa de trabalho e os meios necessários à gestão da unidade. A superação desse círculo vicioso dependerá de uma série de providências, a exemplo do princípio do orçamento realista, a segregação do limite financeiro destinado aos restos a pagar, ou mesmo a adoção, no Brasil, do orçamento plurianual.

20. Verifica-se que os níveis de contingenciamento das agências reguladoras são compatíveis com os percentuais praticados no conjunto da administração pública federal. Saliente-se que as agências sujeitam-se ao conjunto de normas orçamentárias e financeiras da administração. O contingenciamento não é contraditório com a previsão de autonomia orçamentária e financeira atribuída, que não afasta limites, nem procedimentos e nem o próprio contingenciamento.

21. É certo, no entanto, que a falta de parâmetros ou critérios na repartição do esforço fiscal entre as unidades orçamentárias pode gerar problemas de proporcionalidade e isonomia. No caso das agências reguladoras, a autonomia orçamentária pode ser fortalecida com a garantia de limites ou critérios que balizem níveis orçamentários e de contingenciamento, tornando o processo mais seguro e transparente.

22. A lei de diretrizes orçamentárias pode fixar limites ou critérios de acordo com as necessidades das agências reguladoras, dentro de certos pressupostos e compromissos, a exemplo do art. 19, § 2º, da LDO para 2011. Paralelamente, o texto da lei orçamentária pode conceder maior liberdade de remanejamento das dotações destinadas às agências relativas a custeio e investimento.

23. É recomendável excluir do contingenciamento as ações cujos montantes orçamentários estejam diretamente relacionados à obtenção de metas finalísticas específicas. Não se pode esperar do gestor o cumprimento de metas se os meios necessários não forem colocados ao seu alcance.

24. Afora o contingenciamento da execução orçamentária, na elaboração do orçamento pode ocorrer a esterilização de fontes na reserva de contingência. As fontes vinculadas às agências contribuíram no período com R$ 32,2 bilhões (as Fontes 142 e 174, ambas do Tesouro, representaram 82,2 % desse montante), sendo que na União esse valor foi de R$ 149,4 bilhões. O aumento de fontes alocadas na Reserva de Contingência (recursos que não são executados) reflete o grande crescimento da arrecadação de fontes vinculadas e a exigência de poupança fiscal.

25. Não existe relação necessária desses montantes com a provisão adequada de recursos para o funcionamento das agências reguladoras, atendimento que depende fundamentalmente da existência de limites orçamentários adequados, tanto na aprovação como na execução do orçamento. Os levantamentos e entrevistas mostram que, de modo geral, caso não houvesse o contingenciamento, os montantes de orçamento apropriados às agências reguladoras não se encontram distantes do nível ideal, considerando-se os princípios gerais que limitam o gasto público. As necessidades específicas de expansão devem ser acordadas levando-se em conta a melhoria dos indicadores e a identificação de produtos e metas específicas.

26. O aumento da Reserva de Contingência não implicou necessariamente a redução do montante de fontes vinculadas liquidadas em favor das agências. Cresceu também, no período, o montante de recursos livres do Tesouro alocados em favor das agências.

27. Os montantes crescentes da Reserva de Contingência mostram a necessidade urgente de uma reforma fiscal e tributária que aumente a flexibilidade orçamentária, reduzindo vinculações e fontes claramente excessivas ao seu objeto.

28. Os recursos do Tesouro, inclusive vinculados, representaram em média 94,2% das fontes de financiamento liquidadas em favor das agências reguladoras. Dentre os recursos do Tesouro, a Fonte 174 – taxas de fiscalização pelo poder de polícia – representa o maior montante, 31,4% do total. A Fonte 129 – receitas de concessões e permissões – representou 9,1% do total das fontes. Vale salientar que, ainda que pertencentes ao Tesouro Nacional, a maior parcela das fontes que financiam as agências reguladoras são vinculadas. Os recursos ordinários do Tesouro (Fontes 100 e 300) significaram 17,7% do total.

29. Existem agências, a exemplo da ANCINE e da ANTAQ, que dependem totalmente de recursos ordinários do Tesouro.

30. Nas entrevistas realizadas com cada uma das agências ficou demonstrado que os seus dirigentes consideram importante dispor de uma fonte própria de recursos para custear ao menos uma parte das ações da unidade, ao invés de depender dos aportes de recursos do Tesouro Nacional.

31. As taxas de fiscalização se constituem em uma das fontes mais importantes no financiamento das agências. Ainda que denominadas de taxas, as “taxas de fiscalização” cobradas pela ANATEL, ANEEL, ANTT, ANTAQ e ANAC, não possuiriam natureza jurídica de taxa/tributo, mas sim de preço público/tarifa.

32. Tem razão de ser a preocupação quanto à proporcionalidade entre o valor cobrado dos consumidores e as necessidades do governo federal. De acordo com o Supremo Tribunal Federal, as taxas são tributos de natureza contraprestacional. Quanto às tarifas, devem essas ser cobradas em níveis que estimulem o uso do bem público em proveito da sociedade, detentora de sua titularidade, e ultima ratio de sua exploração por particulares. O uso das taxas e tarifas para fins fiscais é caracterizado pela existência de montantes expressivos na Reserva de Contingência.

33. As diferentes naturezas jurídicas das denominadas taxas e outros encargos impostos em nome da atividade de regulação exigem uma revisão das classificações orçamentárias das receitas hoje vinculadas às agências e, conseqüentemente melhorias técnico-conceituais e maior precisão terminológica, que expressem a sua real natureza como receitas públicas que são.

34. Tendo em vista o potencial impacto dessas medidas, recomenda-se que tema seja tratado no âmbito das discussões da reforma tributária e fiscal, harmonizando-se a política tributária com os objetivos da política fiscal.

35. A alocação da despesa não deve se pautar pelo volume de receitas disponíveis, mas pela necessidade comprovada de recursos. As receitas das agências refletem integralmente as distorções do sistema tributário e fiscal brasileiro, daí a necessidade de se avaliar o conjunto de vinculações de receitas no contexto geral das finanças públicas.

36. A eficácia na atuação das agências reguladoras depende, além de recursos humanos e financeiros, de um conjunto de requisitos tais como: um arcabouço regulatório moderno e de fácil aplicação; a nomeação de dirigentes segundo critérios de competência técnica e capacidade gerencial amplamente comprovadas; e, a prática da transparência como princípio fundamental de quem age em nome do Estado e em defesa da sociedade.

37. O presente estudo evidentemente não esgota o tema em toda a sua abrangência, devendo ser objeto de atenção e aprofundamento, em razão da sua relevância para o fortalecimento do marco regulatório brasileiro.

1. INTRODUÇÃO

1.1. Objetivos

O presente relatório visa atender ao objeto do Contrato nº 002/2010, cujo escopo básico é a análise dos aspectos relevantes relativos à gestão orçamentária e financeira das agências reguladoras do governo federal no período de 1999 a 2000, examinando-se em especial a evolução das despesas e das receitas e fontes de financiamento próprias e do Tesouro, com vistas a buscar soluções voltadas ao seu aperfeiçoamento institucional.

O objeto de análise são as agências reguladoras federais, quais sejam: Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP; Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL; Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL; Agência de Transportes Terrestres – ANTT; Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ; Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA; Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS; Agência Nacional das Águas – ANA; Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC; e Agência Nacional de Cinema – ANCINE.

Dentre outros, o estudo deverá contemplar, para cada uma das agências, os seguintes aspectos:

a) Identificar e analisar o conjunto de diretrizes, objetivos, programas de governo, indicadores e metas constantes do plano plurianual a que se submete a programação orçamentária da agência;

b) Analisar, para cada um dos programas de governo finalísticos previstos no plano plurianual, a evolução dos gastos orçados e executados das principais ações orçamentárias;

c) Além da análise do plano plurianual, verificar se agência possui outros indicadores ou metas definidos em contratos de gestão ou outro documento;

d) Verificar e analisar, para o período 1999-2009, a estrutura e a evolução das despesas com pessoal, custeio, investimentos e inversões financeiras, mostrando a representatividade de cada grupo, os valores autorizados e liquidados, bem como a taxa de crescimento no período;

e) Verificar a evolução dos gastos administrativos em relação às ações finalísticas, por meio da análise do desdobramento dos grupos natureza de despesa, em termos de elemento de despesa (ex. consultoria, publicidade, diárias e passagens, etc.);

f) Analisar as formas - reserva de contingência e limitação de empenho e pagamento - e o montante de contingenciamento, com ênfase nos impacto nos grupos natureza de despesa e nas principais ações de cada agência; comparar montantes contingenciados nas programações das agências com aqueles de outros órgãos do governo; contextualizar o contingenciamento frente ao princípio da autonomia orçamentária e financeira das agências reguladoras;

g) Levantar e analisar dados que mostrem a evolução das fontes de financiamento e a correlação entre receitas próprias e do Tesouro Nacional, examinando o eventual conflito ou diferença entre alocação e execução; associar as fontes de financiamento próprias e vinculadas com as respectivas naturezas de receita;

h) Contextualizar e discutir a natureza dos recursos vinculados – tributária ou patrimonial – e sua adequação à atuação das Agências Reguladoras, verificando-se ainda a compatibilidade das taxas com o custo da atividade regulatória;

i) Identificar eventuais problemas ou deficiências na adequação entre receitas e despesas das agências e discutir propostas de equacionamento relacionadas à

utilização das taxas de fiscalização cobradas e efetivamente aplicadas no serviço público;

j) Discutir a eficiência da gestão orçamentária e financeira da agência considerando os atuais recursos, bem como as eventuais necessidades, medidas sugeridas e redimensionamentos necessários;

k) Analisar propostas já existentes, propor sugestões e medidas relacionadas ao aperfeiçoamento da gestão orçamentária e financeira das agências reguladoras nos aspectos antes relacionados.

1.2. Considerações Iniciais

A existência de agências reguladoras diz respeito com o papel a ser desempenhado pelo Estado na sociedade contemporânea. Sua atuação como gestor do interesse público, coletivo ou difuso, envolve várias questões, tais como: estatização x privatização, produção/prestação de serviços x delegação/terceirização, proteção x fomento ou intervenção x regulação.

A idéia de privatização de serviços públicos carrega consigo a idéia da regulação desses, porquanto o Estado, ainda que ente delegante, continua a responder perante o único titular/beneficiário desses serviços: a sociedade.

Em nome da governabilidade/eficiência, pretendeu-se a redução do Estado com a privatização de serviços públicos e sua concessão a empresas privadas, desmonopolização de atividades econômicas, terceirização de atividades da Administração Pública em parceria com o setor privado, desregulação e redução da intervenção estatal no domínio econômico, resultando em desestatização ou desnacionalização de setores econômicos essenciais.

O âmago do problema reside na proteção dos interesses do cidadão/contribuinte/consumidor que deve ser dada pelo Estado. A tutela desses interesses, no tocante a seus aspectos orçamentário/financeiros, diz respeito à atuação das denominadas agências executivas ou reguladoras, objeto deste trabalho.

O tema regulação estatal dos serviços públicos/mercado é recidivo nos ordenamentos modernos, onde a existência de órgãos autônomos, dentro da estrutura administrativa estatal encontra paradigmas no direito estrangeiro.

Considera-se o Reino Unido como berço dos primeiros entes autônomos dentro do Estado, voltados ao controle de aspectos econômico-sociais específicos, com a criação da Poor Law Comission pelo Parlamento em 1834, conforme o Poor Law Amendment Act, que criou um órgão autônomo para tratar da pobreza e do desemprego na Inglaterra e em Gales, com seu correspondente para a Escócia somente criado em 1845. O modelo de agências executivas, next steps agencies, desenvolveu-se de tal modo no Reino Unido que, em 2000, existiam 133 agências autônomas, empregando 77 % do UK Civil Service (cerca de 375.000 servidores).1

Todavia, a primeira agência reguladora semelhante aos moldes atuais foi instituída nos Estados Unidos em 1887, com a criação da lnterstate Commerce Comission, em resposta às disputas entre as empresas de transporte ferroviário e os fazendeiros norte-americanos em torno das tarifas aplicáveis aos produtos por elas transportados.

A crise de 1929 trouxe uma segunda fase com a criação de várias regulatory agencies, no âmbito da política do New Deal, e crescente intervenção estatal nas atividades econômicas com o aumento na regulação dos mercados. Nas décadas de 1960 a 1980, viu-se a discussão doutrinária e jurisprudencial norte-americana acerca das relações entre agências reguladoras e agentes econômicos regulados, em especial quanto ao fenômeno da influência desses na

1 XXXX, Xxxxxx. What lessons can we learn from the UK´s next steps agencies model? Statskontoret - Swedish Agency for Public Management , 2001:23 Disponível em <xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/Xxxxxxxxxxxxx/0000/000000. pdf>. Acesso em 3-8-2010.

regulação desempenhada pelas agências, com prejuízo para os interesses dos cidadãos/consumidores, exigindo a adoção do modelo regulatório independente. Modelo esse baseado na formulação de controles externos que assegurem a necessária independência regulatória em um contexto de soberania do interesse público expresso pela representação democrática estatal.

O ordenamento pátrio desde há muito recepcionou o instituto da criação de órgãos administrativos autônomos, com personalidade jurídica própria, voltados à regulação/fomento de setores econômicos/sociais específicos, em regra sob a forma autárquica, como o Comissariado de Alimentação Pública (1918), o Instituto de Defesa Permanente do Café – IBC (1923), o Instituto do Álcool e do Açúcar – IAA (1933), o Instituto Nacional do Mate (1938), o Instituto Nacional do Sal – INS (1940) e o Instituto Nacional do Pinho – INP (1941).

Observe-se que todos tiveram em seus atos de criação a instituição de taxas vinculadas às atividades por eles desenvolvidas, exceto no caso do Comissariado de Alimentação Pública, criado pelo Decreto nº 13.069, de 12.06.1918, com a finalidade de controlar os estoques e tabelar os preços dos gêneros alimentícios afetados pela guerra mundial.

Identifica-se na norma instituidora do Comissariado os fins das agências reguladoras da atualidade, ao prever:

Considerando que o Brasil, a fim de concorrer eficientemente para alimentação dos países aliados e manter equilíbrio de sua balança comercial internacional, tem o maior interesse em que sua exportação seja a mais variada e copiosa que for possível

Considerando, porém, que, a exemplo das nações beligerantes e até neutras, essa exportação deve ser fiscalizada e mantida dentro de certos limites, afim de que se não agrave ainda mais a carestia da vida que já se faz sentir em alguns centros populosos do país, tornando cada vez mais difícil a subsistência de todos, especialmente a do operariado;

Considerando que o Governo Brasileiro, se por um lado cumpre com firmeza seus deveres de aliado, não pode, por outro lado, deixar de atender aos justos reclamos das classes consumidoras, cujos legítimos interesses podem e devem ser conjugados aos dos produtores;

Considerando, finalmente, que se trata no caso de verdadeira medida de necessidade publica e como tal de natureza inadiável;

Decreta:

(…)

Art. 2. Ao Comissariado da Alimentação Pública incumbe:

a) verificar semanalmente o stock de gêneros alimentícios e de primeira necessidade, existentes nos armazéns, trapiches, depósitos e mais estabelecimentos congêneres, para o fim de conhecer da sua quantidade, qualidade e procedência. respectivamente;

b) inquirir do custo de produção desses gêneros, dos preços de aquisição nos centros produtores ou à entrada dos mercados, e dos preços pelos quais são os mesmos vendidos aos consumidores;

e) adquirir por compra os gêneros referidos quando for necessário, requisitá-los ou desapropriá-los por necessidade publica, como medida excepcional do estado de guerra em que nos achamos, para dar-lhes o destino conveniente;

d) convencionar com os armazéns e outros estabelecimentos ou casas idôneas para a venda de gêneros alimentícios ou de primeira necessidade, nas quantidades e limites do preços estipulados, ou estabelecer armazéns destinados ao mesmo fim;

e) atender às cooperativas operarias em tudo o que for possível para que elas alcancem o objetivo a que se propõem;

f) tomar quaisquer outras medidas atinentes ao justo equilíbrio entre as necessidades da exportação e as do consumo interno do país.

O modelo das agências reguladoras, como hoje conhecido, foi introduzido no país no final da década de 1990, até então estranho à tradição e cultura político-administrativa brasileiras. Inspirou-se no modelo anglo-americano e atendeu às necessidades identificadas na época da reforma do Estado2, refletindo a tendência da política econômica dos países centrais com a crise do welfare state e o surgimento da doutrina econômica denominada ‘neoliberalismo’.

A criação das agências autônomas mostrou-se compatível com o novo papel regulador do Estado, transferindo-se, pelo processo de privatização, à iniciativa privada a exploração de serviços públicos, como forma de incentivo aos investimentos no país. As agências deveriam atuar como elemento de garantia, sustentabilidade e estabilidade de regras necessárias à atração de capital privado interno e externo necessário aos investimentos de longo prazo.

Assim, a partir dos anos noventa foram criadas várias agências reguladoras federais, sendo objeto deste estudo as seguintes:

1. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, criada pela Lei

n. 9.478, de 6-8-1997, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural e de biocombustíveis;

2. Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, criada pela Lei nº 9.427, de 26-12- 1996, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, órgão regulador da produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica;

3. Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, criada pela Lei nº 9.472, de 16-7- 1997, vinculada ao Ministério das Comunicações, órgão regulador das telecomunicações;

4. Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, criada pela Lei nº 10.233, de 5- 6-2001, vinculada ao Ministério dos Transportes, órgão regulador do transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e cargas;

5. Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, criada pela Lei nº 10.233, de 5-6-2001, vinculada ao Ministério dos Transportes, órgão regulador da navegação fluvial e marítima e portos;

6. Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, criada pela Lei nº 11.182, de 27-9-2005, vinculada ao Ministério da Defesa, órgão regulador da aviação civil e aeroportos;

7. Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, criada pela Lei nº 9.782, de 26-1- 1999, vinculada ao Ministério da Saúde, órgão voltado ao controle da produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária;

8. Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS, criada pela Lei nº 9.961, de 28-1- 2000, vinculada ao Ministério da Saúde, órgão com a finalidade de promover a defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto às suas relações com prestadores e consumidores;

9. Agência Nacional do Cinema – ANCINE, criada pela MP nº 2.228-1, de 6-9-2001 (Lei nº 10.454/2002), vinculada ao Ministério do Tursimo, órgão destinado ao fomento, regulação e fiscalização da indústria cinematográfica e videofonográfica; e

10. Agência Nacional de Águas – ANA, criada pela Lei nº 9.984, de 17-7-2000, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, órgão destinado à implementação da Política Nacional de Recursos Hidricos e à coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos;

2 O Plano Nacional de Desestatização (Lei n. 8.031, de 1990) e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995) tinham como objetivo a redução dos custos da máquina administrativa e a melhoria da infra-estrutura de serviços públicos.

Observa-se a existência de outros órgãos, ainda que denominados de agências, mas que não se constituem em “autarquias especiais”, e que não foram objeto da análise, a exemplo da Agência Espacial Brasileira – AEB, criada pela Lei nº 8.854, de 10-2-1994, com a finalidade de promover o desenvolvimento das atividades espaciais de interesse nacional, ou órgãos de desenvolvimento regional como a Agência de Desenvolvimento da Amazônia – ADA, criada pela MP nº 2.157-5, de 24-8-2001, ou a Agência de Desenvolvimento do Nordeste – ADENE, criada pela MP nº 2.156-5, de 24-8-2001.

A atuação das agências pode se dar sobre serviços públicos propriamente ditos, casos da ANEEL, ANATEL, ANTT, ANTAQ e ANAC, como em relação a atividades econômicas no sentido estrito, caso da ANP. Outras atividades reguladas tanto podem ser serviços públicos, quando o Estado as desenvolve, como atividades econômicas, quando particulares as exercem, como ocorre com os serviços de saúde sob fiscalização da ANVISA e da ANS. Outras agências fogem do marco regulatório comum, caso da ANCINE voltada ao fomento de setores culturais e fiscalização de atividade privada, e da ANA, cujas suas ações destinam-se à regulação do uso de bem público, no caso, os recursos hídricos.

Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx de Mello3 busca classificar as agências conforme suas atividades reguladas: serviços públicos propriamente ditos (ANEEL, ANATEL, ANTAQ, ANTT e ANAC); atividades de fomento e fiscalização de atividade privada (ANCINE); atividades exercitáveis para promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo (ANP); atividades que o Estado também protagoniza (e quando o fizer serão serviços públicos), mas que, paralelamente, são facultadas ao particular (ANVISA e ANS); e agência reguladora do uso de bem público (ANA).

Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Di Pietro4 distingue dois tipos de agências reguladoras no direito brasileiro, a saber: as que exercem típico poder de polícia, com a imposição de limitações administrativas, previstas em lei, fiscalização, repressão, a exemplo da ANVISA, ANS e ANA; e as que regulam e controlam as atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização de serviço público (telecomunicações, energia elétrica, transportes etc.) ou de concessão para exploração de bem público (petróleo e outras riquezas minerais, rodovias etc.).

Somente as agências ANATEL e ANP têm fundamento constitucional expresso – arts. 21, XI e 177, § 2°, III, respectivamente – sendo as demais criadas por leis específicas, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição.

As agências reguladoras existem no ordenamento pátrio como pessoas jurídicas de direito público, autarquias especiais5, portanto com personalidade jurídica e patrimônio próprios, sujeitas à supervisão ministerial, nos termos de sua legislação criadora, que lhes atribui o papel de regular e intervir no domínio econômico e fiscalizar a prestação de serviços públicos, ex vi do art. 174 da Constituição, e constituídas por meio de lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo, conforme art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição.

O legislador infraconstitucional optou por enquadrar as agências reguladoras no gênero autarquia, pessoa jurídica de direito público, tendo em conta as funções coercitivas que exercem e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 1717-6), que considerou ser a natureza da personalidade jurídica fundamental para que um ente possa exercer poderes de autoridade pública, no caso dos conselhos profissionais como pessoas jurídicas de direito privado, nos termos do art. 58 da Leil nº 9.649/98, sendo inconstitucional, “mediante a interpretação conjugada dos artigos 50, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da C.F., a delegação, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que tange ao exercício de atividades profissionais”.

3 XXXXX, Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx de. Curso de direito administrativo. 21 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 162 a 165.

4 DI XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Direito administrativo. 14 ed. São Paulo: Atlas, 2002, p. 403.

5 O regime especial é assim chamado porque atuam sob leis especiais que estabelecem maior grau de autonomia em relação à Administração direta (ausência de subordinação hierárquica) e estabilidade de seus diretores; acresce- se ainda a autonomia técnica, orçamentária e financeira, com a previsão de recursos vinculados às suas atividades.

A regulação envolve a definição de um conjunto de mecanismos e processos necessários a garantir o bom funcionamento do modelo. Dentre esses, se destacam o controle dos preços praticados pelas empresas fornecedoras, busca do equilíbrio tarifário em termos de relação custo/preço, o incentivo à eficiência e aos investimentos de longo prazo (estabilidade de regras) e a criação de condições para o aumento da oferta e da qualidade do serviço público.

Observadas as políticas públicas estabelecidas para cada setor, o grau de autonomia decisória, administrativa, orçamentária e financeira concedido às agências é justificado pela necessidade dessas entidades atuarem de forma efetiva na busca de maior oferta de serviços públicos, com qualidade e preços justos.

A autonomia concedida, frente ao risco de insulamento burocrático e de captura, exige aperfeiçoamentos constantes do controle, pelos agentes legitimados, da atuação das próprias agências reguladoras para assegurar que as atividades por elas desenvolvidas estejam em conformidade com o interesse público. O funcionamento do sistema requer a definição de mecanismos de controle social permanente, capazes de garantir isenção e transparência no processo decisório, evitando especialmente a captura do ente regulador pelas empresas reguladas.

A “independência” das agências reguladoras, em verdade autonomia, destina-se capacitá-las a buscar prioritariamente o atendimento aos direitos e interesses do usuário e a eficiência da indústria, em detrimento de outros objetivos conflitantes, tais como a maximização do lucro, em sistemas monopolistas, a concentração de empresas em setores mais rentáveis do mercado, ou a maximização das receitas fiscais. Como assinala Xxxxxx Xxxx:

Não se trata, portanto, de uma independência absoluta das agências em relação ao Poder Estatal, mas sim a não subordinação dos interesses dos prestadores e usuários dos serviços públicos aos interesses políticos, sem prejuízo da obediência das Agências à política nacional e às diretrizes básicas fixadas no programa governamental.6

Entes autônomos, mas ainda assim submetidos à supervisão ministerial, como nos ensina Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx:

A vinculação da administração indireta aos Ministérios traduz-se pela supervisão ministerial, que tem por objetivos principais a verificação dos resultados, a harmonização de suas atividades com a política e a programação do Governo, a eficiência da sua gestão e a manutenção de sua autonomia administrativa, operacional e financeira, através dos meios de controle enumerados na lei.7

Como assinala Dinorá A. M. Grotti8, autonomia que deve ser lida como auto- administração, ipsis litteris:

Em termos ortodoxos, autonomia expressa a capacidade de editar direito próprio, dar ou reconhecer as normas de sua própria ação, prerrogativa exclusiva de entidades dotadas de poder político. Neste sentido, as autarquias, como entidades de capacidade exclusivamente administrativa, não são autônomas. Mas a expressão autonomia também é empregada no sentido de auto-administração, de esfera de atuação independente, de prerrogativa administrativa de solver, em última instância, questões na intimidade de uma entidade em relação a outras de igual ou diferente natureza. Autonomia, neste sentido, é conceito que conhece graus de realização, conforme a entidade de administração indireta sujeite-se a controles mais ou menos amplos por parte da Administração Direta e possua, conseqüentemente, maior ou menor raio de ação independente de determinações administrativas exteriores.

6 XXXX, Xxxxxx. O controle político sobre as agências reguladoras no direito brasileiro e comparado. Ed. Júris Plenun, Edição nº 99, março 2008, CD 1.

7 XXXXXXXXX, Xxxx Xxxxx. Direito administrativo brasileiro. 19. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1990. p. 634.

8 XXXXXX, Dinorá Xxxxxxxx Xxxxxxx. Agências Reguladoras. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico,

n. 6, mai./jul. 2006, pp. 1-29. Disponível em: <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx>. Acesso em 6 set 2010.

Essa autonomia administrativo-financeira expressa-se pelo instrumento do contrato de gestão, firmado nos termos do art. 37, § 8º, da Constituição, havendo preceito legal somente para a ANA, ANEEL, ANS, XXXXXX e ANCINE. No tocante à independência financeira (possibilidade de criação de taxas e contribuições destinadas diretamente para este ente), sua primordial justificativa assenta-se na proteção das atividades reguladoras de influências contrárias a sua promoção. Não seria lógico defender uma atuação independente sem que a agência reguladora possuísse recursos financeiros capazes de torná-la, materialmente, emancipada.

A atividade regulatória, enfim, envolve funções de incentivo ao mercado e à competição (controle de tarifas), garantia de oferta de serviços, fiscalização e solução de conflitos. A fiscalização deve garantir o cumprimento das normas de atuação e da concessão obtida, tendo as agências poder de polícia para aplicar sanções à parte que descumprir o contrato.

No tocante aos recursos humanos das agências reguladoras, cabe destacar que o regime jurídico de seus servidores originariamente foi fixado pela Lei 9.986, de 18-7-2000, alterada pela Lei n° 10.470, de 25-6-2002, sob a modalidade de emprego público (regime celetista) e cargos em comissão. Vários dispositivos da Lei 9.986/00 foram motivo da ADI 2310- 1 junto ao STF, com base no entendimento de que o exercício de função de fiscalização, inerente à atividade precípua do Estado, pressupõe prerrogativas não agasalhadas pelo contrato de trabalho, tal como previsto na Consolidação das Leis do Trabalho. O Ministro Xxxxxx Xxxxxxx concedeu medida liminar suspendendo a eficácia dos dispositivos, sendo sua decisão monocrática referendada por maioria do Plenário, fundamentando-a em argumentos como:

Ninguém coloca em dúvida o objetivo maior das agências reguladoras, no que ligado à proteção do consumidor, sob os mais diversos aspectos negativos - ineficiência, domínio do mercado, concentração econômica, concorrência desleal e aumento arbitrário dos lucros. Hão de estar as decisões desses órgãos imunes a aspectos políticos, devendo fazer-se presente, sempre, o contorno técnico. É isso é exigível não só dos respectivos dirigentes - detentores de mandato -, mas também dos servidores - reguladores, analistas de suporte à regulação, procuradores, técnicos em regulação e técnicos em suporte à regulação - Anexo I da Lei nº 9.986/2000 - que, juntamente com os primeiros, hão de corporificar o próprio Estado nesse mister da mais alta importância, para a efetiva regulação dos serviços. Prescindir, no caso, da ocupação de cargos públicos, com os direitos e garantias a eles inerentes, é adotar flexibilidade incompatível com a natureza dos serviços a serem prestados. Está-se diante de atividade na qual o poder de fiscalização, o poder de polícia fazem-se com envergadura ímpar, exigindo, por isso mesmo, que aquele que a desempenhe sinta-se seguro, atue sem receios outros, e isso pressupõe a ocupação de cargo público, a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição Federal. Aliás, o artigo

247 da Lei Maior sinaliza a conclusão sobre a necessária adoção do regime de cargo público relativamente aos servidores das agências reguladoras. Refere-se o preceito àqueles que desenvolvam atividades exclusivas de Estado, e a de fiscalização o é. Em suma, não se coaduna com os objetivos precípuos das agências reguladoras, verdadeiras autarquias, embora de caráter especial, a flexibilidade inerente aos empregos públicos, impondo-se a adoção da regra que é a revelada pelo regime de cargo público, tal como ocorre em relação a outras atividades fiscalizadoras - fiscais do trabalho, de renda, servidores do Banco Central, dos Tribunais de Conta, etc. (…)

Por tais razões, ou seja, considerada a impropriedade da adoção do sistema de empregos públicos, defiro a liminar na extensão pretendida, suspendendo a eficácia dos artigos 1º, 2º e parágrafo único, 12 e § 1º, 13 e parágrafo único, 15, 24 e inciso I, 27 e 30 da Lei nº 9.986/2000.”

A liminar suspendeu a eficácia dos dispositivos impugnados da Lei 9.986/00, que vieram a ser revogados pela Lei n.º 10.871, de 20-05-2004, dispondo sobre a criação de carreiras e organização de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas agências reguladoras, e alterou o regime trabalhista dos servidores ao instituir o regime estatutário, atribuindo cargo público às funções desempenhadas pela agências.

Portanto, os servidores das agências reguladoras sujeitam-se hoje ao regime estatutário, na esfera federal regulada pela Lei nº 8.112/1990. Tal alteração legislativa teve profunda influência no perfil de gastos das agências, como será demonstrado neste estudo, ensejando aumento vertiginoso de dispêndios com o Grupo de Natureza da Despesa (GND) 1

– Pessoal e Encargos Sociais e, em algumas agências, redução no GND 3 – Outras Despesas Correntes.

Outro aspecto da autonomia nas decisões adotadas pelas agências, além da necessária isenção e garantias a seus servidores e mandatários, diz respeito ao financiamento de sua administração. A autonomia econômico-financeira dessas agências é assegurada, além das dotações orçamentárias gerais, pela existência de receitas próprias, arrecadadas diretamente em seu favor, geralmente provenientes de “taxas de fiscalização” e “taxas de regulação”, ou ainda participações em contratos, acordos e convênios, como ocorre, por exemplo, nos setores de petróleo (art. 15, III, da Lei nº 9.478/1997) e energia elétrica (art. 11, V, da Lei nº 9.427/1996).

A natureza jurídica das taxas de regulação ou fiscalização têm sido objeto de análise doutrinária e jurisprudencial, por vezes entendendo-se como taxa strictu sensu e em outras como preço contratual, cobrado pelo poder concedente de seus delegatários. O deslinde da questão passa pela distinção entre a regulação de serviços públicos e das atividades econômicas em sentido estrito. O exercício da fiscalização dos setores regulados exige dos entes reguladores a manutenção de órgãos especializados, com funcionários habilitados e equipamentos em razão das especificidades das atividades reguladas, com custo para o Estado.

Xxxxxxxxx Xxxxxx de Aragão9 entende que as exações de agências reguladoras de serviços públicos ou da exploração privada de monopólios ou bens estatais são preços públicos e não taxas, pois, elas não exercem poder de polícia sobre os concessionários. Já as “taxas regulatórias” cobradas pelas agências reguladoras de atividades da iniciativa privada podem ser taxas propriamente ditas ou contribuições de intervenção no domínio econômico.

Para Xxxxxx Xxxxxx Filho10 a competência regulatória envolve uma manifestação de competências estatais vinculadas ao instituto do poder de polícia, assim todas as “taxas de fiscalização” cobradas pelas agências reguladoras seriam taxas relacionadas ao exercício do poder de polícia. Todavia, reconhece diferenças entre a atividade econômica em sentido restrito, que “peculiariza-se pela exploração econômica lucrativa, segundo princípios norteadores da atividade empresarial, fundada na racionalidade estritamente econômica”, e o serviço público delegado, que é “atividade orientada ao atendimento de certas necessidades fundamentais, do que deriva sua submissão a um regime jurídico restritivo e limitado”, para o qual o Estado tem o poder-dever sob o regime do Direito Público, de disciplinar as condições técnico-econômicas da prestação a ser ofertada aos usuários. Ainda assim, Xxxxxx Xxxxx conclui que a natureza estatal e a titularidade de competências correspondentes acarretam a impossibilidade de uma agência travestir-se da roupagem de Direito privado e, por conseqüência, impor tarifas, concluindo: “Enfim, a regulação é uma atividade tipicamente estatal, não configurável em si mesma como um serviço público e que se enquadra muito mais no conceito de função pública estatal.”

O Superior Tribunal de Justiça, ao examinar a possibilidade de interrupção do serviço público, pelo Voto da Ministra Xxxxxx Xxxxxx, distingue serviço público próprio, caso da fiscalização/regulação prestado pelo agente público, e o impróprio, o serviço em si fornecido, seja elétrico, água e esgoto, transporte e outros prestados pelo agente privado delegado.

ADMINISTRATIVO – SERVIÇO PÚBLICO – CONCEDIDO – ENERGIA ELÉTRICA –

INADIMPLÊNCIA. 1. Os serviços públicos podem ser próprios e gerais, sem possibilidade

9 XXXXXX, Xxxxxxxxx Xxxxxx de. Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 332.

10 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx. O direito das agências reguladoras independentes. São Paulo: Dialética, 2002, pp. 473 a 478.

de identificação dos destinatários. São financiados pelos tributos e prestados pelo próprio Estado, tais como segurança pública, saúde, educação, etc. Podem ser também impróprios e individuais, com destinatários determinados ou determináveis. Neste caso, têm uso específico e mensurável, tais como os serviços de telefone, água e energia elétrica. 2. Os serviços públicos impróprios podem ser prestados por órgãos da administração pública indireta ou, modernamente, por delegação, como previsto na CF (art. 175). São regulados pela Lei 8.987/95, que dispõe sobre a concessão e permissão dos serviços públicos. 3. Os serviços prestados por concessionárias são remunerados por tarifa, sendo facultativa a sua utilização, que é regida pelo CDC, o que a diferencia da taxa, esta, remuneração do serviço público próprio. 4. Os serviços públicos essenciais, remunerados por tarifa, porque prestados por concessionárias do serviço, podem sofrer interrupção quando há inadimplência, como previsto no art. 6º, § 3º, II, da Lei 8.987/95. Exige-se, entretanto, que a interrupção seja antecedida por aviso, existindo na Lei 9.427/97, que criou a ANEEL, idêntica previsão. 5. A continuidade do serviço, sem o efetivo pagamento, quebra o princípio da igualdade das partes e ocasiona o enriquecimento sem causa, repudiado pelo Direito (arts. 42 e 71 do CDC, em interpretação conjunta). 6. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, provido. (REsp 840864 / SP - 2006/0078247-0 Relator(a) Ministra XXXXXX XXXXXX - Órgão Julgador – 2ª TURMA - Data do Julgamento - 17/04/2007- Data da Publicação/Fonte - DJ 30/04/2007 p. 305)

Alexandre Santos de Aragão11 e Marcos Juruena Villela Souto12 identificam a existência de tributos nas taxas cobradas, por exemplo, pela ANVISA; já que entendem não haver tributo quando a regulação incida sobre serviços públicos ou exploração privada de monopólios ou bens estatais “...não se trata de taxa propriamente dita, uma vez que a agência não exerce poder de polícia sobre os concessionários, mas sim um dever de fiscalização, fulcrado no contrato de concessão, inerente ao Poder Concedente ou titular do monopólio ou do bem ”

Assim, para os autores, “o poder de polícia incide apenas sobre atividades privadas, não sobre serviços, monopólios ou bens públicos, que, como sabemos, são, ainda que explorados por particulares, de titularidade estatal.”

Leonardo Ribeiro Pessoa13 ressalta que as leis instituidoras das agências reguladoras federais prescrevem, expressamente, a possibilidade da cobrança de “taxas” em decorrência da fiscalização pelos entes reguladores, caracterizando-os formalmente como tributos. Todavia, se a natureza das taxas regulatórias não for tributária, não estarão submetidas às limitações constitucionais ao poder de tributar. O autor conclui que as “taxas de fiscalização” cobradas pelas agências reguladoras federais brasileiras possuem tanto natureza jurídica de taxa decorrente do exercício do poder de polícia, quando reguladoras de atividades econômicas em sentido estrito, como de tarifas, preços públicos, quando reguladoras de serviços públicos delegados, no exercício do dever de fiscalização do poder concedente.

A distinção entre a natureza da receita da agência, se tributo, taxa, ou preço público, tarifa, diz respeito à liberdade do ente regulado de contribuir ou não e do próprio órgão em dispor dessa receita para seus gastos. Se taxa, é tributo, receita derivada, cobrada compulsoriamente, legalidade estrita, por força da prestação de serviço público próprio de fiscalização de atividade econômica privada, sujeita às limitações constitucionais ao poder de tributar, ínsitos no art. 150 da Constituição. Se tarifa, não é tributo, mas receita originária, decorrente da contraprestação por um bem, utilidade ou serviço público impróprio em que não há obrigatoriedade do consumo, de natureza negocial. Os bens e serviços públicos objetos de tarifa, no caso de agências federais, em regra decorrem de propriedade da União.

Dessa forma, as “taxas de fiscalização” cobradas pela ANATEL, ANEEL, ANTT, ANTAQ e ANAC, não possuiriam natureza jurídica de tributo, mas sim de preço público, tarifa, já que o

11 XXXXXX, Xxxxxxxxx Xxxxxx de. Op. cit. p. 332.

12 XXXXX, Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx. Desestatização: privatização, concessões, terceirizações e regulação. 4 ed. revista, atualizada e ampliada. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 461.

