A fiscalização teve como escopo o
A fiscalização teve como escopo o
Pregão Presencial nº 09/207-020302 (Contrato nº 20170062), referente à contratação de empresa especializada para prestação de serviço de transporte escolar para atender as necessidades da Secretaria Municipal de Educação.
RELATÓRIO Nº 201801225
(Proc. 00213.100085/2018-67)
APURAÇÃO DE REPRESENTAÇÕES E DEMANDAS SOCIAIS
PROGRAMA/AÇÃO
Programa 2080 – Educação de Qualidade para Todos
Ação 0969 – Apoio ao Transporte Escolar na Educação Básica no Município de Magalhães Barata/PA
UNIDADE EXAMINADA
Prefeitura Municipal de Magalhães Barata/PA
A ação de controle foi desenvolvida no período de 25 a 29 de junho de 2018, no município de Magalhães Barata/PA, em função de situações presumidamente irregulares ocorridas na aplicação de recursos do Pnate, apontadas pelo Corregedor Regional de Polícia Federal no Estado do Pará ao Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, que deram origem ao Processo nº 00213.100085/2018-67.
Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União
A fiscalização teve como objetivo verificar a suposta falta de qualificação de empresa contratada para realizar o transporte escolar no município de Magalhães Barata/PA, bem como as condições em que os serviços estão sendo prestados.
RESULTADOS
Com base nos exames realizados, verificou-se que a aplicação dos recursos do Pnate não está totalmente adequada aos normativos referentes ao objeto fiscalizado, constatando-se a procedência dos fatos apontados na demanda pela Polícia Federal.
Destacam-se, a seguir, as situações de maior relevância quanto aos impactos sobre a efetividade do Programa/Ação fiscalizado:
a) Empresa sem capacidade operacional contratada para prestação de serviços do transporte escolar; e
b) Condições precárias da prestação dos serviços de transporte escolar no município de Magalhães Barata/PA.
Secretaria Federal de Controle Interno
Unidade Examinada: MAGALHAES BARATA PREF GABINETE DO PREFEITO
1. Introdução
Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações presumidamente irregulares, ocorridas em MAGALHAES BARATA PREF GABINETE DO PREFEITO, apontadas ao Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, que deram origem ao Processo nº 00213.100085/2018-67.
A fiscalização teve como objetivo analisar suposta falta de qualificação de empresa contratada para realizar o transporte escolar no município no exercício de 2017.
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 25 a 29 de junho de 2018 sobre a aplicação de recursos federais do programa 2080 - Educação de qualidade para todos / 0969 - Apoio ao Transporte Escolar na Educação Básica no município de Magalhães Barata/PA.
Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física, registros fotográficos, análise documental e realização de entrevistas.
Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados, tendo se manifestado em 27 de agosto de 2018, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes, adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem como à apuração das responsabilidades.
1.1. Informações sobre a Ação de Controle
Ordem de Serviço: 201801225
Número do Processo: 00213.100085/2018-67
Município/UF: Magalhães Barata/PA
Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO
Instrumento de Transferência: Não se Aplica
Unidade Examinada: MAGALHAES BARATA PREF GABINETE DO PREFEITO
Montante de Recursos Financeiros: R$ 321.024,00
2. Resultados dos Exames
Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência de monitoramento a ser realizada por este Ministério.
2.1 Parte 1
Os fatos apresentados a seguir destinam-se aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal - gestores federais dos programas de execução descentralizada. A princípio, tais fatos demandarão a adoção de medidas preventivas e corretivas por parte desses gestores, visando à melhoria da execução dos Programas de Governo ou à instauração da competente Tomada de Contas Especial, as quais serão monitoradas pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.
2.1.1. Ausência de repasses de recursos financeiros pelo FNDE ao município de Magalhães Barata para complementação do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE.
Fato
Para avaliar a execução do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar – PNATE, no município de Magalhães Barata-PA, foram realizadas consultas ao sitio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE para verificar os repasses de recursos realizados no período de 1º de janeiro de 2017 a 30 de abril de 2018 para o referido município para auxiliar na execução do PNATE.
Das consultas realizadas verificou-se que não foram realizados repasses de recursos federais ao município de Magalhães Barata-PA no exercício de 2017, fato comprovado pela análise dos extratos bancários da conta específica do PNATE, onde constatou-se a ausência de
créditos relativos aos repasses de recursos pelo FNDE, em virtude da inadimplência do município no dever prestar contas referente ao exercício de 2016. Os repasses foram retomados no exercício de 2018.
