Cinco anos depois
Cinco anos depois
Moçambique continua com transparência limitada nos contratos extractivos
• Garantias legais são insuficientes para a publicação dos contratos
o EITI torna obrigatória a publicação dos contratos
Contextualização
No dia 3 de Dezembro de 2013, a então Ministra dos Recursos Minerais e Energia, Esperança Bias, anunciou, em plenário da Assembleia da República o início da publicação dos contratos extractivos. Nesse contexto, 13 contratos1 foram colocados no domínio público (vide tabela 1).
Nesse mesmo dia, o Governo assumiu o compromisso de publicar todos os contratos, de forma progressiva, e asseverou estar a negociar com as companhias cujos contratos gozam de garantia de confidencialidade a sua anuência para colocá-los no domínio público.
1 xxxx://xxx.xxxxxx.xxx.xx/xxxxx.xxx?xxxxxxxxxx_xxxxxxxxxxxxx&xxxxxxxxxxxxx&xxx0&Xxxxxxx000
Em 2014, as novas leis de minas (Lei número 20/2014, de 18 de Agosto) e de petróleos (Lei número 21/2014, de 18 de Agosto) introduziram garantias legais para a publicação dos contratos2 ao estabelecerem que os mesmos são tornados públicos 30 dias após o visto do Tribunal Administrativo.3
Entretanto, cinco anos depois, pouco foi feito, sobretudo a nível dos contratos ligados à exploração de minérios. Muitos dos contratos mineiros, principalmente os assinados depois de 2009, não são confidenciais pelo que, logo depois da sua assinatura e do visto do Tribunal Administrativo deveriam estar disponíveis para consulta pública.
Apesar de Moçambique ter dado um passo importante para a boa governação dos recursos ao publicar os contratos que continham cláusulas de confidencialidade e garantir, por lei, a publicação dos contratos, persistem falhas no cumprimento da lei.
Entre 2013 e 2015, o Governo assinou contratos com seis empresas mineiras e nenhum desses contratos foi publicado. Em 2018, o Governo assinou contratos com as empresas seleccionadas na quinta ronda de licenciamento de blocos petrolíferos mas não há clareza sobre quando esses contratos serão tornados públicos. Mas em 2017, fez adendas a dois contratos de concessão existentes (vide mais detalhes na tabela 2 sobre contratos não publicados).
Esta análise faz uma avaliação dos cincos anos pós-publicação dos contratos, descrevendo as lacunas e os aspectos que merecem a atenção do poder público para a melhoria da transparência dos contratos, bem como descreve os avanços registados internacionalmente com vista a garantir a transparência dos contratos.
2 A Lei de Petróleos garante, apenas, a publicação dos principais termos dos contratos, salvaguardando a confidencialidade de informação comercial estratégica e concorrencial das operações petrolíferas
3 Número 4 do Artigo 8 da Lei de Minas e número 2 do Artigo 28 da Lei de Petróleos.
Tabela 1: Contratos publicados
Fonte: XXXXXXX, X., 0000, Xxxxxxxxxx regista estagnação na transparência dos contratos extractivos, CIP.
1. Transparência sem avanços
Em Dezembro de 2015, o CIP publicou uma análise na qual mostrava que os contratos da Vale, Riversdale, Minas de Moatize e Minas de Rovúbue tornados públicos apresentam termos suprimidos4.
4 xxxxx://xxxxxx.xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/.../000_X_Xxxxxxxxx ncia_nº40_2015.pdf
Cinco anos depois, nenhum novo contrato foi tornado público e não houve correcção dos contratos que apresentavam termos suprimidos na sua publicação o que contraria o princípio da publicação dos contratos. O padrão de transparência da Iniciativa de Transparência da Indústria Extractiva (EITI, sigla inglesa) refere que a transparência dos contratos presupõe a sua publicação completa, incluindo os anexos e adendas.
