Projeto Modelo de produção de Combustível Derivado de Resíduos Urbanos (CDRU) mediante Tratamento Biológico Mecânico (TBM), para o Estado de São Paulo

• Referência BID: Projeto nº: BR-T1340

• Cooperação técnica nº: ATN/JF-16079-BR

• Contrato: C-BR-T1340-P002

• Beneficiário: Secretaria de Energia e Mineração (Governo do Estado de São Paulo)

• Produto contratual: RA2.h. Bases para a Implantação do projeto piloto

Referencias contratuais:

• NE: 21.488/ AT: MA/ DAT: RSC/ DE:ALG

Referência Idom:

Projeto Modelo de produção de Combustível Derivado de Resíduos Urbanos (CDRU) mediante Tratamento Biológico Mecânico (TBM), para o Estado de São Paulo

Documento 6 de 6 ANEXOS

Anexo 2 de 4. BASES PARA A IMPLANTAÇÃO DO PROJETO PILOTO (v.0, 11/02/2019)

Controlo documental
	Nome	Status	Data
Redigido por:	ALC, JLI, ALG	Redigido	06/02/2019
Aprovado por:	RSC	Aprovado	07/02/2019
Revisão idioma	DK	Revisado	11/02/2019

ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE: INCONTROLADO QUANDO IMPRESSO VERIFIQUE ESTADO DE ATUALIZAÇÕES NO ARQUIVO ELETRÔNICO DO PROJETO

Projeto Modelo de produção de Combustível Derivado de Resíduos Urbanos (CDRU) mediante Tratamento Biológico Mecânico (TBM), para o Estado de São Paulo
Documento 6 de 6. ANEXOS Anexo 2 de 4. BASES PARA A IMPLANTAÇÃO DO PROJETO PILOTO
Registo de versões
Nome do Arquivo eletrônico	Versão	Data	Estado	Mudanças realizadas
RA2h_Bases_Implantaçao_v0.docx	v.0	11/02/2019	Entregue para avaliação	-

ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE: INCONTROLADO QUANDO IMPRESSO VERIFIQUE ESTADO DE ATUALIZAÇÕES NO ARQUIVO ELETRÔNICO DO PROJETO

Sumário

1. Introdução e antecedentes 1

2. Estrutura de documentos do projeto 3

3. Abordagem e metodologia geral 4

4. Introdução à estruturação de projetos de infraestrutura de serviços públicos 5

4.1. Panorama internacional 5

4.2. Panorama no Brasil 5

4.2.1. Características do marco regulador 5

4.2.2. Desafios enfrentados, na prática 9

5. Análise de modelos e alternativas para a estruturação de projetos de gestão

de resíduos sólidos urbanos 11

5.1. Panorama internacional 11

5.2. Panorama no Brasil e no Estado de São Paulo 16

6. Propostas e recomendações para a modelagem do negócio 22

6.1. Primeira: decidir quem lidera (iniciativa pública, privada ou PPP?) 22

6.2. Segunda: avaliar as condições reais de implantação do Projeto Modelo,

e, em consequência, adaptar o Projeto Modelo 24

6.3. Terceira: escolha de parceiros investidores 25

6.4. Quarta: assessoria profissional em Project Management 26

6.5. Quinta: procurar o apoio de todo tipo de aliados para o projeto

(“Stakeholder engagement plan”) 27

6.6. Sexta: Identificação e gestão ativa dos riscos específicos do projeto, nas primeiras fases do ciclo de vida 29

6.7. Sétima: implantação da taxa de lixo municipal 31

7. Conclusões 32

8. Bibliografia 34

Documento 6 de 6. ANEXOS	v.0. 11/02/2019
Anexo 2 de 4. Bases para a Implantação do projeto piloto	Xxxxxxx. Página i de iii

Índice de tabelas

Tabela 1. Estrutura e conteúdo dos documentos do Projeto 3

Tabela 2. Principais riscos do projeto e proposta de medidas mitigadoras 29

Índice de figuras

Figura 1. Fluxo do processo de um PMI 8

Figura 2. Desenho alegórico sobre o equilíbrio de forças nos arranjos PPP 14

Figura 3. Municípios com PMGIRS publicados 17

Figura 4. PGIRS Intermunicipais e Regionais publicados 18

Figura 6. Aterros sanitários de âmbito supra-municipal 20

Figura 7. Fabricantes de CDRU no Estado de São Paulo (2018) 20

Índice de quadros

Quadro 1. Modelos para a prestação de serviços públicos de gestão de RSU 11

Quadro 2. Alternativas de PPP no setor de RSU 12

Quadro 3. Componentes e configurações possíveis para contratos de PPP 13

Quadro 4. Marco jurídico geral do saneamento básico no Brasil 16

Documento 6 de 6. ANEXOS	v.0. 11/02/2019
Anexo 2 de 4. Bases para a Implantação do projeto piloto	Xxxxxxx. Página ii de iii