9 XXXXXX, Xxxxxxxx Xxxxxxx. A natureza jurídica das taxas de fiscalização cobradas por agências reguladoras federais brasileiras. Revista Tributária e de Finanças. v. 16, n. 78, jan./ fev. 2008. São Paulo: Revista dos Tribunais , 2008, p. 122-143.

Estado é o titular do serviço público prestado pelos particulares delegatários desses setores (telecomunicações, energia elétrica e transportes terrestres, aquaviários e aeroviários) e sua exploração se dá sobre o patrimônio da União fixado na Constituição, serviços de telecomunicações (art. 21, XI), potencial hidrelétrico (arts. 20, VIII, e 21, XII, “b”) e serviços de transporte terrestre (art. 21, XII, “e”), aquaviário (art. 21, XII, “d”) e aéreo (art. 21, XII, “c”). A ANP apresenta em suas receitas tanto tarifas (concessões e permissões na exploração do petróleo) como taxas (fiscalização da distribuição de derivados do petróleo).

As taxas cobradas pela ANS e ANVISA, são taxas propriamente ditas, decorrentes do exercício do poder de polícia sobre a iniciativa privada, já que as empresas reguladas estão exercendo o seu direito de desenvolver atividade econômica em sentido estrito. Quanto à ANA, não foi criada exação a título de fiscalização, mas sim, preços públicos pelo uso de recursos hídricos de domínio da União, mantidos à disposição da agência na conta única do Tesouro Nacional. Já a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional – Condecine possui típica natureza de contribuição de intervenção no domínio econômico.14

Outro ponto relevante em termos de exação e aplicação de recursos públicos pelas agências reguladoras diz respeito à especificidade e modicidade das taxas e tarifas impostas à sociedade.

Ricardo Lobo Torres15 assinala para a necessária justiça orçamentária pela qual o ente regulado deve arcar com os custos da regulação e fiscalização das atividades das quais retira seus recursos.

Há, ainda, a realização de uma verdadeira justiça orçamentária, pois, suportam o seu pagamento aqueles que realmente demandam dos entes estatais a criação de um arcabouço técnico para regulação das atividades desempenhadas. (…) Sempre que for possível a mensuração do benefício e a sua adjudicação a indivíduos ou a grupos de cidadãos, deve a legislação repartir o seu custo entre os beneficiários, evitando que seja imputado à receita dos impostos, provenientes da economia de todo o povo.

Entretanto, tal encargo tem seus limites balizados pelos princípios tributários fixados pela Constituição em seu artigo 150 da Seção "Das Limitações ao Poder de Tributar" como o da proporcionalidade, razoabilidade da exação, da vedação ao confisco, cujos limites já foram objeto de arestos do Excelso Pretório, a exemplo das decisões a seguir:

O Estado não pode legislar abusivamente, eis que todas as normas emanadas do Poder Público – Tratando-se, ou não, de matéria tributária – Devem ajustar-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do substantive due process of law (CF, art. 5º, LIV). O postulado da proporcionalidade qualifica-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais. Hipótese em que a legislação tributária reveste-se do necessário coeficiente de razoabilidade. (RE 200.844-AgR, Rel. Min. Xxxxx xx Xxxxx, julgamento em 25-6-2002, Segunda Turma, DJ de 16-8-2002.) No mesmo sentido: RE 480.110-AgR e RE 572.664-AgR, Rel. Min. Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx, julgamento em 8-9-2009, Primeira Turma, DJE de 25-9-2009.

É cabível, em sede de controle normativo abstrato, a possibilidade de o Supremo Tribunal Federal examinar se determinado tributo ofende, ou não, o princípio constitucional da não confiscatoriedade consagrado no art. 150, IV, da CF. Hipótese que versa o exame de diploma legislativo (Lei 8.846/1994, art. 3º e seu parágrafo único) que instituiu multa fiscal de 300% (trezentos por cento). A proibição constitucional do confisco em matéria tributária – ainda que se trate de multa fiscal resultante do inadimplemento, pelo contribuinte, de suas obrigações tributárias – nada mais representa senão a interdição, pela Carta Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a

14 Até o exercício de 2006, a Condecine constituía-se receita da ANCINE. Com a aprovação da Lei nº 11.437, de 2006, o produto da arrecadação da contribuição passou para o Fundo Nacional da Cultura.

15 XXXXXX, Xxxxxxx Xxxx. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V: O Orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, pp. 214 e 226.

regular satisfação de suas necessidades vitais básicas. O poder público, especialmente em sede de tributação (mesmo tratando-se da definição do quantum pertinente ao valor das multas fiscais), não pode agir imoderadamente, pois a atividade governamental acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade que se qualifica como verdadeiro parâmetro de aferição da constitucionalidade material dos atos estatais. (ADI 1.075-MC , Rel. Min. Xxxxx xx Xxxxx, julgamento em 17-6-1998, Plenário, DJ de 24-11- 2006.) No mesmo sentido: AI 482.281-AgR, Rel. Min. Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx, julgamento em 30-6-2009, Primeira Turma, DJE de 21-8-2009. Vide: RE 523.471-AgR, Rel. Min. Xxxxxxx Xxxxxxx, julgamento em 6-4-2010, Segunda Turma, DJE de 23-4-2010.

Tributação e ofensa ao princípio da proporcionalidade. O Poder Público, especialmente em sede de tributação, não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade, que traduz limitação material à ação normativa do Poder Legislativo. O Estado não pode legislar abusivamente. A atividade legislativa está necessariamente sujeita à rígida observância de diretriz fundamental, que, encontrando suporte teórico no princípio da proporcionalidade, veda os excessos normativos e as prescrições irrazoáveis do Poder Público. O princípio da proporcionalidade, nesse contexto, acha-se vocacionado a inibir e a neutralizar os abusos do Poder Público no exercício de suas funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais. – A prerrogativa institucional de tributar, que o ordenamento positivo reconhece ao Estado, não lhe outorga o poder de suprimir (ou de inviabilizar) direitos de caráter fundamental constitucionalmente assegurados ao contribuinte. É que este dispõe, nos termos da própria Carta Política, de um sistema de proteção destinado a ampará-lo contra eventuais excessos cometidos pelo poder tributante ou, ainda, contra exigências irrazoáveis veiculadas em diplomas normativos editados pelo Estado. (ADI 2.551-MC-QO, Rel. Min. Xxxxx xx Xxxxx, julgamento em 2-4- 2003, Plenário, DJ de 20-4-2006.)

Nesse diapasão, as taxas strictu sensu, devem estar adstritas ao limites impostos pela Constituição ao Poder Tributário. Já as tarifas devem necessariamente observar as condições de mercado de forma a estimular a atividade econômica, não se convertendo em mero fator de acumulação de capital pelo Estado e impeditivo do desenvolvimento econômico-social da Nação.

Assim, o regime especial concedido às agências reguladoras por suas leis instituidoras permite-lhes autonomia não só administrativo-financeira, própria do ente autárquico, mas também regulamentar, necessária ao exercício de suas atribuições legais. As agências reguladoras têm como objetivo regular e fiscalizar a relação entre governo, concessionárias do serviço público e consumidores em ambiente no qual o mercado se apresente com pouca ou nenhuma concorrência. A função de regulação é exercida em nome do Estado, porém, voltada para as necessidades de consumidores e empresas, ou seja, da sociedade como um todo.

2. METODOLOGIA E PREMISSAS

Tratou-se de definir um conjunto de procedimentos que possam auxiliar na busca de respostas ou alternativas para o equacionamento do problema central, qual seja, encontrar soluções e alternativas para superar as disfunções identificadas na gestão orçamentária e financeira das agências reguladoras do governo federal.

Tomou-se por base, inicialmente, no desenvolvimento deste trabalho, a pesquisa da legislação e da estrutura normativa que rege as agências reguladoras do governo federal. Essas entidades atuam sob leis especiais que estabelecem algum grau de autonomia técnica, orçamentária e financeira em relação à Administração direta, com a previsão de recursos vinculados às suas atividades. Nesse sentido, essa primeira análise teve como propósito aferir se os instrumentos de planejamento e orçamento são compatíveis com a missão e os objetivos básicos de cada agência.

Além de observar à legislação específica, as agências reguladoras devem se conformar com as leis do ciclo de planejamento e orçamento da administração pública federal – plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual -, bem como com o conjunto das demais normas financeiras que disciplinam o gasto público, tais como a Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal/LRF – e a Lei nº 4.320, de 1964.

De acordo com o art. 165, § 5º, inciso I da Constituição Federal, a lei orçamentária compreenderá todos os Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, o que abrange os órgãos reguladores. A Tabela 2.1 seguinte mostra, para o conjunto das agências do governo federal, a respectiva unidade orçamentária, lei instituidora, plano plurianual e leis orçamentárias a que se submeteram no período de 1999 a 2009.

Tabela 2.1 - Agências Reguladoras – Unidades Orçamentárias, Leis, Plano Plurianual e Leis Orçamentárias

Unidade Orçamentária

Lei instituidora

PPA 2000-2003

PPA 2004-2007

PPA 2008-

2011

Leis Orçamentárias

Sigla

Código

Nº

Data

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

ANP

32.265

9.478

6/8/1997

ANEEL

32.266

9.427

26/12/1996

ANATEL

41.231

9.472

16/7/1997

ANTT

39.250

10.233

5/6/2001

ANTAQ

39.251

10.233

5/6/2001

ANVISA

36.212

9.782

26/1/1999

ANSS

36.213

9.961

28/1/2000

ANAC

52.201

11.182

27/9/2005

ANCINE

42.206

MP 2228-1

6/9/2001

ANA

22.203

9.984

17/7/2000

Fonte: Legislação Brasileira

O plano plurianual contempla as orientações estratégicas, bem como as diretrizes, objetivos e metas de cada agência. De fato, a Lei nº 11.653, de 2008, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período 2008/2011, define objetivos estratégicos para o período do Plano, especificando os programas e ações. Entende-se por programa um instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações visando à concretização dos objetivos nele estabelecidos. O PPA contempla programas finalísticos e programas de apoio. Um programa é finalístico quando sua execução corresponde à oferta de bens e serviços diretamente à sociedade, com resultados passíveis de aferição por indicadores. Os programas de apoio às políticas públicas e áreas especiais são aqueles

voltados para a oferta de serviços ao Estado, para a gestão de políticas e para o apoio administrativo.

Foi examinada, para cada Agência, a programação prevista no Plano Plurianual, selecionando-se os programas finalísticos e os indicadores existentes. Saliente-se que a programação das ações do PPA sofre alterações ao longo do tempo em função das leis orçamentárias e dos créditos especiais. Acresce-se ainda que os valores financeiros, as metas físicas e os períodos de execução estabelecidos para as ações orçamentárias no plano são meramente estimativos, não se constituindo em limites à programação das despesas expressas nas leis orçamentárias e em seus créditos adicionais. Assim, as metas físicas e financeiras estabelecidas não possuem o caráter de obrigatoriedade ou pactuação de gestão.

O PPA representa um compromisso de governo na fixação de diretrizes, objetivos e metas. É a peça de planejamento oficial das políticas públicas dos órgãos e que deve contemplar as informações adequadas para indicar os objetivos e metas de cada agência, a partir de uma determinada situação de referência. Assim, a verificação de como são definidos e atingidos os indicadores e metas é uma questão crucial a ser investigada.

Na análise da evolução da execução dos índices e programas do PPA, e respectivas ações orçamentárias, o exame foi concentrado nos exercícios financeiros seguintes ao ano de 2004, tendo em vista a série de mudanças havidas a partir do PPA 2004-2007 na conceituação dos programas e respectivas ações, bem assim a melhoria dos mecanismos utilizados para o monitoramento do desempenho físico dos indicadores e ações.

A aderência entre competências, estrutura organizacional, objetivos, programas e ações podem indicar a efetividade e eficiência da atuação da agência. Com os Relatórios de Avaliação do PPA 2004-2007 e 2008-2011 (até 2009) pode-se comparar os principais índices previstos e alcançados no período por programa de governo.

Para avaliar o relacionamento entre objetivos e competências atribuídos legalmente às agências reguladoras e a estrutura dos programas e ações do Plano Plurianual e sua efetiva execução na lei orçamentária, foram elaboradas tabelas de apoio contendo a evolução dos valores liquidados por programa e ação no período.

A avaliação do desempenho dos programas deve ser aferida a partir do desempenho do conjunto das respectivas ações. Na avaliação da ação orçamentária observou-se o cadastro de ações, um instrumento importante para o processo orçamentário, que contempla, entre outros, a finalidade, a descrição, a unidade administrativa responsável e a forma de implementação das ações.

É importante verificar e comparar o crescimento das despesas relacionadas às ações finalísticas com aquelas relativas aos gastos administrativos, dada a tendência existente na administração pública de concentração de recursos nas áreas burocráticas centrais. A análise dos valores orçados e executados das ações orçamentárias mais importantes pode mostrar quais são as atividades mais prejudicadas pelo contingenciamento, ou como a entidade divide o ônus da limitação entre atividades fins e meio.

A ampliação da autonomia técnica, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração pública está relacionada ao aumento de suas responsabilidades, deslocando-se a ênfase do controle dos meios para o controle de resultados. Esse princípio encontra-se explicitado no § 7º do art. 37 da Constituição Federal. No caso das agências reguladoras, foi verificado se existem contrato de gestão ou outra forma de pactuação de metas ou resultados com os órgãos formuladores de políticas públicas. Assim, além da análise do plano plurianual, verificou-se se agência possui outros indicadores ou metas definidos em contratos de gestão ou outro documento de compromisso.

O montante de contingenciamento na gestão orçamentária e financeira justifica a sua avaliação e dimensionamento e a análise do impacto para cada agência. A limitação atinge as despesas discricionárias (não obrigatórias). Deve-se procurar avaliar os principais fatores que afetam o cumprimento adequado do programa de trabalho evidenciado pelos níveis de

execução orçamentária. Deve-se alertar, no entanto, que nem sempre a menor execução orçamentária decorre do contingenciamento. Pode decorrer, por exemplo, da obtenção de preços mais baixos junto aos fornecedores, da falha no processo licitatório, da ausência de autorização legal para determinadas despesas, da ausência de autorizações de órgãos licenciadores ou mesmo da baixa eficiência do órgão.

Feita essa observação, não faz sentido exigir resultados dos órgãos reguladores se os meios não forem colocados à disposição do gestor. Verificou-se se a legislação contempla ou poderia contemplar alguma regra de garantia de recursos relacionados ao cumprimento de metas de funcionamento das agências.

Os mecanismos de contingenciamento latu sensu pode se manifestar de várias formas, quais sejam:

a) esterilização de fontes próprias e vinculadas durante o processo de elaboração e apreciação da lei orçamentária; neste caso os recursos de determinada fonte não são apropriados nas despesas a que estão vinculadas, ficando provisionadas no órgão orçamentário denominado Reserva de Contingência ou na própria unidade orçamentária da entidade, sempre no grupo natureza de despesa 9 – reserva de contingência;

b) imposição de limites de empenho em montantes inferiores àqueles autorizados na lei, durante a execução orçamentária (contingenciamento orçamentário); e,

c) imposição de limites de pagamento, inclusive restos a pagar (contingenciamento financeiro).

O contingenciamento strictu sensu dos recursos corresponde à parcela da dotação orçamentária para qual não foi atribuído limite de execução orçamentária ou financeira (alíneas b e c). A fixação de limites de empenho e pagamento encontra-se prevista nos art.s 8º e 9º da LRF. Já no início do exercício, após a publicação da lei orçamentária, o decreto de programação orçamentária e financeira pode fixar limites para empenho - a cargo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -, e pagamento - a cargo do Ministério da Fazenda -, sempre que houver avaliação de frustração da receita estimada ou aumento da despesa obrigatória prevista. O contingenciamento atinge as despesas discricionárias relativas a custeio e investimento de todos os órgãos e Poderes da administração pública federal.

Durante o exercício geralmente ocorre o processo de liberação parcial dos limites estabelecidos (descontingenciamento). O montante e o cronograma de liberação vão depender da avaliação contínua do cenário fiscal e da arrecadação durante o exercício, além de contemplar margem de segurança e cautela dos órgãos de planejamento e fazenda para a obtenção das metas fiscais. Deve-se verificar se e como o cronograma de liberação afeta o planejamento das licitações e contratações das agências reguladoras.

Os decretos de contingenciamento estabelecem limites de empenho e pagamento por Poder e órgão orçamentário. Cabe ao órgão (ministério supervisor) a repartição dos limites entre suas entidades, inclusive das agências reguladoras. Deve-se observar se o esforço fiscal está sendo repartido de forma isonômica e criteriosa entre o conjunto de entidades supervisionadas de cada órgão.

Para além da questão da legalidade ou legitimidade do contingenciamento, o estudo adentrou a análise do impacto da limitação no conjunto das principais ações das agências, com o propósito de encontrar soluções que possam conciliar as necessidades de ajuste fiscal da União com a manutenção de níveis adequados de funcionamento das agências.

Incluiu-se, para cada agência, uma análise no período de 1999 a 2009 das despesas autorizadas e liquidadas, conforme a classificação por grupo natureza e por elemento de despesa (nesse último caso apenas com valores liquidados). Trata-se de uma classificação que informa a categoria econômica e o objeto do gasto. As despesas correntes – pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes – são as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. As despesas de capital –

investimentos e inversões financeiras –, por outro lado, contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

As despesas com pessoal – GND 116 - constituem-se em um dos grupos mais relevantes da despesa pública, sendo utilizadas para o pagamento de servidores e empregados.

As outras despesas correntes – GND 3 - são aquelas destinadas especialmente ao pagamento de serviços de terceiros (pessoa física ou jurídica), material de consumo, diárias, contribuições, subvenções, auxílios a servidores, etc.

Os investimentos – GND 4 - incluem a compra de equipamentos e material permanente e a execução de obras, sendo que as inversões financeiras – GND 5 - são representadas especialmente pela aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização

Faz parte também da classificação por natureza o grupo denominado Reserva de Contingência17 – GND 9 -, onde são alocadas despesas orçamentárias destinadas ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura de créditos adicionais..

Analisou-se, em primeiro lugar, a representatividade dos valores liquidados de cada grupo natureza de despesa no conjunto dos gastos de cada agência. Verificou-se também, para cada grupo natureza de despesa, a evolução das despesas liquidadas, a taxa média de execução, as alterações eventualmente havidas na tramitação do projeto de lei orçamentária no Congresso Nacional, a taxa média de crescimento da despesa liquidada e o efeito dos créditos adicionais abertos durante o ano.

Em outra análise os grupos natureza de despesa foram desdobrados em termos de elemento de despesa, um nível de detalhamento que permite examinar, por exemplo, os gastos com serviços de terceiros, consultoria, publicidade, diárias e passagens, etc.;

As tabelas mostram de modo geral valores autorizados, assim considerados aqueles aprovados na lei orçamentária mais os créditos adicionais (aprovados ou abertos por Decreto, conforme autorizado no texto da lei orçamentária) e valores liquidados18. Salvo no caso de algumas ações orçamentárias, antes descritas, não foram indicados os valores pagos, uma vez que o valor efetivamente pago em cada exercício sofreu, notadamente nos últimos anos, grande influência dos restos a pagar. Em cada exercício compensam-se os efeitos financeiros do pagamento da parcela dos valores liquidados e não pagos de exercícios anteriores com a parcela do orçamento vigente que é liquidada e não paga (inscrita em restos a pagar). Para o propósito desse trabalho, que é o de avaliar a ordem de grandeza das fontes e despesas e os

16 Despesas orçamentárias de natureza remuneratória decorrente do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, contribuição a entidades fechadas de previdência, outros benefícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa. Inclui soldo, gratificações, adicionais e outros direitos remuneratórios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratória dos militares, e ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com a contratação temporária para atender a necessidade de excepcional interesse público e despesas com contratos de terceirização de mão-de-obra que se refiram à substituição de servidores e empregados públicos, em atendimento ao disposto no art. 18, § 1º, da Lei Complementar no 101/2000.

17 A Reserva de Contingência também se constituiu em um órgão orçamentário (90.000). As reservas de contingência podem ser feitas nesse órgão ou diretamente nas unidades orçamentárias onde são apropriadas fontes próprias ou vinculadas.

18 A liquidação é o segundo estágio da despesa, depois do empenho. O empenho é definido pelo art. 58 da Lei nº 4.320/64 como "o ato emanado de autoridade competente que cria para o estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição". O empenho reserva e vincula a dotação de créditos orçamentários para o pagamento da referida despesa. A liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (lei 4320/64, art. 63 § 1º).

impactos na gestão, considerou-se que os valores empenhados ou liquidados disponíveis no SIAFI podem ser utilizados para aferir as taxas de execução orçamentária dos órgãos.

O contingenciamento orçamentário das dotações (limitação de empenho/liquidação) pode ser inferido pela diferença entre os valores autorizados (lei mais créditos adicionais) e os valores empenhados (ou liquidados) até o final do exercício. A análise verificou esse comportamento pelo menos por grupo natureza de despesa. O contingenciamento financeiro (limitação de pagamento), que leva e consideração os valores pagos, por outro lado, é afetado diretamente pelos restos a pagar, razão pela qual foi analisado apenas subsidiariamente para as principais ações.

A alocação de fontes no grupo natureza de despesa denominado reserva de contingência é uma forma de esterilizar recursos próprios e vinculados. A constituição de reservas no projeto e na lei orçamentária à conta de recursos próprios e vinculados a cada exercício depende de um conjunto de fatores: montante das receitas estimadas, necessidade de alocação de recursos para agência e necessidade de geração de excedente determinado pela política fiscal.

Por meio de troca e compensação de fontes, o montante não orçado para uma determinada agência pode ser aplicado em outras áreas de governo. As reservas de contingência com o excesso de recursos teoricamente necessários à manutenção da agência servem como poupança para garantir o superávit primário do governo federal, tanto na elaboração como na execução da lei orçamentária.

Deve-se avaliar os montantes de fontes vinculadas às agências reguladoras que foram esterilizadas na reserva de contingência, procedimento que evita que as respectivas fontes sejam utilizadas para o custeio de despesas primárias objeto da vinculação. Durante a execução do orçamento, o ingresso de receitas sem a correspondente despesa aumenta os recursos da chamada conta única do Tesouro Nacional e, por conseqüência, reduz a dívida líquida.

Saliente-se, de antemão, que a alocação das fontes não deve se pautar pelo volume de receitas vinculadas, mas pela necessidade comprovada de recursos, considerando-se o conjunto de prioridades e gastos do governo federal e da sociedade. Assim, o trabalho verificará se o acréscimo da reserva de contingência resultou em reduções dos orçamentos das agências.

As vinculações de receitas existentes em favor de algumas agências devem ser avaliadas no contexto das finanças públicas como um todo. São conhecidas as distorções do sistema tributário brasileiro, especialmente as questões relacionadas como excesso de normas e o excesso de vinculação de receitas. As receitas das agências refletem integralmente este problema.

Sabe-se que, nos termos do parágrafo único do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, os recursos vinculados devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. No entanto, após o encerramento do exercício, o Governo tem editado medidas provisórias que desvinculam19 as fontes de exercícios anteriores, exceto quando a vinculação é de origem constitucional. Esse mecanismo de desvinculação está previsto também em algumas leis específicas, como é o caso da lei 9.478, de 1997, que trata da ANP20.

19 As fontes de recursos, uma vez desvinculadas, são utilizadas para a amortização da dívida pública federal ou, mais recentemente, quaisquer despesas obrigatórias.

20 O § 2º do art. 45 da Lei da ANP determina que as receitas provenientes das participações governamentais, alocadas e vinculadas aos órgãos da administração pública federal serão mantidas na conta única do governo federal, enquanto não forem destinadas para as respectivas programações. O § 3º destaca que o superávit financeiro dos órgãos referidos beneficiários das vinculações, apurado em balanço de cada exercício financeiro, será transferido ao Tesouro Nacional.

As taxas de fiscalização foram criadas com o propósito de contraprestação pelo exercício do poder de polícia ou pela prestação de serviços do governo federal. A lei vinculou algumas taxas às agências reguladoras como forma de viabilizar seu funcionamento e prover autonomia financeira.

Deve-se verificar se o valor arrecadado guarda correlação com os valores necessários o custeio da atividade estatal. Com vistas a avaliar essa correlação foi incluída neste trabalho a análise da evolução entre a cobrança das taxas de fiscalização e os valores alocados na lei orçamentária.

Foram analisadas as fontes de recursos que indicam se as receitas que financiam as agências são próprias e vinculadas, e qual sua representatividade no conjunto. As fontes de recursos constam da lei orçamentária e servem para indicar como cada despesa é financiada. Trata-se de agrupamentos de naturezas de receitas atendendo a uma determinada regra de destinação legal. Conforme o Manual Técnico de Orçamento 2009 da SOF, a fonte indica a origem ou a procedência dos recursos que devem ser gastos com uma determinada finalidade. O primeiro dígito do código da fonte tem o seguinte significado:

1 - Recursos do Tesouro – Exercício Corrente;

2 - Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente; 3 - Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores;

6 - Recursos de Outras Fontes - Exercícios Anteriores; e, 9 - Recursos Condicionados.

O segundo dígito mostra a especificação da fonte de recurso conforme a sua vinculação, observando-se que as fontes com final 00 não tem qualquer tipo de vinculação.

Verificou-se, para as fontes de maior interesse ao funcionamento das agências, as respectivas naturezas de receitas, o fato gerador e a destinação legal.

A análise da execução orçamentária-financeira é uma condição necessária, mas não suficiente, para aferir as reais necessidades de funcionamento e o desempenho dos órgãos reguladores. Daí a necessidade de integrar tais dados com um conjunto de informações obtidas junto às agências acerca das limitações e dos problemas identificados no âmbito da gestão orçamentária e financeira e de como superar tais dificuldades.

Com esse propósito foi elaborado um roteiro de entrevistas aplicado às agências, discutindo-se e comparando-se os dados levantados com as necessidades de funcionamento de cada agência de modo a poder aferir conclusões e recomendações voltadas ao objeto desse relatório.

Nas entrevistas procurou-se complementar os elementos disponíveis para aferir se a estrutura das despesas das agências, considerando os atuais recursos, é eficiente, e, caso contrário, quais as necessidades, medidas ou redimensionamentos necessários. Também é preocupação saber se os recursos orçamentários disponibilizados estão sendo otimizados e quais as implicações de sua eventual escassez na adequação do quadro de pessoal, custeio e investimento às demandas existentes e indispensáveis ao cumprimento de sua missão.

Todos os números constantes das tabelas que contemplam valores orçamentários foram arredondados para milhões de reais correntes. As eventuais diferenças nas somas das parcelas são explicadas em virtude do arredondamento das casas decimais.

Os dados selecionados relativos às receitas e despesas orçamentárias referem-se ao período 1999-2009. Os dados primários relativos à execução orçamentária foram originados do SIAFI, a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional. Os valores relativos ao projeto e à lei orçamentária, inclusive créditos adicionais, foram obtidos através de consulta de banco de dados do Siga Brasil (xxx.xxxxxx.xxx.xx) e do Orçamento Brasil (xxx.xxxxxx.xxx.xx).

3. AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS – ANP

3.1. Base Legal, Objetivos, Competências e Estrutura

3.1.1. Base Legal

A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP é uma agência reguladora integrante da administração federal indireta, submetida ao regime autárquico especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia. A ANP foi criada pela Lei nº 9.478, de 1997, com a finalidade de promover a regulação, a promoção e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, gás natural e dos biocombustíveis.

As demais competências legais da ANP encontram-se descritas na Lei n.º 9.847, de 1999, que dispõe sobre a fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustíveis, estabelece sanções administrativas e dá outras providências, e na Lei n.º 11.909, de 2009, que dispõe sobre as atividades relativas ao transporte de gás natural, de que trata o art. 177 da Constituição Federal, bem como sobre as atividades de tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural e dá outras providências.

No segmento de exploração e produção de petróleo, o modelo regulatório brasileiro atual é o de concessão, precedido de licitação, de acordo com a Lei nº 9.478, de 1997. O Estado possui um papel regulador e de acompanhamento e fiscalização das atividades da indústria. Diversos países, incluindo os EUA e países da Europa, adotam o modelo de concessão, com algumas especificidades. Vale registrar que o marco regulatório brasileiro para a exploração e produção está passando por profundas reformulações, com a aprovação da Lei nº 12.276, de 2010, que autoriza a União a ceder onerosamente o exercício de atividades de pesquisa e lavra de petróleo para a empresa estatal Petrobrás, e da Lei nº 12.304, de 2010, que autoriza o Poder executivo a criar a Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A., bem como com a expectativa de aprovação do Projeto de Lei n° 5.938, de 2009, que dispõe sobre o regime de partilha de produção nas áreas do pré-sal a serem licitadas. Nesse modelo, conviverão simultaneamente três regimes de exploração: concessão, partilha de produção e cessão onerosa, com impacto na atuação do regulador, que se tornará mais complexa. Nos segmentos de refino de petróleo e processamento de gás natural, transporte de petróleo e gás natural, armazenamento, distribuição e revenda de derivados de petróleo, o modelo regulatório adotado no Brasil é o de livre concorrência. Os preços praticados são livres e definidos pela competição entre as empresas. Entre os países que adotam esse modelo, destacam-se EUA e Reino Unido. Outros países, como a China, adotam um regime de preços controlado e subsidiam os valores pagos pelos consumidores. A Austrália, por sua vez, utiliza como política de preços a paridade com preço de importação (IPP), onde os combustíveis são precificados de acordo com uma fórmula definida.

No transporte de gás natural, o marco regulatório também sofreu recente alteração com a publicação da Lei nº 11.909, de 2009, a chamada “Lei do Gás”, que estabelece novas competências para o órgão regulador na definição de tarifas de transporte.

A atividade reguladora e fiscalizadora exige, cada vez mais, a modernização dos procedimentos de autorização e fiscalização do exercício das atividades econômicas reguladas pela ANP, bem como o estímulo aos novos investimentos, sempre com vistas à promoção do interesse público.

3.1.2. Objetivos e Competências

A criação da ANP decorreu da necessidade crescente de regulação do setor por parte do estado, desencadeada a partir da Emenda Constitucional nº 9, de 1995, que flexibilizou o monopólio do petróleo21.

A ANP, de forma geral, tem como objetivo atender às políticas nacionais para o setor, de forma a manter o equilíbrio entre o suprimento de petróleo, gás natural e biocombustíveis e a defesa dos interesses dos consumidores quanto a preço e qualidade. Todos os direitos de exploração e produção de petróleo e gás natural em território nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma continental e a zona econômica exclusiva, que pertencem à União, são administrados pela ANP.

O art. 8º da Lei nº 9.478, de 1997, destaca um grande rol de atribuições da Agência, com ênfase na implementação da política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, a garantia do suprimento de derivados de petróleo, gás natural e seus derivados, e de biocombustíveis, em todo o território nacional, e a proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos.

As principais ações da ANP podem ser assim sintetizadas: a) fiscalização da distribuição e revenda de derivados de petróleo e biocombustíveis; b) gestão do acervo de informações sobre bacias sedimentares brasileiras e da indústria do petróleo e gás natural; c) gestão das concessões para exploração desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural; d) fiscalização das atividades integrantes da indústria de petróleo; e) regulamentação das atividades da indústria de petróleo e da distribuição e revenda de derivados de petróleo e biocombustíveis; f) outorga de concessões para exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural; g) controle da qualidade dos derivados de petróleo, gás natural e álcool combustível; h) fiscalização da distribuição e revenda de derivados de petróleo e biocombustíveis; i) ouvidoria; e, j) autorização das atividades de distribuição e revenda de derivados de petróleo e biocombustíveis.

O art. 9º da mesma Lei previu também a absorção pela ANP das atribuições do Departamento Nacional de Combustíveis – DNC, relacionadas com as atividades de distribuição e revenda de derivados de petróleo e álcool. O art. 79 da Lei, por outro lado, autorizou o Poder Executivo a remanejar, transferir ou utilizar os saldos orçamentários do Ministério de Minas e Energia, para atender às despesas de estruturação e manutenção da ANP, utilizando como recursos as dotações orçamentárias destinadas às atividades finalísticas e administrativas.

O art. 1º da Lei n.º 9.847, de 1999, estabeleceu que a fiscalização das atividades relativas à indústria do petróleo e ao abastecimento nacional de combustíveis, bem como do adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e do cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis, de que trata a Lei nº 9.478, de 1997, será realizada pela ANP ou, mediante convênios por ela celebrados, por órgãos da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O § 1º do mesmo artigo define que o abastecimento nacional de combustíveis é considerado de utilidade pública e abrange as seguintes atividades: (I) produção, importação, exportação, refino, beneficiamento, tratamento, processamento, transporte, transferência,

21 A EC nº 9 permitiu à União contratar com empresas estatais ou privadas a realização de todas as atividades de pesquisa e lavra

das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem; e pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão.

armazenagem, estocagem, distribuição, revenda, comercialização, avaliação de conformidade e certificação do petróleo, gás natural e seus derivados; (II) produção, importação, exportação, armazenagem, estocagem, distribuição, revenda, comercialização, avaliação de conformidade e certificação do biodiesel; (III) comercialização, distribuição, revenda e controle de qualidade de álcool etílico combustível. Já seu § 2º define que a fiscalização de que trata a Lei abrange, também, a construção e operação de instalações e equipamentos relativos ao exercício das atividades aqui referidas.

O art. 6º da Lei n.º 11.909, de 2009, estabelece que compete à ANP, conforme diretrizes do Ministério de Minas e Energia (MME), promover, direta ou indiretamente, o processo de chamada pública que precede a outorga de autorização ou a licitação para a concessão da atividade de transporte que contemple a construção ou a ampliação de gasodutos , previsto no art. 5º da mesma Lei.

O art. 11 da Lei n.º 11.909, de 2009, atribui à ANP competência para promover o processo de licitação para concessão da atividade de transporte de gás natural e o art. 12 da mesma Lei, estabelece que a ANP elaborará os editais de licitação e o contrato de concessão para a construção ou ampliação e operação dos gasodutos de transporte em regime de concessão, celebrando tais contratos de concessão, mediante delegação do MME.

Ainda que a finalidade da Agência seja a proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos, ela não atua diretamente na fixação de preços ou quantidade, uma vez que esses objetivos são atingidos por meio da proteção do processo competitivo nos mercados. A competência específica da ANP na defesa da ordem econômica está definida no art. 10 da Lei nº 9.478, de 1997, que determina que a Agência, no exercício de suas atribuições, deve comunicar à Secretaria de Direito Econômico (SDE) e ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), ambos do Ministério da Justiça22, fatos que possam configurar infrações contra a ordem econômica, para a adoção das medidas cabíveis no âmbito da Lei n° 8.884, de 1994 (Lei de Defesa da Concorrência).

3.1.3. Estrutura

O art. 11 da Lei nº 9.478, de 1997, que trata da estrutura organizacional da ANP, determina que a mesma será dirigida, em regime de colegiado, por uma Diretoria composta de um Diretor-Geral e quatro Diretores. A ANP contará também com um Procurador-Geral. Os membros da Diretoria serão nomeados pelo Presidente da República, após aprovação dos respectivos nomes pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal, com mandatos de quatro anos, não coincidentes, permitida a recondução.

O art. 18 da mesma lei, ao tratar do processo decisório, determina que as sessões deliberativas da Diretoria da ANP que se destinem a resolver pendências entre agentes econômicos e entre estes e consumidores e usuários de bens e serviços da indústria do petróleo serão públicas, permitida a sua gravação por meios eletrônicos e assegurado aos interessados o direito de delas obter transcrições. O regimento interno da ANP dispõe sobre os procedimentos a serem adotados para a solução de conflitos entre agentes econômicos, e entre estes e usuários e consumidores, com ênfase na conciliação e no arbitramento.

A complexidade de atribuições da ANP é refletida no grande número de superintendências, como previsto no Regimento interno da ANP23, quais sejam: Planejamento, Pesquisa e Estatística; Divulgação e Comunicação Institucional; Gestão Financeira e Administrativa; Gestão de Recursos Humanos; Gestão e Obtenção de Dados Técnicos; Definição de Blocos; Promoção de Licitações; Exploração; Desenvolvimento e Produção;

22 A SDE é responsável pela abertura e pela instrução do processo administrativo e é subordinada ao Ministério da Justiça. O CADE é uma autarquia federal, vinculada ao referido Ministério, responsável por, caso não haja elementos de convencimento suficientes ao colegiado, complementar a instrução e em julgar os casos.

23 Além da Diretoria, da Procuradoria Geral, da Secretaria Executiva, da Auditoria e da Corregedoria.

Controle das Participações Governamentais; Refino e Processamento de Gás Natural; Comercialização e Movimentação de Petróleo, seus Derivados e Gás Natural; Abastecimento; Fiscalização do Abastecimento; Biocombustíveis e de Qualidade de Produtos.

3.2. Plano Plurianual

3.2.1. Programas, Indicadores e Índices

Assim como ocorre com os demais entes e entidades da administração federal direta, indireta ou fundacional, as agências reguladoras devem ter suas diretrizes, objetivos e metas fixados nas leis dos planos plurianuais. O PPA 2000-2003 contemplava o programa Proteção dos Interesses dos Consumidores de Derivados de Petróleo, Gás Natural e Álcool Combustível e o Programa de Abastecimento de Petróleo e Derivados.

Na estruturação do PPA 2004-2007, foram definidos programas em função das situações-problema que, no caso da ANP, derivam de sua competência, em especial daquelas enunciadas no

No Plano Plurianual para o período 2004-2007, a atuação da Agência, no âmbito do Ministério de Minas e Energia, foi prevista em dois programas (consolidados no PPA 2008- 2011), voltados aos respectivos problemas: Abastecimento de Petróleo, seus Derivados, Gás Natural e Bicombustíveis (0271); e, Qualidade dos Derivados do Petróleo, Gás Natural e Álcool Combustível (0275).

O objetivo fixado no PPA 2004-2007 para o programa Abastecimento de Petróleo, seus Derivados, Gás Natural e Álcool Combustível (0271), foi o de garantir as condições para satisfação da demanda atual e futura de petróleo, seus derivados, gás natural e outros combustíveis em todo território nacional. Como público-alvo consta os consumidores de derivados de petróleo, álcool combustível e agentes da indústria de petróleo. Entre as ações vinculadas ao mesmo destacam-se aquelas relacionadas à realização de licitações de blocos de exploração, à gestão de concessões, a outorga de autorização, intensificação da fiscalização de postos, refinarias, produtores, dutos e embarcações. Também são incluídos os Serviços de Geologia e Geofísica e os levantamentos e estudos necessários à ampliação do conhecimento sobre as bacias sedimentares brasileiras.

