PARECER JURÍDICO
PARECER JURÍDICO
DA: ASSESSORIA JURÍDICA DA CPL DO MUNICÍPIO DE FLORIANO-PI.
PARA: PRESIDENTE DA COMISSÃO PERMANENTE DE LICITAÇÃO - CPL
ASSUNTO: Exame das Minutas de Edital, Ata de Registro de Preços e Contrato.
PREGÃO PRESENCIAL SRP Nº 035/2019.
Processo Administrativo nº 001.004063/2019.
OBJETO: Registro de preços para aquisição parcelada e sob demanda, de materiais permanentes (relógio de ponto eletrônico com leitura biométrica), para atender as Secretarias, Órgãos e Fundos do Município de Floriano-PI.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. EXAME DAS MINUTAS DE EDITAL, ATA DE REGISTRO DE PREÇOS E CONTRATO. ARTIGO 21, INCISO VII, DO DECRETO 3.555/00 C/C ARTIGO 38, INCISO VI E PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI N° 8.666/93. CONTROLE PREVENTIVO DA LEGALIDADE. OBSERVÂNCIA DAS NORMAS E PRINCÍPIOS NORTEADORES DA LICITAÇÃO.
1. OBJETO DA CONSULTA
Trata-se de consulta formulada pela Comissão Permanente de Licitação, por intermédio da Sra. Pregoeira, acerca da legalidade das regras e condições fixadas na Minuta do Edital, Ata de Registro de Preços e Contrato referente ao procedimento licitatório na modalidade PREGÃO, na forma PRESENCIAL, tipo MENOR PREÇO por ITEM para Sistema de Registro de Preços.
Devidamente tramitadas as solicitações, o processo fora autuado como PP SRP nº 035/2019, cujo objeto é o registro de preços para aquisição parcelada e sob demanda, de materiais permanentes (relógio de ponto eletrônico
com leitura biométrica), para atender as Secretarias, Órgãos e Fundos do Município de Floriano-PI.
Conforme Termo de Referência, os materiais são necessários para suprir as necessidades das Secretarias, Órgãos e Fundos do município de Floriano-PI, uma vez que possibilita o controle de frequência dos servidores em seus locais de trabalho, além disso, proporciona o cumprimento da legislação em vigor, no âmbito do município de Floriano-PI.
O uso do Sistema de Registro de Preços se justifica pela necessidade de aquisições frequentes e pelas vantagens oferecidas pelo sistema de registro de preços para aquisição de bens e serviços comuns, conforme disposto, no Decreto Federal nº 7.892/2013, Decreto Municipal nº 004/2018 e Decreto Municipal nº 016/2018.
O objeto deste Termo de Referência enquadra-se no conceito de bem comum, para fins de contratação por meio de registro de preços, consoante exigido no artigo 15, inciso II da Lei nº 8.666/93.
Participam do Sistema de Registro de Preços, tendo como órgão gerenciador a Secretaria de Administração e Planejamento auxiliado pela Comissão Permanente de Licitação do município de Floriano-PI.
O registro de preços é um sistema utilizado pelo Poder Público para aquisição de bens e serviços em que os interessados concordam em manter os preços registrados pelo “órgão gerenciador”.
Estes preços são lançados em uma “ata de registro de preços” visando as contratações futuras, obedecendo-se as condições estipuladas no ato convocatório da licitação.
O Sistema de Registro de Preços é uma opção economicamente viável à Administração, portanto, preferencial em relação às demais. A escolha pelo SRP se dá em razão de diversos fatores:
a) quando houver necessidade de compras habituais;
b) quando a característica do bem ou serviço recomendarem contratações frequentes, como por exemplo: medicamentos; produtos perecíveis (como hortifrutigranjeiros); serviços de manutenção, etc.
c) quando a estocagem dos produtos não for recomendável, quer pelo caráter perecível, quer pela dificuldade no armazenamento;
d) quando for viável a entrega parcelada;
e) quando não for possível definir previamente a quantidade exata da demanda; e
f) quando for conveniente a mais de um órgão da Administração.