Importa mencionar que, em 2017, o Governo assinou com a Anadarko e a Eni adendas aos seus contratos visando complementar o contrato de concessão com os aspectos do Decreto-Lei n.º 2/2014, de 2 de Dezembro, que aprova o regime jurídico e contratual especial aplicável ao Projecto de Gás Natural Liquefeito (GNL) nas áreas 1 e 4 da Bacia do Rovuma, por forma a permitir a implementação de empreendimentos da Bacia do Rovuma pelas Concessionárias ou as entidades de objecto especfico criadas para o efeito.5
Aos países implementadores, presentemente, a EITI recomenda a publicação dos contratos e exige que sejam documentados detalhadamente de acordo com a política governamental sobre a divulgação dos contratos e licenças mineiras, concretamente: as provisões legais relevantes, práticas de divulgação correntes e qualquer reforma planeada ou em andamento. Onde aplicável, os países que implementam a EITI devem oferecer uma visão geral dos contratos e licenças disponíveis publicamente e incluir uma referência, ou link, ao local de publicação desses.6
5 Durante a 42ª Sessão Ordinária do Conselho de Ministros, realizada no dia 06 de Dezembro de 2016, o Conselho de Ministros apreciou e aprovou os instrumentos jurídicos que irão permitir a criação de condições para a obtenção de financiamento e implementação dos projetos de GNL Golfinho – Atum, pela Anadarko e Coral Sul pela ENI.
6 Alínea b) do número 2.4 do Padrão de Transparência da EITI 2016
Tabela 2. Contratos não publicados
Empresa | Província | Recursos | Ano de Assinatura |
ExxonMobil, E&P Mozambique Offshore Ltd (ao todo são três contratos) | Zambézia (Delta do Zambeze- A5-C) | Petróleo | 08 de Outubro de 2018 |
Zmbézia (Delta do Zambeze- A5-D) | Petróleo | ||
Nampula (Angoche-A5- B) | Petróleo | ||
Sasol Petroleum Mozambique Exploration Ltd. | Inhambane (PT5-C) | Petróleo | 15 de Outubro de 0000 |
Xxx, X.x.X | Xxxxxxx (Xxxxxxx- X0-X) | Petróleo | 17 de Outubro de 2018 |
Eni7 (adenda) | Cabo Delgado (Área4 Bacia do Rovuma) | Gás Natural/Petróleo | 1 de Junho 2017 |
Anadarko Moçambique Área 1,8 (adenda) | Cabo Delgado | Gás Natural/Petróleo | Maio de 2017 |
ENRC (6128C) | Tete | Carvão | 6 de Novembro de 2014 |
Eta Star | Tete | Carvão | 6 de Novembro de 2014 |
Sol Mineração Moçambique | Tete | Carvão | Agosto de 2014 |
Highland African Mining Company | Zambézia | Tantalite, berílio, etc | 2000 |
Midwest | Tete | Carvão | 2013 |
Rio Tinto (Projecto Zambeze- 4695C) | Tete | Carvão | 2013 |
7 xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xx/Xxxxxxxx/0000
8 idem
Haiyo Mozambique Mining Company Lda | Nampula | Minerais pesados (Xxxxxx Xxxxxxx) | 2012 |
Kenmare | Nampula | Minerais Pesados (Xxxxxx Xxxxxxx) | 2012 |
ENRC (6195C) | Xxxx | Xxxxxx | 0000 |
XXXX Xxxxxxxxxx Mineral Limited | Tete | Carvão | 2011 |
Fonte: Construção do autor
Relativamente ao cumprimento das exigências da EITI, Moçambique tem a vida facilitada pelo facto de ter alguns contratos e dispôr de garantias legais (termos legais que garantem a publicação dos contratos). Entretanto, os relatórios da EITI produzidos no país têm omitido o facto de nem todos os contratos estarem no domínio público, e sequer explicam o processo até à publicação dos mesmos.
Caixa de texto1: Contratos sem visto do TA!
Alguns contratos publicados pelo Governo não têm o visto do Tribunal Administrativo. Não há clareza se os mesmos passaram pelo TA ou se o Governo decidiu tornar públicas as suas cópias antes do órgão competente fazer a fiscalização necessária.