A Tabela 3.1 mostra os indicadores e os índices fixados e alcançados deste programa conforme constam dos documentos oficiais (PPA 2004-2007 e Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007).

Tabela 3.1 – ANP – PPA 2004-2007: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0271 – Abastecimento de Petróleo, seus Derivados, Gás Natural e Álcool Combustível

	Índice de Referência			Índice Alcançado em			Índice previsto no final do PPA
Indicador (Unidade de Medida)	Data	Índice	2004	2005	2006	2007	Índice previsto no final do PPA
Taxa de Variação da Produção de Petróleo e Gás Natural (percentagem)	31/07/03	9,4	-	-	-	-	20,3
Taxa de Dependência Externa de Petróleo e Derivados (percentagem)	Em apuração	Em apuração	-	-	-	-	-
Taxa de Reposição das Reservas de Petróleo e Gás Natural (percentagem)	Em apuração	Em apuração	-	2,19	1,90	1,73	-

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2004-2007: exercício 2008 – ano base 2007. Brasília: MPOG, 2008.

O PPA estabeleceu índice de referência e previsão para o final do período apenas para o indicador relacionado à taxa de variação da produção de petróleo e gás natural. Os Relatórios de Avaliação não indicam se esse índice foi atingido. No entanto, mostram os índices alcançados em 2005, 2006 e 2007 do indicador relacionado à taxa de reposição das reservas de petróleo e gás natural.

Outro programa fixado no PPA é o programa Qualidade dos Derivados do Petróleo, Gás Natural e Álcool Combustível (0275), com o objetivo de proteger os interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta de derivados de petróleo, gás natural e álcool combustível. Definiu-se como público-alvo os consumidores de derivados do petróleo, gás natural e álcool combustível. Os indicadores e índices são mostrados na tabela seguinte:

Tabela 3.2 – ANP – PPA 2004-2007: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0275 – Qualidade dos Derivados do Petróleo, Gás Natural e Álcool Combustível

Indicador (Unidade de Medida)

Índice de Referência

Índice Alcançado em

Índice previsto no final do PPA

Data

Índice

2004

2005

2006

2007

Grau de Qualidade dos Produtos nos Diversos Agentes Econômicos do

abastecimento (%)

31/07/03

94,0

96,10

96,41

97,40

95,0

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2004-2007: exercício 2008 – ano base 2007. Brasília: MPOG, 2008.

O índice relativo ao indicador de grau de qualidade alcançado em 2007 superou o previsto inicialmente no PPA 2004-2007. Em 2007, cerca de 97,4% das amostras de combustíveis coletadas estavam de acordo com o grau de qualidade requerido. Dentre as principais ações relacionadas ao mesmo destaca-se a aquisição de equipamentos para o Centro de Pesquisa e Análises Tecnológicas (CPT), as ações de fiscalização, a ampliação dos convênios com as Secretarias de Estado e Ministério Público e os atendimentos do Centro de Relacionamento com o Consumidor.

Como vimos, a partir do PPA 2008-2011, as ações do Programa 0275 foram consolidadas no Programa 0271. Paralelamente, as ações necessárias à administração da unidade (cód. 2000), que compunham o programa 0750 – Apoio Administrativo passaram a integrar o programa finalístico (0271) como uma ação própria. A tabela abaixo mostra os indicadores e índices de referências, alcançados e previstos.

Tabela 3.3 – ANP – PPA 2008-2011: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0271 – Qualidade dos Serviços de Abast. de Petróleo, seus Derivados, Gás Natural e Biocombustíveis

Indicador (Unidade de Medida)	Índice de Referência		Índice Alcançado em 2008		Índices Previstos para
	Data	Índice	Data	Índice	2009	2010	2011
Área total concedida nas bacias sedimentares brasileiras (km 2):	12/12/2006	304.502	12/12/2006	321.191	-	-	-
Grau de qualidade dos produtos nos diversos agentes econômicos do abastecimento (%):	31/07/2003	94	31/07/2003	97,9	-	-	-
Reservas de gás natural (milhão de m3):	31/12/2006	347.903	31/12/2006	364.199	-	-	-
Reservas de petróleo (milhão de barris)	12/12/2006	12.181	12/12/2006	12.801	-	-	-
Taxa de crescimento da capacidade autorizada para a atividade de produção de biodiesel (%):	-	-	-	337

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação Plano Plurianual 2008-2011: anexo II: exercício 2009 – ano base 2008. Brasília: MPOG, 2009.

O objetivo deste programa é garantir as condições para o atendimento da demanda de petróleo, derivados, gás natural e outros combustíveis, protegendo o interesse dos consumidores quanto a preço e qualidade. No PPA 2008-2011 foram estabelecidos cinco indicadores de desempenho, a saber:

a) Área Total Concedida de Bacias Sedimentares Brasileiras – área total concedida (blocos exploratórios, campos de produção e acumulações marginais) ao final do ano de apuração; a avaliação do PPA, além do índice alcançado em 2008 – 321 (em milhares de km2) mostra ainda os seguintes números: 2004 – 191; 2005 -186; 2006 – 305 e 2007 – 277;

b) Grau de Qualidade nos Diversos Agentes Econômicos do Abastecimento – relação percentual entre a quantidade de produto pesquisado em conformidade e a quantidade total de produto pesquisado, que atingiu cerca de 98 % em 2008; a avaliação do PPA traz ainda os seguintes números: 2004 – 191; 2005 – 186; 2006 – 305 e 2007 – 277;

c) Reservas de Gás Natural – reserva provada de petróleo ao final do ano de apuração. A avaliação do PPA, além do índice alcançado em 2008 – 364.199 (em milhões de m3) traz os seguintes números: 2004 – 326.084; 2005 – 306.395; 2006 – 347.903 e 2007 – 364.991;

d) Reserva de Petróleo – reserva provada de petróleo ao final do ano de apuração. A avaliação do PPA, além do índice alcançado em 2008 – 12.801 (em milhões de barris) mostra os seguintes números: 2004 – 11.243; 2005 – 11.773; 2006 – 12.182 e 2007- 12.624; e,

e) Taxa de Incremento da Capacidade Autorizada para a Atividade de Produção de Biodiesel – volume total autorizado no fim do período de apuração menos o volume total autorizado até o início do período da apuração, sobre a diferença entre a demanda total de biodiesel no

período de apuração e a demanda total de biodiesel do período anterior à apuração24. O índice apurado em 2008 foi de 337%.

e índices constantes do PPA 2004-2007, inclusive dos Relatórios de Avaliação.

Quanto à questão dos preços praticados no setor, verifica-se que não existem indicadores relacionados à sua evolução nas várias unidades da federação. À exceção das tarifas de transporte nos gasodutos de transporte de gás natural concedidos após a publicação da Lei do Gás (Lei n.º 11.909, de 2009), a ANP não possui competência legal para o exercício do controle de preços. Com vistas ao exercício de sua competência legal de proteção dos interesses dos consumidores quanto aos preços dos produtos e a de comunicar indícios de infração contra a ordem econômica (art. 8.º, I, e art. 10 da Lei n.º 9.478, de 1997), são realizados, e divulgados no sítio eletrônico da ANP, os seguintes acompanhamentos de evolução de preços:

a) Preços de produtores e importadores de derivados de petróleo;

b) Preços dos distribuidores e revendedores; e,

c) Preços de distribuição de produtos asfálticos.

O Brasil participa como membro do grupo de tarefa C: “Preços, Tarifas e Tratamento Tributário do Setor Energético” no âmbito do Grupo Mercado Comum – GMC, órgão executivo do Mercado Comum do Sul – MERCOSUL. A Coordenadoria de Defesa da Concorrência da ANP divulga, exclusivamente em âmbito interno, o Informe Quinzenal de Preços de Petróleo, Derivados e Gás Natural no Mercado Internacional.

A ANP acompanha o comportamento dos preços praticados pelas distribuidoras e postos revendedores de combustíveis, com a realização de uma pesquisa de preços semanal. O Levantamento de Preços e de Margens de Comercialização de Combustíveis abrange

24 Considera-se como demanda total de biodiesel: 2% do volume do óleo diesel comercializado ao consumidor final, em qualquer parte do território nacional, conforme § 1º, do artigo 2º, da Lei n.º 11.097, de 13 de janeiro de 2005, durante o período de apuração.

gasolina comum, etanol hidratado combustível (álcool etílico hidratado combustível – AEHC), óleo diesel não aditivado, gás natural veicular (GNV) e gás liquefeito de petróleo (GLP), pesquisados em 555 municípios, distribuídos por todas as unidades da federação, cerca de 10% municípios brasileiros, de acordo com procedimentos estabelecidos pela Portaria ANP n.º 202, de 15/08/2000. No sítio eletrônico da ANP, são divulgados, semanalmente, os dados oriundos dessa pesquisa, importante ferramenta de informação para os consumidores.

Em relação à qualidade dos produtos, a ANP acompanha as especificações dos combustíveis comercializados internacionalmente e realiza há cerca de onze anos o Programa Nacional do Monitoramento da Qualidade de Combustíveis (PMQC), programa que engloba recursos anuais da ordem de R$ 36 milhões, com a coleta de cerca de 190 mil amostras. A experiência do PMQC possibilitou o desenvolvimento do Programa de Monitoramento da Qualidade dos Lubrificantes (PMQL), implantado há quatro anos.

Quanto às questões ambientais, a ANP vem desenvolvendo, no âmbito de sua competência, diretrizes ambientais para a atuação tanto da indústria quanto da distribuição e revenda. No entanto, ainda não consolida informações e indicadores a respeito do desempenho ambiental da indústria de petróleo e gás natural, ainda que esse seja objetivo do Planejamento Estratégico de Meio Ambiente da ANP.

3.2.2. Ações Orçamentárias

Os programas do PPA são vinculados a um conjunto de ações (projetos, atividades ou operações especiais). Ao longo dos exercícios, tais ações podem sofrer alterações com as mudanças introduzidas pelas leis orçamentárias e seus créditos.

As principais ações por programa, com os valores liquidados no período abrangido pelo PPA 2004-2007 e pelo PPA 2008-2011, são apresentadas na Tabela seguinte, em ordem decrescente de importância. Saliente-se que parte dos valores apresentados nas tabelas (empenhados/liquidados) é inscrita em restos a pagar para pagamento em exercícios seguintes.

Comentaremos as mais relevantes:

Tabela 3.4 – ANP – Valores Liquidados por Ações entre 2004 e 2009

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

cód	Programa / Ação (Descritor)	2004	2005	2006	2007	2008	2009	TOTAL
0271	Qualidade dos Serviços de Abastecimento de Petróleo, Seus Derivados, Gás Natural e Biocombustíveis	56,7	77,2	76,4	111,9	237,7	440,5	1.000,4
2050	Serviços De Geologia e Geofísica Aplicados a Prospecção de Petróleo e Gás Natural	19,8	55,125	45,0	76,9	31,5	182,3	364,9
2000	Administração da Unidade					113,5	142,0	255,6
2391	Fiscalização Da Distribuição e Revenda de Derivados de petróleo e Biocombustiveis					39,6	44,4	84,0
2379	Gestão Do Acervo de Informações Sobre Bacias Sedimentares Brasileiras e da Indústria do Petróleo e Gás Natural	9,2	6,4	6,8	16,1	17,0	18,4	73,9
2381	Gestão das Concessões para Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural	9,5	5,6	7,4	10,7	10,1	13,1	56,4
6197	Fiscalização das Atividades Integrantes da Indústria do Petróleo	6,6	4,9	16,2	7,1	6,0	5,9	46,7
09HB	Contribuição da União, de suas Autarquias e Fundações para o Custeio do Regime De Previdência Dos Servidores Públicos Federais					9,3	15,9	25,2
2388	Regulamentação das Atividades da Indústria de Petróleo e da Distribuição e Revenda de Derivados de Petróleo e Biocombustíveis	8,8	3,6	0,9	0,6	1,0	1,1	16,0
2380	Outorga de Concessões para Exploração, Desenvolvimento e Produção De Petróleo e Gás Natural	2,5	1,6	0,1	0,2	1,0	1,0	6,4
2003	Ações De Informática						6,3	6,3
2393	Ouvidoria Da Agencia Nacional Do Petróleo					2,4	2,5	4,9
-	Demais Ações	0,2	0,0	0,0	0,4	6,1	7,5	14,3
0275	Qualidade Dos Derivados Do Petróleo, Gás Natural e Álcool Combustível	37,4	47,6	43,0	47,7	0,0	0,0	175,7
2391	Fiscalização Da Distribuição E Revenda De Derivados De Petróleo E Biocombustiveis	35,9	45,3	39,4	43,3			163,9
2393	Ouvidoria Da Agencia Nacional do Petróleo	1,1	1,1	2,4	2,5			7,1

25 Inclui crédito extraordinário de R$ 45,8 milhões em 2005 (ação 2A35).

cód	Programa / Ação (Descritor)	2004	2005	2006	2007	2008	2009	TOTAL
4572	Capacitação De Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação e Requalificação	0,4	0,3	0,5	1,0			2,2
4641	Publicidade De Utilidade Publica	0,0	0,9	0,6	0,4			2,1
6594	Autorização Das Atividades De Distribuição E Revenda De Derivados De Petróleo E Biocombustiveis			0,0	0,5			0,5
0750	Apoio Administrativo	80,6	76,2	88,2	103,8	0,0	0,0	348,8
2000	Administração Da Unidade	79,6	75,2	81,9	95,6			332,3
09HB	Contribuição Da União, De Suas Autarquias e Fundações Para o Custeio Do Regime De Previdência Dos Servidores Públicos Federais			4,4	5,7			10,1
-	Demais ações	1,0	1,0	2,0	2,5			6,4
9999	Demais Programas	5,1	17,0	14,4	18,4	179,6	3,3	237,8
0182	Pagamento De Aposentadorias e Pensões – Servidores Civis	0,2	0,3	0,4	0,6	1,1	1,8	4,4
09LI	Cobertura De Saldo Remanescente Da Conta Petróleo Devido Pela União (Lei Nº 10.453, de 13 de Maio de 2002)	0,0	14,0	14,0	17,3	178,4		223,7
4860	Formação de Recursos Humanos de Nível Técnico Para A Industria Do Petróleo	4,9	2,7	0,0	0,5	0,0	1,5	9,6
	TOTAL	179,8	218,0	222,0	281,8	417,2	444,1	2.328,2

Fonte: Siafi/STN

A Ação finalística 2050 – Serviços de Geologia e Geofísica aplicados à Prospecção de Petróleo e Gás Natural tem como finalidade gerar dados e informações técnicas para orientar as decisões estratégicas da ANP quanto ao direcionamento dos futuros esforços exploratórios a serem realizados nas bacias sedimentares brasileiras. Refere-se à realização de estudos, levantamentos e serviços de geologia e geofísica, voltados à melhor compreensão da evolução de bacias sedimentares, definição dos principais sistemas petrolíferos atuantes e identificação de áreas e blocos com interesse exploratório para oferta em futuras licitações públicas da ANP. O p

Essa Ação é considerada prioritária no âmbito da ANP tendo em vista as necessidades da agência vis a vis o ambiente regulatório. A Ação integra o PAC e, portanto, não é atingida pelo contingenciamento, uma vez que tais despesas podem ser deduzidas da meta de superávit primário. Os valores autorizados (lei + créditos adicionais) e liquidados relativos a essa Ação finalística são crescentes no período. O valor liquidado em 2009, particularmente, foi bastante elevado – quase 10 vezes superior ao montante de 2004. Os valores liquidados correspondem, em média, a 71,7% dos valores autorizados. Observe-se que os valores liquidados não pagos no exercício podem ser pagos no exercício seguinte na conta de restos a pagar. Em 2008, particularmente, o valor liquidado do orçamento vigente foi de apenas R$ 31,5 milhões, mas houve pagamento de R$ 56,8 milhões relativos a restos a pagar de exercícios anteriores26.

Tabela 3.5 – Execução da Ação Serviços de Geologia e Geofísica Aplicados a Prospecção de Petróleo e Gás Natural

Orcamento Fiscal e da Seguridade Social – Em R$ milhões correntes
Cod	Programa/Ação	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2050	Serviços de Geologia e Geofísica Aplicados a Prospecção De Petróleo e Gás Natural	2004	19,8	19,8	19,8	99,9%
		2005	10,4	9,4	8,9	89,9%
		2006	47,5	45,0	7,4	94,8%
		2007	76,9	76,9	6,3	100,0%
		2008	156,0	31,5	10,8	20,2%
		2009	197,9	182,3	69,5	92,1%
	Total		508,5	364,9	122,7	71,7%
Fonte: Siafi/STN

Os gastos administrativos representados pela Ação 2000 – Administração da Unidade subiram de R$ 79,6 para R$ 142 milhões no período de 2004 a 2009. Trata-se de gastos,

26 Conforme Relatório de Gestão da ANP – 2008, pg 18.

ainda que em boa parte discricionários, com elevada rigidez. Conforme informado nas entrevistas, a Ação não sofre contingenciamento.

Tais gastos agregam as despesas que não são passíveis de apropriação em programas ou ações finalísticas. A atividade padronizada 2000 – Administração da Unidade substituiu as antigas atividades relativas à Manutenção de Serviços Administrativos, Manutenção de Serviços; de Transportes, Manutenção e Conservação de Bens Imóveis e 2003 – Ações de Informática27.

Tabela 3.6 – Execução da Ação Administração da Unidade

Orcamento Fiscal e da Seguridade Social – Em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2000	Administração da Unidade
		2004	82,3	79,6	79,1	96,7%
		2005	83,7	75,2	73,3	89,8%
		2006	86,6	81,9	80,1	94,6%
		2007	117,1	95,6	89,6	81,7%
		2008	116,5	113,5	107,7	97,5%
		2009	147,1	142,0	138,0	96,5%
	Total		633,3	587,9	567,8	92,8%
Fonte: Siafi/STN

As despesas de administração compreendem serviços administrativos; pessoal ativo; manutenção e uso de frota veicular, própria ou de terceiros por órgãos da União; manutenção e conservação de imóveis próprios da União, cedidos ou alugados, utilizados pelos órgãos da União; tecnologia da informação, sob a ótica meio, incluindo o apoio ao desenvolvimento de serviços técnicos e administrativos; despesas com viagens e locomoção (aquisição de passagens, pagamento de diárias e afins); sistemas de informações gerenciais internos; estudos que têm por objetivo elaborar, aprimorar ou dar subsídios à formulação de políticas públicas; promoção de eventos para discussão, formulação e divulgação de políticas; produção e edição de publicações para divulgação e disseminação de informações sobre políticas públicas e demais atividades-meio necessárias à gestão e administração da

Tabela 3.7 – Execução da Ação Fiscalização da Distribuição e Revenda de Derivados de Petróleo e Biocombustiveis

Orcamento Fiscal e da Seguridade Social – Em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2391	Fiscalização da Distribuição e Revenda de Derivados de Petróleo e Biocombustiveis	2004	36,0	35,9	33,5	99,7%
		2005	45,5	45,3	44,8	99,6%
		2006	42,9	39,4	38,7	92,0%
		2007	45,9	43,3	39,6	94,4%

27 A atividade relativa a ações de informática retornou em 2009, tendo em vista exigência da LDO (categoria de programação específica);

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
		2008	45,3	39,6	35,8	87,5%
		2009	45,1	44,4	41,2	98,5%
	Total		260,6	248,0	233,7	95,2%
Fonte: Siafi/STN

A atividade 2381 – Gestão das Concessões para Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural tem como finalidade assegurar o fiel cumprimento dos contratos de concessão para exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural. Inclui a gestão dos contratos de concessão para as atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, mediante monitoramento e fiscalização das atividades executadas pelos agentes econômicos, incluindo o controle das participações governamentais. O produto dessa atividade é o número de concessões controladas.

O valor liquidado da ação passou de R$ 9,5 milhões em 2004 para R$ 13,1 milhões em 2009. A ANP não promove contingenciamentos nessa ação.

Tabela 3.8 – Ação 2381 – Gestão das Concessões para Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural

Orcamento Fiscal e da Seguridade Social – Em R$ milhões correntes
Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2381	Gestão das Concessões para Exploração, Desenvolvimento e Produção de Petróleo e Gás Natural	2004	9,6	9,5	8,3	99,5%
		2005	7,0	5,6	5,2	79,8%
		2006	8,0	7,4	7,4	92,3%
		2007	10,7	10,7	10,6	99,4%
		2008	10,3	10,1	9,9	98,9%
		2009	13,8	13,1	13,1	95,0%
	Total		59,4	56,4	54,6	95,1%
Fonte: Siafi/STN

A Ação 2379 – Gestão do Acervo de Informações sobre Bacias Sedimentares Brasileiras e da Indústria do Petróleo e Gás Natural tem como finalidade organizar e manter atualizados e acessíveis os conhecimentos sobre o potencial produtivo das bacias sedimentares brasileiras e sobre as atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural.

Abrange essa atividade a administração e atualização do acervo de todos os dados e informações sobre bacias sedimentares brasileiras, bem como daqueles oriundos de estudos promovidos pela própria ANP e dos levantamentos de dados não-exclusivos autorizados pela Agência, envolvendo estruturação e armazenamento de dados em banco de dados próprio para disponibilização de informações aos agentes econômicos e aos demais setores da sociedade.

O produto é a informação informatizada e a unidade de medida é o Terabyte. O Relatório de Gestão indica que os valores desta ação mais que dobraram no período 2007- 2009, em relação aos anos anteriores, e que os montantes não sofrem contingenciamento orçamentário.

Tabela 3.9 – Execução da Ação Gestão Acervo de Informações sobre Bacias Sedimentares Brasileiras e da Indústria do Petróleo e Gás Natural

Orcamento Fiscal e da Seguridade Social – Em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2379	Gestão do Acervo de Informações sobre Bacias Sedimentares Brasileiras e da Indústria do Petróleo e Gás Natural	2004	9,2	9,2	8,5	99,4%
		2005	7,7	6,4	6,4	83,0%
		2006	7,0	6,8	5,3	97,3%

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
		2007	16,1	16,1	12,4	100,0%
		2008	17,1	17,0	14,2	99,3%
		2009	18,9	18,4	16,2	97,5%
	Total		76,1	73,9	62,9	97,2%
Fonte: Siafi/STN

Por fim, integra a programação da ANP a Ação 6197 – Fiscalização das Atividades Integrantes da Indústria do Petróleo com a finalidade de assegurar que as instalações de refino, processamento, transferência e transporte de petróleo, seus derivados, gás natural e biocombustíveis (autorizadas pela ANP) estejam adequadas do ponto de vista da sua segurança operacional, permitindo a oferta destes produtos no mercado. Inclui a fiscalização das instalações de refino, processamento, transferência e transporte de petróleo, seus derivados, gás natural e biocombustíveis, quanto ao cumprimento dos regulamentos estabelecidos pela ANP.

O Relatório de Gestão ressalta que o número de fiscalizações apresentadas representa as ações de fiscalização da Superintendência de Refino e Processamento de Gás Natural – SRP e da Superintendência de Comercialização e Movimentação de Petróleo seus Derivados e Gás Natural – SCM, e que parte das ações de fiscalização das instalações monitoradas pela SCM é feita mediante convênio com o Departamento de Portos e Costas – DPC da Marinha do Brasil. O produto físico é dado em termos de instalação fiscalizada.

Tabela 3.10 – Execução da Ação Fiscalização das Atividades Integrantes da Indústria do Petróleo

Orcamento Fiscal e da Seguridade Social – Em R$ milhões correntes
Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
6197	Fiscalização das Atividades Integrantes da Indústria do Petróleo
		2004	6,7	6,6	4,7	99,8%
		2005	5,0	4,9	4,8	98,3%
		2006	20,0	16,2	14,6	81,0%
		2007	7,1	7,1	7,1	100,0%
		2008	6,0	6,0	5,8	99,2%
		2009	7,7	5,9	5,9	77,4%
	Total		52,4	46,7	42,9	89,2%
Fonte: Siafi/STN

3.3. Despesas por Grupo de Natureza e Elemento

3.3.1. Pessoal e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inversões Financeiras

A Tabela seguinte fornece uma visão geral da evolução dos valores liquidados e da representatividade de cada um dos grupos natureza de despesa. O Orçamento total da ANP saltou de um valor de R$ 49,7 milhões em 1999 para o montante de R$ 444,1 milhões em 2009, um crescimento nominal médio de 24,5 % ao ano. O crescimento real – deflação pelo IPCA – acumulado dos gastos no período foi de 370,2 %. As despesas com pessoal, igual a 7,9 % do orçamento da Agência em 1999, passaram a representar o montante de 24,6 % em 2009. Paralelamente, houve uma redução de 85,7 % para 73,8 %, e de 6,4% para 1,6%, respectivamente, nas fatias do orçamento destinadas a Outras Despesas Correntes e a Investimentos/Inversões Financeiras.

Tabela 3.11 – ANP – Representatividade e Crescimentos dos Gastos Valores liquidados: % em relação ao total das despesas
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	Pessoal	%/Total	ODC	%/Total	Inv/IF	%/Total	Total	Cresc. Acum.	IPCA Ind. Acum.	Cresc. Real Acum.
1999	3,9	7,9%	42,6	85,7%	3,2	6,4%	49,7	1,00	1,00		-
2000	6,4	8,6%	61,6	82,7%	6,5	8,7%	74,5	1,50	1,06	41,4%
2001	10,9	8,6%	111,4	88,1%	4,2	3,3%	126,5	2,54	1,14	123,0%
2002	24,2	10,9%	161,5	72,5%	37,0	16,6%	222,6	4,48	1,28	248,8%
2003	31,7	14,7%	174,8	80,9%	9,6	4,4%	216,0	4,35	1,40	209,6%
2004	27,9	15,5%	134,4	74,7%	17,6	9,8%	179,8	3,62	1,51	139,5%
2005	28,3	13,0%	185,3	85,0%	4,4	2,0%	218,0	4,39	1,60	174,8%
2006	41,6	18,7%	173,0	77,9%	7,5	3,4%	222,0	4,46	1,65	171,2%
2007	47,5	16,8%	226,2	80,3%	8,1	2,9%	281,8	5,67	1,72	229,7%
2008	70,7	16,9%	336,4	80,6%	10,1	2,4%	417,2	8,39	1,82	360,8%
2009	109,0	24,6%	327,9	73,8%	7,2	1,6%	444,1	8,93	1,90	370,2%
Total	402,1	16,4%	1.935,0	78,9%	115,3	4,7%	2.452,4
Cresc. médio		39,4%		22,6%		8,5%	24,5%	793,1%	acum.	370,2%	acum.
Fonte: Siafi/STN

A Tabela 3.12, com a evolução dos gastos com pessoal (GND 1), mostra que a elevação dessas despesas de R$ 3,9 milhões em 1999 para R$ 109 milhões correspondeu a uma taxa média nominal de crescimento de quase 39,4% ao ano. Esse crescimento é justificado, em parte, pelo processo de efetivação do quadro de pessoal.

Tabela 3.12 – ANP – Pessoal e Encargos Sociais
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	8,0	8,0	8,0	3,9	49,0%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	2673,8%
2000	8,6	8,6	8,6	6,4	74,2%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	85,9%
2001	20,0	20,0	20,0	10,9	54,6%	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:	0,0%
2002	43,9	43,9	43,9	24,2	55,1%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	39,4%
2003	45,5	45,5	34,5	31,7	91,8%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:	11,8%
2004	29,6	29,6	29,7	27,9	94,0%
2005	42,8	42,8	38,1	28,3	74,3%
2006	45,7	45,7	43,2	41,6	96,1%
2007	61,9	61,9	60,9	47,5	78,0%
2008	48,8	48,8	70,9	70,7	99,7%
2009	64,1	64,1	110,2	109,0	98,9%
	418,9	418,9	468,1	402,1	85,9%
Fonte: Siafi/STN

A comparação entre os valores dos projetos de lei e aqueles aprovados na lei orçamentária mostra que o Congresso Nacional não altera as propostas da rubrica pessoal enviadas pelo Poder Executivo28.

Verifica-se, outrossim, divergência entre os valores programados e executados para o atendimento das despesas com pessoal nos dois últimos exercícios, 2008 e 2009, o que é evidenciado pela diferença entre as dotações que constaram da lei orçamentária e as efetivamente autorizadas e liquidadas (lei mais créditos adicionais). A taxa média de execução

28 A Resolução nº 1, de 2006 – CN, que dispõe sobre a tramitação da lei orçamentária no Congresso Nacional, limita as alterações na programação com pessoal e encargos sociais apenas aos casos de comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

(valores liquidados/autorizados) dos valores autorizados (lei + créditos) para pessoal tende a 100 %.

Conforme a ANP, a divergência entre as estimativas da lei e efetiva execução da folha de pessoal foi causada pelo fato de que o aumento para servidores foi concedido em agosto de 2008, sem que houvesse previsão orçamentária daquele reajuste. Naquele momento, a proposta orçamentária estava sendo encaminhada para o Congresso Nacional, também sem contemplar os efeitos desse reajuste. Daí a necessidade de créditos adicionais ao final do ano de 2008 e também em 2009, devido ao efeito em cascata dos aumentos de 2008 e 2009.

Ao compararmos o crescimento das despesas com pessoal com o número total de servidores da ANP constata-se que a elevação da folha de pagamento é explicada preponderantemente pelo aumento da remuneração média dos servidores no período. A despesa média anual por servidor aumentou de R$ 14,1 mil em 1999 para R$ 139,0 mil em 2009, enquanto que o número de servidores cresceu de 277 para 784. Essa conclusão é válida para boa parte da administração pública federal tendo em vista os ganhos salariais havidos no período.

Tabela 3.13 – ANP – Total de Servidores x Despesas com Pessoal
Ano	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Total Servidores (0)	000	000	000	000	000	390	574	619	544	768	784
Gastos com Pessoal (R$ milhões)	3,9	6,4	10,9	24,2	31,7	27,9	28,3	41,6	47,5	70,7	109
Despesa média/servidor/ano (R$ mil)	14,1	18,9	29,5	56,8	76,8	71,5	49,3	67,2	87,3	92,1	139,0
Fonte: ANP (nº servidores) e SIAFI
Obs (1).: Inclui Servidores Contr. Temporários, Requisitados, Nomeados, Efetivos e de Exercício Descentralizado

Na Tabela 3.14 é mostrada a evolução das Outras Despesas Correntes (GND 3), o item mais expressivo do orçamento da Agência, que era de R$ 42,6 milhões em 1999, alcançou o valor de R$ 328 milhões no final do período analisado, um crescimento médio nominal de 22,6% ao ano.

Tabela 3.14 – ANP – Outras Despesas Correntes
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	83,9	83,9	91,9	42,6	46,4%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	669,3%
2000	161,9	159,1	159,1	61,6	38,7%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	64,1%
2001	359,8	359,8	359,8	111,4	31,0%	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:	5,9%
2002	314,9	314,9	314,9	161,5	51,3%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	22,6%
2003	254,0	444,2	444,2	174,8	39,4%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:	19,9%
2004	138,5	138,5	152,5	134,4	88,1%
2005	133,5	134,3	217,9	185,3	85,0%
2006	164,6	180,4	221,6	173,0	78,0%
2007	186,7	229,7	247,0	226,2	91,6%
2008	208,2	169,1	463,6	336,4	72,6%
2009	370,6	302,5	344,6	327,9	95,1%
	2.376,4	2.516,4	3.017,3	1.935,0	64,1%
Fonte: Siafi/STN

A diferença entre os valores que constaram do projeto de lei e da lei aprovada mostra que o Congresso Nacional alterou essa rubrica. Houve redução desse grupo em 2008 e 2009, em função dos cortes promovidos pela Relatoria Geral em decorrência da crise financeira. O período anterior, ao contrário, revela melhoria do orçamento da Agência na tramitação orçamentária, com destaque para o exercício de 2003 em que foi aprovada emenda para custeio e investimento destinada ao atendimento de Serviços de Geologia e Geofísica e

Projetos Aplicados à Prospecção e ao Transporte de Petróleo e Gás29. Os valores da execução orçamentária, no entanto, mostram que a tentativa de melhoria dos níveis orçamentários no Congresso foi frustrada na execução orçamentária. Em 2007, por outro lado, os acréscimos decorrentes de emendas aprovadas traduziram-se em valores efetivamente empenhados e liquidados.

A diferença entre os valores aprovados na lei orçamentária e autorizados, com um desvio médio de quase 20%, revela as deficiências do sistema de planejamento e orçamento quanto à previsão das dotações orçamentárias, implicando a necessidade de créditos adicionais. Conforme a ANP, em 2005 houve um crédito para complementação de recursos destinados ao pagamento de bônus a consumidores residenciais de energia elétrica no valor R$ 52 milhões (Lei nº 10.310, de 2001), sendo que em 2008 houve a abertura de crédito adicional de 178 milhões para a cobertura de saldo remanescente da conta petróleo devido pela União (Lei nº 10.452, de 2002).

A taxa média de execução orçamentária (valores liquidados/autorizados) no Grupo GND

3 foi de 64 %. Os baixos percentuais de execução revelam que o contingenciamento orçamentário afeta de forma significativa os valores programados para o órgão. Verificamos, por outro lado, que tais valores não diferem significativamente da média dos contingenciamentos das demais unidades orçamentárias do Ministério de Minas e Energia.

O acréscimo dos valores autorizados em 2008 se constituiu de créditos da conta petróleo, que em nada contribuem para a atividades-fim da Agência. A maior parte dos recursos vinculados aos serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de petróleo continua a ser alocado na reserva de contingência, mecanismo que torna possível o remanejamento de fontes para outras áreas que a União considera prioritárias.

Dentro do grupo de Outras Despesas Correntes, considera-se prioritária a ação relativa a serviços de geologia.

A Tabela 3.15 mostra a evolução dos Investimentos (GND 4) e Inversões Financeiras (GND 5). O valor liquidado, de 3,2 milhões em 1999, foi de R$ 7,2 milhões em 2009. A taxa média de crescimento nominal foi de 8,5 %, inferior ao crescimento verificados nas despesas com pessoal e outras despesas correntes. A taxa média de execução orçamentária é apenas 46 %, valor bastante reduzido e que reflete os montantes de contingenciamento normalmente utilizados para o conjunto das dotações dos órgãos do orçamento fiscal e da seguridade social. A redução dos investimentos públicos é utilizada como uma variável de ajuste fiscal provocada ora pela frustração da receita ou pelo aumento das despesas obrigatórias.

Registre-se que, em 2002, o montante de R$ 37 milhões no valor liquidado reflete o acréscimo no valor das inversões financeiras necessárias à transferência do escritório central da ANP30.

Tabela 3.15 – ANP – Investimentos e Inversões Financeiras

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	4,9	4,9	4,9	3,2	64,8%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	126,0%
2000	19,5	19,5	19,5	6,5	33,4%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	46,0%
2001	59,3	59,3	59,3	4,2	7,1%	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:	-9,0%
2002	70,1	70,1	70,1	37,0	52,7%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	8,5%
2003	12,0	16,8	16,8	9,6	57,0%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:	-54,0%
2004	32,5	17,7	17,7	17,6	99,2%
2005	8,1	7,1	7,1	4,4	62,2%
2006	20,5	8,5	8,5	7,5	87,7%
2007	8,6	8,6	8,6	8,1	93,9%

29 Nesse mesmo exercício foi promovida, no âmbito do Congresso Nacional, a reestimativa da receita decorrente dos Royalties e Participações Especiais, o que redundou em aumento líquido da receita estimada em R$ 740.000,00 milhões para a União.

30 A dotação destinada no projeto de lei para essa finalidade foi de R$ 28,8 milhões.

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
2008	20,5	18,7	18,7	10,1	54,2%
2009	19,5	19,5	19,5	7,2	36,7%
	275,6	250,8	250,8	115,3	46,0%
Fonte: Siafi/STN

A intervenção do Congresso Nacional na apreciação do projeto de lei orçamentária da Agência, ao contrário do item Outras Despesas Correntes, reflete-se, na média, em um corte médio de 9 % nos investimentos e inversões financeiras, promovido pelas relatorias setoriais do projeto de lei orçamentária.

A baixa taxa de execução do custeio (ODC) e dos investimentos é explicada preponderantemente pelos baixos limites impostos pelo contingenciamento. No caso da ANP, os dados da Tabela 3.16 mostram os valores dos limites autorizados no período de 2004 a 2009.

Tabela 3.16 – ANP – Contingenciamento – Limites Autorizados
Discriminação	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Custeio	134,8	142,4	127,5	169,8	335,1	143,2
Investimento	17,6	4,6	8,2	8,0	10,2	7,2
PPI/PAC	0,0	47,5	45,0	55,6	0,0	182,3
Total	152,4	194,5	180,7	233,4	345,3	332,7
Fonte: ANP

O descontingenciamento tardio em geral afeta a execução orçamentária e financeira. Conforme a ANP, no entanto, o ritmo de liberação dos limites nos anos 2008 e 2009 se mostraram adequados ao cronograma de licitações e contratações, diferentemente de anos anteriores, quando se liberava trimestralmente.

3.3.2. Reserva de contingência

A Tabela 3.15 demonstra, por exercício, os valores que constaram da reserva de contingência do projeto e da lei orçamentária da agência. No caso da ANP, a taxa média de crescimento dos valores da reserva de contingência é superior à taxa de crescimento das demais despesas liquidadas em favor da Agência (pessoal, outras despesas correntes, investimento e inversões financeiras). Os dados mostram também que o Congresso Nacional promove alterações na reserva de contingência que constam do projeto de lei orçamentária, com uma variação média de 12 %.

Tabela 3.17 – ANP – Reserva de Contingência

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – Valores Autorizados – Em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Alteração no CN Lei- PL		Cresc. Acum. Lei	IPCA Acum.	Cresc.% Acum. Real
2002	442,5	442,5	418,6	0,0	0,0%	1,00	1,00	0%
2003	707,7	909,4	909,4	201,7	28,5%	2,06	1,09	88%
2004	1.988,9	1.923,1	1.923,1	-65,8	-3,3%	4,35	1,18	270%
2005	1.950,2	2.359,4	2.358,1	409,1	21,0%	5,33	1,24	329%
2006	2.003,3	2.269,2	2.269,2	265,9	13,3%	5,13	1,28	300%
2007	3.189,4	2.920,4	2.920,4	-269,0	-8,4%	6,60	1,34	393%
2008	2.809,2	3.152,3	3.152,3	343,1	12,2%	7,12	1,42	402%
2009	4.552,8	3.766,4	3.766,4	-786,4	-17,3%	8,51	1,48	475%
	17.644,0	17.742,6	17.717,4	98,6
Obs.	Alterações CN = % médio absoluto (Lei – PL)/PL:				13,0%
	Taxa média de crescimento Lei (nominal):				35,8%

Ano

Lei

Aut.