Siglas e abreviações

BID	Banco Interamericano de Desenvolvimento
CDR	Combustível Derivado de Resíduos
CDRU	Combustível Derivado de Resíduos Sólidos Urbanos
CT	Cooperação Técnica BID-SEEM
ESP	Estado de São Paulo
IDOM	IDOM, Engineering Consulting and Architecture, SAU (O Consultor)
MIP	Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada
PMI	Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)
PPP	Parceria Público Privada
RSU	Resíduos Sólidos Urbanos
SEEM	Secretaria de Energia e Mineração do Governo do Estado de São Paulo (Beneficiário)
SP	São Paulo
TBM	Tratamento biológico mecânico
TMB	Tratamento mecânico biológico
WtE	“Waste to Energy”, acrónimo internacional consolidado, em referência às tecnologias de valorização energética de resíduos

Documento 6 de 6. ANEXOS	v.0. 11/02/2019
Anexo 2 de 4. Bases para a Implantação do projeto piloto	Xxxxxxx. Página iii de iii

1. Introdução e antecedentes

Antecedentes. A Secretaria de Energia e Mineração do Estado de São Paulo firmou convênio de Cooperação Técnica (CT) com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para um projeto de apoio à diversificação da matriz energética do Estado e, no âmbito deste projeto, a Consultoria Técnica contratada tem como objetivos específicos apoiar o desenvolvimento e a implementação de projetos de geração de energia a partir de resíduos sólidos, e divulgar os resultados obtidos para uma potencial replicação deste tipo de projetos.

Descrição da Consultoria. Esta Consultoria Técnica tem como objetivo geral a determinação do potencial existente no Estado para a geração de energia com resíduos sólidos urbanos, a identificação e a análise técnica, econômica e ambiental das tecnologias existentes e da modelagem do negócio para a utilização de resíduos sólidos urbanos em São Paulo na forma de um projeto básico.

Atividades do projeto. O projeto consta de duas Atividades (1 e 2):

• Atividade 1. Análise do potencial de geração de energia com resíduos sólidos urbanos no Estado de São Paulo

• Atividade 2. Desenvolvimento de projeto básico de geração de energia com resíduos sólidos em Município a ser definido no Estado de São Paulo

Produtos contratuais da Atividade 2. No contexto da elaboração da Atividade 2, são realizados os seguintes produtos contratuais:

Fonte: extrato da página 5 do TERMO DE REFERÊNCIA do contrato

Relatório atual e objetivos. Este Relatório de Atividade RA2.h (“Bases para a implantação do projeto piloto”), constitui o nono produto contratual da Atividade 2, sendo realizado com o objetivo de determinar as necessidades e providências para uma ótima implantação do projeto e para a modelagem do negócio, considerando o contexto atual no Estado de São Paulo.

2. Estrutura de documentos do projeto

A documentação completa do projeto é estruturada segundo indicado na tabela a seguir. Dentro dessa estrutura, a localização do presente documento é destacada em cor cinza.

Tabela 1. Estrutura e conteúdo dos documentos do Projeto

Documento	Índice
Documento 1. Relatório justificativo e descritivo do Projeto	• Introdução e antecedentes • Justificativa e objetivos do projeto • Estrutura da documentação do projeto • Bases de cálculo e dados de partida • Premissas adotadas e sua justificativa • Alternativas consideradas e justificativa da solução finalmente adotada • Descrição da solução adotada • Descrição das obras • Descrição dos processos e equipamentos • Síntese do orçamento • Cronograma
Documento 2. Desenhos	Lista de desenhos básicos: • Layout geral da Planta • Fluxograma de processo • Plantas e fachadas das construções e edifícios • Planta e detalhes da urbanização • Arquitetura de instrumentação e controle de processo • Esquema unifilar elétrico
Documento 3. Especificações técnicas de equipamentos e instalações.	• Lista e especificações de equipamentos e instalações • Cálculos justificativos
Documento 4. Orçamento	• Estimativa de custos do projeto • Investimentos (CAPEX) • Custos e despesas de operação • Estimativa de receitas do projeto • Modelagem econômico-financeira. Análise de rentabilidade • Valor Presente Líquido (VPL) • Taxa Interna de Retorno (TIR) • Período de recuperação do investimento (pay-back)
Documento 5. Avaliação ambiental	• Descrição das medidas de prevenção e de mitigação das pressões ambientais geradas pelo projeto, a serem incorporadas, para as fases de construção e de operação
🡺 Documento 6. Anexos	• Anexo 1. Análise Institucional e Legal • 🡺 Anexo 2. Bases para a implantação do projeto piloto. • Anexo 3. Cartilha eletrônica para a divulgação do projeto • Anexo 4. Dossiê de informação comercial recebida de fabricantes de equipamentos