De qualquer forma, é problemática a publicação de contratos sem o visto do TA, sobretudo do ponto de vista da fiabilidade dessa mesma informação e em certa medida a sua eficácia jurídica pode ser questionada.
Tabela 3: Lista de contratos publicados sem visto do TA | ||||
Empresa | Contrato | Data de Assinatura | ||
Sasol Petróleum Mozambique Exploration Lda | Bacia de Moçambique | 21 de Setembro de 2010 | ||
Sasol Petroleum Temane | Produção de Petróleo relativamnte ao bloco unificado dos jazigos de Pande e Temane “onshore” | 26 de Outubro de 2000 | ||
Anadarko Moçambique Área 1 Lda | Bloco do Rovuma offshore, Área 1 | 2006 | ||
Eni East Africa S.p.A, | Bloco do Rovuma xxxxxxxx, xxxx 0 | 0000 | ||
XX Xxxxxxxxxx (Xxxxxx Xxxxx) Ltd | Áreas 3&6 Offshore da Bacia do Rovuma | 10 de Outubro de 2008 | ||
2. Urgente clarificar prazos
Embora a Lei de Minas refira que os contratos são publicados no Boletim da República antecedidos do visto do Tribunal Administrativo (TA), no prazo de 30 dias, este prazo nunca foi respeitado. Na verdade não há clareza sobre o prazo que o Governo tem para, depois da assinatura dos contratos, enviá-los ao TA e este último, por sua vez, dar o visto para que possam ser publicados.
A referência mais notável sobre os prazos para a fiscalização do TA é encontrada no número 1 do Artigo 74º da Lei n.° 8/2015 de 6 de Outubro, que estabelece que os actos, contratos e demais instrumentos jurídicos enviados à jurisdição administrativa para fiscalização prévia, consideram-se visados se não tiver havido decisão de recusa de visto no prazo de quarenta e cinco (45) dias, a contar da data do seu registo de entrada.9
Os contratos das empresas Eurasian Natural Resources Corportaion (ENRC) Mozambique, LDA (referentes à licença 6128C), Eta Star e Sol Mineração Moçambique, assinados entre Agosto e Novembro de 2014, são um exemplo de inconsistência na publicação dos contratos. Uma breve análise aos contratos visados pelo TA mostrou que, em média, o processo de assinatura e envio dos contratos pelo Governo ao TA para este último dar o visto dura um ano.
Tabela 4: Contratos com visto do TA e respectivas datas
Empresa | Contrato | Data da Assinatura do Contrato | Data do Visto do TA |
Sasol (ROMPCO) | Contrato do Gasoduto de transporte de gás natural | 26.10.2000 | 18.08.2002 |
Statoil | Contrato de Concessão para Pesquisa e Produção relativo às áreas 2 &5 do Bloco do Rovuma | 16.02.2006 | 30.05.2006 |
9 Esta lei altera e republica a Lei n.° 14/2014 de 14 de Agosto, que aprova a Lei da Organização, Funcionamento e Processo da Secção de Contas Públicas do TA
Minas de Moatize | Prospecção, pesquisa , desenvolvimento e produção de carvão mineral em Moatize (1163C) | 03.04.2013 | 15.04.2014 |
Minas de Rovúbuè, Lda | Prospecção, pesquisa , desenvolvimento e produção de carvão em Moatize e cidade de Tete (4064C), | 03.04.2013 | 15.04.2014 |
Rio Tinto Zambeze, Limitada | Exploração de Carvão do Distrito de Tete (cidade de Tete), província de Tete | 03.10.2013 | 22.05.2014 |
Kenmare Moma Mining Ltd | Prospecção, pesquisa , desenvolvimento e produção de minerais pesados nas áreas de Moma, Congolone e Quinga | 21.01.2002 | 10.06.2003 |
3. A barreira da confidencialidade e da informação comercialmente sensível
A confidencialidade garantida nos contratos é uma das grandes barreiras à transparência dos mesmos. Alguns países, mesmo em seguimento das recomendações do padrão da EITI, estão a remover as cláusulas de confidencialidade dos seus contratos.