Na oportunidade, antes de adentrar no mérito, cumpre-nos informar que, a presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das Minutas dos Editais e seus anexos.
Vale ressaltar que os preços estimados do objeto a serem contratados através da presente licitação, não se mostra tarefa afeta a este órgão de assessoramento jurídico, motivo pelo qual, não será objeto de análise.
É o que se tem a relatar.
Em seguida, exara-se o opinativo e análise jurídica.
2. DAS DISPOSIÇÕES LEGAIS QUE REGEM O CERTAME
Preambularmente cumpre observar que, o presente parecer destina-se a fazer uma análise da regularidade jurídico-formal das Minutas à luz da consulta formulada pela Pregoeira, cujo fundamento é o artigo 21, inciso VII do Decreto nº 3.555/00, vejamos:
Art. 21. Os atos essenciais do pregão, inclusive os decorrentes de meios eletrônicos, serão documentados ou juntados no respectivo processo, cada qual oportunamente, compreendendo, sem prejuízo de outros, o seguinte:
VII - parecer jurídico.
Ademais, a presente análise tem a finalidade de verificar a conformidade do procedimento, com as disposições fixadas no artigo 3º, inciso I da Lei Federal nº 10.520/02, assim como, no artigo 7º do Estatuto Geral de Licitações e Contratos.
A par dessas considerações não é demais destacar que, a Constituição Federal em seu Artigo 37 estabelece que, a Administração Pública deve observar os Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Por essa razão, o inciso XXI do artigo retro mencionado assevera que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica, indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Essa sujeição ao dever de licitar, busca efetivar a aplicação dos dispositivos normativos e dos princípios norteadores da licitação, consoante estabelecido no artigo 3º da Lei de Licitações e Contratos, senão vejamos:
Artigo 3o - A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (grifo nosso)
O Estatuto de Licitação e Contratos, em seu artigo 38, inciso VI c/c parágrafo único da Lei n° 8.666/93, assim dispõe:
Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
VI - Pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade.
Parágrafo único: As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração.
Importante ressaltar que o presente exame se limita aos aspectos jurídicos do pedido formulado, abstendo-se quanto aos aspectos técnicos, econômicos, financeiros e aqueles que exijam o exercício da competência e da discricionariedade administrativa a cargos dos setores competentes.
Dessa forma, após definir a modalidade licitatória, sendo que, no caso em comento, a modalidade escolhida pela administração foi o Pregão, na forma Presencial, do tipo Menor Preço por Item, caberá a Comissão Permanente de Licitação submeter às Minutas do Edital, Ata de Registro de Preços e Contrato ao crivo da assessoria jurídica, com a finalidade de conferir efetividade aos comandos constitucionais.
Com efeito, a norma citada acima é fundamental para assegurar a correta aplicação do princípio da legalidade, de modo a evitar que os Editais e Contratos contenham estipulações que contravenham à lei, considerando que, o preceito da legalidade é singularmente relevante nos atos administrativos.
A seguir, passa-se à verificação do atendimento dos requisitos previstos no Decreto nº 3.555, de 2000, Decreto Municipal n° 004/2018, Lei Complementar 123, de 2006, Lei Complementar 14, de 2014, Decreto n° 7.892/2013, Decreto Municipal nº 016/2018, conjugados com as regras da Lei nº 10.520, de 2002 e Lei nº 8.666, de 1993, necessários à instrução da fase preparatória do pregão, sendo certo que cabe ao Administrador observar as
demais exigências concernentes à fase externa do procedimento em momento oportuno, posterior a presente manifestação jurídica.
Por tais razões, imprescindível é o exame prévio e aprovação das Minutas, para que a Administração não se sujeite a violar um princípio de direito, o que é severamente tão grave como transgredir uma norma.
3. DAS CONDIÇÕES FIXADAS NO EDITAL E SEUS ANEXOS
O Pregão para o Registro de Preços não apresenta maiores diferenças em relação aos demais. Portanto, a licitação para promover Registro de Preços, segue, em linhas gerais, a mesma sistemática de uma licitação comum.