3. Abordagem e metodologia geral

Desde o ponto de vista jurídico, a gestão dos resíduos sólidos urbanos é um serviço público de titularidade municipal.

Consequentemente, a gestão dos resíduos sólidos urbanos pode ser realizada, teoricamente, a través do amplo leque de instrumentos que a normativa brasileira oferece para estruturar projetos de serviços públicos e formalizar contratos com as administrações públicas responsáveis pelos citados serviços.

A primeira parte deste relatório (Capítulo 4) visa realizar uma descrição e análise dos aspectos e instrumentos gerais relativos à estruturação de projetos de serviços públicos no Brasil. Esta descrição e análise é realizada através de consulta a fontes bibliográficas solventes, sendo as principais referências, as que figuram no Capítulo 8 de Bibliografia.

A segunda parte deste relatório (Capítulo 5) visa realizar uma descrição e análise dos aspectos específicos relativos à estruturação de projetos de gestão de resíduos sólidos urbanos. Neste caso, a principal fonte é a experiência do Consultor nesse campo, além do recurso a referencias bibliográficas.

Por último, levando em conta todo o anterior, no Capítulo 6 deste relatório são realizadas e justificadas as propostas e recomendações concretas para a modelagem do negócio de uma planta de produção de Combustível Derivado de Resíduos Urbanos (CDRU) mediante Tratamento Biológico Mecânico (TBM) no Estado de São Paulo.

4. Introdução à estruturação de projetos de infraestrutura de serviços públicos

4.1. Panorama internacional

Nos países desenvolvidos, a regra é que a origem dos projetos de infraestrutura de serviços públicos ocorra dentro do setor público, estando inserida e concatenada com os instrumentos de planejamento setorial existentes. O mesmo é verdade em relação à estruturação do projeto, que também é conduzida pelo setor público – ainda que contando com o apoio de consultores especializados e formas variadas de interação com o setor privado. Isso é devido à preocupação em se assegurar a real proteção do interesse público e um ambiente competitivo sem assimetrias de informação que prejudiquem os interesses do setor público.

Em contraste com o panorama anterior, nos países emergentes e em desenvolvimento, normalmente existem instrumentos jurídicos que permitem maior presença e peso do setor privado nos modelos de estruturação de projetos de serviços públicos. Por exemplo, futuros concessionários - ou, pelo menos, interessados em se tornar concessionários – podem chegar a dominar o processo de preparação de projetos, conferindo-lhes uma vantagem competitiva. É evidente que na maioria dos casos em que o projeto é estruturado por um potencial licitante, sobrevive certo grau de assimetria de informações entre o privado e o público e distorções na matriz de riscos. Essa assimetria informacional traz resultados ruins do ponto de vista do interesse público: a capacidade de o privado extrair renda de sua vantagem informacional será tão maior quanto maior o grau de assimetria informacional.

4.2. Panorama no Brasil

4.2.1. Características do marco regulador

O marco regulador dos investimentos em infraestrutura no Brasil permite um amplo leque de possibilidades, podendo ser feito diretamente pelo governo, na modalidade de obra pública, ou por uma concessionária (concessão tradicional, com base na Lei 8.987/1995) ou parceira privada (concessão patrocinada ou administrativa, com base na Lei 11.079/2004). As concessionárias, por sua vez, podem ser empresas públicas ou privadas.

Os projetos de infraestrutura realizados na modalidade de obra pública são diretamente estruturados e executados pelo setor público, com o apoio de empresas privadas. As empresas privadas são responsáveis por pouco mais da metade de todo o investimento em infraestrutura no Brasil. Não há, porém, informações sistematizadas sobre como são estruturados esses projetos de infraestrutura.