Em que pese a ausência de transferência de recursos financeiros ao município para custear o PNATE, em 2017, foram realizadas análises da licitação para contratação de empresa para prestação de serviços de transporte escolar, bem como as condições em que esses serviços estão sendo prestados, tendo em vista que a contratação realizada em 2017 continuava em vigor até a data desta fiscalização e que os recursos do PNATE transferido em 2018 estão sendo utilizados no pagamento do transporte escolar.
2.2 Parte 2
Nesta parte, a competência primária para adoção de medidas corretivas dos fatos apresentados a seguir pertence ao executor do recurso federal descentralizado. Esclarece- se que as situações relatadas são decorrentes de levantamentos necessários à adequada contextualização das constatações relatadas na primeira parte.
Dessa forma, compõem o relatório para conhecimento dos Ministérios repassadores de recursos federais, embora não exijam providências corretivas isoladas por parte das pastas ministeriais. Destinam-se, ainda, para ciência dos Órgãos de Defesa do Estado com vistas à tomada de providências no âmbito das respectivas competências. Este Ministério não realizará o monitoramento isolado das providências saneadoras relacionadas a estas constatações.
2.2.1. Empresa sem capacidade operacional contratada para prestação de serviços do transporte escolar.
Fato
Para prestação de serviços de transporte escolar no município de Magalhães Barata, no exercício de 2017, foi realizado o pregão presencial nº 9/2017-020302, do qual sagrou-se vencedora a empresa J P Carrera Comércio – ME, CNPJ: 19.385.176/0001-37, única participante do certame.
No edital e no termo de referência foram previstas a locação de veículos para o transporte escolar em dez rotas na zona rural do município. O certame foi realizado no tipo menor preço por item, tendo como única participante a empresa X X Xxxxxxx Xxxxxxxx – ME, que apresentou lance para todos os itens. Ao final, o valor adjudicado totalizou R$ 321.024,00 para um contrato de nove meses.
Em que pese a empresa vencedora do certame ter sido contemplada com a assinatura do contrato nº 20170062, verificou-se que a referida empresa não possui em seu acervo patrimonial veículos com as características necessárias (ônibus, vans e minivans) para a realização dos serviços de transporte escolar, portanto não possuía capacidade operacional para realização dos serviços.
Apesar da previsão contratual de que seria realizado o transporte de alunos em dez rotas na zona rural do município, apenas quatro ônibus locados estão sendo efetivamente utilizados para prestação dos serviços. Das análises realizadas na documentação disponibilizada pela Prefeitura, verificou-se que os referidos veículos não são de propriedade da empresa contratada, pertencendo aos respectivos condutores, os quais efetivamente prestam os serviços de transporte escolar, conforme quadro abaixo.
Quadro: Relação de veículos locados prestando serviços de transporte escolar
Nome Proprietário | Veículo/Marca | Placa | Ano |
E.P.D. | Ônibus/Ciferal | LNK-5954 | 2001 |
Z.F. | Ônibus/Mercedes Benz | JTK-5540 | 1988 |
J.L.P. | Ônibus/Mercedes Benz | JTN-9995 | 1996 |
J.M.B. | Ônibus/Neobus | JVE-6231 | 2005 |
Fonte: pregão presencial nº 9/2017-020302
Observou-se, ainda, a inexistência de vínculo formal entre a empresa J P Carrera Comércio – ME e os proprietários dos veículos, seja por meio de contrato de trabalho, ou ainda por contrato de prestação de serviços e mesmo nesse caso a contratação seria irregular, visto que na Cláusula Sétima – Dos Encargos do Contratante, item 1.4, consta a proibição que terceiros executem os serviços objeto do contrato nº 20170062.
Além dos fatos narrados acima verificou-se, ainda, que a empresa J P Carrera Comércio – ME se dedica efetivamente ao comércio varejista em geral, sendo essa sua atividade principal. Esse fato, ratificado pela inspeção realizada nos veículos e pela documentação disponibilizada pela Prefeitura demonstram que a empresa subcontratou informalmente os serviços, servindo apenas de intermediária entre a Prefeitura Municipal e os proprietários de veículos do transporte escolar, com isso a empresa lucra com o acréscimo do valor dos serviços sem efetivamente prestá-los, fato que acarreta aumento dos custos do transporte escolar disponibilizado aos alunos da rede escolar.
Registro fotográfico
Foto 1 – Fachada da empresa J.P. Carrera Comércio - ME. Magalhães Barata/PA, em 28 de junho de 2018
Por fim restou comprovado que a contratada se trata de empresa individual, tendo iniciado suas atividades no exercício de 2013 e foi constituída com um capital social no valor de R$ 2.000,00, o que representa apenas 0,6% do valor contratado (R$ 321.024,00), demonstrando que a empresa não possui suporte financeiro suficiente para arcar com os serviços contratados, repassando os serviços indevidamente para os proprietários de veículos para o transporte escolar, o que reforça a incapacidade operacional da empresa para execução dos serviços contratados.