Moçambique removeu, através da Lei de Minas, as cláusulas de confidencialidade nos contratos mineiros, mantendo a confidencialidade para a informação comercial estratégica e concorrencial das operações petrolíferas.
O argumento pro-confidencialidade dos contratos, que alega existirem questões empresariais comercialmente sensíveis que devem ser salvaguardadas, já se mostrou falacioso, uma vez que dentro do sector extractivo as empresas têm acesso aos contratos completos dos seus concorrentes.
Um estudo conduzido pela OpenOil em 2011 , mostrou a existência de uma base de dados cujo acesso é pago, onde as empresas adquirem contratos integrais dos seus concorrentes.
Igualmente, análises aos contratos mostram que não há informação comercial que possa ser afectada, uma vez que estes lidam com deveres e obrigações das partes, para além de serem uma tradução dos termos previstos na legislação.
Da análise que o CIP fez aos termos omitidos nalguns contratos, está claro que nenhum encontra enquadramento no que se chama informação comercialmente sensível. Entre as informações omitidas constam as questões ambientais, as obrigações para com as comunidades, termos fiscais, índices, alguns anexos.
Geralmente, informação comercialmente sensível tem a ver com estratégia da actividade comercial das empresas, incluíndo desenvolvimento, produção e estratégia de vendas. E nenhuma destas questões é apresentada nos contratos.
Caixa de Texto: 2. Avanços internacionais relativos à Transparência dos contratos
O movimento pro-transparência dos contratos ao nível internacional tem estado a ganhar novos aliados. Actualmente, 39 países do mundo publicam contratos e/ou licenças mineiras, 31 países são implementadores da EITI (ao todo 51 países implementam a EITI). Dos 31 países implementadores da EITI, 24 dispõem de legislação que exige a publicação dos contratos .
O Fundo Monetário Internacional (FMI) refere que a divulgação dos contratos está a emergir como uma norma em muitos países ricos em recursos e que não deve haver impedimentos
legais à publicação de contratos que, normalmente, não contêm informações comercialmente sensíveis. A entidade da Bretton Woods refere ainda que, onde tais impedimentos (por exemplo, cláusulas que exigem a confidencialidade dos próprios acordos) existam, deve-se fazer um esforço para removê-los por acordo mútuo entre as partes.
O Banco Mundial, através do seu braço financeiro, o International Financial Corporation (IFC) e da Agência Multilateral de Garantia do Investimento (MIGA, sigla inglesa), o Banco Europeu, a Organização das Nações Unidas (ONU), a International Bar Association, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE, sigla inglesa), o B-Team e o Conselho Internacional de Mineração eMetais juntaram-se ao movimento que defende a publicação dos contratos
• IFC e MIGA
O IFC e a MIGA introduziram a obrigatoriedade de publicação dos contratos para os seus clientes da indústria extractiva.
O IFC e a MIGA , em 2012 e 2013, respectivamente, comprometeram-se a encorajar os governos e as multinacionais a tornarem públicos os contratos da indústria extractiva e, dois anos depois, a partir da data de aprovação desta política pelo Conselho de Administração, ou seja, a partir de 2014 e 2015, o IFC e a MIGA exigiram, no caso de projetos de indústrias extractivas, que o contrato principal com o Governo estabeleça os principais termos e condições sob os quais um recurso será explorado e quaisquer alterações significativas a esse contrato serão tornados públicos.
As duas entidades do Banco Mundial garantem a salvaguarda da confidencialidade de informações comercialmente sensíveis que não afectem o entendimento sobre os termos e condições sob os quais o recurso é desenvolvido.
• Banco Europeu
O Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento também incentiva os seus clientes a publicarem os contratos relativos à exploração de recursos mineirais, com destaque para os
petróleos (hidrocarbonetos), com entrada em vigor em 2015.