Alteração no CN Lei- PL

Cresc. Acum. Lei

IPCA Acum.

Cresc.% Acum.

Real

Taxa média de crescimento Lei (real):

28,4%

Fonte: Siafi/STN

3.3.3. Elemento de Despesa

A tabela seguinte apresenta os gastos da ANP por elemento de despesa. No item pessoal, o aumento da folha é refletido no elemento de despesa Vencimentos e Vantagens fixas – pessoal civil, em valores superiores à redução da contratação por tempo determinado e do ressarcimento de requisitados.

A elevação dos gastos com “serviços de terceiros – pessoa jurídica” foi justificada tendo em conta o aumento dos serviços regulatórios, fiscalizatórios e de qualidade dos combustíveis, bem como os estudos de geologia. Particularmente em 2009 esse valor representou cerca de 90 % do total das despesas do grupo ODC. As despesas com “serviços de consultoria”, que alcançaram R$ 26,9 milhões em 2002, por outro lado, foram reduzidas, chegando a R$ 2,4 milhões em 2009. Deixaram de existir, a partir de 2008, despesas com a contratação por tempo determinado, classificada na rubrica de GND 1 (antes classificada no GND 3), tendo em vista a realização dos concursos públicos. Em 2002, ressalte-se as despesas com inversão financeira de R$ 28,3 milhões com a aquisição de imóveis.

Tabela 3.18 – ANP – Grupos de Despesas e Elementos

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cód	GND / Elemento Despesa					Despesas Liquidadas
		1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
1	Pessoal e Encargos Sociais	3,9	6,4	10,9	24,2	31,7	27,9	28,3	41,6	47,5	70,7	109,0
11	Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil	3,3	5,4	9,1	18,1	20,5	11,9	12,9	29,8	36,8	55,9	87,9
13	Obrigações Patronais	0,6	0,9	1,5	3,2	3,3	2,2	1,5	5,7	7,1	11,4	17,8
4	Contratação por Tempo Determinado				2,5	1,5	8,4	6,9	4,0	1,1
96	Ressarcimento de Desp. de Pessoal Requisitado					5,1	5,0	6,2	1,7	1,5	1,6	1,3
92	Despesas de Exercícios Anteriores			0,2	0,4	1,2	0,3	0,5	0,1	0,4	0,7	0,0
1	Aposentadorias e Reformas				0,0	0,1	0,2	0,2	0,3	0,4	0,8	1,3
-	Demais			0,0	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,3	0,4	0,6
3	Outras Despesas Correntes	42,6	61,6	111,4	161,5	174,8	134,4	185,3	173,0	226,2	336,6	327,9
39	Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica	28,6	42,7	73,3	114,9	135,3	103,3	142,2	122,2	175,3	131,4	297,4
93	Indenizações e Restituições	0,7	0,8	5,2	4,7	0,9	4,0	17,8	21,6	19,3	179,3	1,0
35	Serviços de Consultoria	3,6	2,9	6,7	26,9	17,9	9,9	6,8	3,7	4,8	4,8	2,4
37	Locação de Mão-De-Obra	1,3	1,8	2,8	3,4	4,9	7,5	8,4	8,5	9,0	9,2	8,9
92	Despesas de Exercícios Anteriores			0,3	1,2	6,4	1,9	3,7	6,9	9,5	1,4	3,1
30	Material de Consumo	0,5	1,3	9,3	3,8	3,2	2,5	2,0	3,0	2,3	2,7	4,5
33	Passagens e Despesas com Locomoção	0,6	1,2	1,8	2,2	2,6	2,0	1,7	3,2	2,3	3,1	3,9
14	Diárias – Pessoal Civil	0,8	1,9	1,9	2,3	1,9	1,8	1,4	2,3	2,2	2,2	3,7
46	Auxílio-Alimentação	0,1	0,2	0,3	0,4	0,9	0,6	0,6	1,0	0,9	1,0	1,3
4	Contratação por Tempo Determinado	5,7	7,3	7,9
36	Serviços de Terceiros – Pessoa Física	0,1	0,4	0,2	0,4	0,1	0,0	0,5	0,2	0,1	0,6	0,7
47	Obrig.Tribut.e Contrib-Op.Intra-Orcamentárias			0,2	0,9	0,0	0,7	0,1	0,1	0,3	0,2	0,2
18	Auxilio Financeiro a Estudantes			1,4	0,2	0,6	0,2
49	Auxílio-Transporte	0,0		0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2	0,2	0,2	0,3
-	Demais	0,5	1,0	0,0	0,2	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2	0,3	0,6
15	Diárias – Pessoal Militar				0,2	0,1	0,1	0,1	0,0	0,2	0,2	0,3
4	Investimentos e 5 Inversões Financeiras	3,2	6,5	4,2	37,0	9,6	17,6	4,4	7,5	8,1	10,1	7,2
52	Equip. e Material Permanente – Op.Intra-Orçam..	3,2	5,7	3,9	4,2	8,9	1,7	2,1	6,9	6,5	9,8	7,2
61	Aquisição de Imóveis				28,3
20	Auxilio Financeiro a Pesquisadores						15,8

Cód	GND / Elemento Despesa	Despesas Liquidadas
		1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
51	Obras e Instalações – Op.Intra Orçamentárias		0,8	0,3	4,5	0,2	0,0	2,3	0,6	1,6	0,3
92	Despesas de Exercícios Anteriores					0,5		0,0
	Total Geral	49,7	74,5	126,5	222,6	216,1	179,8	218,1	222,0	281,8	417,2	444,1

Fonte: Siafi/STN

3.4. Fontes de Recursos do Tesouro e Próprios

Conforme o art. 15 da Lei nº 9.478, de 1997, constituem receitas da ANP:

I – as dotações consignadas no Orçamento Geral da União, créditos especiais, transferências e repasses que lhe forem conferidos;

II – parcela das participações governamentais referidas nos incisos I e III do art. 45, de acordo com as necessidades operacionais da ANP, consignadas no orçamento aprovado;

III – os recursos provenientes de convênios, acordos ou contratos celebrados com entidades, organismos ou empresas, excetuados os referidos no inciso anterior;

IV – as doações, legados, subvenções e outros recursos que lhe forem destinados;

V – o produto dos emolumentos, taxas e multas previstos na legislação específica, os valores apurados na venda ou locação dos bens móveis e imóveis de sua propriedade, bem como os decorrentes da venda de dados e informações técnicas, inclusive para fins de licitação, ressalvados os referidos no § 2° do art. 22 desta Lei.

O art. 16 determina que também serão destinados ao financiamento das despesas da ANP para o exercício das atividades que lhe são conferidas nesta Lei os recursos provenientes da participação governamental prevista no inciso IV do art. 45.

O art. 45 citado determina que o contrato de concessão deve dispor sobre as seguintes participações governamentais, previstas no edital de licitação:

I – bônus de assinatura, cujo valor mínimo será estabelecido no edital e corresponderá ao pagamento ofertado na proposta para obtenção da concessão, devendo ser pago no ato da assinatura do contrato;

II – royalties, pagos mensalmente a partir da data de início da produção comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produção de petróleo ou gás natural; a ANP poderá prever, no edital de licitação correspondente, a redução do valor dos royalties para um montante correspondente a, no mínimo, cinco por cento da produção;

III – participação especial, estabelecida pelo edital e o contrato, nos casos de grande volume de produção, ou de grande rentabilidade, conforme regulamentação em Decreto. A

participação especial31 será aplicada sobre a receita bruta da produção, deduzidos os royalties,

os investimentos na exploração, os custos operacionais, a depreciação e os tributos previstos na legislação em vigor.

IV – pagamento anual pela ocupação ou retenção de área, disposto no edital e contrato, fixado por quilômetro quadrado ou fração da superfície do bloco, conforme regulamentação,

31 Dentre os recursos da participação especial (ver também Decreto nº 2.705/98):

a) 40% são destinados ao Ministério de Minas e Energia – dos quais 70% para o financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de combustíveis fósseis, a serem promovidos pela ANP e pelo MME, 15% para o custeio dos estudos de planejamento da expansão do sistema energético e 15% para o financiamento de estudos, pesquisas, projetos, atividades e serviços de levantamentos geológicos básicos no território nacional;

b) 40 % são destinados ao Estado onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção;

c) 10% para o Município onde ocorrer a produção em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção, e;

d) 10% ao Ministério do Meio Ambiente, destinados, preferencialmente, ao desenvolvimento das seguintes atividades de gestão ambiental relacionadas à cadeia produtiva do petróleo, incluindo as conseqüências de sua utilização.

aumentado em percentual a ser estabelecido pela ANP, sempre que houver prorrogação do prazo de exploração; constará também do contrato de concessão de bloco localizado em terra cláusula que determine o pagamento aos proprietários da terra de participação equivalente, em moeda corrente, a um percentual variável entre cinco décimos por cento e um por cento da produção de petróleo ou gás natural, a critério da ANP. Conforme ao art. 16 da mesma Lei, os recursos provenientes deste inciso IV destinar-se-ão ao financiamento das despesas da ANP para o exercício das atividades que lhe são conferidas nesta Lei.

Vale destacar que o § 2º do art. 45 da lei do petróleo determina que as receitas provenientes das participações governamentais, alocadas e vinculadas aos órgãos da administração pública federal serão mantidas na Conta Única do Governo Federal, enquanto não forem destinadas para as respectivas programações. Além disso, o § 3º destaca que o superávit financeiro dos órgãos referidos beneficiários das vinculações, apurado em balanço de cada exercício financeiro, será transferido ao Tesouro Nacional.

A própria lei, portanto, reforça os mecanismos já existentes de caixa único, de contingenciamento e de desvinculação de recursos, aplicáveis a todas as unidades orçamentárias que dela fazem parte.

O Relatório de Gestão 2008 da ANP32 destaca, conforme tabela abaixo, o cálculo das participações governamentais arrecadadas no período.

Tabela 3.20 – ANP – Participações Governamentais Arrecadadas

Em R$ milhões correntes

Ano	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Bônus de Assinatura	468,3	594,9	92,4	27,4	665,4	1.088,80	11	31	2.194,00	80
Royalties	1.867,80	2.303,30	3.184,00	4.396,40	5.042,80	6.206,10	7.703,50	7.490,60	10.936,60	7.983,71
Participação especial	1.038,70	1.722,00	2.510,20	4.997,80	5.272,00	6.967,00	8.839,90	7.177,50	11.710,10	8.453,00
Ocupação /Retenção de Área	91,2	124,7	146,5	126,2	124,3	130,1	134,6	135	139	145
	3.466,00	4.744,90	5.933,10	9.547,80	11.104,50	14.392,00	16.689,00	14.834,10	24.979,70	16.661,71

Fonte: ANP – Relatório de Gestão 2008 (Tabela 16 – p. 88).

As receitas mostram uma tendência de crescimento que depende de variáveis macroeconômicas, tais como variação cambial, crescimento econômico e licitação de áreas para exploração.

A tabela seguinte mostra a composição e a evolução no período dos valores liquidados das fontes de recursos da Agência destinadas aos grupos natureza de despesa pessoal, outras despesas correntes, investimentos e inversões financeiras, segregadas conforme pertençam ao Tesouro ou a Outras Fontes.

Tabela 3.21 – ANP – Fontes de Recursos – Valores Liquidados

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cód.	Fonte de Recursos	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Recursos do Tesouro
100	Rec. Ordinários			6,39		11,94	0,10	2,89	0,00	48,40	186,92	54,74
129	Rec. de Concessões e Pemissões	38,51	47,45	49,18	93,86	155,91	130,09	112,41	105,60	140,79	140,56	127,40
137	C.P. Preço Real.Comb.Automot.	10,60	17,39	17,72	29,94
138	C.P. de Compensações Financ.		0,07	6,24	31,02
142	Comp Finan Expl Xxxx Xxx Nat					21,94	19,81	6,87	45,00	35,32	30,78	156,02
150	Rec. Próprios Não-Financ.	0,61	0,86	0,88	0,86	1,56	2,80
000	Xxxxx.Xxxxxx.Xxx.Xxxxxx											0,00
156	Cont Serv Plano Seg Soc Serv								0,00		0,26
169	Cont Patr Plano Seg Soc Serv									0,17	0,26
174	Taxas pelo Poder de Polícia							5,29	8,51	10,84	7,95	12,18

32 Relatório de Gestão da ANP, p. 88.

Cód.	Fonte de Recursos	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
185	Desv.Rec.Comp.Fin.Petr.Gás Nat			20,86	38,69
300	Rec. Ordinários			19,40				14,00	14,00	17,31		26,29
329	Rec. Concessões e Permissões								9,97	0,00	21,93	0,00
342	Comp. Fin. Expl. Petr. G. Nat.							45,75
	Subtotal	49,72	65,78	120,66	195,56	191,36	152,79	187,21	183,08	252,84	388,66	377,97
	% em relação ao total de fontes	100%	88%	95%	88%	89%	85%	86%	82%	90%	93%	85%
	Recursos de Outras Fontes
250	Rec. Próprios Não-Financ.		8,74	5,87	27,08	24,68	27,04	30,84	38,90	28,98	28,55	66,10
	Subtotal	0,00	8,74	5,87	27,08	24,68	27,04	30,84	38,90	28,98	28,55	66,10
	% em relação ao total de fontes	0%	12%	5%	12%	11%	15%	14%	18%	10%	7%	15%
	Total	49,72	74,52	126,53	222,64	216,03	179,83	218,05	221,98	281,82	417,21	444,06
Fonte: Siafi/STN; Nota: não inclui fontes da reserva de contingência.

Os dados demonstram que a maior parte das fontes de recursos que financiam o orçamento da ANP provém de recursos do Tesouro. Os recursos próprios corresponderam a, no máximo, 18% do conjunto (valor relativo ao exercício de 2006). Devemos salientar, no entanto, que, ainda que não seja arrecadada diretamente pela Agência, a maior parte das fontes do Tesouro que financiam a ANP encontra-se atualmente vinculadas à atuação da mesma, por força da lei. Conforme informações obtidas na entrevista com a ANP, essa situação decorre de diversas ações tomadas pelo Governo Federal ao longo do tempo, quais sejam:

a) A retenção de área era classificada como receita própria, sendo que a SOF transformou tal receita como do Tesouro (Portaria SOF nº 10, de 22-8-2002).

b) No bônus de assinatura, dos cerca de R$ 5,1 bilhões arrecadados de 2000 a 2009, até agosto de 2010 só foram repassados para a Agência R$ 30 mil.

c) As multas, a exemplo da retenção de área, que antes eram consideradas como fontes próprias foram transformadas em receitas do Tesouro (Portaria SOF nº 12, de 12-8-2004).

Ainda com relação ao quadro de fontes recursos verificamos a elevação das despesas nos últimos dois anos foi custeada pelo aumento dos recursos ordinários (Fonte 100) e da compensação financeira – royalties e participação especial (Fonte 142), uma vez que houve uma relativa estabilização dos recursos derivados de concessões e permissões,

As Fontes 100 e 300 (recursos ordinários do tesouro) são de livre utilização do governo e servem para suplementar as fontes vinculadas. Observa-se o aumento da utilização da Fonte 300 (recursos ordinários do exercício anterior). Em 2009 a ANP recebeu crédito adicional na ação de geologia concedidos com recursos da Fonte 300 (recursos ordinários de exercício anterior) por meio do Decreto de 11/05/09.

As Fontes 137 (Cota-parte dos Preços de Realização dos Combustíveis Automotivos) e

138 (Cota-Parte de Compensações Financeiras) foram alteradas em face da legislação, deixando de existir a partir de 2003.

A tabela seguinte mostra o montante de recursos, por fonte, que foram esterilizados na reserva de contingência. Destaca-se o crescimento dos valores contingenciados da Fonte 142

– Compensações Financeiras pela Exploração de Petróleo ou Gás. Por outro lado, houve uma redução dos valores contingenciados na Fonte 129 – Recursos de Concessão e Permissão nos últimos anos de 2008 e 2009.

Tabela 3.22 – ANP – Fontes de Recursos da Reserva de Contingência

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – Valores autorizados em R$ milhões correntes
Cód.	Fonte de Recursos	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Recursos do Tesouro
129	Receitas de Concessões e Permissões		21,29	0,09	27,53	342,84	24,46	25,77
142	Compensação Financ. Exploração Petr. e Gás Natural	909,37	1.895,88	2.357,93	2.241,63	2.577,55	3.121,51	3.740,04
174	Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia						1,97	0,63
	Subtotal	909,37	1.917,17	2.358,01	2.269,16	2.920,39	3.147,94	3.766,44
	% em relação ao total de fontes	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%
	Recursos de Outras Fontes
250	Rec. Próprios Não-Financeiros	0,00	5,89	0,09			4,41
	Subtotal	0,00	5,89	0,09	0,00	0,00	4,41	0,00
	% em relação ao total de fontes	0%	0%	0%	0%	0%	0%	0%
	Total de Fontes	909,37	1.923,06	2.358,10	2.269,16	2.920,39	3.152,35	3.766,44
Fonte: Siafi/STN;

As fontes de maior interesse da Agência, por estarem vinculadas ou por serem diretamente arrecadadas são as seguintes:

Fonte 129 – Recursos de Concessões e Permissões

A Fonte 129 decorre de receitas decorrentes da concessão ou permissão do direito de exploração de serviços públicos, que estão sujeitos ao controle, fiscalização e regulação do Poder Público.

A execução orçamentária da Fonte 129 no período 1999-2009 é mostrada na Tabela

3.23.

Tabela 3.23 – ANP – Execução Orçamentária da Fonte 129 – Recursos de Concessão e Permissões

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/ Aut	Observações
1999	74,7	74,7	74,7	38,5	51,6%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	230,8%
2000	68,9	66,2	66,2	47,5	71,7%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	64,5%
2001	89,3	89,3	89,3	49,2	55,1%	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:	22,8%
2002	114,8	114,8	114,8	93,9	81,8%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	12,7%
2003	178,7	173,7	162,7	155,9	95,9%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:	-1,0%
2004	156,9	156,9	156,9	130,1	82,9%
2005	132,0	132,0	127,3	112,4	88,3%
2006	145,2	145,2	142,8	105,6	74,0%
2007	159,7	499,7	499,7	140,8	28,2%
2008	175,7	175,7	175,7	140,6	80,0%
2009	160,7	160,7	160,7	127,4	79,3%
	1.456,6	1.788,8	1.770,8	1.141,8	64,5%
Fonte: Siafi/STN

No âmbito da ANP, a Fonte 129 tem origem nas seguintes receitas, de acordo com sua natureza.

1332.01.02 – Pagamento pela Retenção de Área para Exploração ou Produção

Trata-se de receita auferida em função do pagamento anual pela retenção de área para exploração, desenvolvimento ou produção de petróleo e gás natural. Os recursos provenientes do pagamento pela ocupação ou retenção destinam-se ao financiamento das despesas da ANP. Também compõe a Fonte 129 alocada na ANP a receita

derivada de outras multas (natureza de receita 1919.99.00), desde que sejam referentes a infrações a regulamentos específicos.

1332.01.01 – Bônus de Assinatura de Contrato de Concessão

São receitas decorrentes do pagamento oferecido na proposta para obtenção da concessão. Esse bônus de assinatura terá valor mínimo estabelecido em edital, devendo ser pago no ato da assinatura do contrato.

1919.99.00 – Outras Multas

Trata-se de recursos provenientes de outras multas que não as listadas anteriormente, desde que sejam referentes a infrações a regulamentos específicos.

Fonte 142 – Compensações Financeiras pela Exploração de Petróleo ou Gás

A Fonte 142 é composta pela receita advinda de compensação financeira (Royalties e Participações Especiais), correspondente ao montante de 10% da produção (podendo a ANP prever no Edital de licitação, a redução do valor dos Royalties para um montante de até 5% da produção, no mínimo), pela exploração de petróleo e gás natural, devida aos Estados, Distrito Federal e Municípios, em razão de prejuízos ambientais causados por essa atividade econômica, conforme previsto no art 20, § 1º da Constituição Federal.

No âmbito da ANP, a Fonte 142 é originada da seguinte natureza de receita, conforme consta do Ementário de Classificação das Receitas Orçamentárias 2009, publicado pela SOF:

1340.08.00 – Participação Especial pela Produção de Petróleo ou Gás Natural

Receita auferida em função do pagamento de participação especial nos casos de grande volume de produção de petróleo ou grande rentabilidade. A participação especial será aplicada sobre a receita bruta da produção, deduzidos os royalties, os investimentos na exploração, os custos operacionais, a depreciação e os tributos previstos na legislação em vigor.

Os recursos da participação especial serão distribuídos nas seguintes proporções: 40% ao Ministério de Minas e Energia, para o financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção de petróleo e gás natural, a serem promovidos pela ANP, nos termos dos incisos II e III do art. 8º, da Lei nº 9.478, de 1997; 10% ao Ministério do Meio Ambiente, destinados ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos ambientais causados pelas atividades da indústria do petróleo; 40% para o Estado onde ocorrer a produção em terra ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção; IV – 10% para o Município onde ocorrer a produção em terra ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção.

O montante total de Fonte 142 que é alocado e executado no orçamento de todo o orçamento da União é refletido na tabela seguinte.

Tabela 3.24 – Orçamento da União – Execução Orçamentária da Fonte 142 – Compensação Financeira Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
2003	3.529,6	4.915,5	8.080,7	6.376,9	78,9%	Cresc. Desp. Liquidada 2003-2009 (%):	114,4%
2004	10.263,3	9.861,2	10.189,0	6.753,2	66,3%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	66,6%
2005	13.306,1	16.078,0	15.975,4	11.083,6	69,4%	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:	-2,1%
2006	16.140,2	16.531,0	16.375,8	10.918,6	66,7%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	14,6%
2007	21.678,6	18.430,6	18.392,5	12.466,1	67,8%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:	3,5%
2008	20.913,4	23.124,2	23.955,9	16.780,2	70,0%
2009	30.937,9	25.373,5	25.373,1	14.478,6	57,1%
	116.769,1	114.314,0	118.342,4	78.857,2	66,6%

Fonte: Siafi/STN

A Tabela seguinte mostra a parcela da Fonte 142 que foi alocada na ANP.

Tabela 3.25 – ANP – Execução Orçamentária da Fonte 142 – Compensação Financeira Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
2003	1.191,4	21,9	0,0			Cresc. Desp. Liquidada 2004-2009 (%):	687,6%
2004	1.996,3	1.915,7	1.915,7	19,8	1,0%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	1,8%
2005	1.957,1	2.364,8	2.364,8	6,9	0,3%	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:	-9,4%
2006	2.029,9	2.297,5	2.287,5	45,0	2,0%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	51,1%
2007	3.181,6	2.612,9	2.612,9	35,3	1,4%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:	-0,2%
2008	2.859,3	3.161,5	3.161,5	30,8	1,0%
2009	4.750,7	3.896,3	3.896,3	156,0	4,0%
	17.966,3	16.270,6	16.238,7	293,8	1,8%

Fonte: Siafi/STN

Os baixos valores liquidados da Fonte 142 em favor da ANP refletem a economia fiscal do Governo na reserva de contingência. Mesmo no ano com maior montante – R$ 156 milhões liquidados em 2009 em favor da ANP – o percentual utilizado foi de apenas 4% do total previsto.

O contingenciamento da Fonte 142 não é exclusividade da ANP, atingindo outros órgãos com programação vinculada à mesma. O Comando da Marinha, particularmente, tem defendido a redução dos valores contingenciados relacionados aos royalties vinculados devidos, para atender aos encargos de fiscalização e proteção das atividades econômicas das áreas produtoras de petróleo e gás natural, incluindo instalações marítimas ou terrestres de embarque ou desembarque33.

Fonte 174 – Taxas e Multas pelo Exercício do Poder de Polícia

Conforme o Ementário de Receitas 2009, a Fonte 174 é composta pela receita proveniente da cobrança de taxas pelo exercício do poder de polícia e de multas por auto de infração às leis e normas vigentes. Os recursos são destinados aos respectivos órgãos fiscalizadores. No âmbito da ANP, compõe a Fonte 174 a seguinte receita:

1919.13.00 – Multas Previstas na Legislação sobre Lubrificantes e Combustíveis

Trata-se de multas impostas pela Agência Nacional do Petróleo – ANP por infrações relativas à regulamentação do mercado de lubrificantes e combustíveis. Os dados disponíveis mostram um contingenciamento médio de 74,5 % nesta fonte. Na verdade, se considerarmos que os valores efetivamente arrecadados foram nos anos de 2008 e 2009 maiores do que aqueles previstos podemos concluir que o contingenciamento dessa fonte é ainda maior. A fonte é destinada legalmente à ANP (Lei nº 9.478, de 1997).

33 Nesse sentido, o § 2º do art. 13 da LDO para 2010 traz o seguinte dispositivo: “§ 2º As dotações propostas no Projeto de Lei Orçamentária para 2010, à conta de recursos a que se refere a alínea “c” do inciso II do art. 49 da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e do art. 27 da Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, com redação dada pela Lei no 7.990, de 28 de dezembro de 1988, com o propósito de fiscalização e proteção das áreas produtoras de petróleo e gás natural, corresponderão, pelo menos, ao montante autorizado na Lei Orçamentária de 2009, podendo o excedente constituir Reserva de Contingência a que se refere este artigo.” A mesma lei, na Seção II do Anexo V, que trata das despesas ressalvadas do contingenciamento, teve dispositivo vetado que pretendia excluir do contingenciamento aquele montante de despesas previsto no § 2º do art. 13 da LDO 2010.

Tabela 3.26 – Execução Orçamentária da Fonte 174 – Taxas e Multas pelo Poder de Polícia Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/ Aut	Arrec.	Arrec. (–) Liquidado	Observações
2005	5,4	5,4	5,4	5,3	98,0%	-	-	Cresc. Desp. Liquidada 2005-2009 (%):	130,4%
2006	9,5	9,5	9,5	8,5	89,9%	-	-	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	74,5%
2007	12,8	12,8	12,8	10,8	84,7%	-	-	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:	0,0%
2008	10,1	10,1	15,8	7,9	50,3%	17,6	9,6	Taxa média de crescimento despesa liq.:	23,2%
2009	16,6	16,6	16,6	12,2	73,4%	26,0	13,8	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:	10,6%
	54,3	54,3	60,1	44,8	74,5%
Fonte: Siafi/STN

O Tribunal de Contas da União fez um levantamento para analisar a arrecadação de multas aplicadas por órgãos e entidades federais de regulação e fiscalização34. No período entre 2005 e 2009 a ANP aplicou 21.900 multas administrativas, correspondente a um valor total de R$ 206,4 milhões, sendo que a arrecadação efetiva foi de R$ 74,5 milhões.

Fonte 250 – Recursos Próprios Não-Financeiros

Inclui o conjunto de recursos próprios arrecadados diretamente pelo órgão. No caso da ANP, destaca-se, além de outras multas, a seguinte receita:

1600.25.00 – Serviços de Informações Científicas e Tecnológicas

Trata-se de receita proveniente da comercialização de serviços de informações científicas e tecnológicas. O contingenciamento dessa fonte é de 77,6 %. O crescimento das despesas liquidadas à conta da Fonte 250 é bastante significativo (taxa média de 25,2% no período de 2000 a 2009). Verifica-se, com base nos dados disponíveis de 2005 a 2009, que os valores efetivamente arrecadados da Fonte 250 são superiores aos valores orçados, o que significa maior contingenciamento efetivo.

Tabela 3.27 – Execução Orçamentária da Fonte 250 – Recursos Próprios Não-Financeiros Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/ Aut	Arrec.	Arrec. (-) Liquidado	Observações
2000	16,5	16,5	16,5	8,7	52,9%	nd	Cresc. Desp. Liquidada 2000-2009 (%):		656,6%
2001	16,8	16,8	16,8	5,9	35,0%	nd	Taxa média de execução (% Liq/Aut):		77,6%
2002	27,1	27,1	27,1	27,1	100,0%	nd	Alterações CN = % médio (Lei – PL)/PL:		0,1%
2003	32,6	32,6	32,6	24,7	75,7%	nd	Taxa média de crescimento despesa liq.:		25,2%
2004	33,3	33,3	33,3	27,0	81,3%	nd	Efeito dos créditos adicionais % (Aut – Lei)/Lei:		8,1%
2005	33,9	33,9	33,9	30,8	90,9%	34,7	3,8
2006	49,5	50,0	50,0	38,9	77,9%	51,4	12,5
2007	31,0	31,0	31,0	29,0	93,5%	39,6	10,6
2008	32,7	32,7	60,2	28,6	47,4%	61,3	32,7
2009	68,3	68,3	68,4	66,1	96,6%	79,3	13,2
	341,6	342,1	369,7	286,8	77,6%
Fonte: Siafi/STN

34 xxx.xxx.xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxx – versão simplificada das contas de governo – 2009.

3.5. Adequação entre Receitas e Despesas e Implicações na Gestão

As conclusões e recomendações consideraram a análise dos dados levantados e as informações obtidas nas entrevistas com representantes da Agência.

Quanto à adequação do plano plurianual, conclui-se que os indicadores definidos de forma padronizada e centralizada não são suficientes para mostrar a atuação da ANP, podendo ser aperfeiçoados a partir de uma maior interação entre a área de planejamento central do governo federal e o órgão. As metas e indicadores devem guardar mais aderência às atribuições legais.

Os indicadores de desempenho medem, em geral, a eficácia ou a eficiência dos processos específicos. A formulação e criação de indicadores de efetividade dependem de um esforço de planejamento estratégico da organização, incluindo o Ministério de Minas e Energia. A ANP, para aprimorar sua atuação, deve construir um planejamento estratégico.

Quanto às questões ambientais do setor regulado, a ANP ainda não consolida informações e indicadores a respeito do desempenho ambiental da indústria de petróleo e gás natural, ainda que esse seja objetivo do Planejamento Estratégico de Meio Ambiente da ANP.

A ANP considera que a falta de recursos adicionais é um dos principais problemas que devem ser superados no cumprimento de sua missão. A limitação dificulta a ampliação ou até a implementação de ações, a exemplo da aquisição de equipamentos e modernização do Centro de Pesquisas e Análises Tecnológicas da ANP.

Na área de pessoal, ainda que os concursos públicos tenham reduzido a necessidade, ainda existem problemas de dimensionamento, qualificação e capacitação. A demanda decorrente da velocidade das mudanças dos mercados regulados exige aperfeiçoamento constante. É crescente a necessidade de servidores aptos a interpretar dados e fiscalizar o cumprimento dos contratos para a realização dos estudos e levantamentos geológicos e geofísicos. Outro exemplo é a necessidade de especialistas em segurança operacional.

O quadro de pessoal da ANP em 31/12/2009 era de 784 servidores, dos quais 285 distribuídos na área meio e 499 na área fim. A ANP tem quatro escritórios em diferentes estados brasileiros. Para cumprir de forma mais adequada suas atribuições será necessário abrir novos escritórios em outros estados nos próximos anos.

Do ponto de vista legal, a divisão de competências entre a Agência e o Ministério de Minas e Energia está bem estabelecida na Lei do Petróleo (Lei nº 9.478/97)35. A ANP implementa as diretrizes do Conselho Nacional de Política Energética – CNPE, vinculado à Presidência da República e presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia – MME. As diretrizes emanadas do CNPE alcançam a ANP por meio de resoluções publicadas por este Conselho. O documento interno que atualmente reflete os objetivos principais da ANP é o documento de “Metas Estruturantes”, uma iniciativa piloto, divulgada apenas no âmbito interno da Agência.

Não há contrato de gestão entre a ANP e o órgão supervisor. A eventual adoção de instrumentos de pactuação de metas deve ter como condição o comprometimento de outras áreas do governo para garantir os recursos para o atingimento das metas pactuadas.

As principais implicações da execução/inexecução das atividades da Agência e as dificuldades encontradas em cada uma das áreas em que atua estão descritas nos Relatórios de Gestão. As auditorias da CGU de 2009 (sobre royalties) e de 2010 (sobre participações especiais) constataram a necessidade de sistemas de informação para o melhor desempenho das atividades no que se refere ao controle das participações governamentais.

35 A conclusão é valida também para as alterações da Lei do Petróleo contidas no projeto de lei nº 5.928, de 2009, que dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas.

O contigenciamento impõe a necessidade de priorização na execução das atividades de competência institucional da ANP. O impacto mais imediato se dá em relação às ações de fiscalização. Em algumas situações pode ocorrer suspensão de vistorias às instalações reguladas e na outorga de autorizações. A demora na aquisição de equipamentos e no desenvolvimento de sistemas de informação reduz a capacidade da Agência de obter e processar informações necessárias à atividade de regulação. A Agência destaca ainda a necessidade de aprimoramento do Centro de Monitoramento da Movimentação de Gás Natural

– CMGN.

Destaca-se a importância da inclusão da ação de Geologia e Geofísica no PAC, ficando assim excluída do contingenciamento, o que tem melhorado as condições de renovação do conhecimento de bacias sedimentares brasileiras e a abertura de novas fronteiras exploratórias.

Atualmente, após a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA) e ajuste feito pelo MME, o limite para empenho (orçamentário) é liberado em sua totalidade. Quanto ao limite de pagamento (financeiro) dos recursos do Tesouro a Agência sugere ao menos a liberação de montantes para um semestre inteiro (hoje é para cada mês). Para os recursos próprios deve haver flexibilidade ainda maior. A fixação de limite financeiro equivalente ao orçamentário, sem considerar o montante de restos a pagar do ano anterior, cria um descompasso permanente entre o programa de trabalho e os meios necessários à gestão da unidade.

4. AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL

4.1. Base Legal, Objetivos, Competências e Estrutura

4.1.1. Base Legal

A Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL é uma autarquia especial vinculada administrativamente ao Ministério de Minas e Energia, tendo sido criada pela Lei nº 9.427, de 1996, como resultado da reestruturação do setor elétrico brasileiro e do papel do Estado, de investidor para regulador e fiscalizador da iniciativa privada.

O Projeto de Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro (RESEB) e a promulgação da Lei nº 9.074, de 1995 tiveram como propósito, com o novo arranjo institucional, aumentar a competição nos segmentos de geração e comercialização e a regulação nas atividades de distribuição e transmissão de energia, onde se encontram os chamados monopólios naturais. O processo de privatização pretendeu ampliar os investimentos privados no setor, reduzindo-se os riscos de déficit. O modelo de reguladores independentes já vinha sendo utilizado em países com mercados de energia elétrica reformados. A regulação é baseada em incentivos ou de teto de preços para distribuição e transmissão e é utilizada para encorajar o aprimoramento da eficiência.

ANEEL absorveu as atividades do antigo tem como propósito regular e fiscalizar a geração, a transmissão, a distribuição e a comercialização da energia elétrica. Sua atuação deve estar voltada para a busca do equilíbrio de interesses entre os agentes envolvidos, empresas, consumidores e governo, devendo garantir a oferta de serviço público de qualidade com tarifas justas, incentivando investimentos necessários à universalização do atendimento.

Além da Lei nº 9.427, de 1996, devem ser observados os dispositivos relacionados nas Leis nº 8.987, de 1995, nº 9.074, de 1995, nº 9.648, de 1998, nº 10.438, de 2002 e nº 10.848,

de 2004.

4.1.2. Objetivos e Competências

A importância do setor elétrico para o país e as mudanças verificadas no arcabouço institucional e legal tornaram necessária a atuação do Estado com vistas à regulação do setor, definindo as regras, promovendo a fiscalização dos serviços, bem como contribuindo para a ampliação da oferta, com vistas ao desenvolvimento do mercado de energia elétrica com equilíbrio entre os agentes e em beneficio da sociedade.

A ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal. Especialmente em suas relações com o poder concedente, as atribuições específicas da Agência variaram ao longo do tempo em um processo de acomodação.

O art. 175 da Constituição Federal, ao dispor sobre a prestação de serviços públicos, atribuiu ao Poder Público essa incumbência, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação. O art. 2936 da Lei nº 8.897, de 1995, determina as atribuições básicas do poder concedente.

36 O art. 29 da Lei nº 8.987, de 1995, determina que incumbe ao poder concedente:

I – regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação; II – aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;

III – intervir na prestação do serviço, nos casos e condições previstos em lei;

IV – extinguir a concessão, nos casos previstos nesta Lei e na forma prevista no contrato;

V – homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato; VI – cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão;

A formulação das políticas para a área é proposta pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE, órgão do Ministério de Minas e Energia – MME e de assessoramento do Presidente da República, presidido pelo Ministro. A ANEEL é vinculada ao MME, sem relação de subordinação.

A competência da ANEEL consta do art. 3º da Lei nº 9.427, de 1996, e suas alterações (especialmente da Lei nº 10.848, de 2004). Cabe à ANEEL, além do disposto nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 da citada Lei nº 8.987, de 1995, um grande e complexo conjunto de atribuições necessárias ao cumprimento de sua missão. É o que se conclui da análise dos 43 itens que constam da atribuição da ANEEL no art. 4º do Decreto nº 2.335, de 1997, que regulamenta a Lei nº 9.427, de 1996.

Observe-se que a Lei nº 10.848, de 2004 inseriu o art. 3º-A na mesma Lei nº 9.427, de 1996, definindo também a competência do poder concedente nos casos dos serviços de energia elétrica. Assim, foi atribuído ao poder concedente, além do disposto nos incisos IV, VIII e IX de que trata o art. 29 da Lei nº 8.987, de 1995, o seguinte37:

I – elaborar o plano de outorgas, definir as diretrizes para os procedimentos licitatórios e promover as licitações destinadas à contratação de concessionários de serviço público para produção, transmissão e distribuição de energia elétrica e para a outorga de concessão para aproveitamento de potenciais hidráulicos;

II – celebrar os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia elétrica, de concessão de uso de bem público e expedir atos autorizativos.

A lei, portanto, transferiu o poder de licitar e outorgar concessões, permissões e autorizações para o Ministério de Minas e Energia, bem como o poder normativo correspondente, ficando a ANEEL com a atribuição de gerir e fiscalizar os contratos de concessão e o cumprimento dos termos da autorização concedida.