A contratação por meio do Sistema de Registro de Preços encontra-se prevista no inciso I, § 3º do artigo 15 da Lei nº 8.666/1993. A Lei nº 10.520/2002, no artigo 11, faculta a utilização do Pregão para a implantação do SRP que poderá ser levada a efeito mediante procedimento licitatório na modalidade escolhida, ou seja, Pregão, para aquisição de bens comuns, do tipo Menor Preço, cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no Edital, por meio de especificações usuais no mercado, ao amparo do Decreto nº 3.555/2000 e aplicando-se subsidiariamente a Lei nº 8.666/1993, no que couber.
Dessa forma não é demais asseverar que o Registro de Preços é constituído por um cadastro de produtos/serviços e fornecedores, selecionados mediante licitação, para contratações sucessivas de materiais, respeitados lotes mínimos e outras condições previstas no edital.
Compulsando os autos, verifiquei que o processo veio instruído com a Solicitação de Serviços e Termo de Referência, devidamente aprovado pela autoridade competente, certamente, por conter todos os elementos capazes de definir o objeto, de forma clara, concisa e objetiva, bem assim com nível de precisão adequado para caracterizar o bem ou o serviço, preenchendo, assim, as
exigências elencadas no Artigo 3º da Lei nº 10.520/2002 c/c Artigo 8º do Decreto Federal nº 3.555/2000.
Assim, é correto afirmar que, a instrução dos processos licitatórios, especialmente no que tange a inserção dos orçamentos da licitação no Termo de Referência, além de estar em harmonia com a jurisprudência do TCU, também encontra guarida no artigo 7º, § 2º, inciso II e artigo 40, § 2º, inciso II da Lei nº 8.666/93 c/c artigo 3º, inciso III da Lei nº 10.520/02, considerando que, da leitura dos dispositivos retro mencionados, não se observa, nenhuma vedação a utilização do orçamento no bojo do Termo de Referência.
A despesa decorrente da execução do objeto desta licitação ocorrerá a conta do orçamento geral do Município, sendo que o programa de trabalho e o elemento de despesa específico constarão quando for formalizado o contrato ou outro instrumento hábil, conforme faculta o artigo 7º, § 2 da Lei 7.892/13 c/c artigo 62 da Lei nº 8.666/93;
Analisando o Termo de Referência conclui-se que o órgão licitante adotou o critério do parcelamento do objeto, ao definir o critério de julgamento o Menor Preço por lote, seguindo, portanto, as orientações exaradas pelo TCU, pois segundo o órgão de controle,
“Parcelamento é a divisão do objeto em partes menores e independentes. Cada parte, item, etapa ou parcela representa uma licitação isolada ou em separado”.
Assim, é forçoso concluir que, a regra a ser observada pela Administração nas licitações é a do parcelamento do objeto, conforme disposto no § 1º do artigo 23 da Lei nº 8.666, de 1993, também aplicável à Modalidade Pregão, por força do disposto no artigo 9º da Lei nº 10.520, de 2002.
Registre-se que, o objetivo do parcelamento é o de melhor aproveitar os recursos disponíveis no mercado e ampliar a competitividade. Todavia, é imprescindível que a divisão do objeto seja técnica e economicamente
viável e não represente perda de economia de escala (Súmula 247 do TCU). Por ser o parcelamento a regra, deve haver justificativa quando este não for adotado.
O objeto desta contratação será fornecido parceladamente no prazo indicado pela contratante que solicitará os produtos de acordo com os quantitativos solicitados pela contratante, somente após a apresentação da Nota de Empenho e respectiva Autorização de Fornecimento expedida pelo setor competente e firmada pela Autoridade Responsável.
No que tange à indicação das dotações orçamentárias destinadas ao pagamento da despesa como condição para que fosse instaurado o processo licitatório, nos moldes do exigido no artigo 7º, §2º, inciso III da Lei nº 8.666/93, é imperioso ressaltar que, por se tratar de licitação para Registro de Preços nos termos do artigo 15, inciso II, da Lei nº 8.666/93, não há a obrigatoriedade de indicação prévia de dotação orçamentária para deflagrar procedimento licitatório, de modo que a alocação da dotação orçamentária, somente será exigida no momento da aquisição dos serviços.