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio de documento sem numeração expedido no dia 27 de agosto de 2018, a Prefeitura Municipal de Magalhães Barata/PA apresentou a seguinte manifestação:
“Sobre este apontamento, é salutar tecer algumas considerações acerca da capacidade operacional das empresas para a prestação de serviços, não só no âmbito do transporte escolar, mas sim, abrangendo elementos norteadores da atuação Administrativa.
Primeiramente, a Constituição Federal, ao versar sobre licitações públicas, estabeleceu, em seu artigo 37, XXI, que somente poderão ser exigidas qualificações técnicas e econômicas indispensáveis ao cumprimento das obrigações. Por essa razão, toda e qualquer exigência que venha a restringir a competição no certame licitatório, além de justificada e pertinente ao objeto, deve ater-se ao que permite a lei, face ao princípio da legalidade. Ademais, devem ser evitados formalismos e requisitos desnecessários, de modo a não ocasionar uma restrição ainda maior à competitividade.
A lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, veda que os agentes públicos pratiquem atos tendentes a restringir ou frustrar o caráter competitivo do certame, pois a licitação destina-se a garantir a observância do Princípio Constitucional da Isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, devendo o procedimento licitatório se pautar na pura observância dos princípios básicos da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, da probidade administrativa, e não menos importante, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Outrossim, num olhar mais atento à lei 8.666/93, verifica-se claramente que o art. 30 desta lei estabelece um rol taxativo referente à documentação que pode ser exigida para comprovação da qualificação técnica. Desse modo, não pode a Administração criar hipóteses nele não previstas, sob pena de incidir na vedação legal da do art. 3º da lei em comento. [...]
Desta forma, através da leitura atenta do dispositivo legal aqui colacionado, deve-se atentar sempre para que as exigências de qualificação técnica não sejam desarrazoadas a ponto de frustrar o caráter competitivo do certame. Este é o posicionamento do Tribunal de Contas da União. [...]
Toda e qualquer exigência de qualificação técnica deve ser concebida de modo a não impor custos prévios à celebração do contrato, a teor da Súmula 272/2012.
Com isso, é pertinente ressaltar que as exigências editalícias foram todas cumpridas pela empresa J.P. CARRERA, exigências estas feitas pela Administração visando maior competitividade e ao mesmo tempo maior garantia de prestação efetiva dos serviços de transporte escolar.
Ressalto novamente que a busca e a garantia do interesse público é o elemento norteador da atuação administrativa, e neste caso, garantida com um edital de licitação guardião das normas contidas na lexmatter de Licitações e Contratos Administrativos.
Ainda é oportuno trazer à baila que neste caso, todas as rotas constantes no termo de referência foram atendidas por ônibus disponibilizado pela empresa, e todos sob sua responsabilidade jurídica, e que, jamais chegou ao conhecimento desta Administração, quaisquer notícias ou ocorrências de acidentes, ou até mesmo reclamações de pais e alunos quando dá má ou precária execução dos serviços.
Neste passo, o fiscal do contrato procurou a representante da empresa J.P. CARRERA COMÉRCIO – ME e quando perguntado sobre a terceirização da prestação dos serviços, a referida apresentou o contrato de prestação de serviço com os proprietários dos ônibus, até então desconhecido pela Administração, já que a obrigatoriedade citada no item 1.4 é da contratante e não dá contratada, conforme contrato anexo.
Ainda sobre este fato, impende demonstrar que houve a clara boa fé da Administração, quando da atuação de seus agentes, haja vista que havia a correta e efetiva prestação do serviço de Transporte Escolar por parte da empresa contratada, onde disponibilizava os veículos necessários ao cumprimento de suas obrigações.
Quanto à atividade principal da empresa ser diferente do objeto contratual referente ao Transporte Escolar, ressalta-se que mais uma vez a Administração agiu com atenção aos princípios constitucionais ditados alhures, especificamente ao da vinculação ao instrumento convocatório, uma vez que a empresa J P CARRERA – ME, apresentou CNAE compatível com o objeto da licitação, qual seja o CNAE 4924-8/00 – Transporte Escolar.