O art. 7º da Lei nº 9.427/96 determina que sua administração seja objeto de contrato de gestão, negociado e celebrado entre a Diretoria e o Poder Executivo. O contrato de gestão tem como propósito ser o instrumento de controle da atuação administrativa da autarquia e da avaliação do seu desempenho e elemento integrante da prestação de contas do Ministério de Minas e Energia e da ANEEL. O § 2º do mesmo artigo determina que, além de estabelecer parâmetros para a administração interna da autarquia, o contrato de gestão deve estabelecer, nos programas anuais de trabalho, indicadores que permitam quantificar, de forma objetiva, a avaliação do seu desempenho.

Os processos básicos concebidos no modelo de gestão da ANEEL foram definidos no Decreto nº 2.335, de 1997, que regulamentou a lei nº 8.897, de 1995, dispondo ainda sobre as diretrizes que orientam a execução de suas atividades, quais sejam:

VII – zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar queixas e reclamações dos usuários, que serão cientificados, em até trinta dias, das providências tomadas;

VIII – declarar de utilidade pública os bens necessários à execução do serviço ou obra pública, promovendo as desapropriações, diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis;

IX – declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidão administrativa, os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis;

X – estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservação do meio-ambiente e conservação; XI – incentivar a competitividade; e,

XII – estimular a formação de associações de usuários para defesa de interesses relativos ao serviço.”

37 O § 1º do art. 3º da Lei nº 9.427 determina que, no exercício das competências referidas no inciso IV do art. 29 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e das competências referidas nos incisos I e II do caput desse artigo, o Poder Concedente ouvirá previamente a ANEEL. O § 2º determina que no exercício das competências referidas no inciso I, o Poder concedente delegará à ANEEL a operacionalização dos procedimentos licitatórios. E o § 3º diz que a celebração de contratos e a expedição de atos autorizativos de que trata o inciso II do caput do artigo poderão ser delegadas à ANEEL. Já o § 4º diz que o exercício pela ANEEL das competências referidas nos incisos VIII e IX do art. 29 da Lei nº 8.987, de 1995, dependerá de delegação expressa do Poder Concedente.

I – prevenção de potenciais conflitos, por meio de ações e canais que estabeleçam adequado relacionamento entre agentes do setor de energia elétrica e demais agentes da sociedade;

II – regulação e fiscalização realizadas com o caráter de simplicidade e pautadas na livre concorrência entre os agentes, no atendimento às necessidades dos consumidores e no pleno acesso aos serviços de energia elétrica;

III – adoção de critérios que evitem práticas anticompetitivas e de impedimento ao livre acesso aos sistemas elétricos;

IV – criação de condições para a modicidade das tarifas, sem prejuízo da oferta e com ênfase na qualidade do serviço de energia elétrica;

V – criação de ambiente para o setor de energia elétrica que incentive o investimento, de forma que os concessionários, permissionários e autorizados tenham asseguradas as viabilidades econômica e financeira, nos termos do respectivo contrato;

VI – adoção de medidas efetivas que assegurem a oferta de energia elétrica a áreas de renda e densidade de carga baixas, urbanas e rurais, de forma a promover o desenvolvimento econômico e social e a redução das desigualdades regionais;

VII – educação e informação dos agentes e demais envolvidos sobre as políticas, diretrizes e regulamentos do setor de energia elétrica;

VIII – promoção da execução indireta, mediante convênio, de atividades para as quais os setores públicos estaduais estejam devidamente capacitados;

IX – transparência e efetividade nas relações com a sociedade.

4.1.3. Estrutura

O art. 4º da Lei 9.427, de 1996, determina que a ANEEL seja dirigida por um Diretor- Geral e quatro diretores, em regime de colegiado, cujas funções serão estabelecidas no ato administrativo que aprovar a estrutura organizacional da autarquia. O decreto de constituição da ANEEL indicará qual dos diretores da autarquia terá a incumbência de, na qualidade de ouvidor, zelar pela qualidade do serviço público de energia elétrica, receber, apurar e solucionar as reclamações dos usuários.

O § 2º do mesmo artigo cria o cargo de Diretor-Geral. Conforme o art. 5º, o Diretor- Geral e os demais Diretores serão nomeados pelo Presidente da República para cumprir mandatos não coincidentes de quatro anos, ressalvado a situação prevista no art. 29, que determina que na primeira gestão da autarquia, visando implementar a transição para o sistema de mandatos não coincidentes, o Diretor-Geral e dois Diretores serão nomeados pelo Presidente da República, por indicação do Ministério de Minas e Energia.

A nomeação dos membros da Diretoria dependerá de prévia aprovação do Senado Federal, nos termos da alínea "f" do inciso III do art. 52 da Constituição Federal.

Além da Diretoria Colegiada, constituída pelo Diretor-Geral e quatro diretores, a estrutura contempla um Gabinete do Diretor-Geral, um conjunto de assessores da Diretoria, uma Secretaria Geral, uma Procuradoria Geral, uma Auditoria Interna, uma Assessoria de Comunicação e Imprensa e 20 superintendências de processos organizacionais (Relatório de Gestão de 2008, p. 25).

4.2. Plano Plurianual

4.2.1. Programas, Indicadores e Índices

As diretrizes e objetivos da Agência podem ser encontrados na Agenda de Desafios Estratégicos 2009-2012, na qual constam a missão da ANEEL, os valores pelos quais se orienta, bem como os 9 desafios estratégicos e os respectivos resultados esperados para o

período. Esses resultados são desdobrados em um plano de ação interno, que indica as atividades (ou subatividades) que contribuem para o alcance de cada um dos resultados.

As diretrizes, objetivos e metas da ANEEL encontram-se no PPA. A Agência desenvolveu também um conjunto de metas institucionais globais (em consonância com o PPA) e intermediárias (referentes às equipes de trabalho) para fins de avaliação de desempenho Institucional e individual, em conformidade com o Decreto nº 7.133, de 19-3- 201038. Nesse caso, as metas intermediárias devem ter abrangência suficiente para alcançar toda a equipe de trabalho. Existe ainda um conjunto de metas anuais integrantes do Contrato de Gestão com o MME, com enfoque nos resultados obtidos pela Agência

O Programa Qualidade do Serviço de Energia Elétrica, a cargo da ANEEL, foi criado no PPA 2000-2003 com o objetivo de assegurar serviços de fornecimento de energia elétrica compatíveis com as exigências e requisitos de mercado, visando à satisfação dos consumidores.

No Plano Plurianual para o período 2004 -2007, a atuação da Agência foi contemplada no programa 0272 - Qualidade do Serviço de Energia Elétrica, tendo como objetivo assegurar a prestação do serviço de energia elétrica em condições adequadas de qualidade e preço, e público-alvo os consumidores e concessionárias de energia elétrica. O programa tinha como objetivo propiciar condições para que o processo de concessão e autorização de novos empreendimentos de geração e transmissão de energia elétrica estivesse de acordo com as necessidades apontadas pelos estudos de planejamento setorial, buscando o desenvolvimento sustentável da economia e o atendimento da demanda de energia elétrica com qualidade.

A Tabela 4.1 mostra os indicadores e os índices fixados e alcançados no Programa 0272 conforme constam dos documentos oficiais, PPA 2004-2007 e Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007. No PPA constava apenas o Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC), que passou a ser denominado Índice de Satisfação do Consumidor. O Relatório de Avaliação39 traz os seguintes:

a) Índice de Satisfação do Consumidor;

b) Indicadores de Continuidade dos Serviços de Energia Elétrica (DEC e FEC);

c) Indicador de Outorga de Geração40; e

d) Indicador de Outorga de Linhas de Transmissão da Rede Básica.

Tabela 4.1 – ANEEL – PPA 2004-2007: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0272 – Qualidade do Serviço de Energia Elétrica

	Índice de Referência			Índice Alcançado em			Índice previsto no final do PPA
Indicador (Unidade de Medida)	Data	Índice	2004	2005	2006	2007	Índice previsto no final do PPA
Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor -IASC	30/11/02	77,2	-	-	-	-	71,5
Índice de Satisfação do Consumidor41			58,88	61,38	60,49	65,39	-
Duração Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora - DEC (Nacional) – Hora 42			15,57	16,92	16,33		19.90

38 As diretrizes e objetivos da Agência podem ser encontrados na Agenda de Desafios Estratégicos 2009-2012, na qual constam a Missão da ANEEL, com os valores pelos quais se orienta, bem como os nove desafios estratégicos e os respectivos resultados esperados para o período. Esses resultados são desdobrados em um Plano de Ação interno, que indica as atividades (ou subatividades) que contribuem para o alcance de cada um deles.

39 Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007, ano base 2007; Ministério de Minas e Energia, Programa 0272, p. 1336 – xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx.

40 O indicador Outorga de Geração foi suprimido pela Lei do PPA 2008-2011 (Lei nº 11.653, de 7-4-2008).

41 Índices de 2004 a 2007 retirados do Relatório de Gestão da ANEEL 2008, p. 59.

42 O Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007 apresenta também o indicador DEC por região.

	Índice de Referência			Índice Alcançado em			Índice
Indicador (Unidade de Medida)	Data	Índice	2004	2005	2006	2007	previsto no final do PPA
Freqüência Equivalente de Interrupção Por Unidade Consumidora - FEC (Nacional) – Unidade 43			12,02	12,76	11,71		17.28
Outorga de Geração - MW			-	2.801,78	1.712.33	6.596,2 4	-
Outorga de Linhas de Transmissão da Rede Básica - km				3.134,8	3.275.00	2.290,7 3	-

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2004-2007: exercício 2008 – ano base 2007. Brasília: MPOG, 2008. Pesquisa em xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx.

Conforme o Relatório de Gestão da ANEEL 2008, os valores dos indicadores DEC e FEC informados referem-se aos apurados após o encerramento da aferição e constam das respectivas prestações de contas dos exercícios subseqüentes ao registro do dado. Os indicadores são apurados pelas concessionárias e encaminhados à ANEEL para análise e consolidação, o que requer prazo, razão pela qual não foram explicitados os dados referentes ao ano de 2007. O aumento da duração das interrupções em 2005 decorreu, principalmente, da seca de grandes proporções na região Norte (Amazonas). O indicador FEC registra a freqüência ou o número de interrupções em todas as regiões.

O índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC) é calculado a partir de dados levantados em pesquisa do grau de satisfação do consumidor, em relação aos serviços prestados pelas concessionárias distribuidoras de energia elétrica, por amostragem (19.000 consumidores residenciais). O modelo é composto por cinco variáveis: Qualidade Percebida, Valor Percebido, Satisfação Global, Confiança no Fornecedor e Fidelidade. No cálculo do Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC) para cada empresa, considera-se a posição relativa com referência à pontuação máxima possível de ser alcançada pela mesma.

O indicador relativo à outorga de geração reflete o esforço relacionado à concessão de outorgas, medido pelo aumento da potência instalada. O indicador de outorga de linhas de transmissão da rede básica representa o aumento, em km, da extensão das linhas de transmissão.

Conforme o Relatório de Avaliação do PPA 2004-200744, dentre os mecanismos de monitoramento do desempenho físico das ações, incluem-se as reuniões de trabalho, os sistemas informatizados de acompanhamento gerencial (SIGANEEL), os relatórios de gestão e relatório trimestral de avaliação do andamento das atividades e o plano de metas bienal.

As atividades da ANEEL, no PPA 2008-2011, estão circunscritas ao mesmo Programa 0272 - Qualidade do Serviço de Energia Elétrica, com o objetivo de garantir equilíbrio entre oferta e demanda de energia elétrica, com qualidade, confiabilidade e modicidade tarifária. A ANEEL deve propiciar condições para que o mercado de energia elétrica se desenvolva, com equilíbrio entre seus agentes, com foco na modicidade tarifária e universalização, qualidade e continuidade dos serviços. O público-alvo são os consumidores e agentes setoriais públicos e privados.

Tabela 4.2 – ANEEL – PPA 2008-2011: Indicador, Índices de Referência, Alcançados e Previstos

Programa 0272 – Qualidade do Serviço de Energia Elétrica

Indicador (Unidade de Medida)	Índice de Referência		Índice Alcançado em 2008		Índices Previstos para
	Data	Índice	Data	Índice	2009	2010	2011
Outorga de Geração (Mw)	-	-	12/2008	18.938,45	-	-	-

43 O Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007 apresenta também o indicador FEC por região.

44 Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007, Ministério de Minas e Energia, Programa 0272, p. 1340.

Indicador (Unidade de Medida)	Índice de Referência		Índice Alcançado em 2008		Índices Previstos para
	Data	Índice	Data	Índice	2009	2010	2011
Outorga de Linhas de Transmissão da Rede Básica (km)	31/12/2003	2.216,00	12/2008	10.507,80	-	-	-
Índice de Satisfação do Consumidor (unidade)	31/1/2005	58,88	10/2008	62,62	-	-	-

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação Plano Plurianual 2008-2011: anexo II: exercício 2009 – ano base 2008. Brasília: MPOG, 2009.

O sistema de acompanhamento e avaliação do PPA não registrou a meta prevista ano a ano para a outorga de concessão. A outorga de concessão compete ao poder concedente, representado pelo Ministério de Minas e Energia. Conforme o Relatório de Gestão da ANEEL, em 2008 foram outorgados e homologados 18.938,449 MW de potência, nas seguintes modalidades: concessão 6.800,400 MW; autorização homologada (leilão): 9.467,105 MW; autorização 2.340,050 MW, e registro 330.894 MW (Relatório de Gestão de 2008, p. 58).

A outorga de linhas de transmissão é calculada de acordo com as linhas de transmissão da Rede Básica outorgadas no ano, em km. Os leilões de transmissão realizados em 2008 propiciaram a outorga de concessões para 10.507,80 km de linhas de transmissão.

O índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC), como foi visto, é calculado por amostragem a partir de dados levantados em pesquisa do grau de satisfação do consumidor, em relação aos serviços prestados pelas concessionárias distribuidoras de energia elétrica.

Vale destacar que a ANEEL possui um sistema de informações gerenciais – SIGANEEL

– destinado ao gerenciamento do ciclo de planejamento, orçamento e do plano gerencial, por meio da integração de sistemas e de dados físicos, orçamentários e financeiros. O referido sistema possibilita: subsidiar a elaboração da proposta orçamentária; ajustar os orçamentos aos limites orçamentários; gerenciar a alocação e remanejamento dos recursos e da programação; monitorar a execução da programação e elaborar relatórios de acompanhamento; subsidiar a solicitação de créditos adicionais; e, subsidiar a elaboração da Prestação de Contas Anual.

As metas físicas e produtos fixados para a Agência não são apenas aquelas relacionadas no cadastro de ações. As ações são desdobradas em subatividades ou subprojetos que têm suas próprias metas físicas, utilizando-se a mesma metodologia adotada no PPA.

4.2.2. Ações Orçamentárias

As principais ações por programa, com os valores liquidados no período abrangido pelo PPA 2004-2007 e pelo PPA 2008-2011, são apresentadas na Tabela seguinte, em ordem decrescente de importância, dentre as quais serão comentadas as mais relevantes.

Tabela 4.3 – ANEEL – Valores Liquidados por Programas e Ações

Orçamento fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Programa/ Ação	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
0272	Qualidade do Serviço de Energia Elétrica	112,6	107,6	108,5	125,6	143,5	162,4	760,0
2272	Gestão e Administração do Programa	72,5	68,9	70,5	73,1	85,8	93,4	464,2
4880	Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica	12,2	20,3	18,2	19,8	22,6	17,4	110,5
2993	Ouvidoria da Agencia Nacional de Energia Elétrica	10,3	9,5	10,1	10,3	9,7	8,2	58,0
4703	Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica	14,4	5,9	3,7	6,0	2,8	2,0	34,8
09HB	Contribuição da União p/ custeio do RPPServ.		0,0	2,5	6,3	9,7	13,2	31,6

Cod	Programa/ Ação	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
2003	Ações de Informática						15,1	15,1
2C42	Participação Publica na Agenda Regulatória do Setor Elétrico				2,8	4,5	4,9	12,2
4572	Capacitação de Servidores Públicos – Qualificação e Requalificação	1,0	0,9	0,6	1,3	2,2	2,3	8,3
4699	Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica			1,2	2,7	2,6	0,8	7,3
2012	Auxílio-Alimentação aos Servidores e Empregados	0,6	0,9	1,1	1,3	1,1	1,1	6,2
1H03	Reforma do Edifício Sede da ANEEL				0,8	1,4	3,0	5,1
2004	Assistência Medica e Odontológica aos Serv. Emp. e Dep.	0,7	1,0	0,6	1,0	0,8	0,8	4,7
4641	Publicidade de Utilidade Publica	0,8	0,0	0,0	0,0	0,2	0,1	1,1
2011	Auxilia-Transporte Aos Servidores E Empregados	0,1	0,1	0,1	0,2	0,1	0,0	0,6
2010	Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados.	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1	0,3
0274	Abastecimento de Energia Elétrica	1,7	0,6	0,0	0,0	0,0	0,0	2,3
2411	Concessão de Distribuição de Energia Elétrica	0,9	0,4					1,3
4697	Autorização e Concessão de Geração de Energia	0,5	0,0					0,5
4699	Outorga de Geração, Transmissão e Distribuição de Energia Elétrica	0,3	0,2					0,5
0089	Previdência de Inativos E Pensionistas Da União	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,2	0,4
0181	Pagamento de Aposentadorias e Pensões - Servidores Civis	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,2	0,4
	Total	114,3	108,2	108,5	125,6	143,6	162,5	762,7
Fonte: Siafi/STN

A Ação 2272 – Gestão e Administração do Programa representa um centro de custos administrativos dos programas, agregando despesas que não são passíveis de apropriação em ações finalísticas. A ação concentra cerca de 60% dos gastos da Agência e seu objetivo é garantir o pleno funcionamento das instalações da ANEEL, bem como oferecer adequadas condições de trabalho a todos os seus colaboradores. As atividades desta ação dão suporte para que as ações finalísticas da ANEEL alcancem suas metas. Conforme o Relatório de Gestão 2008 da ANEEL (p. 154), a ação inclui dois grandes itens de despesa:

a) Gestão e Administração, que abrange a gestão administrativa e financeira; a gestão da informação; a gestão do quadro de servidores e estagiários; e

b) Atividades Transversais de Apoio à Gestão, que abrange a comunicação e imprensa; auditoria interna e assessoria jurídica e representação judicial.

A tabela seguinte com os valores autorizados, liquidados e pagos, mostra que os gastos administrativos mantiveram-se sob controle no período de 2004 a 2007, sendo que os valores começam a se elevar a partir de 2008. Esse aumento, no entanto, é inferior à média verificada nas demais ações finalísticas. Fazem parte dessa ação os gastos com o pagamento de pessoal e encargos sociais, razão pela qual os níveis de contingenciamento orçamentário são baixos, sendo que a taxa de execução média é de 95,1 %.

Tabela 4.4 – ANEEL – Execução da Ação Gestão e Administração do Programa

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2272	Gestão e Administração do Programa	2004	78,0	72,5	64,8	92,9%
		2005	73,7	68,9	62,5	93,5%
		2006	73,7	70,5	62,3	95,6%
		2007	78,0	73,1	68,2	93,7%
		2008	88,2	85,8	79,4	97,3%
		2009	96,3	93,4	89,6	97,0%
	Total		488,0	464,2	426,8	95,1%
Fonte: Siafi/STN

A autorização de gastos na ação genérica e padronizada 2272 – Gestão e Administração do Programa Qualidade de Energia Elétrica permite uma gestão orçamentária e financeira com grande flexibilidade decisória. Por outro lado, esse adensamento, que é uma tendência em toda a administração pública federal, impede a apropriação de custos em ações específicas e finalísticas, dificultando também o conhecimento do custo de cada unidade administrativa.

A Ação 4880 – Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica tem por objetivo verificar o cumprimento das obrigações constituídas aos agentes nos atos de outorgas e em dispositivos regulamentares, visando garantir o atendimento aos consumidores, em padrões de qualidade, custo, prazo e segurança compatíveis com os requisitos adequados à finalidade dos serviços. Contempla a atuação técnica junto aos agentes dos serviços de geração, a atuação técnica e comercial junto aos agentes dos serviços de transmissão e distribuição e a atuação sob os aspectos econômicos e financeiros junto a todos os agentes do setor45. O produto desta ação é o definido em termos do número de fiscalizações realizadas.

Conforme o Relatório de Gestão 2008 da ANEEL (p. 67), a fiscalização dos serviços de geração é efetuada por meio do monitoramento contínuo à distância e da fiscalização in loco das usinas em operação, localizadas no Sistema Isolado e no Sistema Interligado Nacional (SIN).

A fiscalização dos serviços de transmissão abrange as obras autorizadas e licitadas, bem como as instalações em operação, visando à avaliação dos aspectos técnicos, com vistoria dos equipamentos e linhas de transmissão e o conjunto de atividades necessárias à verificação do desempenho do Sistema de Transmissão.

A fiscalização dos serviços de distribuição consiste em ações periódicas e eventuais de inspeção e monitoramento das empresas permissionárias e concessionárias desses serviços. Entre as ações está a fiscalização de indicadores de continuidade de fornecimento (DEC/FEC - Duração Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora/Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora). A fiscalização econômica e financeira visa a preservar o equilíbrio econômico-financeiro das concessões de serviço público de energia elétrica, por meio de: (1) Fiscalização de Não-Conformidades (registros contábeis); (2) Fiscalização para os Processos Tarifário e Licitatório; (3) Fiscalização da Gestão Econômico-Financeira; e (4) Anuência Prévia a Operações Comerciais.

A Tabela 4.5 mostra a evolução dos valores autorizados, liquidados e pagos relativo à Ação de Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica. Os gastos dessa Ação referem-se ao grupo das outras despesas correntes, sendo que uma parte dos mesmos é realizada por meio de convênios com outras unidades da Federação. Observa-se que os valores autorizados desde 2004 são decrescentes em termos nominais. Além disso, a ação sofreu contingenciamento orçamentário médio de quase 40%, além de contingenciamento financeiro, lembrando que, nesse último caso, deve-se considerar a influência dos restos a pagar (não incluídos na tabela).

45 Conforme o Relatório de Gestão da ANEEL de 2008, p. 67: “a Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica promove benefícios aos seguintes atores: a) Consumidores, pelo princípio de garantir a prestação de serviço dentro de padrões de qualidade, custo, prazo e segurança; b) Agentes de geração, transmissão e distribuição, pelo caráter educativo, no sentido de promover a regularidade das obrigações contratuais; c) Usuários da rede, pelo princípio de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade e qualidade do serviço de energia elétrica; e c) União, pela verificação do cumprimento das obrigações constituídas às concessionárias de geração, transmissão e distribuição, constantes dos contratos de concessão. A ação é implementada de forma direta, por meio da equipe própria da ANEEL e de consultorias especializadas para apoio à fiscalização, bem como de forma descentralizada, mediante convênios com agências reguladoras estaduais. Por meio de processo licitatório, credenciamento ou convênio, os contratados ou conveniados executam trabalhos de coleta de dados em campo, com equipes de profissionais sob a supervisão de servidor da ANEEL.”

Tabela 4.5 – ANEEL – Execução da Ação Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
4880	Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica	2004	35,3	12,2	11,7	34,60%
		2005	39,9	20,3	14,9	51,00%
		2006	26,5	18,2	13,5	68,70%
		2007	29,0	19,8	15,2	68,20%
		2008	25,3	22,6	15,1	89,30%
		2009	24,1	17,4	13,1	72,20%
	Total		180,1	110,5	83,5	61,40%

Fonte: Siafi/STN

O citado Relatório de Gestão da ANEEL observa ainda que o valor de custos unitários deve ser visto com cautela quanto se compara metas físicas (nº de fiscalizações atingido) e os custos orçamentários, pois podem não refletir a complexidade e diversidade dos processos de fiscalização. Os custos unitários podem variar em função dos procedimentos e da forma de atuação, citando como exemplo a variação dos custos de vistoria in loco e aquela que pode ser feita por monitoramento à distância.

Assinale-se que o Relatório de Gestão da ANEEL demonstra com detalhes, para cada espécie de fiscalização, o cumprimento de metas de resultados em termos de fiscalização realizada. A tipologia de fiscalizações da ANEEL é um indicador do bom padrão de organização e aperfeiçoamento técnico dessa Agência, permitindo-se assim maior visibilidade de sua atuação, além do acompanhamento do cumprimento de suas atribuições. Outro indicativo do padrão da Agência é o detalhamento dos processos relacionados com cada ação orçamentária.

A Ação 2993 – Ouvidoria da Agência Nacional de Energia Elétrica tem por finalidade prevenir e solucionar potenciais conflitos por meio de ações que estabeleçam adequado relacionamento entre agentes do setor de energia elétrica e demais atores sociais, de modo a proporcionar transparência e efetividade nas relações com a sociedade. Além de receber, apurar e solucionar as solicitações dos consumidores, a ANEEL empreende também a mediação de conflitos, com vistas a dirimir divergências entre concessionárias, permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores, suscitadas em decorrência de ambiguidades ou lacunas da legislação, ou ainda, em razão de matérias não-reguladas.

O Relatório de Gestão 2008 da Agência destaca as principais atividades relacionadas à essa ação:

a) dirimir as divergências entre concessionárias, permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e os consumidores;

b) mediar conflitos decorrentes da ação reguladora e fiscalizadora no âmbito dos serviços de energia elétrica, nos termos da legislação em vigor;

c) identificar falhas ou lacunas regulatórias, contribuindo para o aprimoramento do processo regulatório e reduzindo os pontos de conflitos entre os agentes;

d) atender a reclamações e a outras solicitações de consumidores quanto à prestação dos serviços de energia elétrica, contribuindo também com informações para o processo de fiscalização;

e) uniformizar, aprimorar e assegurar parâmetros de qualidade no processo de atendimento e tratamento de solicitações dos consumidores entre a ANEEL, as Agências Estaduais conveniadas e as Concessionárias de Energia Elétrica; e

f) atender às necessidades de informação, promovendo a adequada disseminação de temas de interesse dos diferentes segmentos representativos da sociedade, realizando Audiências Públicas, quando necessário, e incentivando o funcionamento dos Conselhos de Consumidores de Energia Elétrica.

A ação de ouvidoria da ANEEL envolve dois processos básicos: tratamento de solicitações de consumidores e mediação administrativa. O tratamento de solicitações de consumidores é feito pela central de tele-atendimento – CTA (telefone 144), a página eletrônica da ANEEL (Fale conosco), fac-símile e carta. A mediação administrativa está prevista no art. 3º, inciso V da Lei nº 9.427, de 1996, que determina à ANEEL “dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre concessionárias, permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores”.

Nesse sentido, chega à Agência um grande número de questões e solicitações acerca de assuntos não-regulados, lacunas na legislação, dificuldades na interpretação de seus dispositivos e/ou dificuldades na obtenção de dados comprobatórios sobre as posições de qualquer dos envolvidos.

A Tabela 4.6 com os valores autorizados, liquidados e pagos mostra que os valores autorizados mantiveram-se praticamente constantes. Os valores liquidados representaram em média 78 % dos valores orçados. Verifica-se também que os valores pagos são inferiores aos valores liquidados. Os gastos com essa ação são enquadrados no grupo das outras despesas correntes, sendo que uma parte é executada mediante convênios com estados/DF.

Tabela 4.6 – ANEEL – Ação 2993 – Ouvidoria da Agência Nacional de Energia Elétrica

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2993	Ouvidoria da Agência Nacional de Energia Elétrica	2004	16,4	10,3	9,9	62,9%
		2005	11,5	9,5	8,9	82,4%
		2006	11,5	10,1	9,6	87,6%
		2007	11,5	10,3	9,5	89,3%
		2008	12,6	9,7	8,3	77,0%
		2009	11,2	8,2	7,6	72,9%
	Total		74,7	58,0	53,8	77,7%
Fonte: Siafi/STN

A Ação 4703 - Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica tem por finalidade regulamentar as políticas e diretrizes do Governo Federal para a exploração de energia elétrica e os aproveitamentos energéticos. Os atos regulatórios expedidos pela Agência passaram a ser classificados, a partir da Resolução nº 001/2004, como: a) Resoluções normativas; b) Resoluções autorizativas; c) Resoluções homologatórias. Acrescentam-se a esta classificação os despachos, que são utilizados para detalhamentos técnicos dos demais atos, para aprovação de projetos e programas de pesquisa e registro/homologação de contratos de compra e venda de energia. As regras da Agência determinam que a publicação de atos regulatórios seja precedida da realização de audiências públicas, durante as quais são colhidas contribuições dos interessados acerca do tema regulado.

As atividades de regulação, das quais decorrem as normas publicadas, são agrupadas nos processos de: regulação técnica de padrões de serviços (normas, monitoramento e certificação/homologação); regulação econômica e de mercado (normas, monitoramento e fixação de tarifas e preços, mercado e competição); e regulamentação dos projetos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) e eficiência energética. Todos esses processos são descritos de forma minuciosa nos Relatórios de Gestão da Agência.

A análise dos valores autorizados, liquidados e pagos mostra valores decrescentes dessa ação no período analisado, sendo tais gastos enquadrados no grupo Outras Despesas Correntes.

Tabela 4.7 – ANEEL – Execução da Ação Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica

Orcamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Cod.	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
4703	Regulamentação dos Serviços de Energia Elétrica	2004	26,3	14,4	14,0	54,6%
		2005	18,1	5,9	5,8	32,9%
		2006	10,7	3,7	2,6	34,9%
		2007	12,3	6,0	5,3	48,8%
		2008	6,4	2,8	1,4	43,2%
		2009	5,0	2,0	1,1	40,4%
	Total		78,7	34,8	30,3	44,2%
Fonte: Siafi/STN

O valor do contingenciamento orçamentário médio no período analisado ficou em torno de 44%, sendo que os valores financeiros também foram limitados especialmente nos dois últimos anos.

O produto físico associado à ação é o número de atos regulatórios publicados.

Conforme o Relatório de Gestão da ANEEL de 2008, p. 89:

(...) não existe uma vinculação direta entre os recursos despendidos e a meta física realizada, ou seja, a quantidade de atos regulatórios publicados. As metas decorrem de imposições advindas do mercado e de diretrizes da política setorial, que levam à necessidade de elaboração de regulamentos e outros atos normativos, realizados pela equipe própria da ANEEL. Os recursos orçamentários previstos para a ação são programados para o custeio de estudos, análises e pesquisas que são necessários para o aprimoramento da elaboração dos atos. Assim sendo, as restrições na execução orçamentária podem impactar, de forma mais direta, na qualidade da gestão dos processos e dos métodos, do que propriamente na quantidade da meta.

Conforme informações adicionais obtidas nas entrevistas feitas com representantes da ANEEL, o decréscimo dessas despesas pode ser explicado pelo aumento e qualificação do quadro de servidores na elaboração de atos regulatórios sem necessidade de contratação de estudos.

A Ação 2C42 – Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico consta do orçamento somente a partir de 2007 e tem com finalidade promover a transparência das ações regulatórias do setor junto à sociedade, aos agentes e aos consumidores, fortalecendo o diálogo no cumprimento da missão reguladora e fomentando a participação do cidadão no processo decisório. O Relatório de Gestão 2008 descreve os 8 processos básicos envolvidos:

(a) audiências e consultas públicas; (b) gestão do processo de descentralização de atividades (convênios de cooperação com as agências estaduais de regulação de serviços públicos); (c) pesquisas de opinião; (d) estímulo aos conselhos de consumidores; (e) gestão de relacionamento; (f) assessoria parlamentar; (g) gestão de eventos; e (h) ações de comunicação.

Trata-se de gastos do grupo Outras Despesas Correntes, sendo que uma parcela é executada mediante convênios com estados/DF. A tabela seguinte mostra a evolução dos valores autorizados, liquidados e pagos. Ainda que os valores autorizados tenham se mantido constantes em torno de R$ 6,1 milhões, o valor liquidado aumentou de R$ 2,8 para R$ 4,9 milhões no período. O percentual médio de liquidação das despesas dessa ação é de 66%.

Tabela 4.8 – ANEEL – Execução da Ação Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico

Orcamento Fiscal e Segurança Social – em R$ milhões correntes
Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2C42	Participação Pública na Agenda Regulatória do Setor Elétrico	2007	6,3	2,8	2,8	44,9%
		2008	6,1	4,5	3,2	73,2%
		2009	6,1	4,9	3,6	80,4%
	Total		18,6	12,2	9,6	66,0%
Fonte: Siafi/STN

4.3. Despesas por Grupo de Natureza e Elemento

4.3.1. Pessoal e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inversões Financeiras

A tabela seguinte mostra a evolução dos valores liquidados e a representatividade de cada um dos grupos de natureza de despesa primária da ANEEL. O orçamento total da Agência aumentou de um valor de R$ 98,7 milhões em 1999 para o montante de R$ 162,5 milhões, em 2009, um crescimento nominal médio de 5,2% ao ano. O crescimento real46 acumulado dos gastos no período foi negativo e igual a 12,5%.

Paralelamente, houve mudança significativa na fatia destinada a Outras Despesas Correntes, que era de 92,9% (R$ 90,8 milhões) em 1999, baixando para 43,8% (R$ 75,1 milhões) do total da despesa em 2009, o que significa uma redução média anual de 2,4%. No grupo Investimentos e Inversões Financeiras a variação no período foi de 3,1% para 6,2%.

Tabela 4.9 – ANEEL – Representatividade e Crescimento dos Gastos

Valores liquidados: % em relação ao total de despesas

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	Pessoal	%/Total	ODC	%/Total	Inv/IF	%/Total	Total	Cresc. Acum.	IPCA Ind. Acum.	Cresc. Real Acum.
1999	3,9	3,9%	90,8	92,9%	3,1	3,1%	97,8	1,000	1,000	-
2000	5,0	4,5%	104,7	93,5%	2,2	2,0%	111,9	1,145	1,060	8,0%
2001	11,9	8,5%	126,8	90,6%	1,3	0,9%	139,9	1,431	1,141	25,5%
2002	27,0	17,9%	123,3	81,5%	0,9	0,6%	151,2	1,547	1,284	20,5%
2003	32,8	32,0%	69,7	67,9%	0,1	0,1%	102,7	1,050	1,403	-25,2%
2004	35,8	31,3%	78,3	68,5%	0,2	0,2%	114,3	1,169	1,510	-22,6%
2005	32,8	30,3%	74,6	68,9%	0,8	0,8%	108,2	1,107	1,596	-30,6%
2006	35,6	32,8%	70,5	65,0%	2,4	2,2%	108,5	1,110	1,646	-32,6%
2007	49,9	39,7%	74,2	59,1%	1,6	1,2%	125,6	1,285	1,719	-25,3%
2008	64,7	45,1%	75,1	52,3%	3,8	2,6%	143,6	1,469	1,821	-19,3%
2009	85,2	52,4%	71,1	43,8%	6,2	3,8%	162,5	1,663	1,899	-12,5%
Total	384,5	28,1%	959,1	70,2%	22,6	1,7%	1.366,2
Cresc. médio		36,3%		-2,4%		7,4%	5,2%	66,3% Acum.		-12,5% Acum.
Fonte: Siafi/STN

A tabela seguinte mostra especificamente a evolução dos gastos com pessoal (GND 1), no período de 1999 a 2009. Esse grupo representa atualmente mais da metade (52,4%) dos valores liquidados da Agência. O crescimento de gastos com pessoal não se deve apenas à redução das contratações por tempo determinado e ao ressarcimento dos requisitados, como se pode depreender dos valores dos elementos de despesa.

Os dados mostram subestimativa na projeção dos gastos com pessoal no projeto e na lei orçamentária de 2009, o que exigiu a abertura de créditos adicionais da ordem de 40% do valor inicial. Ressalte-se que a previsão de pessoal é realizada no âmbito do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. O Congresso Nacional não alterou as dotações destinadas à rubrica Pessoal e Encargos Sociais.

46 Deflação pelo IPCA.

Tabela 4.10 – ANEEL – Pessoal e Encargos Sociais
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	7,9	7,9	7,6	3,9	50,4%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	2.111,9%
2000	3,0	3,0	5,0	5,0	100,0%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	95,1%
2001	13,0	13,0	13,0	11,9	91,5%	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:	0,0%
2002	33,1	33,1	33,1	27,0	81,6%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	36,3%
2003	35,8	35,8	35,8	32,8	91,6%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut - Lei)/Lei:	9,7%
2004	35,8	35,8	35,8	35,8	100,0%
2005	29,4	29,4	34,3	32,8	95,6%
2006	32,4	32,4	35,6	35,6	100,0%
2007	51,8	51,8	52,5	49,9	94,9%
2008	64,7	64,7	64,9	64,7	99,8%
2009	61,7	61,7	86,5	85,2	98,4%
	368,6	368,6	404,2	384,5	95,1%
Fonte: Siafi/STN

De acordo com informações adicionais obtidas nas entrevistas com representantes da ANEEL, em 1999 ainda não havia quadro de pessoal estruturado, sendo maior a dependência de contratações de serviços do que atualmente. O provimento do quadro de pessoal próprio teve início em 2005 e continuou nos anos subsequentes. Em 29-8-2008 foi publicada a Medida Provisória nº 441 (convertida na Lei nº 11.907, de 2-2-2009), que reestruturou a remuneração das carreiras das agências reguladoras. Na data da publicação da MP nº 441, a proposta orçamentária para 2009 já estava elaborada (estimativas feitas com base na folha de pagamento de abril de 2008). Assim, o impacto da MP sobre as despesas de pessoal não foi considerado no orçamento de 2009 da Agência, resultando na necessidade de crédito suplementar. Também houve ingresso de servidores concursados. É prática da SOF/MP centralizar no orçamento do próprio Ministério do Planejamento todos os recursos destinados a concursos e reestruturações de carreiras. Assim, o fato de tais recursos não terem sido incluídos no orçamento da Agência não significa que tenha havido subestimativa de gastos, no sentido amplo.

O Relatório de Gestão 2008 da ANEEL (p. 39) indica que a mesma finalizou o exercício de 2008 com uma força de trabalho de 654 servidores, dos quais 430 foram considerados como sendo da área fim e 216 da área meio, além 8 servidores cedidos ou licenciados. O mesmo Relatório indica um total de 198 cargos comissionados, equivalente a cerca de 30% do número de servidores do quadro. A ANEEL, conforme informado nas entrevistas, entende que o quadro de 765 servidores autorizado na Lei nº 10.871, de 2004 (ou Lei nº 11.292, de 2006), será suficiente para o cumprimento das funções da Agência. A Tabela 4.11 retrata a situação em 4 de agosto de 2010, observando-se que o percentual de cargos de livre provimento baixou para cerca de 10% da força de trabalho.