Inclusive, quanto ao tema, as recomendações da Controladoria Geral da União - CGU1 são no sentido de que, nas licitações para Registro de Preços, não é necessário indicar a dotação orçamentária, pois tais informações somente serão exigidas para a formalização do contrato ou outro instrumento hábil, na forma do artigo 62 da Lei de Licitações.
Em verdade, entendo ser legítima essa previsão, todavia é importante destacar que, a lavratura da Ata de Registro de Preços não anula as obrigações fixadas no Edital e seus anexos para a Administração e contratados, pelo contrário, esses instrumentos se unem a Ata de Registro de Preços integrando-a para todos os efeitos legais.
Desta feita, não há como prosperar quaisquer entendimento no sentido de que, em razão de sua natureza, a Ata de Registro de Preços não impõe obrigações a administração, pois ao observar os requisitos e condições
1 Controladoria-Geral da União. Secretaria Federal de Controle Interno Brasília. Perguntas e respostas, 2014.
fixadas nas Minutas analisadas é fácil constatar que, a Minuta da Ata de Registro de Preços integrante do Edital ora analisado, possui os requisitos exigidos por lei, não havendo óbice algum, na utilização de Nota de Empenho e Autorização de Fornecimento, como instrumento hábil a substituir o contrato, sempre que a administração pretenda adquirir quaisquer dos produtos registrados na Ata de Registro de Preços.
Quanto ao tema, é necessário esclarecer também que, por força do princípio da indisponibilidade do interesse público, a Administração deve agir com prudência e cautela, sempre com o intuito de resguardar o interesse público.
Assim, ainda que a Administração possa dispensar o instrumento próprio e típico de contrato, vale ressaltar que, não podem ser dispensadas as precauções fundamentais para resguardar o interesse público, considerando que, conforme previsto na Minuta do Edital e seus anexos, bem como na Minuta da Ata de Registro de Preços, foram definidos previamente os deveres e responsabilidades do contratante e dos contratados, nos moldes estatuídos nos incisos do artigo 55 e conforme determina o artigo 62, § 2º, ambos da Lei nº 8.666/1993.
Nesse sentido é a recomendação do Tribunal de Contas da União2:
Atente aos mandamentos da Lei nº 8.666/1993, especialmente o art. 62, o qual determina que “o instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta- contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço”.
Prosseguindo, é de bom tom revelar que, o instrumento convocatório não possui cláusulas restritivas à competição, posto que, como
2Acórdão 96/2010 TCU- Segunda Câmara (Relação)
condição para participar do certame, o Edital exige apenas, os documentos de habilitação previstos nos Artigos 27 e seguintes da Lei Federal nº 8.666/93, em consonância com a Jurisprudência do Tribunal de Contas da União, vejamos:
NO CERTAME LICITATÓRIO, OS DOCUMENTOS QUE PODEM SER EXIGIDOS QUANTO A HABILITAÇÃO JURÍDICA, QUALIFICAÇÃO TÉCNICA, QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA, REGULARIDADE FISCAL E PROVA DE CUMPRIMENTO DO DISPOSTO NO INCISO XXX III DO ART. 7O DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ESTÃO ADSTRITOS AQUELES PREVISTOS NOS ARTIGOS 27 A 31 DA LEI NO 8.666/1993. ACÓRDÃO 2056/2008 PLENÁRIO (SUMÁRIO).
ABSTENHA-SE DE PREVER, COMO EXIGÊNCIA DE HABILITAÇÃO, REQUISITOS QUE NÃO ESTEJAM CONTEMPLADOS NOS ARTIGOS 28 A 31 DA LEI Nº 8.666/1993, POR AUSÊNCIA DE AMPARO LEGAL E POR RESTRINGIR A COMPETITIVIDADE DA LICITAÇÃO, EM AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 3º, § 1º, INCISO I, DA REFERIDA LEI. ACÓRDÃO TCU
1731/2008 PLENÁRIO
De acordo com as Minutas analisadas, é forçoso concluir que os requisitos de habilitação exigidos na Minuta do Edital são adequados e está em sintonia com a Lei, uma vez que, as exigências habilitatórias não ultrapassaram os limites da razoabilidade, além de não ter sido permitido o estabelecimento de cláusulas desnecessárias e restritivas ao caráter competitivo, de modo que, as comprovações dos requisitos de habilitação restringiram-se apenas ao necessário para o cumprimento do objeto licitado, consoante disposto no artigo 32, § 1º da Lei nº 8.666/93.