• OCDE
A OCDE defende que os países devem ser encorajados a divulgar publicamente contratos e licenças no entendimento de que a publicação dos contratos pode promover uma gestão mais eficaz dos seus recursos extractivos, permitindo que as partes interessadas monitorem todos os actores relevantes e garantam que eles ajam responsavelmente durante a implementação do projeto.
• ONU
A Organização das Nações Unidas defende que os estados devem divulgar informações quando o interesse público for afectado - esse é o caso de projectos de investimento que apresentem um alto risco ou altas recompensas pelos direitos humanos. A divulgação de contratos é uma forma de os estados e os investidores cumprirem com as suas respectivas obrigações e responsabilidades no tocante aos direitos humanos. A divulgação adequada dos termos dos contratos permite que ambas as partes se comuniquem de forma transparente com aqueles que serão afectados pelo projecto, num esforço para reduzir suspeitas relativas à imparcialidade dos termos do contrato e expectativas irrealistas. Assim, a divulgação deve ser vista como parte de qualquer plano de envolvimento da comunidade. Para a ONU, a divulgação do contrato também promove a responsabilização de ambas as partes para implementar as promessas contratuais.
4. EITI exige a publicação dos contratos a partir de 2021
O movimento de apoio à transparência dos contratos inclui o sector privado. Pelo menos 16 empresas internacionas, entre as quais: Tullow Oil, Rio Tinto, Total, BP, BHP
Billiton, Statoil10 e Royal Dutch Shell11, que apoiam a XXXX, assumiram o compromisso de apoiar a publicação dos contratos.
O Board da XXXX, depois de intensas discussões sobre a revisão do requisito 2.4 sobre a publicação dos contratos12, decidiu, na semana finda, em Kiev, que, todos os contratos a serem assinados a partir do dia 1 de Janeiro de 2021, deverão ser publicados e na íntegra. Esta exigência é parte do novo padrão da EITI a ser aprovado na Conferência Global da EITI, a ter lugar em Junho próximo, em Paris13. Enquanto isso, a EITI continuará a iniciativar a divulgação de todos os contratos e licenças existentes, independentemente de quando foram assinados.
A EITI deu um grande passo à frente e mostrou o seu alinhamento com as normas globais emergentes desde 2010, o que garante que a iniciativa continua a ser relevante como um padrão global para a transparência da indústria extractiva e reflecte as melhores práticas emergentes nos países implementadores. Este avanço, vai ajudar os países a melhorarem a governação dos recursos minerais, melhorar as práticas da empresa e permitir que os cidadãos exijam responsabilidade pela gestão dos recursos públicos. Obviamente que o grande constranguimento para a implementação desta norma serão os prazos para a divulgação dos contratos pós-assinatura, tal como ocorre em Moçambique, sendo que, os Comités de Coordenação nacionais de EITI, terão um papel importantíssimo na regulamentação desse processo.
10 Agora denominada Equinor, pela sua mudança estratégica do sector dos combustíveis fósseis para energias novas e renováveis.
11 Xxxxxxx and Brophy, Contract Disclosure Survey 2018, Oxfam America, p.48
12 xxxxx://xxx.xxxx.xxx/xxxx-xxxx/xxxx-xxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxxxxx/
13 xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxx/xxxxx-xxx-XXXX-xxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxx
5. Conclusão
Os contratos representam os acordos alcançados entre o Governo e as empresas que pretendam explorar recursos minerais e hidrocarbonetos e estabelecem os termos em que os recursos serão explorados. Por essa razão, é importante que os cidadãos, os parlamentares e as entidades de supervisão possam monitorar e analisar o benefício público resultante desses acordos. Para isso, é necessário que os contratos sejam disponibilizados publicamente.