Historicamente, o setor público também ficou responsável pela preparação dos projetos de concessão de infraestrutura e PPPs. Porém, nos últimos anos, o setor privado vem se responsabilizando pela preparação de uma parcela crescente dos projetos de PPP no Brasil, não apenas de infraestrutura. Assim, como outros países com nível semelhante de desenvolvimento, o Brasil tem recorrido a arranjos institucionais em que o setor público delega a atividade de preparação de projetos ao setor privado, solicitando-lhe “projetos, levantamentos, investigações ou estudos, por pessoa física ou jurídica de direito privado, com a finalidade de subsidiar a administração pública na estruturação de empreendimentos objeto de concessão ou permissão de serviços públicos, de parceria público-privada, de arrendamento de bens públicos ou de concessão de direito real de uso.” (Art. 1º, Decreto 8.428/2015).

No Brasil, esse arranjo pode ser formatado segundo duas alternativas: o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI) e a Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada (MIP). A principal diferença entre os dois instrumentos reside em quem identifica o projeto a ser preparado. No primeiro, isso é feito pelo governo, que então chama as pessoas ou empresas a realizarem os “projetos, levantamentos, investigações ou estudos” para subsidiar a preparação do projeto definido pelo setor público como prioritário. No segundo, é a empresa privada que identifica o projeto e depois solicita ao setor público autorização para a preparação dos estudos.

Um fator que ajudou a dar atratividade a esses instrumentos legais foi a possibilidade, prevista desde 1995, de que as empresas privadas que apresentarem ao governo estudos, por ele autorizados, relativos a um determinado projeto de concessão, serão ressarcidas de seus custos (Art. 21 da Lei 8987/95). Mais especificamente, “Art. 21. Os estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados à concessão, de utilidade para a licitação, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados, devendo o vencedor da licitação ressarcir os dispêndios correspondentes, especificados no edital”.

Não obstante essa possibilidade, a falta de um regramento infralegal que deixasse mais claro como o gestor público deveria proceder para recorrer ao setor privado na preparação de projetos de concessão e PPP fez com que por muitos anos esse instrumento não fosse utilizado na prática. Esse quadro começou a mudar com a edição do Decreto Federal 5.977, de dezembro de 2006, que normatizou a apresentação de manifestação de interesse no âmbito da administração pública federal, e a publicação do Art. 2º da Lei 11.922/09, que autorizou a União, os estados e os municípios a estabelecerem regulamentos para incentivar o recebimento de manifestação de interesse de empresas privadas: “Art. 2º Ficam os Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios autorizados a estabelecer normas para regular procedimento administrativo, visando a estimular a iniciativa privada a apresentar, por sua conta e risco, estudos e projetos relativos à concessão de serviços públicos, concessão de obra pública ou parceria público-privada”.

O Decreto 5.977/2006 foi revogado pelo Decreto 8.428/2015, que alterou algumas das regras relativas ao uso de PMIs, ainda que os mantivessem como único meio para que o setor público possa engajar o setor privado na preparação de projetos, fora a contratação via Lei 8.666.

A figura inserida na página a seguir, apresenta o diagrama de fluxo do PMI. O Decreto 8.428 elabora sobre duas etapas do processo: a publicação do edital de chamamento público e a autorização para a realização e posterior apresentação dos “projetos, levantamentos, investigações ou estudos”. Em termos da Figura anexa, o Decreto regula as etapas 1 (“Chamamento”) e 2 (“Análise dos Estudos”) do fluxo do processo de um PMI.

Algumas características a destacar do instrumento do PMI são:

• O PMI pode se originar em iniciativa de qualquer pessoa física ou jurídica interessada, por meio de proposta que descreva o projeto com o detalhamento “das necessidades públicas” e os projetos, levantamentos, investigações e estudos que serão depois necessários (Art. 3º parágrafo único). Ou seja, o Decreto expressamente possibilita, em nível federal, que o setor privado proponha ao Estado a análise de projetos, os quais podem vir a ser objeto de PMI. Isso é representado na Figura anexa pela Etapa 0, no topo da figura.

• O PMI também pode ser utilizado para atualizar, complementar ou rever projetos previamente existentes.

• Os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos, levantamentos, investigações e estudos apresentados nos termos do Decreto 8.428/2015, poderão participar direta ou indiretamente da licitação ou da execução de obras ou serviços, exceto se houver disposição em contrário no edital de abertura do chamamento público do PMI.