Desta forma, tanto a empresa atendeu as exigências do edital (que é a Lei do Certame) de Licitação, quanto à Administração atendeu aos requisitos mínimos legais para a formalização do seu edital, cercando-se de todas as garantias, sem desatender à livre concorrência. Desta forma, exigir que a empresa tenha um código específico, é limitar, injustificadamente, o caráter competitivo da licitação, e impor à Administração Pública um preço mais elevado, ferindo de morte os princípios da prevalência do interesse público e da vantajosidade desta contratação.
Sobre os custos dos serviços contratados, o processo seguiu todas as fases obrigatórias de tramitação, inclusive a estimativa de preço realizada pela Administração, que tem condão de verificar quais parâmetros estão sendo cobrados pelo mercado no âmbito público e privado, fundamentado na lei 8.666/93, especificamente em seu artigo 43, inc. IV, no qual os valores contratados são compatíveis com os regionais, conforme mapa de cotação constante no processo licitatório.
Por fim, informamos que a empresa é uma microempresa conforme consta no próprio nome JP CARRERA COMÉRCIO – ME, e não empresa individual, como citada no relatório e que a mesma se enquadra no capital de faturamento de até 360.000,00, limite das Microempresas.
Impende esclarecer que o art. 3º do decreto 6.204/2007, que regulamentou o tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para as microempresas e empresas de pequeno porte nas contratações públicas de bens, serviços e obras, no âmbito da administração pública federal, ainda dispensou dessas a apresentação de balanço patrimonial do último exercício social para habilitação em licitações para o fornecimento de bens para pronta entrega ou para locação de materiais.”
Análise do Controle Interno
Em que pese a justificativa apresentada pelo gestor enfatizar exaustivamente a necessidade da manutenção do caráter competitivo do certame, não se exigindo das licitantes condições desarrazoadas para habilitação no processo licitatório, observa-se que a questão central verificada pela equipe de fiscalização se atém a ausência de capacidade operacional da empresa contatada, a qual não possui veículos adequados para prestação dos serviços, se valendo, de maneira informal, de terceiros para realização dos serviços, fato comprovado durante as vistorias realizadas, em 28 de junho de 2018, pela equipe de fiscalização da CGU.
Quanto à existência de vínculo formal entre a empresa contratada e os proprietários dos ônibus utilizados no transporte escolar, convém reforçar que não foram apresentadas comprovações de que existam qualquer documento formalizando esse vínculo, ao contrário do que o gestor relatou na justificativa apresentada. Ademais, conforme consta no campo “fato”, ainda que fossem apresentados contratos, a Cláusula Sétima, item 1.4, do Contrato nº 20170062 veda a execução dos serviços por terceiros.
Outra contestação apresentada pelo gestor na justificativa se refere a exigência de um CNAE exclusivo para participação na licitação, o que acarretaria limitação ao caráter competitivo do certame. No entanto esse ponto não foi questionado pela equipe de fiscalização porque não existe fundamento legal para tal exigência, porém a equipe de fiscalização observou que, apesar da empresa ter formalmente outras atividades (CNAEs) no seu objeto social, entre elas a execução dos serviços de transporte escolar, a empresa se dedica exclusivamente ao comércio varejista e não ao transporte escolar, conforme comprovado em inspeção “in loco” realizada no dia 28 de junho de 2018, o que a levou a utilizar serviços de terceiros para executar o objeto contratual.
O gestor informou ainda que a contratada é uma microempresa e não uma empresa individual como relatado no campo “fato”. Quanto a essa justificativa cabe esclarecer que a denominação “microempresa” se refere a uma qualificação fiscal adotada pela Receita Federal do Brasil, que leva em consideração o faturamento anual, cuja finalidade é atribuir um tratamento tributário diferenciado às empresas nessa categoria, não sendo um modelo societário adotado no Brasil. De fato, a legislação de licitação e contratos no Brasil não limita o modelo societário da empresa para participação nos processos licitatórios, no entanto, o que se buscou evidenciar com esse ponto no campo “fato” foi o tímido capital social da contratada (R$ 2.000,00) perante
uma contratação de R$ 321.024,00, o que compromete a capacidade da empresa para prestar os serviços contratados.
2.2.2. Condições precárias da prestação dos serviços de transporte escolar no município de Magalhães Barata/PA.
Fato
Para verificação das condições em que os serviços de transporte escolar estão sendo prestados no município de Magalhães Barata-PA foram realizadas inspeções nos veículos terceirizados utilizados nesse serviço.