Além disso, as condições e requisitos fixados na Minuta do Edital encontram guarida nas prescrições legais previstas no artigo 40 da Lei de Licitações.
A Minuta da Ata de Registro de Preços contém os elementos vinculativos e obrigacionais, com característica de compromisso para futura contratação, onde serão registrados os preços, os fornecedores, órgãos
participantes e condições a serem praticadas, demonstrando, portanto que, a Minuta analisada, previu as cláusulas necessárias.
A Minuta do Contrato previu também as cláusulas essenciais, consoante disposto na Lei nº 8.666/93, em especial, no que tange as condições e prazos para fornecimento do objeto, expressas em cláusulas que definem os direitos, as obrigações e as responsabilidades das partes, em conformidade com os mandamentos legais previstos nos Artigos 54 e 55 da Lei nº 8.666/93.
No que tange ao tratamento diferenciado e a aplicação do direito de preferência previstos no Capítulo V da Lei Complementar nº 123/2006, analisando a Minuta do Edital, identifiquei previsão no instrumento convocatório, dispondo expressamente sobre a matéria.
Em síntese, após analisar as disposições fixadas nas Minutas ora analisadas, constatei que as mesmas estão em completa harmonia com as normas e regramentos consignados na Lei nº 10.520/2002, Lei nº 8.666/93, Lei Complementar nº 123/2006, Decreto Municipal n° 004/2018, Decreto Municipal nº 016/2018 e Decreto nº 3.555/2000, em face da ausência de condições ou requisitos que possam comprometer ou frustrar a licitude e a competividade do certame.
Nesse sentido, para garantir a ampla publicidade da licitação, aumentando assim, as possibilidades da Gestão Municipal contratar com a proposta mais vantajosa, recomendo a Comissão Permanente de Licitação que proceda a publicação do Aviso de Licitação, conforme exigido no artigo 4º, inciso I da Lei nº 10.520/2002 c/c Artigo 11 do Decreto Federal nº 3.555/2000.
Por fim é salutar destacar também que, o extrato do futuro contrato deverá conter os elementos previstos na Instrução Normativa TCE nº 003/2015, devendo ainda o presente processo ser cadastrado, tempestivamente, no sistema licitações web no sítio do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, conforme determina a Resolução TCE nº 027/2016, com alterações pela Instrução Normativa n° 06/2017 e Instrução Normativa n° 10/2018.
4. CONCLUSÃO
Antes de concluir, é importante esclarecer que, apoiado nos sábios ensinamentos do doutrinador HELY XXXXX XXXXXXXXX, todas as considerações aqui expostas, trata-se de uma opinião técnica, de caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou aos particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente.
Por todo o exposto, após exame das regras e condições fixadas na Minuta do Edital, Ata de Registro de Preços e Contrato, não observei quaisquer ofensas às Leis nº 10.520/2002, Lei nº 8.666/93, Lei Complementar nº 123/2006, Decreto Municipal n° 004/2018, Decreto Municipal nº 016/2018, Decreto nº 3.555/2000 e demais normas e princípios que regem a matéria.
Assim, recomendo a aprovação das Minutas, ora analisadas e, opino favoravelmente pelo prosseguimento do certame, cujo objeto é o registro de preços para aquisição parcelada e sob demanda, de materiais permanentes (relógio de ponto eletrônico com leitura biométrica), para atender as Secretarias, Órgãos e Fundos do Município de Floriano-PI, conforme especificações contidas no Termo de Referência e Edital, partes integrantes do processo em exame.
Salvo Melhor Juízo, este é o parecer jurídico o qual remeto à apreciação da autoridade competente.
Floriano - PI, 04 de Junho de 2019.