Tabela 4.11 – ANEEL – Quando de Pessoal – Situação em 4-8-2010

Tipo	Vínculo	Áreas Fim	Áreas Meio	Cedidos	Licenciados	Total
	Quadro Específico	12	7	2	-	21
Cargos Próprios	Técnico Administrativo	58	58	3	-	119
Cargos Próprios	Analista Administrativo	32	59	4	2	97
	Especialista em Regulação	233	6	3	2	244
	Subtotal Cargos Próprios	335	130	12	4	481
	Livre Provimento	37	23	0	0	60
Outros Cargos	Requisitado	12	9	0	0	21
Outros Cargos	Procurador Federal	0	21	0	0	21
	Outros Cargos Descentralizados	3	1	0	0	4

Tipo	Vínculo	Áreas Fim	Áreas Meio	Cedidos	Licenciados	Total
Subtotal Outros Cargos		52	54	0	0	106
	Total Geral	387	184	12	4	587
Fonte: ANEEL

A tabela seguinte mostra a evolução das Outras Despesas Correntes (GND 3). Ao contrário dos gastos com pessoal, as outras despesas correntes foram reduzidas de 90,8 milhões, em 1999, para R$ 71,1 milhões em 2009. A taxa media de execução da despesa é de 73,3%, o que redunda em um contingenciamento orçamentário médio de 26,7%. A comparação entre os valores que constaram dos projetos de lei e das respectivas leis orçamentárias, que denota a intervenção do Congresso Nacional por meio de cancelamentos e emendas, mostra uma perda média de 4,0 % do custeio durante a tramitação. Tais valores são compatíveis com os percentuais de cancelamento promovidos pelas Relatorias, o que reitera a conclusão de que não existe, no processo orçamentário, uma garantia ou proteção especial das dotações atribuídas às agências reguladoras47.

Tabela 4.12 – ANEEL – Outras Despesas Correntes

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	94,8	94,8	94,8	90,8	95,8%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	-21,7%
2000	131,0	125,7	126,7	104,7	82,6%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	73,3%
2001	145,0	145,0	180,6	126,8	70,2%	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:	-4,0%
2002	140,1	140,1	145,9	123,3	84,5%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	-2,4%
2003	128,4	124,9	124,9	69,7	55,8%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut - Lei)/Lei:	3,1%
2004	135,4	135,4	135,4	78,3	57,8%
2005	120,5	120,5	119,6	74,6	62,3%
2006	96,5	96,5	94,5	70,5	74,6%
2007	103,1	103,1	103,1	74,2	71,9%
2008	111,9	90,7	91,1	75,1	82,5%
2009	114,4	92,1	92,1	71,1	77,2%
	1.321,1	1.268,9	1.308,8	959,1	73,3%
Fonte: Siafi/STN

Particularmente no período de 2002 a 2006 os percentuais de contingenciamento foram maiores, ainda que a arrecadação da ANEEL tenha aumentado de forma considerável, como será visto.

Os Investimentos e Inversões Financeiras da ANEEL são quase insignificantes (cerca de 3%) no seu conjunto de gastos, como mostra a tabela seguinte. O valor liquidado no exercício corresponde, em média, a 62,4% do valor autorizado. A intervenção do Congresso Nacional por meio de cancelamentos e emendas mostra uma perda média de 8,2% no item investimentos e inversões financeiras durante a tramitação da proposta orçamentária.

Tabela 4.13 – ANEEL – Investimentos e Inversões Financeiras

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	3,6	3,6	3,6	3,1	85,7%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	103,3%
2000	10,6	7,6	5,3	2,2	42,3%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	62,4%
2001	3,7	3,7	3,7	1,3	34,2%	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:	-8,2%
2002	1,7	1,7	1,7	0,9	51,6%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	7,4%
2003	0,9	1,3	1,3	0,1	7,6%	Efeito dos créditos adicionais % (Aut - Lei)/Lei:	0,7%
2004	0,6	0,4	0,4	0,2	51,9%
2005	0,2	0,2	1,1	0,8	78,8%

47 Os cortes são efetuados pelo Relator Geral do projeto de lei orçamentária com vistas a gerar fontes para o atendimento de outras despesas (emendas).

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
2006	1,5	1,5	3,5	2,4	68,6%
2007	3,7	3,7	3,7	1,6	42,4%
2008	5,4	5,0	4,6	3,8	81,9%
2009	7,2	7,2	7,2	6,2	85,8%
	39,1	35,9	36,2	22,6	62,4%
Fonte: Siafi/STN

Os dados mostram ainda que as alterações do orçamento aprovado por meio de créditos adicionais, autorizados no texto da lei orçamentária ou decorrentes da aprovação de projetos de lei, não são significativas, de modo geral. Assinale-se, no entanto, que, em 2009, verificou-se uma variação percentual de 40% na rubrica de pessoal.

O Relatório de Gestão 2008 da ANEEL apresenta os dados relativos à evolução do orçamento da Agência quanto às despesas de custeio e capital (Investimentos e Inversões Financeiras), excluindo-se pessoal, no período de 2004 a 2008, evidenciando os valores contingenciados, empenhados (ou liquidados) e dos restos a pagar inscritos.

Verifica-se que no período houve decréscimo no contingenciamento. Mesmo assim, o valor disponível (limite autorizado) para empenho da Agência decresceu de 2004 a 2006, mantendo-se estável até 2008. Quando se compara o valor empenhado sobre o limite autorizado verifica-se que o aproveitamento dos limites cresceu no período, de 90,9% até atingir 99,1%.

Tabela 4.14 – ANEEL – Despesas Discricionárias – Contingenciamentos

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhares correntes

Ano	LOA+ Créd. Adicionais	Total Contingenciado	Limite p/Empenho	Empenhado	Restos a Pagar Inscritos	Empenhado /LOA	% Empenhado / Limite
	(A)	(B)	(C)	(D)	-	F = (D/A) %	G = (D/C) %
2004	135.754	49.394	86.360	78.488	3.058	57,80%	90,90%
2005	120.710	38.290	82.420	75.406	11.184	62,50%	91,50%
2006	98.000	20.773	77.227	72.938	13.964	74,40%	94,40%
2007	106.815	29.557	77.258	75.771	11.578	70,90%	98,10%
2008	95.696	16.110	79.586	78.889	20.046	82,40%	99,10%
2009	99.376	7.229	92.147	77.352	19.507	77,80%	83.90%
Fonte: ANEEL - Relatório de Gestão 2008 - pg. 30, e 2009 - pg. 32.

4.3.2. Reserva de contingência

A tabela seguinte mostra, por exercício, os valores que constaram da reserva de contingência do projeto e da lei orçamentária da ANEEL. Verifica-se uma grande elevação dos valores da reserva de contingência, bem superior à taxa de crescimento médio das demais despesas (pessoal, outras despesas correntes, investimento e inversões financeiras). Os valores esterilizados na reserva de contingência elevaram-se de R$ 40,2 milhões, em 2003, para R$ 245,6 milhões em 2009. A tabela mostra também que o Congresso Nacional promove alterações e ajustes na reserva de contingência que constam do projeto de lei orçamentária, com uma variação média de 4%.

Tabela 4.15 – ANEEL – Reserva de Contingência

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – Valores Autorizados – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Alteração no CN (Lei – PL)		Cresc. Acum. Lei	IPCA Acum.	Cresc.% Acum. Real
2003	36,7	40,2	40,2	3,5	9,5%	1,00	1,00	0%
2004	47,3	47,5	47,5	0,2	0,5%	1,18	1,08	10%
2005	29,5	29,5	29,5	0,0	0,0%	0,73	1,14	-35%

Ano	PL	Lei	Aut.	Alteração no CN (Lei – PL)		Cresc. Acum. Lei	IPCA Acum.	Cresc.% Acum. Real
2006	149,4	149,4	149,4	0,0	0,0%	3,72	1,17	217%
2007	256,3	256,3	256,3	0,0	0,0%	6,38	1,23	421%
2008	183,2	204,8	204,8	21,6	11,8%	5,10	1,30	293%
2009	223,4	245,6	245,6	22,2	10,0%	6,11	1,35	352%
	925,6	973,2	973,2	47,6
Obs.	Alterações CN = % médio absoluto (Lei - PL)/PL:				4,0%
	Taxa média de crescimento Lei (nominal):				35,2%
	Taxa média de crescimento Lei (real):				28,6%
Fonte: Siafi/STN

4.3.3. Elementos de Despesa

A tabela seguinte apresenta os gastos da ANEEL por elementos de despesa. No item pessoal, o aumento da folha é refletido no elemento de despesa Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil. No período de 2002 a 2007, o valor relativo à contratação por tempo determinado chegou a atingir o montante de R$ 19,5 milhões em 2004. Houve redução na ANEEL, ao contrário da ANP, dos valores destinados ao elemento de despesa “Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica”, o mais significativo do grupo Outras Despesas Correntes.

Tabela 4.16 – ANEEL – Grupos de Despesas e Elementos

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social - Valores liquidados - em R$ milhões correntes

Cód	GND / Elemento Despesa	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
1	PESSOAL	3,9	5,0	11,9	27,0	32,8	35,8	32,8	35,6	49,9	64,7	85,2	384,6
11	Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil	3,5	4,3	9,0	8,1	8,3	9,1	12,3	19,0	38,3	53,3	70,3	235,6
04	Contratação por Tempo Determinado				12,1	16,1	19,5	15,5	11,6	3,4			78,2
13	Obrigações Patronais	0,3	0,6	2,9	4,0	5,1	4,2	1,8	4,7	7,4	10,7	14,5	56,2
96	Ressarcimento de Desp. de Pessoal Requisitado				2,6	2,2	2,9	3,0	0,3	0,3	0,4	0,2	11,9
92	Despesas de Exercícios Anteriores			0,0	0,2	1,0	0,1	0,1		0,3	0,1	0,0	1,8
01	Aposentadorias e Reformas					0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,2	0,4
08	Outros Benefícios Assistenciais		0,1	0,0	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,2
16	Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil										0,0	0,0	0,1
91	Sentenças Judiciais	0,0									0,0	0,0	0,0
3	OUTRAS DESPESAS CORRENTES	90,8	104,6	126,8	123,3	69,7	78,3	74,6	70,5	74,2	75,1	71,1	959,1
39	Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica	73,9	88,1	102,7	113,8	61,8	69,1	57,5	58,3	66,1	65,9	58,5	815,8
37	Locação de Mão-de-Obra	1,4	1,3	1,2	1,3	1,5	1,1	9,0	6,3	2,5	2,5	3,9	32,1
33	Passagens e Despesas com Locomoção	1,4	1,9	2,7	2,7	1,6	2,2	1,9	1,5	1,5	2,0	3,0	22,4
93	Indenizações e Restituições	0,3	0,4	6,9	1,6	2,2	2,5	2,0	0,6	0,8	0,5	0,6	18,5
14	Diárias – Pessoal Civil	1,1	1,2	2,0	1,2	0,8	1,2	0,9	0,8	0,9	0,9	1,3	12,2
04	Contratação por Tempo Determinado	9,6	9,7	8,9									28,2
30	Material de Consumo	0,8	0,8	1,4	1,1	0,8	0,7	1,0	0,6	0,7	1,4	1,0	10,2
46	Auxílio-Alimentação	0,0	0,2	0,4	0,4	0,5	0,6	0,9	1,1	1,3	1,1	1,1	7,6
92	Despesas de Exercícios Anteriores	0,6	0,9	0,0	0,1	0,3	0,7	0,4	0,5	0,1	0,1	0,7	4,5
36	Serviços de Terceiros – Pessoa Física	0,0	0,0	0,4	0,1	0,2	0,0	0,7	0,4	0,0	0,5	0,3	2,8
20	Auxilio Financeiro a Pesquisadores				0,8								0,8
35	Serviços de Consultoria	0,1			0,0				0,1	0,0		0,6	0,8
49	Auxílio-Transporte	0,0	0,1	0,0	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,2	0,1	0,0	0,8
08	Outros Benefícios Assistenciais	0,0		0,1	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,1	0,1	0,1	0,4
18	Auxilio Financeiro A Estudantes	0,1		0,2	0,1								0,3
47	Obrig.Tribut.E Contrib-Op.Intra-Orcamentarias				0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,0	0,2
31	Premiações Cult., Art., Cient., Desp. e Outr.							0,0		0,0			0,0

Cód	GND / Elemento Despesa	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
41	Contribuições	1,5											1,5
	4 - INV. e 5 - INV. FIN.	3,1	2,2	1,3	0,9	0,1	0,2	0,8	2,4	1,6	3,8	6,2	22,6
52	Equip.E Material Permanente - Op.Intra-Orc.	3,1	2,2	1,3	0,9	0,1	0,2	0,8	2,4	1,6	3,7	4,9	21,1
51	Obras e Instalações - Op.Int.Orc.										0,1	1,4	1,4
92	Despesas de Exercícios Anteriores				0,0								0,0
	TOTAL GERAL	97,8	111,9	139,9	151,2	102,7	114,3	108,2	108,5	125,6	143,6	162,5	1.366,2
Fonte: Siafi/STN

4.4. Fontes de Recursos do Tesouro e Próprios

O art. 11 da lei nº 9.427, de 1996, prevê as seguintes receitas para a ANEEL:

a) recursos oriundos da cobrança da taxa de fiscalização sobre serviços de energia elétrica;

b) recursos ordinários do Tesouro Nacional;

c) produto da venda de publicações, material técnico, dados e informações, editais, emolumentos administrativos e taxas de inscrição em concurso público;

d) rendimentos de operações financeiras que realizar;

e) recursos provenientes de convênios, acordos ou contratos;

f) doações, legados, subvenções e outros recursos que lhe forem destinados;

g) valores apurados na venda ou aluguel de bens móveis e imóveis de sua propriedade.

O parágrafo único do mesmo artigo determina que orçamento anual da ANEEL integre a lei orçamentária e deve considerar as citadas receitas de forma a dispensar, no prazo máximo de três anos, os recursos ordinários do Tesouro Nacional.

A Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica foi instituída pelo art. 12 da mesma lei, sendo anual, diferenciada em função da modalidade e proporcional ao porte do serviço concedido, permitido ou autorizado. As taxas de fiscalização da concessão de geração, de transmissão e de distribuição são definidas levando em conta a potência instalada ou a energia faturada, bem como um percentual do benefício anual decorrente da respectiva exploração.

A taxa anual de fiscalização será devida pelos concessionários, permissionários e autorizados a partir de 1º de janeiro de 1997.

Também será deduzido o valor da taxa de fiscalização do valor global das quotas da Reserva Global de Reversão - RGR, de que trata o art. 4º da Lei nº 5.655, de 1971.

A Tabela 4.17 mostra como as despesas com pessoal, outras despesas correntes, investimentos e inversões financeiras da ANEEL foram financiadas no período de 1999 a 2009, com a composição e a evolução dos valores liquidados. Todas as fontes encontradas foram enquadradas como sendo Recursos do Tesouro (primeiro dígito 1 ou 3). Não foram identificados recursos de Outras Fontes, dentro da classificação da SOF (primeiro dígito igual a 2 ou 6).

Tabela 4.17 – ANEEL – Fontes de Recursos – Valores Liquidados

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cód.	FONTE DE RECURSOS	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Recursos do Tesouro
138	C.P. de Compensação Financeira	16,48
150	Rec. Próprios Não-Financeiros	81,28	111,93	112,84	146,12	8,01

Cód.	FONTE DE RECURSOS	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
156	Cont Serv Plano Seg Soc Serv										0,01
169	Cont Patr Plano Seg Soc Serv										0,01
174	Taxas pelo Poder de Polícia					94,66	114,27	108,20	107,44	124,89	143,42	138,82
185	Desv.Rec.Comp.Fin.Petr.Gás Nat				0,03
350	Rec.Não-Financ.Diret.Arrecadados			27,09	5,06
374	Taxas Multas Exerc. do Poder								1,09	0,70	0,17	23,71
	Subtotal	97,76	111,93	139,93	151,20	102,67	114,27	108,20	108,53	125,60	143,60	162,54
	% em relação ao total de fontes	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%
	Total de Fontes	97,76	111,93	139,93	151,20	102,67	114,27	108,20	108,53	125,60	143,60	162,54
Fonte: Siafi/STN; Nota: não inclui fontes da reserva de contingência.

Os dados da Tabela indicam que, atualmente, todos os recursos da ANEEL são financiados pela Fonte 174 (ou 374) - Taxa pelo Poder de Polícia. As despesas da ANEEL não se valem de recursos ordinários do Tesouro. A Fonte 138 (Cota-Parte de Compensações Financeiras) foi utilizada apenas em 1999, sendo que os recursos que vinham sendo enquadrados como tendo origem na Fonte 150 – Recursos Próprios não Financeiros, a partir de 2003 foram enquadrados como sendo da Fonte 174. Observe-se que, em 2009, foram liquidados R$ 23,7 milhões relativos a exercícios anteriores (fontes 374).

Conforme informações adicionais obtidas nas entrevistas com representantes da ANEEL, até 2003 a agência recebia recursos da Reserva Global de Reversão48 - RGR – que eram classificados impropriamente como recursos próprios na Fonte 150. Tratava-se de uma receita derivada, cujos recursos eram vinculados ao DNAEE, nos termos do art. 4º da Lei nº 5.655, de 20/05/1971, e que foram absorvidos pela ANEEL, conforme art. 31 da Lei nº 9.427, de 1996. Tais recursos deixaram de ser receita da ANEEL e passaram a ser vinculados ao MME (aumentando-se de 2% para 3%), conforme art. 6º da MP nº 144, de 11/12/2003, convertida na Lei nº 10.848, de 2004.

A abertura da reserva de contingência por fontes mostra que, basicamente, a fonte contingenciada é a Fonte 174 – Taxas pelo Poder de Polícia, considerada como recursos do Tesouro ainda que vinculada à Agência. A fonte financeira 280 refere-se à remuneração de recursos de depósitos efetuados.

Tabela 4.18 - ANEEL – Fontes de Recursos – Reserva de Contingência
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Cód.	Fontes de Recursos	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
	Recursos do Tesouro
150	Recursos Próprios Não Financeiros						20,7
172	Outras Contribuições Econômicas									82,5
174	Taxas pelo Poder de Polícia					40,2	26,8	29,0	148,8	173,8	204,8	245,6
	Subtotal					40,2	47,5	29,0	148,8	256,3	204,8	245,6
	% em relação ao total de fontes					100%	100%	98%	100%	100%	100%	100%
	Recursos de Outras Fontes
280	Rec. Próprios Financeiros							0,4	0,6
	Subtotal					0,0	0,0	0,4	0,6	0,0	0,0	0,0
	% em relação ao total de fontes					0%	0%	2%	0%	0%	0%	0%
	Total					40,2	47,5	29,5	149,4	256,3	204,8	245,6
Fonte: Siafi/STN;

48 Fundo para indenizar empresas concessionárias no caso de rescisão de contrato de fornecimento pelo poder público.

Fonte 174 - Taxas e Multas pelo Exercício do Poder de Polícia

Conforme o Ementário de Receitas de 2009, a Fonte 174 é composta pela receita proveniente da cobrança de taxas pelo exercício do poder de polícia e de multas por autos de infração às leis e normas vigentes. Os recursos são destinados aos respectivos órgãos fiscalizadores.

A taxa de fiscalização foi instituída pela Lei nº 9.427, de 1996, e está classificada como Fonte 174, ou seja, com o primeiro dígito indicando se tratar de fonte do Tesouro e os dois últimos indicando que se trata de taxa derivada do exercício do poder de polícia. Vale ressaltar que a ANEEL já defendeu49 a classificação dessa taxa como sendo do grupo de fonte 2, que especifica recurso de outras fontes, com a justificativa de essas receitas não serem originárias do Tesouro Nacional. A Secretaria de Orçamento Federal – SOF/MPOG, por outro lado, entende50 que as receitas da referida taxa são derivadas do poder de tributar do Estado, distinguindo-se das denominadas receitas originárias ou dos recursos próprios. Conforme o art. 4º da Portaria SOF nº 10, de 22-8-2002, recursos próprios são aqueles que têm origem no esforço próprio de órgãos e entidades da administração pública que decorre de suas atividades e da exploração econômica do patrimônio próprio, remunerados por preço público, bem como o produto de sua aplicação. Adicionalmente, o parágrafo único desse dispositivo esclarece que os eventuais recursos advindos de concessão, permissão e autorização para uso de bens da União ou para o exercício de atividade de competência da União não devem ser considerados como recursos próprios51.

Compõe a Fonte 174 a natureza de receita enquadrada no código 1121.16.00 - Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica – cujo fato gerador é a fiscalização da produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. A taxa é anual, recolhida em duodécimos, com base no benefício anual da exploração do serviço concedido. A TFSEE equivale a cinco décimos por cento do valor do benefício econômico anual auferido pelos concessionários, permissionários ou autorizados, proporcionalmente ao porte do serviço concedido, permitido ou autorizado, incluída a produção independente e a autoprodução de energia.

A Tabela 4.19 mostra, além dos valores estimados na LOA, autorizados (inclui créditos adicionais) e liquidados, os valores efetivamente arrecadados relativos à fonte 174. Até 2006 os valores arrecadados eram superiores aos valores previstos nas respectivas leis orçamentárias e seus créditos adicionais. Ao contrário, nos exercícios de 2007, 2008 e 2009, os valores encontravam-se superestimados na LOA, porquanto houve uma arrecadação efetiva inferior durante o exercício. O importante a destacar é a diferença crescente, desde 2005, entre o valor efetivamente arrecadado na fonte 174 e o valor liquidado em benefício da Agência52. A taxa média anual de crescimento da arrecadação foi calculada em 10,9 %, contra uma taxa média de crescimento dos valores liquidados de 6,6%, acumulando-se uma diferença no período entre a receita arrecadada e o valor liquidado em favor da Agência igual a R$ 1.263 milhões.

Tabela 4.19 – ANEEL – Fonte 174 – Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.(1)	Liq.	% Liq/ Aut	Arrec.(2)	Arrec. (-) Liquidado	Observações
2003	179,5	179,5	179,5	94,7	52,80%	201,6	106,9	Cresc. Desp. Liquidada 2003-2009 (%):	46,60%
2004	198,3	198,3	198,3	114,3	57,60%	223,1	108,8	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	42,70%
2005	179,2	179,2	184,1	108,2	58,80%	271,3	163,1	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:	0,00%

49 Atualmente a Agência não mais defende esse ponto de vista, mas alerta para a necessidade de contar com recursos livres de qualquer tipo de contenção.

50 Conforme Nota Técnica nº 08/DESOR/SOF/MP.

51 A ANEEL não tem receitas dessa natureza.

52 Até o exercício de 2007 os valores dessa receita constavam do SIAFI na unidade orçamentária Ministério da Fazenda (25.101).

Ano	PL	Lei	Aut.(1)	Liq.	% Liq/ Aut	Arrec.(2)	Arrec. (-) Liquidado	Observações
2006	279,2	279,2	281,3	107,4	38,20%	309,3	203,2	Taxa média de cresc. Despesa liquidada:	6,60%
2007	332,4	332,4	332,4	124,9	37,60%	327,4	206,4	Efeito dos créditos adicionais % (Aut - Lei)/Lei:	0,40%
2008	365,1	365,1	365,1	143,4	39,30%	358,8	239,0	Taxa média de cresc. Arrecadação	10,9%
2009	406,7	406,7	406,7	138,8	34,10%	375,4	236,4
Total	1.940,30	1.940,30	1.947,30	831,7	42,70%	2.066,9	1.235,2
Fonte: Siafi/STN Notas: (1) Valores autorizados para as despesas com GND 1, 3, 4 e 5 e também para a Reserva de Contingência; (2) Relatório de Gestão da ANEEL, de 2008, p. 31, e 2009, pg. 31.

O Tribunal de Contas da União fez um levantamento para analisar a arrecadação de multas aplicadas por órgãos e entidades federais de regulação e fiscalização53. No período entre 2005 e 2009 a ANEEL aplicou 1.060 multas administrativas, correspondentes a um valor total de R$ 743,2 milhões, sendo que a arrecadação efetiva foi de R$ 193,3 milhões. Dentre as entidades analisadas a ANEEL foi a que mais arrecadou no período.

4.5. Adequação entre Receitas e Despesas e Implicações na Gestão

Deve-se ressaltar a qualidade e o esforço da Agência na busca de mecanismos de gerenciamento dos programas e ações e a gestão por resultados. O gerenciamento dos programas e ações, em todas as suas fases, é apoiado por um sistema de informações gerenciais disponível na Intranet da ANEEL, denominado Sistema de Informações Gerenciais da ANEEL (SIGANEEL), compartilhado por todas as unidades da Agência e que subsidia o acompanhamento e a alimentação das informações nos sistemas SIGPlan e SIOP.

O orçamento total da Agência aumentou de um valor de R$ 98,7 milhões em 1999 para o montante de R$ 162,5 milhões, em 2009, o que representa um crescimento nominal médio de 5,2 % ao ano. O crescimento real54 acumulado dos gastos no período, no entanto, foi negativo.

O montante de gastos com pessoal, equivalente a 3,9% do orçamento da Agência em 1999 (R$ 3,9 milhões), passou a representar 52,4% em 2009 (R$ 85,2 milhões). O crescimento médio desse grupo de despesa foi de 28,1 % ao ano. Paralelamente, houve mudança na fatia destinada ao grupo Outras Despesas Correntes, que era de 92,9% (R$ 90,8 milhões) em 1999, baixando para 43,8% (R$ 75,1 milhões) do total da despesa em 2009, o que significa uma redução média anual de 2,4%. O Relatório de Gestão 2008 da ANEEL (p. 39) indica um total de 198 cargos comissionados, equivalente a cerca de 30% do número de servidores do quadro. A ANEEL, conforme entrevistas, entende que, com algumas ressalvas, o quadro de 765 servidores autorizado na Lei nº 10.871, de 2004 (ou Lei nº 11.292, de 2006), será suficiente para o cumprimento das funções da Agência.

A Ação 2272 – Gestão e Administração do Programa representa um centro de custos administrativos dos programas, agregando despesas que representam cerca de 60% dos gastos da Agência. Essa Ação dá suporte para que as ações finalísticas da ANEEL alcancem suas metas.

Dentre os indicadores utilizados pelo PPA, os indicadores do programa DEC e FEC são adequados e objetivos. O IASC carece de objetividade, visto que mede a satisfação do consumidor por meio de pesquisa. Indicadores de outorga são complementares e não medem resultados efetivos, apenas sinalizam para possíveis problemas futuros. É possível acrescentar outros indicadores, tais como as reclamações dos consumidores recebidas no sistema de ouvidoria.

53 xxx.xxx.xxx.xxxxxx.xx/xxxxxx de governo - versão simplificada das contas de governo – 2009.

54 Deflação pelo IPCA.

A adoção de um índice de eficiência na avaliação individual das ações não levaria a resultados consistentes, dada a pouca aderência entre os recursos despendidos e a quantidade de meta física realizada, para a grande maioria das ações. Na Prestação de Contas Anual (PCA), é feita a Avaliação da Eficiência Global da Instituição (Índice EFG).

Mantida a atual situação, a Agência não vê necessidade de aumentar suas dotações autorizadas. A ampliação dependerá do equacionamento de algumas limitações. Entre os problemas que afetam a capacidade de implementação da programação são citados: (1) insuficiência e inadequação do quadro de pessoal; (2) dificuldades na contratação de serviços especializados; (3) deficiências do modelo de execução descentralizada de atividades; e (4) responsabilidades e interfaces interinstitucionais. Além desses, em 2009 foi criado um novo problema: (5) restrições orçamentárias específicas para despesas com tecnologia da informação.

No que tange ao papel da regulação quanto à busca da modicidade tarifária, o Ministério das Minas e Energia divulga o Informativo Tarifário, que contempla um conjunto de informações pesquisadas, coletadas e organizadas, que retratam a evolução das tarifas de fornecimento de energia elétrica e a dinâmica regulatória nos processos de reajustes tarifários anuais e revisões tarifárias periódicas.

5. AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES – ANATEL

5.1. Base Legal, Objetivos e Competências e Estrutura

5.1.1. Base Legal

Primeira agência reguladora instalada no Brasil, a Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel tem a sua base legal na Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº 9.472, de 16-7-1997). O Decreto nº 2.338, de 7-10-1997, aprovou o Regulamento da Agência, e a Resolução nº 270, de 19-7-2001, o seu Regimento Interno. A Agência é uma autarquia especial vinculada ao Ministério das Comunicações, atuando como autoridade administrativa independente.

5.1.2. Objetivos e Competências

A Anatel tem como objetivo viabilizar o atual modelo das telecomunicações e exercer as atribuições de outorgar, regulamentar e de fiscalizar esse importante setor de infra-estrutura nacional.

Para tanto, a Agência tem as seguintes competências principais: a) implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de telecomunicações, mediante a expedição de normas e atos de outorga, prestação e extinção de direitos de exploração de serviços de telecomunicações no regime público; b) celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e realizando intervenções, bem como, controlando, acompanhando e procedendo à revisão de tarifas dos serviços prestados no regime público; c) administrar o espectro de radiofreqüências e o uso de órbitas, editando atos de outorga e extinção do direito de uso, fiscalizando e aplicando sanções; d) expedir normas, bem como expedir e extinguir autorização para prestação de serviços de telecomunicações no regime privado, fiscalizando e aplicando sanções; e) expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos que utilizarem; f) expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e normas por ela estabelecidos; g) expedir normas e padrões que assegurem a compatibilidade, a operação integrada e a interconexão entre as redes, abrangendo inclusive os equipamentos terminais; h) deliberar na esfera administrativa quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e sobre os casos omissos, compor administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de serviço de telecomunicações e reprimir infrações dos direitos dos usuários, dentre outras.

Na entrevista com representantes da Agência foram feitas indagações sobre o modelo brasileiro de regulação de telecomunicações e sobre a atuação da Anatel. A respeito da semelhança do modelo brasileiro com o de algum outro país, assim se manifestou a Agência:

O modelo adotado pelo Brasil se assemelha com o adotado em outros países, os quais têm como ponto de partida a existência de um órgão regulador. Contudo, não adotamos integralmente o modelo de um determinado país, e sim buscamos experiências bem sucedidas e vislumbramos se são pertinentes no caso concreto brasileiro. Adicionalmente, vários aspectos técnicos de nossa regulamentação seguem as recomendações da União Internacional das Telecomunicações – UIT.

No que tange especificamente ao controle da qualidade na prestação do serviço, a regulação brasileira está convergindo para o modelo adotado nos demais países europeus. O foco do acompanhamento da qualidade no Brasil apresenta um viés de controle de desempenho operacional da prestadora, enquanto, que nos demais países, o foco principal é na qualidade percebida pelo usuário e nos aspectos de garantia da disponibilidade do serviço. Em face da revisão dos contratos de concessão do STFC para o período 2011 a 2015, a Anatel propôs uma nova regulamentação que, pari passu ao acompanhamento e controle do desempenho operacional, irá incorporar a avaliação da qualidade percebida pelos usuários.

Especificamente no tocante ao cenário atual, assim como em diversos outros países do mundo, o foco da universalização divide-se basicamente em (i) garantir o acesso amplo à telefonia (incluindo aí populações rurais, de baixa renda e a acessibilidade) e (ii) a universalização da banda larga.

Neste sentido, projetos já implementados ou em vias de sê-lo, como os americanos Universal Service Funds (USF) e National Broadband Plan (NBP); o europeu European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD); o indiano Fundo Obrigatório de Universalização de Serviços – USOF e os brasileiros Plano Nacional de Banda Larga (PNBL) e Planos Gerais de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público (PGMUs II e III), entre outros, incorporam ambos escopos, visando cobrir os gaps existentes no atendimento às populações ainda desassistidas pela telefonia fixa e a expansão das infra-estruturas de suporte à banda larga.

Estados Unidos da América – A FCC constitui um dos mais antigos entes regulatórios nacionais do mundo. Isso fez com que a entidade amadurecesse em vários aspectos, especialmente do ponto de vista organizacional e operacional. Tanto que sua estrutura foi utilizada como referência para a criação de vários outros órgãos reguladores no mundo.

A Anatel, por sua vez, também possui em sua estrutura várias características do FCC. Destacam-se a atuação nacional, independência administrativa e orçamentária e forma de gerenciamento. Neste último caso, até mesmo a quantidade de diretores, conselheiros ou comissários, além do período de mandato são coincidentes.

A organização funcional do FCC em Unidades de Pessoal, ou Escritórios, e Bureau também é semelhante ao modelo instituído na Anatel. A similaridade é perceptível quando da comparação com as Superintendências, Gerências e Assessorias presentes no órgão regulador brasileiro.

Naturalmente, existem também diferenças entre o FCC e Anatel. Quanto ao escopo de atuação, o ente americano possui competência sobre a regulação de broadcasting, ou radiodifusão, inclusive no que diz respeito à linguagem proferida em estações de broadcast o que não ocorre no Brasil, por força de lei. Além disso, o FCC tem atuação operacional interna por processos, o que hoje, ainda difere da utilizada no Brasil.

Percebe-se uma preocupação considerável do FCC no gerenciamento das comunicações durante emergências e crises, especialmente para garantir sua disponibilização para segurança pública, saúde, defesa e emergência pessoal, além dos consumidores em geral.

Malásia – A semelhança do órgão regulador da Malásia com a Anatel é bastante perceptível. A consolidação de uma entidade independente, de modo geral com atribuições de implementar políticas para o setor de telecomunicações, formuladas pelo Ministério afim, é bastante familiar quando se tem em mente o órgão regulador brasileiro. A proibição de condutas anti-competitivas, estímulo à concorrência, gerenciamento do espectro radioelétrico, promoção à proteção ao consumidor, adoção de consultas públicas e busca pela transparência são outros exemplos de alinhamento com a forma de atuação da Anatel.

Naturalmente, algumas diferenças são igualmente notáveis. O órgão regulador possui atribuição para regular também o segmento de radiodifusão, bem como questões afetas a conteúdo e certificação de assinaturas digitais. A nomeação dos Comissários pelo Ministro e não pelo Presidente da República, como é o caso brasileiro, é uma delas. Seus mandatos podem variar entre 2 (dois) e 10 (dez) anos, em virtude de possibilidade de renovação.

México – A estrutura do órgão regulador mexicano, a Cofetel, também tem grandes semelhanças com o modelo brasileiro, a começar pelo aspecto da autonomia técnica e operacional. A composição da comissão diretora, com cinco integrantes, é igualmente semelhante. Difere, no entanto, pelo mandato de 8 (oito anos), renovável por único e igual período, dos comissionados e por sua atribuição abarcar o setor de radiodifusão.

A divisão em gerências de Unidade, de caráter técnico, e Coordenações Gerais, de caráter administrativo e institucional, promove uma separação bastante relevante entre as áreas fim e meio da Cofetel, facilitando sua operacionalização.

A Controladoria Interna do Cofetel tem bastante semelhança, em atribuições funcionais, à Corregedoria da Anatel. Da mesma forma, o Secretário Técnico do Plenário do Cofetel está

para o Superintendente Executivo da Anatel. Por fim, a presença dos Conselhos Consultivos são também portos de convergência entre os órgãos reguladores.

Outra consulta da entrevista foi sobre a existência de estudos comparativos com outros países acerca da qualidade dos serviços e dos preços (exceto tributos) praticados pelas concessionárias no Brasil, obtendo-se a seguinte resposta:

Sim, há estudos comparativos com outros países. No que tange às tarifas, os estudos comparativos foram realizados com e sem o cálculo dos impostos e demonstraram que os valores sem impostos praticados no Brasil estão na média dos valores praticados no resto do mundo, contudo, considerando os impostos a situação piora, já que a carga tributária brasileira está entre as maiores do mundo nesse setor.

Referente à qualidade do STFC, no âmbito do planejamento da primeira revisão quinquenal dos Contratos de Concessão, essa Agência contratou o serviço especializado de consultoria, no qual envolvia as atividades de mapeamento da situação atual da exploração de serviços de telecomunicações. Um dos relatórios dessa consultoria apresenta uma visão geral e um diagnóstico do setor de telecomunicações brasileiro comparativamente às práticas em outros países. Os países considerados na comparação foram: Japão, Austrália, Índia, Reino Unido, Espanha, Peru e México. O referido relatório, bem como os demais documentos produzidos pela consultoria, encontra-se disponível no sitio da Anatel na Internet.

Indagou-se, ainda, sobre como poderiam ser aperfeiçoados especificamente os instrumentos de regulação e fiscalização da área de telecomunicações, tendo a Agência manifestado que:

A Agência vem aperfeiçoando os instrumentos de regulação e fiscalização, estabelecendo prioridades de curto, médio e longo prazos, bem como, sinalizando ao mercado e à sociedade as ações a serem tomadas.

Atualmente, encontra-se em Consulta Pública proposta de alteração do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas que, conforme exposição de motivos da Consulta, levou em consideração: 1) a intenção de aprimorar os parâmetros e critérios para aplicação de sanções administrativas estabelecidos no Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 344, de 2003; 2) a necessidade de fortalecimento do papel regulador do Estado, mediante a criação de incentivos à regularização de infrações e reparação de danos aos usuários, bem como de desincentivos à litigância administrativa e judicial, em atenção aos princípios da eficiência, celeridade e economia processual.

Também está em Consulta Pública a Proposta de revisão da regulamentação sobre a gestão da qualidade do Serviço Móvel Pessoal, abrangendo os seguintes regulamentos: - Plano Geral de Metas de Qualidade do Serviço Móvel Pessoal, aprovado pela Resolução nº 317, de 27/09/2002; e - Regulamento de Indicadores de Qualidade do Serviço Móvel Pessoal, aprovado pela Resolução nº 335, de 17/04/2003. A revisão, conforme sua exposição de motivos, visa evoluir o processo de gestão da qualidade do Serviço Móvel Pessoal – SMP, trazendo os aspectos referentes ao usuário como foco da avaliação do serviço, mantendo o controle sobre os itens técnicos apenas em seus aspectos essenciais. Levou-se em consideração, ainda, a necessidade de coleta de dados mais eficaz e fidedigna.

Especificamente no caso do STFC, está prevista para ocorrer ainda nesse ano a Pesquisa de Satisfação dos Usuários, que irá agregar novos elementos, trazidos pelos usuários, ao processo de regulamentação e fiscalização. A implementação do modelo de custos prevista para 2011, também possibilitará o aperfeiçoamento dos instrumentos de regulação.

Destaca-se ainda a interação da Agência com os agentes envolvidos no mercado, com atendimento das demandas encaminhadas diretamente pelos usuários, parlamentares, prefeituras, Assembléias Legislativas, órgão de defesa do consumidor, entre outros.