Figura 1. Fluxo do processo de um PMI

Fonte: Estruturação de Projetos de PPP e Concessão no Brasil. IFC, 2015

Atualmente há decretos regulando a preparação de projetos de PPP pelo setor privado, por meio de mecanismos como PMIs e MIPs, em praticamente todos os estados e capitais de estado, além de em vários outros municípios. Todos se utilizam do instrumento de PMIs, mas apenas alguns também aceitam as MIPs.

Concretamente, no Estado de São Paulo, o DECRETO Nº 61.371, DE 21 DE JULHO DE 2015, institui procedimento alusivo à apresentação, à análise e ao aproveitamento de estudos, encaminhados pela iniciativa privada ou por órgão ou entidade da Administração Pública Estadual, e dá providências correlatas.

As novas concessões ou parcerias frequentemente foram precedidas de PMIs, por meio dos quais os investimentos a serem realizados foram estruturados. Nesse caso, o projeto pode ter sido estruturado pelo próprio governo, por uma estruturadora independente, por uma estruturadora ligada a um investidor interessado na licitação do projeto, diretamente por um investidor interessado, ou ainda por alguma combinação destas alternativas.

4.2.2. Desafios enfrentados, na prática

O marco regulador permite que os governos, nos três níveis (federal, estadual e municipal) possam contar com o apoio de empresas privadas na estruturação dos projetos, por meio de PMIs e MIPs. Mas a apesar do interesse crescente pelo uso de PPPs, relativamente poucos projetos têm sido realizados através dessa modalidade no Brasil, como indica a figura a seguir. Isso significa que na prática, a estruturação de projetos a partir dos estudos preparados em PMIs não é tão eficiente nem protege tanto o interesse público como sugere a teoria. Para analisar, completar e corrigir as informações e propostas apresentadas, o Poder Público é obrigado a rever os estudos apresentados, duplicando dispêndios e elevando o tempo médio para a oferta de um projeto via licitação. Os custos de transação acarretados por esse processo são elevados.

Em conclusão, os instrumentos atualmente disponíveis para a estruturação e modelagem de projetos de infraestrutura pelo setor público no Brasil, enfrenta diversos desafios e com frequência esbarram em diversas limitações legais, formalidades severas ou no claro desalinhamento entre os incentivos dos agentes públicos e privados que interagem para a formatação dos contratos.

Outros fatores adicionais vêm a contribuir também à situação atual: (i) a incapacidade de gestão de um relevante número de projetos por parte das unidades administrativas de estados e municípios; e

(ii) a explícita fragilidade fiscal e orçamentária dessas unidades, que apresentam dificuldades para gerar garantias aceitáveis.

Os dois fatores destacados estão intimamente relacionados. A maior parcela da arrecadação de impostos e contribuições está concentrada na União, que redistribui parte dos recursos por meio do FPM e do FPE. A União determina também os termos de renegociação das dívidas dos estados e define a liberação para contratação de financiamentos e concessão de garantias. Ou seja, as unidades subnacionais detêm pouca autonomia fiscal e financeira para o desenvolvimento de projetos de infraestrutura de uma forma mais ampla e para a utilização de mecanismos de financiamento por meio do mercado de capitais.

Para a promoção do investimento de longo prazo, é fundamental haver um ambiente de negócios com arcabouço regulatório estável, nos quais fornecedores, empresas, clientes, empregados e governo possam planejar racionalmente as decisões. O ambiente para as PPPs no Brasil permanece num estágio ainda embrionário e de latente fragilidade com respeito a esses aspectos, o que se reflete no número limitado de projetos e em um desinteresse em larga escala por parte de investidores de longo prazo.

A contratação de projetos por meio de PPPs é interessante para os governos subnacionais, em especial no caso dos estados e grandes municípios, como forma de investirem em projetos de infraestrutura de atendimento às populações locais. A experiência internacional comprova que tanto a quantidade e a diversificação de projetos como a participação de investidores de várias categorias, incluindo os institucionais, são possíveis a partir da constituição de um arcabouço econômico, jurídico e administrativo que garanta um ambiente de negócios propício para que as PPPs se constituam efetivamente como uma classe de ativos.

Finalmente, é fundamental a efetivação operacional de agência garantidora de crédito, com institucionalização do uso da base de conhecimento existente nas empresas públicas, que seja capaz de apreçar o risco de crédito dos entes subnacionais para contornar a escassez das garantias. É imprescindível também a continuidade do processo de formação e qualificação das equipes técnicas dos estados e municípios para institucionalização da utilização das PPPs no Brasil.