Das inspeções realizadas, em 28 de junho de 2018, verificou-se que a frota é envelhecida, com tempo de uso variando entre 13 e 30 anos de rodagem. Em que pese o tempo de uso desses veículos, foram observadas a existência de itens de segurança obrigatórios, como cinto de segurança funcionando, bem como assentos suficientes para todos os alunos transportados, no entanto, verificou-se a falta de manutenção geral dos ônibus inspecionados, como pneus carecas, poltronas sujas etc, conforme registro fotográfico abaixo.
Registro fotográfico dos ônibus do transporte escolar
Foto 1 – ônibus terceirizado do transporte escolar. Magalhães Barata/PA, 29 de junho de 2018 | Foto 2 – ônibus terceirizado do transporte escolar. Magalhães Barata/PA, 29 de junho de 2018 |
Foto 3 – ônibus terceirizado do transporte escolar. Magalhães Barata/PA, 29 de junho de 2018 | Foto 4 – Pneu desgastado de ônibus do transporte escolar. Magalhães Barata/PA, 29 de junho de 2018 |
Foto 5 – Interior de ônibus do transporte escolar. Magalhães Barata/PA, 29 de junho de 2018 | Foto 6 – Interior de ônibus do transporte escolar. Magalhães Barata/PA, 29 de junho de 2018 |
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio de documento sem numeração expedido no dia 27 de agosto de 2018, a Prefeitura Municipal de Magalhães Barata/PA apresentou a seguinte manifestação:
“Sobre este apontamento, temos a esclarecer que quando da contratação, os veículos foram fiscalizados/vistoriados e apresentavam total condições físicas e motoras para execução do objeto contratual.
No entanto, ressalta-se que a prestação dos serviços fora efetivada sem a ocorrência de reclamações ou apontamentos feitos por quaisquer órgãos fiscalizador, pais e até mesmo alunos, beneficiados com a prestação dos serviços públicos.
Nota-se que a fiscalização realizada pela CGU conforme mostrada no relatório é de 29.06.2018, ou seja, 15 meses após a contratação, ainda que determinados bens patrimoniais sofram deterioração com o fator tempo/uso, principalmente o objeto em face, que é de uso contínuo, também sofreu com esses efeitos, visto que sua depreciação não se torna impossível ou inimaginável, ainda devido ao uso e desgaste natural ao longo do tempo, ou ainda, pela natureza de seus usuários, que são alunos de diversas idades, e é notório saber que infelizmente os mesmos causam danos e até atos de vandalismo, sendo de fácil visibilidade nas carteiras escolares, banheiros escolares, paredes das salas de aula e não seria diferente no transporte utilizado.
Por fim, evidenciamos aqui que o objetivo da contratação foi alcançado, e a aplicação dos recursos atendeu a finalidade, possibilitando durante todo o período letivo o efetivo transporte aos alunos, com a maior eficiência e observância do interesse público. ”
Análise do Controle Interno
Na manifestação apresentada o gestor enfatizou o tempo decorrido entre a assinatura do contrato e a realização da fiscalização pela CGU, alegando o desgaste natural sofrido pelos ônibus utilizados no transporte escolar para justificar a situação em que os veículos se encontravam no momento da vistoria. No entanto o artigo 55, inc. XIII da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, determina como exigência contratual que o contratado mantenha, durante toda execução contratual, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Portanto a manutenção das mesmas condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação devem ser garantidas pelo contratado e aferidas pelo contratante, para que os serviços sejam prestados com a mesma qualidade durante todo o período contratado.
Como verificado na vistoria realizada, os veículos estavam em bom estado, no entanto alguns itens citados no campo fato precisam ser substituídos, em especial no caso dos pneus, com vistas a garantir a segurança dos alunos transportados.
Por fim, não é razoável culpar os alunos beneficiários do transporte escolar pelas condições inadequadas dos veículos, especialmente quanto à antiguidade da frota, às condições precárias dos pneus e à limpeza dos veículos, apontados no “fato”. Considerando que o gestor já identificou que os veículos estão sendo de algum modo danificados pelos usuários, cabe à própria gestão municipal, por meio de ações educativas, conscientizar os alunos quanto à conservação dos bens utilizados nos serviços públicos, tendo em vista que os recursos mantenedores de tais serviços são decorrentes do próprio esforço da sociedade no cumprimento de suas obrigações tributárias.
3. Consolidação de Resultados
Com base nos exames realizados, conclui-se que a execução do PNATE não está adequada e exige providências de regularização, especialmente, quanto à execução do Contrato nº 20170062 por empresa sem capacidade técnica e operacional para a prestação do serviço de transporte escolar, de modo que contatada a presente demanda.
Nesse sentido ficou comprovado a procedência da denúncia, visto que foi contratada empresa sem capacidade técnica e operacional para prestação de serviços de transporte escolar.