A Agência também busca realizar o acompanhamento da atuação das prestadoras de serviços, seja com a realização de reuniões periódicas, seja com procedimentos para apuração de descumprimentos de obrigações.

Para aperfeiçoamento da fiscalização da área de telecomunicações é necessária melhoria contínua no processo de fiscalização e nos procedimentos de fiscalização, treinamento ininterrupto dos agentes de fiscalização e, por fim, investimento em instrumentos e sistemas adequados às necessidades. Dessa maneira será possível adequar a fiscalização às evoluções tecnológicas, bem como às novas formas de prestação de serviços de telecomunicações.

No que se refere ao aprimoramento da administração do espectro radioelétrico, diversos instrumentos de regulação vêem sendo aperfeiçoados. Essas melhorias têm se pautado fundamentalmente no conceito da neutralidade tecnológica e na multidestinação de faixas de radiofreqüência.

Além disso, de forma geral tem sido proporcionada à sociedade em geral participar indiretamente da regulação, por meio da utilização de sistemas interativos especialmente desenvolvidos para essa finalidade.

5.1.3. Estrutura

A Agência tem como órgão máximo o Conselho Diretor, integrado por cinco conselheiros escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal. Compõe ainda a estrutura superior da Agência o Conselho Consultivo, integrado por doze representantes indicados pelo Senado Federal, Câmara dos Deputados, Poder Executivo, entidades de classe das prestadoras de serviços de telecomunicações, por entidades representativas dos usuários e da sociedade.

Integram ainda a estrutura da Anatel: a Procuradoria Federal Especializada, a Ouvidoria, Gabinete da Presidência, Superintendente Executivo, Corregedoria, Assessoria Internacional, Assessoria de Relações com os Usuários, Assessoria Técnica, Assessoria Parlamentar e de Comunicação Social, Auditoria Interna, além de seis superintendências e 27 unidades descentralizadas, uma em cada capital das unidades federadas.

5.2. Plano Plurianual

5.2.1. Programas, Indicadores e Índices

Assim como as demais entidades da administração indireta, as agências reguladoras têm a sua programação de trabalho integrada nas leis dos planos plurianuais. No Plano Plurianual para o período 2000-2003, a atuação finalística da Agência esteve representada por meio de cinco programas. Nas tabelas seguintes estão demonstrados os indicadores, unidades de medida e os índices programados e alcançados por esses Programas nos referidos exercícios.

Para o programa 0250 – Qualidade dos Serviços de Telecomunicações (Tabela 5.1.) foram identificados dois indicadores, infelizmente, sem unidades de medida e metas e sem índices anuais apurados. O indicador sobre o grau de satisfação dos usuários aparece em quatro dos programas da Agência nesse PPA. Na maioria dos casos, não houve indicação de unidades de medida, metas e apuração de índices. Reconhecidamente, trata-se de um indicador de difícil apuração, mas que, pela sua importância, deveria ser buscado pela Agência.

Tabela 5.1 – Anatel – PPA 2000-2003: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0250 – Qualidade dos Serviços de Telecomunicações

	Unidade de Medida	Periodici- dade		Índices Apurados em			Índice previsto no final do PPA
Indicador	Unidade de Medida	Periodici- dade	2000	2001	2002	2003	Índice previsto no final do PPA
Eficiência de Fiscalização	Em Definição	A Definir	-	-	Não apurado	Não Apurado	-

Grau de Satisfação do Usuário dos Serviços de Telecomunicações

Anual

Não apurado

A definir

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatórios de avaliação do Plano Plurianual 2000-2003. Disponível em <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx>

No caso do Programa 0251 – Serviços Privados de Telecomunicações (Tabela 5.2) foram apontados seis indicadores, sendo que para quatro deles o plano trouxe metas para o final do quadriênio. Em todos os casos, faltou o índice de referência para o período inicial do PPA, o que foi compensado com a apuração de índices para o ano de 2000. Dos quatro indicadores com metas, em dois houve avanços: no indicador “Densidade dos Serviços Móvel Celular e Móvel Pessoal” a meta era de alcançar 26,2% em 2003; nesse exercício não houve apuração do índice que, em 2002, alcançou 20,3%, valor superior aos 14% apurados em 2000. No caso da “Densidade do Serviço Móvel Especializado”, a meta de 0,3% para 2003 teria sido folgadamente superada em 2000 e 2001, com 2,07% e 3,8%, respectivamente.

Tabela 5.2 – Anatel – PPA 2000-2003: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0251 – Serviços Privados de Telecomunicações

	Unidade de Medida	Periodici- dade		Índices Apurados em			Índice previsto no final do PPA
Indicador	Unidade de Medida	Periodici- dade	2000	2001	2002	2003	Índice previsto no final do PPA
Densidade dos Serviços Móvel	Percentagem	Trimestral	14,00	17,10	20,30	Não Apurado	26,20
Grau de Satisfação do Usuário	Em Definição	A Definir	-	-	Não Apurado	Não Apurado	-
Qualidade do Serviço Móvel Celular	Em Definição	A Definir	-	-	Não Apurado	Não Apurado	-
Densidade do Serviço Móvel Especializado	Percentagem	Trimestral	2,07	3,80	-	-	0,30
Coeficientes de Estações de Radiocidadão e Rádioamador	Estação/Mil Habitantes	Anual	1,43	-0,72	-	-	1,60
Coeficientes de Estações de Telecomunicações do Serviço Limitado	Estação/Mil Habitantes	Anual	2,35	-2,05		-	2,71

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatórios de avaliação do Plano Plurianual 2000-2003. Disponível em <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx>

No Programa 0253 – Serviços de Comunicação de Massa (Tabela 5.3) chama a atenção o indicador “Número de Assinantes de TV por Assinatura”, especialmente pela meta fixada para 2003, de mais de 10 milhões. Em 2001, foram apurados 3.607 mil assinantes, não tendo ocorrido, infelizmente, apuração do índice em 2002 e 2003.

Tabela 5.3 – Anatel – PPA 2000-2003: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0253 – Serviços de Comunicação de Massa

	Unidade de Medida	Periodici- dade		Índices Apurados em			Índice previsto no final do PPA
Indicador	Unidade de Medida	Periodici- dade	2000	2001	2002	2003	Índice previsto no final do PPA
Grau de Satisfação do Cliente	Percentagem	Anual	Não Apurado	Não Apurado	Não Apurado	Não Apurado	A Definir
Número de Assinantes de TV por Assinatura	Unidade	Trimestral	142	3.607.011	-	-	10.100.000

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatórios de avaliação do Plano Plurianual 2000-2003. Disponível em <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx>

Dos quatro indicadores do Programa 0254 – Telefonia Fixa (Tabela 5.4), dois apresentam unidades de medida, metas para o final do PPA e apuração de índices relativos a 2000, 2001 e 2002. Tais indicadores são de mais fácil identificação e mensuração, o que não ocorre com os outros dois, que tratam do grau de satisfação do usuário e qualidade dos serviços telefônicos fixos. Sobre tais limitações, espera-se maior atenção da Agência nos próximos PPA’s.

Tabela 5.4 – Anatel – PPA 2000-2003: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0254 – Telefonia Fixa

	Unidade de Medida	Periodici- dade		Índices Apurados em			Índice previsto no final do PPA
Indicador	Unidade de Medida	Periodici- dade	2000	2001	2002	2003	Índice previsto no final do PPA
Coeficiente de Oferta de Telefones de Uso Público em Serviço	Telefone por 1.000 Hab.	Trimestral	5,50	8,10	8,00	Não Apurado	8,20
Coeficiente de Oferta de Telefones Fixos Individuais	Telefone por 100 Hab.	Trimestral	23,10	28,21	28,70	Não Apurado	28,50
Grau de Satisfação do Usuário	Em Definição	A Definir	-	-	85,00	Não Apurado	-
Qualidade dos Serviços Telefônicos Fixos	Em Definição	A Definir	-	-	Não Apurado	Não Apurado	-

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatórios de avaliação do Plano Plurianual 2000-2003. Disponível em <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx>

O estabelecimento e a efetiva implantação de metas no âmbito do Programa 0257 – Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Tabela 5.5) está na dependência da regulamentação do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST, o que até hoje não foi feito. Assim, o Programa vem constando dos vários PPA’s sem nenhum resultado.

Tabela 5.5 – Anatel – PPA 2000-2003: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0257 – Universalização dos Serviços de Telecomunicações

	Unidade de Medida	Periodici- dade		Índices Apurados em			Índice previsto no final do PPA
Indicador	Unidade de Medida	Periodici- dade	2000	2001	2002	2003	Índice previsto no final do PPA
Taxa de Estabelecimentos de Ensino Público com Acesso aos Serviços de Telecomunicações e de Valor Adicionado	Percentagem	Anual	-	Não Apurado	Não Apurado	Não Apurado	100,00
Taxa de Estabelecimentos Rurais com Acesso aos Serviços de Telecomunicações e de Valor Adicionado	Percentagem	Anual	-	Não Apurado	Não Apurado	Não Apurado	60,00
Taxa de Instituições de Saúde Pública com Acesso aos Serviços de Telecomunicações e de Valor Adicionado	Percentagem	Anual	-	Não Apurado	Não Apurado	Não Apurado	50,00

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatórios de avaliação do Plano Plurianual 2000-2003. Disponível em <xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx>

Em lugar dos cinco programas do PPA anterior, no Plano Plurianual 2004-2007 foram incluídos apenas dois programas: 0257 – Universalização dos Serviços de Telecomunicações e Programa 1157 – Oferta dos Serviços de Telecomunicações. O primeiro (Tabela 5.6), conforme já observado, acabou não apresentando nenhum resultado, já que depende da regulamentação do FUST. Conforme o Relatório de Avaliação do PPA: “A gerência do Programa considera mister que a adequação do marco regulatório, em especial o Fundo para Universalização dos Serviços de telecomunicações (FUST) e a Lei Geral de Telecomunicações sejam adequados para possibilitar que o programa produza os resultados esperados, voltados

para a universalização do acesso aos serviços de telecomunicações.”55

Tabela 5.6 – Anatel – PPA 2004-2007: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0257 – Universalização dos Serviços de Telecomunicações

Índice de Referência

Índice previsto no final do PPA

Índices Apurados em

Indicador e Unidade de Medida

Data

2004

2005

2006

2007

Taxa de Acesso a Redes Digitais em Banda Larga em Operações no Público-Alvo Elegível

(percentagem)

55 Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2004-2007. Disponível em <http:// www. xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxx/Xxxxxxxx/xxx/xxxxx_xxxxxxxxxx/xxxxxxxxx_XXX/ relatorio _2008/08_PPA_ Aval_cad13_MC.pdf>

		Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA	Índices Apurados em
Indicador e Unidade de Medida	Data	Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA	2004	2005	2006	2007
Taxa de Acessos de Telefonia em Operação no Público-Alvo Elegível (percentagem)	-	-	-	-	-	-	-

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2004-2007. Disponível em xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxx/Xxxxxxxx/xxx/xxxxx_xxxxxxxxxx/xxxxxxxxx_XXX/xxxxxxxxx_0000/00_XXX_Xxxx_xxx00_XX.xxx

O novo programa – 1157 – trouxe como indicador a taxa de telefones em serviço, medida em percentagem. O índice apurado no final do período do plano (20,7%) ficou aquém da meta fixada para o último exercício (26%). De acordo com o Relatório de Avaliação de PPA,

A série histórica do indicador apresentou redução desde o início do PPA, o que revelou uma tendência que apontava para que o índice esperado não fosse alcançado. (...) A execução física situou-se na faixa dos 40% a 80% do previsto na Lei Orçamentária Anual (LOA) 2007. O resultado das ações que tiveram desempenho acima do esperado se deve principalmente à inadequação das metas propostas, que ficaram abaixo da real capacidade. (...) Nas ações que tiveram desempenho abaixo do esperado o principal problema enfrentado foi o fato dos limites para movimentação e empenho terem sido liberados muito tardiamente, o que impediu sua contratação. É importante destacar que muitas ações dependem da contratação de estudos e serviços que demandam vários meses para contratação e apresentação de resultados. Dessa forma, torna-se imperativo que os recursos sejam liberados de forma tempestiva e em tempo hábil para sua execução. Os recursos orçamentários executados foram insuficientes. A dotação aprovada na LOA era suficiente. Entretanto, as liberações para movimentação e empenho não acompanharam o ciclo de execução da despesa e, desta forma, não foi possível finalizar diversos processos licitatórios.56

Tabela 5.7 – Anatel – PPA 2004-2007: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 1157 – Oferta dos Serviços de Telecomunicações

		Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA	Índices Apurados em
Indicador e Unidade de Medida	Data	Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA	2004	2005	0000	0000
Taxa de Telefones em Serviço (percentagem)	30-6-2003	22,1	26	22,1	-	20,7	20,7

No plano plurianual em vigor, igualmente, a Anatel tem dois programas. O tradicional 0257 – Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Tabela 5.8), cuja execução continua prejudicada pela não regulamentação do FUST. O outro programa é o 1157, anteriormente denominado Oferta dos Serviços de Telecomunicações e, agora, Qualidade dos Serviços de Telecomunicações (Tabela 5.9). A Lei do PPA relativa ao período trouxe sete indicadores para o Programa, todos com unidades de medida, índices de referência para o início e metas para o final do PPA. O relatório de avaliação da execução do Programa em 2008 complementou as informações apresentando metas para os indicadores em cada um dos exercícios do PPA.

Tabela 5.8 – Anatel – PPA 2008-2011: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 0257 – Universalização dos Serviços de Telecomunicações

		Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA	Índices Apurados em
Indicador e Unidade de Medida	Data	Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA	2008	2009	2010	2011
Taxa de Acessos de Telefonia em Operação no Público-Alvo Elegível (percentagem)	01-2009	-	-	0,07	-	-	-

56 Idem, ibidem.

Índice de Referência

Índice previsto no final do PPA

Índices Apurados em

Indicador e Unidade de Medida

Data

2008

2009

2010

2011

Taxa de Acesso a Redes Digitais em Banda Larga em Operações no Público-Alvo Elegível (percentagem)

01-2009

0,00

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2008-2011. Disponível em xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxx/Xxxxxxxx/xxx/xxxxx_xxxxxxxxxx/xxxxxxxxx_XXX/xxxxxxxxx_0000/00_xxxxx0_xxxxx0.xxx

Tabela 5.9 – Anatel – PPA 2008-2011: Indicadores, Índices de Referência e Índices Alcançados

Programa 1157 – Qualidade dos Serviços de Telecomunicações

		Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA		Índices Apurados em
Indicador e Unidade de Medida	Data	Índice de Referência	Índice previsto no final do PPA	2008	2009	2010(*)	Previsto p/ 2011
Densidade de Acesso em Telefonia Fixa (percentagem)	31-12- 2006	20,7	19,16	21,18	21,68	21,60	19,16
Densidade de Acesso em Telefonia Móvel (percentagem)	31-12- 2006	55,7	86,02	78,11	90,55	63,01	86,02
Densidade de Acessos em Banda Larga (percentagem)	31-12- 2006	3,2	6,35	5,97	7,72	6,92	6,35
Solicitações de Reparo na Telefonia Fixa (percentagem)	31-1-2007	1,5	1,50	1,28	1,28	1,54	1,50
Taxa de Reclamações de Usuários de Telefonia Móvel (percentagem)	31-1-2007	1,0	1,00	0,03	0,03	0,372	1,00
Taxa de Reclamações de Usuários de TV por Assinatura (percentagem)	31-1-2007	2,0	2,00	0,06	0,06	0,84	2,00
Taxa de Solicitações Atendidas no Prazo (percentagem)	31-1-2007	82,0	82,00	74,55	82,58	79,74	82,00

Fonte: Brasil. MPOG. SPI. Relatório de avaliação do Plano Plurianual 2008-2011. Disponível em

<xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxx/Xxxxxxxx/xxx/xxxxx_xxxxxxxxxx/xxxxxxxxx_XXX/xxxxxxxxx_0000/00_xxxxx0_xxxxx0.xxx> Nota: (*) dados até março de 2010.

5.2.2. Ações Orçamentárias

Aos programas do PPA vinculam-se um conjunto de ações, com os respectivos valores financeiros associados a produtos e unidades de medida. Ao longo dos exercícios, tais ações podem sofrer alterações com as mudanças introduzidas pelas leis orçamentárias e seus créditos.

Houve muitas alterações entre as ações do PPA 2000-2003 e as do PPA 2004-2007. Assim, mostrou-se impraticável montar a série histórica com início em 2000. Apresentam-se, na Tabela 5.10, os montantes liquidados no período 2004-2009 de acordo com os Programas e as Ações da Agência constantes do PPA 2004-2007 e do PPA 2008-2011.

A análise das despesas por ações orçamentárias é dificultada, como nos demais casos, pelo modelo adotado, de concentrar numa atividade de caráter administrativo a maior parte dos recursos da unidade. Dos R$ 1,6 bilhões despendidos pela Agência nos seis anos analisados, 72% foram empregados por meio da Atividade 2000 – Administração da Unidade. Com a concentração dos recursos nessa Atividade, os valores aplicados nas atividades finalísticas estão subavaliados. É o caso, por exemplo, da Atividade 2424 – Fiscalização em Telecomunicações, cujas despesas no período somaram R$ 202 milhões. O total das ações do Programa 1157 - Qualidade dos Serviços de Telecomunicações alcançou nos seis anos R$ 277 milhões, ou 17% das despesas totais da Agência.

Tabela 5.10 – Anatel – Valores Liquidados por Ações entre 2004 e 2009

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cód	Programa/Ação	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
0257	Universalização dos Serviços de Telecomunicações	0,3	0,1			1,0	0,1	1,4

Cód	Programa/Ação	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
2272	Gestão e Administração do Programa	0,2	0,0			1,0	0,1	1,3
4459	Fiscalização da Universalização dos Serviços de Telecomunicações	0,1	0,1					0,1
0750	Apoio Administrativo	192,5	187,8	195,0	202,2	233,5	268,2	1.279,2
2000	Administração da Unidade	188,6	182,3	179,7	181,4	204,6	214,2	1.150,9
09HB	Contribuição da União, de Suas Autarquias e Fundações para o Custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federais			9,0	14,5	21,8	28,2	73,5
2003	Ações de Informática						20,3	20,3
2004	Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e Seus Dependentes	1,6	2,4	3,1	3,3	4,2	2,9	17,5
2012	Auxílio-Alimentação aos Servidores e Empregados	1,6	2,2	2,3	2,3	2,3	2,2	12,9
2011	Auxílio-Transporte aos Servidores e Empregados	0,5	0,7	0,7	0,5	0,4	0,3	3,2
2010	Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores e Empregados	0,1	0,2	0,2	0,1	0,1	0,2	0,9
1157	Qualidade dos Serviços de Telecomunicações	46,0	38,1	29,8	54,8	52,9	55,2	276,8
2424	Fiscalização em Telecomunicações	39,7	31,3	25,8	40,5	31,4	33,3	202,1
2B68	Relações com os Usuários de Serviços de Telecomunicações			1,1	12,3	14,8	14,7	42,9
2738	Outorga de Serviços de Telecomunicações	4,1	3,7	1,4	0,1	0,2	0,1	9,6
6616	Regulamentação dos Serviços de Telecomunicações		1,4	1,2	1,4	3,0	2,3	9,2
4572	Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação e Requalificação					2,7	4,5	7,3
2422	Certificação e Homologação de Produtos de Comunicação	0,8	1,1	0,1	0,1	0,2	0,2	2,5
2425	Gestão dos Recursos de Numeração, Espectro de Radiofrequência e Orbita	0,8	0,3	0,1	0,3	0,6	0,0	2,2
2740	Gestão Econômica da Prestação dos Serviços de Telecomunicações	0,2	0,1	0,1	0,0	0,1	0,0	0,6
2272	Gestão e Administração do Programa	0,4	0,1					0,5
8006	Gestão da Política de Comunicações	10,5	3,0	2,5	3,1	0,0		19,2
4572	Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de Qualificação e Requalificação	7,8	3,0	2,5	3,1	0,0		16,5
4641	Publicidade de Utilidade Pública	2,7	0,0	0,0	0,0			2,7
2272	Gestão e Administração do Programa	0,0	0,0					0,0
1157	Oferta dos Serviços de Telecomunicações					9,2		9,2
114F	Aquisição de Unidades Administrativas da Anatel					9,2		9,2
0681	Gestão da Participação em Organismos Internacionais	2,2	1,8	1,7	1,5	1,9		9,1
0089	Contribuição à União Internacional de Telecomunicações - UIT	2,2	1,8	1,7	1,5	1,9		9,1
0089	Previdência de Inativos e Pensionistas da União	0,4	0,5	0,7	1,2	1,7	2,4	6,8
0181	Pagamento de Aposentadorias e Pensões - Servidores Civis	0,4	0,5	0,7	1,2	1,7	2,4	6,8
	Total	251,9	231,1	229,7	262,9	300,3	325,8	1.601,8

Fonte: Siafi/STN

A Tabela 5.10 apresenta as despesas liquidadas em cada uma das ações, em cada ano da série. Entretanto, esses dados não esclarecem os montantes que, autorizados na lei orçamentária, deixaram de ser realizados. Essa avaliação é possível quando se relacionam as despesas liquidadas com os valores autorizados. É o que trazem as Tabelas 5.11 a 5.15. Selecionaram-se cinco ações: “Administração da Unidade”, pelo montante de recursos, e as outras quatro ações finalísticas com o maior montante de recursos aplicados.

Na Ação Administração da Unidade (Tabela 5.11) a proporção dos recursos liquidados em relação aos autorizados foi quase sempre alta nos seis anos da série, 85,1% em média. A exceção ocorreu em 2005, com a proporção de 65,5%. Explica-se a discrepância já que, nesse ano, o valor autorizado na lei orçamentária – R$ 278,2 milhões – foi bastante elevado, inclusive em relação aos exercícios seguintes. Nessa Ação, estão concentrados os recursos para o atendimento de despesas obrigatórias e outras essenciais para o funcionamento da Agência, daí por que a proporção de execução acabou sendo sempre alta, não havendo maior espaço para o contingenciamento de gastos.

Tabela 5.11 – Anatel – Execução da Ação Administração da Unidade

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2000	Administração da Unidade	2004	214,9	188,6	158,9	87,8%

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
		2005	278,2	182,3	165,5	65,5%
		2006	182,7	179,7	168,3	98,4%
		2007	212,6	181,4	163,4	85,4%
		2008	238,4	204,6	184,2	85,8%
		2009	225,2	214,2	203,2	95,1%
	Total		1.352,00	1.150,89	1.043,42	85,1%
Fonte: Siafi/STN

No caso da principal Ação finalística “Fiscalização em Telecomunicações” (Tabela 5.12) constituída de despesas discricionárias, a taxa de execução em relação aos valores autorizados foi bastante baixa: 55,3% no período considerado. Em 2009, foi de 44% e em 2005, 37%. Certamente nesta Ação ocorreram contingenciamentos, ou seja, parte dos recursos autorizados nas leis orçamentárias acabou não sendo liberado.

Tabela 5.12 – Anatel – Execução da Ação Fiscalização em Telecomunicações

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2424	Fiscalização em Telecomunicações	2004	41,8	39,7	34,8	95,0%
		2005	83,6	31,3	19,6	37,5%
		2006	32,0	25,8	20,4	80,8%
		2007	71,7	40,5	29,7	56,5%
		2008	60,8	31,4	21,6	51,6%
		2009	75,2	33,3	21,0	44,2%
	Total		365,2	202,1	147,1	55,3%
Fonte: Siafi/STN

As despesas liquidadas no período das duas ações a seguir identificadas: “Outorga dos Serviços de Comunicações” e “Regulamentação dos Serviços de Telecomunicações” (Tabelas

5.13 e 5.14) foram bem menores: R$ 9,6 milhões e R$ 9,2 milhões, respectivamente. Mas, nos dois casos, igualmente, a proporção das despesas liquidadas em relação às autorizadas foi muito baixa: 16,3% e 21,7%. Em ambos os casos certamente ocorreram contingenciamentos de recursos, com prejuízo para a execução das ações.

Tabela 5.13 – Anatel – Execução da Ação Outorga dos Serviços de Comunicações

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2738	Outorga dos Serviços de Comunicações	2004	9,9	4,1	3,4	41,3%
		2005	43,9	3,7	2,5	8,5%
		2006	4,3	1,4	0,9	33,4%
		2007	0,2	0,1	0,1	43,8%
		2008	0,2	0,2	0,2	88,2%
		2009	0,2	0,1	0,1	35,4%
	Total		58,6	9,6	7,2	16,3%
Fonte: Siafi/STN

Tabela 5.14 – Anatel – Execução da Ação Regulamentação dos Serviços de Telecomunicações

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
6616	Regulamentação dos Serviços de Telecomunicações	2005	2,8	1,4	0,7	49,5%
		2006	3,3	1,2	1,1	35,0%

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
		2007	15,0	1,4	1,0	9,6%
		2008	11,0	3,0	2,6	26,8%
		2009	10,4	2,3	2,0	22,0%
	Total		42,5	9,2	7,5	21,7%
Fonte: Siafi/STN

A Ação 2B68 “Relações com os Usuários dos Serviços de Telecomunicações” (Tabela 11.5) esteve presente nos últimos quatro orçamentos. A taxa de execução foi de 76% no período, percentual que poderia ser maior não fosse o resultado obtido em 2007: 57%.

Tabela 5.15 – Anatel – Execução da Ação Relações com os Usuários dos Serviços de Telecomunicações

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Cod	Ação Orçamentária	Ano	Aut.	Liq.	Pago	% Liq/Aut
2B68	Relações com os Usuários dos Serviços de Telecomunicações	2006	1,1	1,1	0,8	99,4%
		2007	21,4	12,3	9,3	57,3%
		2008	17,0	14,8	11,0	86,9%
		2009	17,0	14,7	9,9	86,5%
	Total		56,6	42,9	30,9	75,8%
Fonte: Siafi/STN

Na entrevista com a representação da Agência indagou-se sobre a adequação do modelo em vigor de programas, ações e indicadores do PPA com o planejamento e as metas adotadas pela Agência. De acordo com o setor responsável pelo Planejamento da Agência, “o modelo é compatível em termos dos Programas e Ações principalmente no que diz respeito aos aspectos orçamentários. Em termos de acompanhamento das metas físicas de desempenho, bem como dos indicadores de desempenho, o PPA mostra-se restritivo e não representa adequadamente o universo de ações da Anatel”.

Ainda conforme a entrevista, para a avaliação do desempenho finalístico da Agência utilizam-se os indicadores constantes do plano plurianual – PPA e das metas físicas e financeiras previstas da lei orçamentária anual – LOA. Tais indicadores são mensalmente ou trimestralmente consolidados e monitorados pela área de Planejamento e Orçamento da Agência junto às áreas finalísticas. Os resultados obtidos são publicados na Intranet da Agência, por meio do Boletim de Desempenho. São registrados, ainda, no Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – Sigplan, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG.

A Agência mantém, também, outros indicadores de desempenho, não vinculados aos programas governamentais, mas que estão diretamente relacionados às atividades realizadas pela instituição. São instrumentos que tem o objetivo de mensurar a eficiência, eficácia e produtividade das ações e processos internos. São ao todo 39 indicadores que englobam as atividades da Agência e que são apurados com periodicidade mensal, quadrimestral, semestral e anual. Exemplos de indicadores: outorgas concedidas; horas de fiscalização em processo com impacto direto para o cidadão; densidade de acessos em telefonia móvel; Densidade de Acessos em Banda Larga; Índice de Reclamações de TV por Assinatura; e Percentual de Execução Orçamentária (LOA).

As metas de desempenho da Agência são fixadas no Plano Geral de Atualização da Regulamentação – PGR, aprovado pela Resolução nº 516, de 30-10-2008. O PGR reflete o planejamento estratégico da instituição e na sua elaboração “foram tomados por base os princípios regulatórios previstos ou decorrentes da legislação setorial, definindo-se as metas regulatórias de curto, médio e longo prazo a serem atingidas pela Anatel ao longo dos próximos dez anos”. Entre os princípios que fundamentaram sua elaboração estão: a) a

ampliação da oferta e do uso de serviços e das redes de telecomunicações; b) o incentivo aos modelos de negócios sustentáveis e à competição; c) a aceleração do desenvolvimento econômico e social; d) a redução das desigualdades regionais; e, e) o fortalecimento do papel regulador do Estado.

Entre outras, constituem metas de curto prazo do PGR: a) promoção de parcerias com os órgãos oficiais de proteção e defesa do consumidor; b) realização de estudos e elaboração de propostas que visem à adoção de princípios de qualidade percebida pelos usuários nos serviços de telecomunicações; e c) à melhoria do procedimento de atendimento às reclamações dos usuários e ao aprimoramento dos procedimentos de fiscalização com o foco no usuário.

Entre as metas de médio prazo, de implementação em até cinco anos, cabe citar: a) adequação das obrigações para os serviços de telecomunicações no sentido de possibilitar a oferta de planos específicos de banda larga, inclusive para população de baixa renda; b) revisão e atualização de aspectos específicos da regulamentação relativa a serviços móveis (SMP), serviços fixos (STFC) serviços de comunicação multimídia (SCM) e Serviços de Interesse Restrito (SCR); e c) realização de estudos sobre o uso de radiofreqüências voltados à identificação de novas faixas, considerando a demanda pela mobilidade plena;

Para execução no prazo de até dez anos, pode-se citar as seguintes metas do PGR: a) regulamentação de um modelo convergente de outorgas para exploração de serviços e redes de telecomunicações; b) revisão da regulamentação de televisão por assinatura; e c) revisão da regulamentação relativa aos fundos setoriais, FUST e FISTEL.

Sobre a classificação e controle dos processos básicos relativos a cada ação orçamentária, a representante da Agência afirmou que:

A Anatel classifica e controla os processos básicos relativos a cada ação orçamentária, considerando que no programa finalístico todos os seus processos básicos estão representados: Outorga; Regulamentação dos Serviços; Fiscalização das Telecomunicações; Gestão de Recursos de Numeração, Espectro e Órbita; Certificação e Homologação de Produtos de Comunicação; Gestão Econômica da Prestação; Relações com os Usuários; Capacitação de Servidores; Publicidade de Utilidade Pública e Aquisição de Unidades Administrativas.

Além dos que já são comuns à administração pública federal (Siafi, Sigplan, Sidor, etc.), a Agência possui sistemas próprios de monitoramento gerencial das ações orçamentárias. Na entrevista, este tema foi assim descrito:

Como ferramenta de apoio à gestão orçamentária, a Anatel utiliza seu sistema interno denominado “Sistema Orçamento”. Este sistema, engloba as fases de programação, execução e monitoramento de todas as despesas da Agência, discriminadas por Programa / Ação / Grupo de Despesa / Elemento de Despesa e, ainda, por Item de Despesa. No Sistema de Orçamento, as informações referentes às fases de programação e ajustes de dotação, são geridas por todas as áreas da Agência e coordenadas pela Gerência de Planejamento e Orçamento, regimentalmente responsável por esta atribuição. (...)

Em relação ao monitoramento gerencial, o Sistema Orçamento, por meio dos diversos tipos de Relatórios disponíveis e de fácil acesso, permite aos dirigentes da Agência constante acompanhamento da execução das despesas, para tomada de decisões e ajustes que se fizerem necessários. Além dos relatórios do Sistema Orçamento, o corpo Gerencial – não só ele, mas todos os servidores da Agência – tem acesso a diversos documentos elaborados pela Gerência de Planejamento e Orçamento e que estão disponíveis na intranet sob a forma de Relatórios Gerenciais. São eles:

Boletim de Desempenho Orçamentário e Financeiro – apresenta mensalmente informações sobre: a execução orçamentária e financeira, por Programa, por Grupo de Despesa e Elemento de Despesa, Receita do Fistel, Receita do Fust e Suprimento de Fundos.

Boletim de Acompanhamento de Consultorias – apresenta, mensalmente, a situação orçamentário-financeira e o status de cada serviço de consultoria programado para o exercício.

Painel de Evolução das Metas Físicas do PPA – apresenta, por meio de tabelas e gráficos, a evolução das metas físicas do PPA, discriminadas por ação.

Relatório de Análise da Execução Orçamentária – relatório emitido ao término de cada trimestre e que apresenta avaliação da execução do orçamento.

Séries Históricas – tabelas que apresentam o histórico do orçamento por grupo de despesa, histórico da dotação mensal, histórico da execução orçamentária e histórico da evolução da proposta orçamentária.

Indagado se a Agência possui alguma sistemática de acompanhamento e controle das despesas relativas a atividades finalísticas e atividades-meio, o setor responsável informa que:

A Anatel, com auxílio do Sistema de Orçamento, acompanha, constantemente, a execução de todas as suas despesas, independentemente da classificação. Além disso, para o acompanhamento e controle das ações, com foco também na transparência das informações, estão disponibilizados na intranet uma série de documentos e relatórios de avaliação referentes às despesas da Agência. Entretanto, é perfeitamente possível monitorar estas despesas, tendo em vista a própria estrutura organizacional da Agência, na qual há Superintendências Finalísticas e Superintendência/Assessorias que desempenham atividades-meio.

Sobre a existência de alguma classificação das ações em ações-meio e ações-fim, foi a seguinte a resposta:

Essa classificação se faz presente na própria estrutura do PPA que diferencia os programas em finalísticos e de apoio. Desta forma, as ações finalísticas da Anatel integram o seu programa finalístico “Qualidade dos Serviços de Telecomunicações” e as demais ações integram os programas “Apoio Administrativo” e “Previdência a Inativos e Pensionistas da União”. No programa finalístico estão as atividades de Outorga; Regulamentação dos Serviços; Fiscalização das Telecomunicações; Gestão de Recursos de Numeração, Espectro e Órbita; Certificação e Homologação de produtos de comunicação; Gestão Econômica da Prestação; Relações com os Usuários; Capacitação de Servidores; Publicidade de Utilidade Pública e Aquisição de Unidades Administrativas.

O questionamento sobre quais os sistemas utilizados pela Agência para aferir a relação custo/benefício de suas ações, oportunizou a seguinte resposta:

A Anatel se utiliza de estudos técnicos para aferir os impactos de suas ações, como aquele que subsidiou a elaboração do Plano Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil – PGR, aprovado pela Resolução nº 516, de 30 de outubro de 2008.

Com o intuito de avaliar o impacto da atividade de regulamentação, a Anatel submete a Consulta Pública as propostas de atos normativos a serem editados e, ainda, realiza Audiências Públicas, nas quais matérias de interesse geral são apresentadas pela Agência e debatidas e com a sociedade.

No âmbito da universalização, por exemplo, são utilizados diversos sistemas, tais como o Sistema de Gestão das Metas de Universalização (SGMU), Sistema Integrado de Controle de Processos PADO (SPADO), Sistema Integrado de Gestão de Créditos da Anatel (SIGEC) e o Sistema de Informações Geográficas (SIGAnatel), para a elaboração de relatórios periódicos, que servem para aferir o resultado das ações realizadas pela Superintendência de Universalização, que tem impacto direto nos usuários dos serviços de telecomunicações, e permitem nortear futuros procedimentos. Outra ação é uma interação direta com a prestadora por meio do sistema FOCUS, na busca de soluções das demandas da sociedade e análise das reclamações recebidas que servirão de subsidio para elaboração de regulamentos.

5.3. Despesas por Grupo Natureza e Elemento de Despesa

Na classificação institucional das leis orçamentárias, a Anatel constituiu a Unidade Orçamentária 41.231. No Siafi, a Agência compreende várias Unidades Gestoras: códigos 413.001 a 413.046.

5.3.1. Pessoal e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inversões Financeiras

Na Tabela 5.16 estão reunidos todos os gastos da Anatel realizados no período 1999- 2009. A execução orçamentária total (valores liquidados) da Agência passou de R$ 216,9 milhões para R$ 325,8 milhões no período, um crescimento nominal médio de 3,9% ao ano. Em valores correntes, o crescimento acumulado das despesas liquidadas nesse período de onze anos foi de 46,6%. Descontada a inflação, o crescimento real acumulado no período foi negativo: (–) 22,8%. O crescimento das despesas com Pessoal alcançou 42,5% no período e entre as Outras Despesas Correntes e Investimentos e Inversões Financeiras a redução foi de 2,7% e 19%, respectivamente. Além disso, nos últimos exercícios, os Investimentos foram inferiores aos realizados nos primeiros exercícios.

Tabela 5.16 – Anatel – Representatividade e Crescimento dos Gastos

Valores liquidados: % em relação ao total das despesas

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	Pessoal	% Total	ODC	% Total	Inv/IF	% Total	Total	Cresc. Acum.	IPCA Ind. Acum.	Cresc. Real Acum.
1999	5,9	2,7%	143,2	66,0%	67,9	31,3%	217,0	1,000	1,000	-
2000	20,5	9,2%	141,5	63,2%	61,8	27,6%	223,8	1,031	1,060	-2,7%
2001	39,3	17,5%	146,2	65,0%	39,5	17,6%	225,0	1,037	1,141	-9,1%
2002	73,0	28,3%	149,3	57,8%	35,9	13,9%	258,2	1,190	1,284	-7,3%
2003	79,8	34,6%	131,7	57,0%	19,3	8,4%	230,8	1,063	1,403	-24,2%
2004	82,1	32,6%	147,0	58,3%	22,9	9,1%	251,9	1,161	1,510	-23,1%
2005	90,7	39,2%	129,5	56,0%	10,9	4,7%	231,1	1,065	1,596	-33,3%
2006	108,0	47,0%	114,9	50,0%	6,9	3,0%	229,7	1,059	1,646	-35,7%
2007	129,3	49,2%	113,7	43,2%	20,0	7,6%	262,9	1,211	1,719	-29,6%
2008	168,1	56,0%	118,2	39,4%	13,9	4,6%	300,3	1,383	1,821	-24,0%
2009	204,5	62,8%	113,1	34,7%	8,3	2,5%	325,8	1,501	1,899	-21,0%
Total	1.001,2	36,2%	1.448,3	52,5%	307,3	11,1%	2.756,7
Cresc. médio		42,5%		-2,3%		-19,0%	4,1%	50,1%		-21,0%
								acum.		acum.

Fonte: Siafi/STN

Nas três Tabelas apresentadas a seguir estão demonstrados, para cada um dos exercícios do período 1999 a 2009, os valores programados e executados nos três grupos de despesa: Pessoal, Outras Despesas Correntes e Investimentos e Inversões Financeiras. Serão considerados os quatro principais momentos no processo de execução das despesas: (i) projeto de lei orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional; (ii) lei orçamentária anual; (iii) valor autorizado, isto é, lei orçamentária com as alterações aprovadas durante o exercício; e (iv) valor liquidado (despesa executada).