A transparência dos contratos é um fenómeno crescente nos países ricos em recursos, tornando-se paulatinamente numa norma global e a XXXX acaba de elevar o nível de compromisso para com a transparência, com a aprovação, na recente reunião do Board realizada em Kiev, da obrigatoriedade de publicação dos contratos e adendas a partir de 2021. Moçambique já deu passos importantes ao iniciar, em 2013, com a publicação de alguns contratos, a aprovação, em 2014, de leis de minas e de petróleos que garantem a publicação dos contratos. Entretanto, não há consistência no compromisso assumido pelo Governo de publicar todos os contratos, uma vez que, desde 3 de Dezembro de 2013 a esta parte, nenhum novo contrato foi tornado público.
Entre 2014 e 2018, nove (9) contratos foram assinados, dois foram revistos (adendas) e nenhum destes foi tornado público, e sequer há ideia de quando os mesmo poderão estar no domínio público.
A grande lacuna do processo de publicação dos contratos reside na falta de clareza sobre o prazo que o Governo tem para submeter o contrato ao TA para a respectiva fiscalização prévia (visto) bem como sobre o prazo desta última entidade para dar o visto. O número 1 do Artigo 74º da Lei n.° 8/2015 de 6 de Outubro estabelece que os actos, contratos e demais instrumentos jurídicos enviados à jurisdição administrativa
para fiscalização prévia consideram-se visados se não tiver havido decisão de recusa de visto no prazo de quarenta e cinco (45) dias, a contar da data do seu registo de entrada.
Outro aspecto, que pode afectar negativamente a transparência dos contratos é a prevalência das cláusulas de confidencialidade para as informações alegadamente comercialmente estratégicas e sensíveis.
6. Recomendações
Tendo em conta as lacunas existentes, o CIP recomenda:
1. Ao Governo
• Corrigir as lacunas existentes na actual legislação, no concernente aos prazos para submissão dos contratos pelo Governo ao TA, depois de assinados, e para o TA dar o visto, de modo a conferir alguma previsibilidade à publicação dos contratos;
• Publicar toda e qualquer adenda que tenha sido efectuada aos contratos já publicados, com destaque para os contrato da Eni, relativamente à Área 4, e Anadarko, Área 1;
• Alargar o âmbito da publicação para outras licenças mineiras, como concessões mineiras, licenças de prospecção e pesquisa, licenças de processamento e tratamento mineiro, tal como recomenda o padrão da EITI;
• Garantir a transparência completa dos contratos, corrigindo a informação omitida (reducted) dos mesmos;
• Clarificar, no Regulamento da Lei das Operações Petrolíferas, o que é informação comercialmente sensível que deve gozar da garantia de confidencialidade, e a definição de principais termos dos contratos;
• Assegurar que os contratos publicados tenham o visto do Tribunal Administrativo.
2. Ao Parlamento
• No âmbito da sua acção de fiscalização da acção governativa, o Parlamento deve exigir que o Governo cumpra com a lei, publicando todos os contratos existentes, incluíndo as respectivas adendas, nos casos aplicáveis;
• Uma vez que a AR tem iniciativa de lei, deve colmatar as lacuna da legislação existentes e que impedem a publicação dos contratos de forma consistente, nomeadamente: os prazos para o Governo submeter os contratos ao TA, o prazo para o TA fazer a fiscalização respectiva e remover as cláulas de confidencialidade estabelecidas na Lei das Operações Petroléferas.
3. Ao Tribunal Administrativo
• Ser mais comunicativo e colaborativo no processo de fiscalização, publicando na sua página web, quando receber do Governo, os contratos para o competente visto, de modo a que os cidadãos possam monitorar o processo e perceber de que lado há morosidade.
4. Ao Comité de Coordenação da EITI
De modo a garantir a efectiva implementação do padrão de EITI sobre a obrigatoriedade de publicação dos contratos, é imprescidível que o Comité de Coordenação prepare um roteiro de publicação de contratos em auxílio ao
Governo, com indicação das lacunas que devem ser supridas. Enquqanto isso, é importante que os relatórios anuais de reconciliação documentem adequadamente os passos que o país está a dar para garantir uma consistente e abrangente transparência dos contratos e fazer recomendações contundentes sobre os passos a seguir para o alcance desse desiderato.