De acordo com os dados da Tabela 5.17, o aumento dos gastos da Agência com Pessoal (GND 1) no período compreendido entre 1999 e 2009 foi de 3.352%, considerados os valores liquidados. Como já observado, explica-se o crescimento já que a Anatel, recém constituída, estruturou no período o seu quadro de pessoal. A taxa média anual de crescimento da despesa liquidada foi de 42,5% e a taxa média de execução das despesas de pessoal, isto é, o comparativo entre despesa autorizada na lei orçamentária e a despesa liquidada, foi de 86%. Quanto à comparação entre os valores dos projetos de leis orçamentárias e das leis propriamente ditas, não houve alteração em nenhum dos anos da série histórica.

Tabela 5.17 – Anatel – Pessoal e Encargos Sociais

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	14,7	14,7	12,7	5,9	46,5%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	3.352,1%
2000	10,3	10,3	43,8	20,5	46,8%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	86,0%
2001	117,9	117,9	117,9	39,3	33,4%	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:	0,0%
2002	110,2	110,2	108,1	73,0	67,5%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	42,5%
2003	102,3	102,3	84,3	79,8	94,7%
2004	105,6	105,6	83,7	82,1	98,0%
2005	76,2	76,2	96,0	90,7	94,5%
2006	118,2	118,2	109,2	108,0	98,9%
2007	130,5	130,5	130,9	129,3	98,7%
2008	172,7	172,7	173,4	168,1	96,9%
2009	133,5	133,5	204,6	204,5	100,0%
	1.092,2	1.092,2	1.164,7	1.001,2	86,0%

Fonte: Siafi/STN

A Tabela 5.18 apresenta as Outras Despesas Correntes (GND 3). No período considerado, o crescimento acumulado das despesas realizadas (liquidadas) nessa rubrica foi negativo: (–)21% e a taxa média de execução dessas despesas foi de (–)2,3%. Já a taxa média anual de execução da despesa liquidada, isto é, o comparativo entre despesa autorizada na lei orçamentária e a despesa liquidada, foi de 60,4%. Trata-se de um percentual baixo, sinalizando a ocorrência de contingenciamentos. Comparando-se os valores dos projetos de leis orçamentárias e das leis propriamente ditas, as alterações foram pequenas: 4%.

Tabela 5.18 – Anatel – Outras Despesas Correntes

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	106,3	106,3	181,9	143,2	78,7%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	-21,0%
2000	241,3	218,6	195,6	141,5	72,4%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	60,4%
2001	308,7	308,7	308,7	146,2	47,4%	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:	3,9%
2002	347,3	347,3	347,3	149,3	43,0%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	-2,3%
2003	244,7	224,7	206,3	131,7	63,8%
2004	191,2	191,2	191,2	147,0	76,9%
2005	118,9	323,1	323,1	129,5	40,1%
2006	102,2	104,8	127,3	114,9	90,3%
2007	182,5	194,5	194,5	113,7	58,4%
2008	189,7	154,8	166,3	118,2	71,1%
2009	194,1	139,7	156,8	113,1	72,2%
	2.227,0	2.313,7	2.399,0	1.448,3	60,4%

Fonte: Siafi/STN

Os Investimentos (GND 4) e as Inversões Financeiras (GND 5), programados e executados pela Anatel no período compreendido entre 1999 e 2009, estão demonstrados na Tabela 5.19. Comparativamente com as Outras Despesas Correntes, os gastos nos dois GNDs são bastante inferiores. Consideradas as características de sua atuação, a Agência demandou mais investimentos na fase inicial de sua implantação. Isso deve explicar o crescimento negativo da despesa liquidada no período: (–)88%, bem como a taxa média de crescimento das despesas liquidadas: (–)19%. Mesmo com essas explicações, chama a atenção a baixa taxa média de execução das despesas: 48%. Em praticamente todos os exercícios, não houve alterações entre o projeto de lei e a lei orçamentária. No exercício em que houve alteração significativa – 2005, de R$ 13,3 milhões para R$ 54,1 milhões – o resultado foi pífio, já que a taxa de execução da despesa foi de apenas 20%, ou seja, grande parte do incremento não foi disponibilizado à Agência.

Tabela 5.19 – Anatel – Investimentos e Inversões Financeiras

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes

Ano	PL	Lei	Aut.	Liq.	% Liq/Aut	Observações
1999	5,9	59,4	81,4	67,9	83,4%	Cresc. Desp. Liquidada 1999-2009 (%):	-87,8%
2000	103,9	126,6	116,0	61,8	53,3%	Taxa média de execução (% Liq/Aut):	47,9%
2001	91,8	91,8	91,8	39,5	43,0%	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:	17,6%
2002	101,1	101,1	101,1	35,9	35,5%	Taxa média de crescimento despesa liq.:	-19,0%
2003	65,3	65,3	49,2	19,3	39,3%
2004	18,1	9,7	26,1	22,9	87,7%
2005	13,3	54,1	54,1	10,9	20,2%
2006	20,0	12,2	12,2	6,9	56,3%
2007	30,4	30,9	30,9	20,0	64,6%
2008	49,5	45,3	41,8	13,9	33,3%
2009	53,3	53,3	36,3	8,3	22,7%
	552,5	649,7	641,0	307,3	47,9%

Fonte: Siafi/STN

Na entrevista, fez-se a seguinte indagação à Anatel: os valores liquidados em favor da Agência são suficientes para o desempenho das suas atividades? Em caso negativo, qual o valor considerado ideal? A resposta foi a seguinte:

Os valores liquidados pela Anatel não têm correspondido às suas reais demandas. Os constantes contingenciamentos bem como o descompasso entre a programação de contratação de despesas e a de liberação de limite para movimentação e empenho tem evidentemente afetado o desempenho das atividades da Agência. Uma análise sobre a participação das despesas correntes no total das despesas da Anatel nos últimos três anos nos mostra uma redução clara. Em 2007, 2008 e 2009, as despesas correntes representaram, respectivamente, 43,2%, 39,4% e 28,9% do total de despesas liquidadas pela Anatel. Para que a Anatel possa realizar as atividades necessárias ao desempenho de sua função reguladora do setor de telecomunicações e apresentar os resultados esperados pela sociedade, estima-se uma demanda de recursos na ordem de R$ 500,0 milhões anuais para as despesas de custeio e de capital.

5.3.2. Reserva de Contingência

A Anatel está entre as agências que mais sofrem contingenciamentos na própria lei orçamentária. Conforme os dados da Tabela 5.20, apenas no exercício de 2009 foram contingenciados recursos no montante de R$ 3,4 bilhões e, nos últimos oito anos, R$ 12,5 bilhões. Considerando que a Agência, em 2009, operou com a execução de R$ 326 milhões (ver Tabela 5.21), o expressivo montante de R$ 3,4 bilhões contingenciado fatalmente determina a seguinte indagação: a Agência se desempenha bem com os recursos efetivamente disponibilizados? Caso positiva, a resposta sugere outra pergunta: justifica-se o montante cobrado das concessionárias, e dos consumidores, em última análise, a título de taxa de concessão e fiscalização, cuja quase totalidade é empregada em outras finalidades?

Tabela 5.20 – Anatel – Reserva de Contingência

Orçamento Fiscal e de Seguridade Social – Em R$ milhões correntes

				Alteração no CN		Cresc. Acum. Lei	IPCA Acum.	Cresc.% Acum. Real
Ano	PL	Lei	Autorizado
				(Lei–PL)	%
2002	176,40	176,40	176,40	0,0	0,00%	1,00	1,00	-
2003	223,30	243,30	243,30	20,0	8,20%	1,38	1,09	26%
2004	508,60	517,00	517,00	8,4	1,60%	2,93	1,18	149%
2005	1.309,20	1.559,20	1.552,20	250,0	16,00%	8,84	1,24	611%
2006	1.852,90	1.995,10	1.995,10	142,1	7,10%	11,31	1,28	782%
2007	1.932,10	2.048,60	2.048,60	116,5	5,70%	11,61	1,34	767%

				Alteração no CN		Cresc. Acum. Lei	IPCA Acum.	Cresc.% Acum. Real
Ano	PL	Lei	Autorizado
				(Lei–PL)	%
2008	1.912,20	2.469,60	2.469,60	557,4	22,60%	14,00	1,42	887%
2009	3.421,90	3.475,20	3.475,20	53,2	1,50%	19,70	1,48	1232%
	11.336,60	12.484,20	12.477,20
	Obs.	Alterações CN = % médio (Lei - PL)/PL:				7,80%
		Taxa média de crescimento Lei (nominal):				53,10%
		Taxa média de crescimento Lei (real):				44,80%

Fonte: Siafi/STN

5.3.3. Elementos de Despesa

Os gastos por Grupos de Despesa discriminados por Elementos permitem uma verificação mais analítica dos tipos de despesas de acordo com a sua natureza. É o que está demonstrado na Tabela 5.21 apresentada abaixo.

No Grupo Pessoal, fica bem evidenciado o crescimento das despesas em decorrência da consolidação do quadro funcional da Agência. De acordo com o Relatório de Gestão de 2008, no final desse exercício a Anatel contava com 1.175 servidores ativos do quadro próprio;

81 ocupantes de funções de confiança; 534 servidores terceirizados em atividades de vigilância e limpeza; 219 servidores terceirizados em apoio administrativo; 303 servidores terceirizados em outras atividades; 109 estagiários, além de 202 servidores requisitados com ônus e 10 sem ônus; e 8 servidores da instituição cedidos com ônus.

Questionado se o quadro de pessoal da Agência está provido de maneira adequada, o setor responsável apresentou os seguintes comentários:

O Quadro de Pessoal, de 1.690 vagas, foi definido pela Lei nº 10.871, em 20 de maio de 2004. Está distribuído em 720 Especialistas em Regulação de Serviços Públicos de Telecomunicações, 250 Analistas Administrativos, 485 Técnicos em Regulação de Serviços Públicos de Telecomunicações e 235 Técnicos Administrativos. Das 1690 vagas estão preenchidas 1.543, restando perfazer 147 do quadro autorizado, mesmo depois de realização do concurso de 2009. Tal lacuna, somado ao fato da possibilidade de retorno dos 178 requisitados da Telebrás à empresa de origem, ensejou uma demanda ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, para autorizar a nomeação de 114 concursados, além das 247 vagas autorizadas para o terceiro concurso, a fim de mitigar riscos de falta de pessoal.

A Anatel solicitou, também, ao MPOG o encaminhamento de Projeto de Lei acrescendo ao quadro atual 272 vagas referentes ao pessoal terceirizado de suporte administrativo e em desacordo com o Decreto no 2.271, de 7 de julho de 1997.

Quanto ao quantitativo do quadro da Anatel de1690 vagas, aprovado em 2004, há de se fazer duas considerações:

(i) Em sendo atendido o pleito de aumento do quadro em 272 administrativos ativos resolveria em parte a carência identificada no baixo número de técnicos administrativos, que desenvolvem atividades de suporte tais como: atendimento nas salas do cidadão, protocolo, arquivo e secretariado em geral;

(ii) Relativamente ao total de 1690 vagas cabe argumentar que a infra-estrutura de Telecomunicações no país sofreu um considerável acréscimo entre 2004 e 2010. a titulo de exemplo, a base de assinantes do Serviço Móvel Pessoal (SMP) alcançou 173,9 milhões em 2009, apresentando crescimento de 265% em relação a 2004. Relativo à evolução dos acessos do serviço de comunicação multimídia, ao final do ano passado, o Brasil contava com 13 milhões de acessos fixos banda larga, representando um aumento de 406% em comparação ao ano de 2004. Em decorrência, as atividades da Anatel sofreram um acréscimo que podem ser comparadas com o acréscimo no número de outorgas, horas de fiscalização e licenciamento de produtos de telecomunicações. De outro lado, a Anatel vem recebendo novas incumbências, tais como a responsabilidade sobre o acompanhamento de

projetos com utilização de recursos do FUST (Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações) e algumas relativas à fiscalização e arrecadação, como acontece com a CFRP (Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública).

O quadro de pessoal da Anatel, definido em 2004, está aquém das necessidades atuais, seja em função da expansão do setor regulado, ou por receber novas atribuições, não previstas quando da constituição da Agência.

Em termos qualitativos, o quadro de pessoal da Anatel é constituído por 75% de servidores efetivos concursados, 12,8% de servidores específicos, 11,5% de servidores requisitados da Telebrás, e 0,7% de requisitados de outros órgãos.

O primeiro segmento (concursados) é caracterizado por pessoal jovem com boa formação acadêmica, mas ainda carente de conhecimento especializado no setor de telecomunicações, como em regulação; e pouca vivência organizacional. Para este segmento a Anatel está investindo em cursos de especialização (pós-graduação lato sensu) e capacitação para o trabalho, inicialmente, para as áreas finalísticas (outorga, fiscalização e regulamentação) e nas áreas críticas de suporte (gestão de contratos e orçamentária, e legislação administrativa). Permanece como lacuna o desenvolvimento gerencial.

Para os segundo e terceiro segmentos, caracterizados pelo pessoal com maior experiência administrativa e funcional e idade média por volta dos 50 anos, o maior foco está em atualização e ações de integração com o pessoal do primeiro segmento, até para que haja uma natural transferência de conhecimento.

A propósito do crescimento das despesas de Pessoal em volume superior ao das Outras Despesas Correntes e se esses recursos são suficientes para o cumprimento das funções da Agência, foi informado que:

De fato, ao longo dos últimos anos as despesas com Pessoal e Encargos Sociais vêm tendo expressivo crescimento e, principalmente, consumindo parcela superior ao das demais despesas no orçamento total da Agência, sobretudo maior do que as despesas correntes.

Se por um lado o aumento nas despesas de pessoal e encargos sociais reflete melhoria nos níveis salariais e aumento no quadro efetivo de servidores, por outro lado, implica em achatamento das demais despesas. Se em 2001, as despesas com pessoal representavam 17,5% do orçamento da Anatel, em 2009 representam 62,8%.

Se os recursos alocados para as despesas de pessoal e encargos sociais atendem às demandas da Agência, ainda que seja por meio de crédito suplementar, em contrapartida a compressão dos recursos para as despesas correntes e de investimentos da Agência não tem sido suficientes para atender às necessidades da Anatel.

Ao longo dos últimos anos, em virtude de seguidas reduções de dotação para as despesas correntes, criou-se uma demanda reprimida que vem inegavelmente afetando o desempenho da Anatel. A demanda apurada em cada exercício se refere às despesas com contratação de estudos, desenvolvimento de soluções de tecnologia da informação, realização de workshops sobre o Setor de Telecomunicações, desenvolvimento de ferramental para elaboração do Planejamento Estratégico do Setor de Telecomunicações, realização de atividades que permitam maior controle social, divulgação dos serviços prestados pela Agência, por meio da publicação de sua Carta de Serviços, melhorias na atividade de fiscalização e das bases de informação da Agência sobre o setor, eventos de capacitação, ampliação das atividades da Central de Atendimentos, realização de pesquisa de satisfação dos usuários, implementação de novas metodologias que garantam consistência na atividade de regulação, como análise de Impacto Regulatório e outras que, ao longo dos anos, em função da insuficiência de recursos não vêm sendo atendidas.

Indagada sobre as razões para o crescimento de 600% nas despesas com inativos e pensionistas (Ação 0181 – Pagamento de Aposentadorias e Pensões), nos exercícios de 2004 a 2009, a Agência assim se pronunciou:

As despesas com inativos e pensionistas da Anatel, no período de 2004 a 2009, tiveram aumento de 553,1%. Este resultado se explica pela sucessão de alguns aspectos: Em 2007 houve um acréscimo de 47,8% no número de inativos e pensionistas. (...) Como resultado deste crescimento quantitativo, a despesa apresentou incremento de 58%. Comparativamente a 2008, houve apenas um crescimento de 11,1% no quantitativo de inativos e pensionistas. Entretanto, o aumento na despesa foi de 36,6% decorrente de

aumento salarial ocorrido em 2008 com forte impacto nas despesas com inativos e pensionistas.

O volume maior de encargos está concentrado no GND 3 – Outras Despesas Correntes. Entre estas, nos Elementos 39, 35, 14 e 33. No Elemento 39 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica são classificadas grande parte das despesas de manutenção e funcionamento contratadas junto a terceiros, como água, energia elétrica, telefone, serviços terceirizados, etc. No passado, quando a Agência não contava com pessoal técnico em seus quadros, os gastos com consultores eram maiores. Isso aparece claramente nas despesas com o Elemento 35. As tarefas de fiscalização da Agência justificam os gastos com diárias e passagens e locomoção.

Especialmente sobre a variação de gastos com diárias, passagens e consultoria desde 2004 até o presente, foi dada a seguinte explicação:

As despesas com viagens apresentaram expressiva queda em 2005 e 2006 comparativamente, a 2004, em decorrência das restrições legais impostas. A partir de 2007, quando não mais houve restrição às viagens houve um acréscimo na execução em função da retomada das despesas com capacitação. Em 2009 houve elevação nos gastos com viagens em virtude da realização de diversas turmas do Curso Avançado de Especialização de Regulação em Telecomunicações e do Curso de Especialização da UIT em Brasília, que contou com a participação de servidores das representações da Anatel em todos os estados brasileiros. Relativamente às despesas com consultorias, verifica-se que no período de 2004 a 2009 houve expressiva queda, explicada pelos recorrentes contingenciamentos impostos à Anatel no período.

Especialmente, nos anos iniciais de operação, a Anatel precisou realizar investimentos, especialmente na aquisição de equipamentos e material permanente.

Tabela 5.21 – Anatel – Grupos de Despesa e Elementos

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões corrente

				Despesas Liquidadas
	GND / Elemento Despesa										TOTAL
		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
1	PESSOAL	39,3	73,0	79,8	82,1	90,7	108,0	129,3	168,1	204,5	974,8
11	Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil	13,9	29,9	37,9	23,0	34,1	53,0	81,5	117,3	147,0	537,5
96	Ressarcimento de Despesas de Pessoal Requisitado		31,6	31,5	35,9	31,2	26,1	24,7	24,0	23,7	228,7
13	Obrigações Patronais	2,3	5,7	7,0	6,9	7,0	14,3	17,3	24,2	30,6	115,2
4	Contratação por Tempo Determinado		4,7	2,5	14,6	16,5	13,3	3,8			55,3
93	Indenizações e Restituições	22,5									22,5
92	Despesas de Exercícios Anteriores	0,7	1,0	0,8	1,3	1,4	0,2	0,4	0,3	0,1	6,1
1	Aposentadorias e Reformas	0,0	0,1	0,2	0,3	0,4	0,5	0,9	1,4	1,9	5,7
16	Outras Despesas Variáveis – Pessoal Civil	0,0	0,0	0,0	0,0	0,2	0,3	0,4	0,6	0,6	2,1
3	Pensões	0,0	0,0	0,0	0,1	0,1	0,2	0,3	0,4	0,4	1,4
91	Sentenças Judiciais	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1	0,2
8	Outros Benefícios Assistenciais	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,1
3	OUTRAS DESPESAS CORRENTES	146,2	149,4	131,7	147,0	129,3	114,9	113,7	118,2	113,1	1.163,4
39	Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica	85,7	96,6	97,1	104,8	97,0	92,3	94,6	96,0	92,1	856,2
35	Serviços de Consultoria	15,5	19,2	9,5	10,1	12,6	4,8	0,6	3,4	0,2	75,8
14	Diárias – Pessoal Civil	6,1	8,1	7,1	6,5	4,3	4,4	5,6	4,4	5,8	52,2
33	Passagens e Despesas com Locomoção	7,4	9,3	8,2	7,9	3,6	3,2	4,0	5,1	5,0	53,6
92	Despesas de Exercícios Anteriores	0,2	6,8	1,1	7,6	2,8	1,8	1,1	1,1	2,1	24,6
93	Indenizações e Restituições	9,9	1,0	1,1	1,2	1,2	1,0	0,9	1,2	2,1	19,6
30	Material de Consumo	2,0	3,9	3,3	2,7	2,2	1,3	1,5	1,1	1,8	19,6
46	Auxílio-Alimentação	0,8	1,1	1,2	1,6	2,2	2,3	2,3	2,3	2,2	16,0
4	Contratação por Tempo Determinado	15,4									15,4
41	Contribuições	1,6	2,3	2,0	2,2	1,8	1,7	1,5	1,9		15,1
36	Serviços de Terceiros – Pessoa Física	0,5	0,6	0,4	1,6	0,8	1,1	0,5	1,1	1,1	7,5
49	Auxílio-Transporte	0,2	0,3	0,5	0,5	0,7	0,7	0,5	0,4	0,3	4,2

				Despesas Liquidadas
	GND / Elemento Despesa										TOTAL
		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
47	Obrig.Tribut.e Contrib – Op. Intra-Orcamentárias	0,3	0,1	0,2	0,2	0,3	0,2	0,1	0,1	0,1	1,6
8	Outros Benefícios Assistenciais	0,1	0,1	0,2	0,1	0,2	0,2	0,1	0,2	0,2	1,3
37	Locação de Mão-de-Obra	0,5	0,0								0,5
48	Outros Auxílios Financeiros a Pessoa Física							0,2	0,0	0,2	0,4
32	Material de Distribuição Gratuita	0,0	0,0	0,0	0,0		0,0	0,0			0,0
4	INVESTIMENTOS	18,5	28,4	19,4	22,9	10,9	6,9	20,0	4,7	8,3	139,9
51	Equip. e Material Permanente – Op. Intra-Orc.	13,6	22,8	8,5	6,9	9,1	5,6	16,6	3,8	7,4	94,3
52	Obras e Instalações – Op. Intra-Orçamentárias.	4,9	4,9	9,3	14,7	1,2	1,1	2,9	0,8	0,9	40,8
61	Despesas de Exercícios Anteriores		0,1	1,3	1,2	0,4	0,2	0,1	0,1	0,1	3,5
92	Aquisição de Imóveis		0,6	0,2		0,2		0,3			1,3
5	INVERSÕES FINANCEIRAS	21,0	7,5	0,0					9,2		37,7
61	Aquisição de Imóveis	21,0	7,5	0,0					9,2		37,7
	TOTAL GERAL	225,0	258,2	230,9	251,9	230,9	229,8	262,9	300,3	325,8	2.315,6

Fonte: Siafi/STN

5.4. Fontes de Recursos do Tesouro e Próprios

As principais receitas criadas para manter o sistema de fiscalização dos serviços de telecomunicações têm origem em duas taxas criadas pela Lei nº 5.070, de 7-7-1966: de fiscalização de instalação e de fiscalização de funcionamento devidas pelas concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços de telecomunicações e de uso de radiofreqüência. Constituindo receita do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações – FISTEL, esses recursos são transferidos ao Tesouro, ao Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST e à Anatel. A Agência deve utilizá-los, exclusivamente: a) na instalação, custeio, manutenção e aperfeiçoamento da fiscalização dos serviços de telecomunicações existentes no País; b) na aquisição de material especializado necessário aos serviços de fiscalização; c) na fiscalização da elaboração e execução de planos e projetos referentes às telecomunicações; e d) no atendimento de outras despesas correntes e de capital por ela realizadas no exercício de sua competência.

A Tabela seguinte – 5.22 – apresenta as despesas liquidadas em cada ano do período 1999 a 2009 de acordo com as fontes de recursos, ou seja, a origem dos recursos que viabilizaram as despesas da Anatel. Inicialmente, estão separados os Recursos do Tesouro e os Recursos de Outras Fontes, isto é, recursos arrecadados pela própria Agência. Com a exceção das pequenas parcelas arrecadadas pela Anatel em 1999, 2000 e 2005 e os R$ 26,1 milhões da fonte Recursos Próprios Financeiros de 2001, todos os demais recursos utilizados no período são classificados como Recursos do Tesouro. O valor total de R$ 2,7 bilhões transferidos pelo Tesouro originou-se de duas fontes principais: (i) R$ 901,0 milhões de Recursos Próprios Não-Financeiros; e (ii) R$ 1,72 bilhões da Fonte Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia. O curioso é que não se trata de fontes diferentes, mas, sim, de uma só. Até 2002 entendia-se que a cobrança da taxa de fiscalização seria Receita Não-Financeira do Tesouro – Fonte 150. A partir do exercício seguinte, alterou-se a classificação para Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia – Fonte 174.

Tabela 5.22 – Anatel – Fontes de Recursos – Valores Liquidados
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – em R$ milhões correntes
Cód	Fonte de Recursos	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
Recursos do Tesouro

150	Rec. Próprios Não-Financ.	215,70	223,26	198,91	258,22								896,09
174	Taxas pelo Poder de Polícia					230,81	251,90	219,90	205,64	260,90	299,61	254,84	1.723,60
300	Recursos Ordinários								1,30				1,30
374	Taxas pelo Poder de Polícia							0,00	22,80	1,98	0,65	71,00	96,44
Subtotal		215,70	223,26	198,91	258,22	230,81	251,90	219,90	229,74	262,88	300,26	325,84	2.717,44
% em relação ao total de fontes		99%	100%	88%	100%	100%	100%	95%	100%	100%	100%	100%	99%
Recursos de Outras Fontes
250	Rec. Próprios Não-Financ.	1,20	0,57					2,24	0,00	0,00	0,00	0,00	4,02
280	Rec. Próprios Financeiros			26,14				9,00	0,00	0,00	0,00	0,00	35,14
Subtotal		1,20	0,57	26,14	0,00	0,00	0,00	11,24	0,00	0,00	0,00	0,00	39,16
% em relação ao total de fontes		1%	0%	12%	0%	0%	0%	5%	0%	0%	0%	0%	1%
	Total de Fontes	216,90	223,84	225,05	258,22	230,81	251,90	231,14	229,74	262,88	300,26	325,84	2.756,59
Fonte: Siafi/STN; Nota: não inclui fontes da reserva de contingência.

Na Tabela 5.22, estão identificadas, no período 2002 a 2009, as origens dos recursos que foram contingenciados já na própria lei orçamentária. Esses mesmos valores foram apontados na Tabela 5.20 em seus totais. As fontes mais contingenciadas foram a 129, 174 e

280. A primeira, “Receitas de Concessões e Permissões” tem sido integralmente bloqueada, não sendo liberado nenhum recurso para a Agência (ver Tabela 5.21). O bloqueio maior vem se dando na Fonte 174, “Taxas pelo Poder de Polícia”: quase R$ 9 bilhões nos últimos oito exercícios. A segunda fonte mais contingenciada foi a de “Recursos Próprios Financeiros” (Fonte 280): R$ 2,5 bilhões no período. De acordo com informações obtidas durante a entrevista, trata-se de recursos devidos à Agência no passado e jamais repassados. Depositados na Conta Única do Tesouro, esses valores recebem remuneração, daí o aumento a cada ano do valor contingenciado.

Tabela 5.23 – Anatel – Fontes de Recursos da Reserva de Contingência

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social – Valores autorizados – R$ milhões correntes
Cód.	Fonte de Recursos	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	Total
	Recursos do Tesouro
129	Rec. de Concessões e Permissões				70,33	187,51	140,93	326,17	466,92	1.191,86
150	Rec. Próprios Não-Financeiros	18,0								18,00
174	Taxas pelo Poder de Polícia		230,76	289,25	1.109,40	1.398,96	1.495,81	1.696,63	2.532,37	8.753,18
	Subtotal		230,76	289,25	1.179,73	1.586,47	1.636,74	2.022,79	2.999,29	9.963,04
	% em relação ao total de fontes		95%	56%	76%	80%	80%	82%	86%	80%
	Recursos de Outras Fontes
250	Rec. Próprios Não-Financeiros		0,99	2,34		1,57	2,34	2,11	0,88	10,23
280	Rec. Próprios Financeiros	158,4	11,57	225,39	372,43	407,02	409,47	444,71	474,98	2.503,97
	Subtotal	158,4	12,56	227,74	372,43	408,59	411,82	446,82	475,86	2.514,20
	% em relação ao total de fontes		5%	44%	24%	20%	20%	18%	14%	20%
	Total de Fontes	176,4	243,32	516,99	1.552,16	1.995,06	2.048,55	2.469,61	3.475,15	12.477,24
Fonte: Siafi/STN

As principais fontes de recursos da Agência, liberadas ou contingenciadas, estão relacionadas a seguir. A descrição das fontes foi retirada de manual da SOF.57

57 Ementário de Classificação de Receitas Orçamentárias da União 2009, editado pela Secretaria de Orçamento e Finanças – SOF/MPOG. Disponível em < https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/EMENTARIO_2009a.pdf>

Fonte 129 Recursos de Concessões e Permissões

A Fonte 129 é composta pelos recursos originados da concessão ou permissão de serviços públicos a particulares, os quais estão sujeitos ao controle, fiscalização e regulação do Poder Público. É destinada ao desenvolvimento de projetos nos respectivos setores, conforme legislação específica. No período 2002-2009, todos os recursos dessa fonte foram contingenciados.

Fonte 150 Recursos Próprios Não-Financeiros

Esta fonte é constituída por recursos não-financeiros que têm origem no esforço próprio de arrecadação de entidades da Administração Pública. Esses recursos têm trânsito obrigatório pela conta do Tesouro Nacional e retornam às unidades de origem ou aos fundos por elas geridos. Na realidade, até o exercício de 2002, era classificado nessa fonte o produto da arrecadação das duas taxas do FISTEL. A partir do exercício de 2003, alterou-se o entendimento e a arrecadação das taxas passaram a constituir a Fonte 174.

Fonte 174 Taxas e Multas pelo Exercício do Poder de Polícia

Fonte composta pela receita proveniente da cobrança de taxas pelo exercício do poder de polícia e de multas por auto de infração às leis e normas vigentes. Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública, ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Os recursos dela originados são destinados aos respectivos órgãos fiscalizadores.

As duas principais taxas da Fonte 174 de interesse da Agência são:

1121.02.00 - Taxas de Fiscalização das Telecomunicações

Fato gerador: Esta natureza compreende duas taxas devidas pelas concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços de telecomunicações e de uso de radiofreqüência: Taxa de Fiscalização de Instalação e Taxa de Fiscalização de Funcionamento.

Destinação legal: Fundo de Fiscalização das Telecomunicações.

Amparo legal: Lei nº 5.070, de 7-7-1966; e Lei nº 11.652, de-4-2008, art. 33.

1121.02.01 – Taxa de Fiscalização de Instalação

Taxa paga no momento da emissão do certificado de licença para o funcionamento das estações. Tem seus valores fixados em lei.

1121.02.02 – Taxa de Fiscalização de Funcionamento

Taxa paga anualmente, até o dia 31 de março, pela fiscalização do funcionamento das estações. Seus valores correspondem a 45% dos fixados para a taxa de fiscalização de instalação.

5.5. Adequação entre Receitas e Despesas e Implicações na Gestão

Parte dos resultados das entrevistas foi incluída nas seções anteriores deste relatório. Nesta seção serão apresentados outros resultados da consulta, especialmente aqueles posicionamentos da Agência sobre recursos disponibilizados, contingenciamentos, limites financeiros autorizados, etc.

Uma das questões colocadas à instituição foi sobre a existência de estudos que mostrem dados concretos, números ou projeções sobre implicações e/ou impedimentos existentes para a execução dos programas de trabalho da Agência. A resposta foi a seguinte:

O acompanhamento do Plano de Trabalho da Agência prevê o levantamento de problemas que podem impactar o alcance da meta de cada ação constante do referido plano. Estes problemas podem ser relacionados à restrição orçamentária ou quaisquer outros fatores impeditivos da realização da ação.

Frente à solicitação de que fossem indicadas mais objetivamente as restrições, a Agência assim se manifestou:

Ao longo de vários anos a Anatel vem sofrendo contenção na execução de seus programas, especialmente de seu programa finalístico, em virtude de restrições orçamentárias. Cabe destacar que a cada contingenciamento sofrido, a Anatel elabora e encaminha ao Ministério das Comunicações documento denominado “Relatório Contingenciamento de Recursos da Anatel”. Neste documento são apresentados os impactos da redução de recursos para a Agência e os valores necessários para a recomposição das despesas.

São elaboradas análises de risco, quais os objetivos foram alcançados, os problemas existentes e suas possíveis soluções, bem como outros apontamentos que se fizerem necessários.

Em relação ao acompanhamento e controle, a área técnica se baseia em relatórios para nortear demandas de fiscalização, é feita a avaliação do impacto e resultado das multas aplicadas nos Procedimentos para Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADOs) instaurados e a verificação dos ofensores para a universalização do STFC e suas possíveis soluções; bem como os ofensores para melhoria de qualidade e alternativas vislumbradas. Além disso, para programas de trabalhos específicos são estabelecidas metas de desempenho. No decorrer da execução dos trabalhos são realizados acompanhamentos de impedimentos e fatores que, eventualmente, obstem a execução das ações.

O Decreto nº 2.338/97, no seu art. 5º, § 3º, veda a adoção de limites para a fixação de dotações orçamentárias da Agência na lei orçamentária anual. Questionada se o referido Decreto está sendo observado e, em caso negativo, qual a razão mais provável, a Agência respondeu nos seguintes termos:

Não, o disposto no referido Decreto não vem sendo observado uma vez que a Anatel obedece aos limites definidos pelo Ministério das Comunicações. A provável razão para tanto é a utilização de recursos do Fistel, cuja arrecadação gira em torno de R$ 4,0 bilhões anuais, para composição de superávit fiscal por parte do Governo Federal.

A próxima questão foi sobre o impacto do contingenciamento nas principais ações e seus reflexos no cumprimento das atribuições legais da Agência. Posicionou-se assim, a Anatel:

O contingenciamento de recursos imposto à Anatel reiteradamente tem tornado imperativa a prorrogação ou, em alguns casos, o cancelamento das despesas. É inegável que essa constante postergação de despesas em virtude de insuficiência de recursos tem se colocado como entrave ao desenvolvimento da Agência. Mais precisamente, tem impedido a Anatel de efetuar os avanços necessários e esperados pelo setor de telecomunicações uma vez que está constantemente buscando recuperar perdas anteriores.

Como reflexos do contingenciamento podemos citar: descumprimento de recomendações de órgãos de controle; não atendimento de demandas da sociedade relativamente à defesa dos direitos dos usuários de serviços de telecomunicações; insuficiência de fiscalização; postergação de projetos de tecnologia da informação, bem como dificuldade de interação da Agência com outros órgãos oficiais e com a sociedade na medida em que impede o deslocamento de servidores para a participação em eventos como audiências públicas, reuniões com órgãos de defesa do consumidor e outros órgãos técnicos ligados ao setor de telecomunicações. A isto acrescenta-se a suspensão da capacitação de servidores, o que gera uma defasagem do conhecimento requerido, uma vez que o setor tem apresentado evoluções em prazos cada vez menores; estudos prospectivos deixaram de ser contratados no momento oportuno, os quais poderiam, atualmente, auxiliar em certas decisões. Nem

sempre estudos prospectivos desenvolvidos pelas equipes da casa conseguem dar uma dimensão correta da questão; acompanhamento das evoluções do setor dificultadas tornando as decisões ex-ante mais frágeis em decorrência da falta de informação. Além disso, pode-se afirmar que o contingenciamento orçamentário impede a melhoria do relacionamento da Agência com os usuários, já que não possibilita a realização de campanhas que objetivem o esclarecimento dos cidadãos sobre seus direitos.

A respeito da suficiência, ou não, dos limites orçamentários fixados pelos órgãos centrais do sistema de planejamento e orçamentação para a Agência durante os últimos anos foram apresentados os seguintes comentários:

Ao longo dos últimos anos, a Anatel tem deixado claro nas diversas correspondências encaminhadas ao Ministério das Comunicações e ao Ministério do Planejamento que os limites estabelecidos para execução do orçamento da Anatel não tem atendido sua demanda. Neste período, uma análise comparativa entre a necessidade levantada pela Agência e os valores efetivamente liberados para empenho revela um descompasso entre eles, traduzido em uma demanda reprimida, conforme demonstra a tabela a seguir.

Tabela 5.24 – Anatel – Necessidades, liberações para empenho e demanda reprimida (1998-2010)

Em milhões correntes

Exercício	Necessidade	Dotação liberada	Demanda	(b) / (a) %
Exercício	Anatel (a)	p/empenho (b)	reprimida (a) - (b)	(b) / (a) %
1998	466,6	209,1	257,5	44,81
1999	306,6	261,6	45,0	85,31
2000	350,7	341,2	9,5	97,29
2001	525,3	384,0	141,3	73,10
2002	370,3	318,9	51,4	86,12
2003	432,8	242,0	190,8	55,91
2004	496,4	299,5	196,9	60,33
2005	529,3	254,0	275,3	47,99
2006	507,3	248,7	258,6	49,02
2007	536,2	300,9	235,3	56,12
2008	411,9	327,1	84,8	79,42
2009	428,6	335,6	93,0	78,30
2010	561,3	327,8	233,5	58,40

Fonte: Siafi/STN. Elaborado pela Anatel.

Pelo exposto na tabela, verifica-se que, especialmente nos últimos sete anos, em média, metade da necessidade de recursos identificada foi contingenciada. A exceção verificada nos anos de 2008 e 2009 deveu-se ao fato da expressiva ampliação das despesas de pessoal, que fizeram reduzir a participação das despesas de custeio e investimento no cômputo da despesa total.

Questionado sobre as reais necessidades da Agência em termos de percentual, o setor financeiro argumentou que: “Para que a Anatel possa cumprir com sua programação e realizar as suas atribuições legais, faz-se necessário que a dotação destinada à Agência seja integralmente liberada”.

Quanto ao ritmo de liberação dos limites para empenho e pagamento ao longo do exercício, questionou-se a sua adequação ao cronograma de licitações e contratações e, em caso negativo, como seria possível aprimorá-lo, ao que a Agência manifestou o seguinte entendimento:

Há uma evidente falta de sincronia entre o cronograma de liberação dos limites para empenho e pagamento e o de licitações e contratações da Anatel, fato que em muito prejudica seu desempenho, uma vez que muitas vezes a contratação de serviços ou a aquisição de bens e equipamentos tem que ser postergada. A reversão desta situação passa, prioritariamente, pelo atendimento da legislação que versa sob o orçamento da Agência. Destacam-se: a Lei Geral de Telecomunicações – Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que em seu art. 15 dispõe: “A fixação das dotações orçamentárias da Agência na Lei de Orçamento Anual e sua programação orçamentária e financeira de execução não sofrerão limites nos seus valores para movimentação e empenho” e o Decreto 2.338/97, que art. 5º, § 3º, veda a adoção de limites para a fixação de dotações orçamentárias da Agência na Lei Orçamentária Anual.

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Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gestão Regulatória – Pro-Reg

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