5. Análise de modelos e alternativas para a estruturação de projetos de gestão de resíduos sólidos urbanos

5.1. Panorama internacional

No panorama internacional, a titularidade dos serviços de saneamento básico pertence aos municípios, existindo um amplo leque de modelos para a prestação de serviços públicos de gestão de RSU, entre os puramente públicos e os puramente privados passando por uma variedade de modelos mistos e parcerias público privadas (PPP). As principais modalidades de prestação dos serviços são sintetizadas nos quadros a seguir.

Quadro 1. Modelos para a prestação de serviços públicos de gestão de RSU

Modelos públicos

Em modelos públicos, o município ou autoridade pública é o cliente e o operador. A operação do serviço pode ser feita por um departamento municipal ou por uma empresa municipal de serviços públicos (empresa municipal de propriedade pública).

No entanto, o serviço público é tradicionalmente executado como um centro de custos, não como um negócio que precisa se preocupar em equilibrar custos e receitas e garantir liquidez. Neste caso, os fundos provêm de um orçamento municipal aprovado anualmente, cujas fontes são uma combinação variável de receitas de taxas de lixo, impostos locais, transferências do orçamento nacional, etc.

Assim, os modelos públicos são vulneráveis a fatores políticos e problemas econômicos nacionais.

Prestadores privados

Os prestadores privados de serviços de gestão de resíduos podem prestar serviços a um município com base num contrato de delegação de serviços, contrato de franquia ou contrato de concessão com um município ou autoridade pública.

Uma ampla variedade de opções está disponível para parcerias público-privadas (PPP) ou participação do setor privado (PSP)

É preciso conhecimento e experiência por parte das autoridades para selecionar o melhor modelo de prestação de serviços e redigir uma proposta adequada para a participação do setor privado.

A participação do setor privado neste mercado varia ao longo do tempo e entre países. Há um debate em andamento sobre os benefícios do modelo PPP na prestação de serviços municipais em termos de eficiência de custos e eficiência tecnológica.

Fonte: Adaptado de GLOBAL WASTE MANAGEMENT OUTLOOK

Quadro 2. Alternativas de PPP no setor de RSU

Existe uma ampla variedade de opções para modelar parcerias público-privadas (PPP) na prestação de serviços de gestão de RSU. Os métodos de PPP mais comuns aplicados aos serviços públicos de gestão de resíduos são contratos, concessão, arrendamento, franquia e concorrência aberta, cada um com suas particularidades.

Contratação A entidade pública concede um contrato de prazo determinado a uma empresa privada para prestação do serviço. A adjudicação do contrato é feita após um processo de concorrência pública. A empresa privada é paga pela prestação de serviços pelo governo sob os termos do contrato.

Concessão A entidade pública concede uma concessão a uma empresa privada para estabelecer uma instalação que utiliza recursos de propriedade do governo.

A concessão é na forma de contrato contratual de longo prazo, em que a empresa privada constrói e opera a instalação. Em alguns casos, a empresa privada pode manter a propriedade indefinidamente; em outros, a empresa privada pode transferir a propriedade da instalação para o governo após um período especificado.

Arrendamento A entidade pública possui ativos e investe em ativos e aluga seu uso a uma operadora privada. O operador privado é responsável pela manutenção e reparo, além de coletar receitas dos usuários. Os lucros são compartilhados com a autoridade pública, que também é responsável por fazer novos investimentos na atualização do sistema.

Franquia A entidade pública concede um monopólio zonal de prazo finito (uma franquia) a uma empresa privada para a prestação de serviços de gestão de resíduos sólidos. A concessão de franquia é feita após um processo competitivo de qualificação. A empresa privada deposita um vínculo de desempenho com a entidade pública, e paga uma taxa para cobrir os custos da entidade pública para monitoramento. A empresa privada recupera seus custos e lucros através de encargos diretos para as famílias e estabelecimentos que são servidos. O governo fornece controle sobre a tarifa cobrada do consumidor através do desenvolvimento de uma concorrência e controlo adequados da colusão de preços ou através da regulação de preços.

Concorrência aberta

A entidade pública permite livremente que empresas privadas qualificadas disputem serviços de coleta, reciclagem ou disposição final de lixo. Em competição aberta, famílias e estabelecimentos individuais fazem acordos privados com firmas individuais para coleta e / ou reciclagem de lixo. Nenhuma empresa detém um monopólio zonal, e qualquer número de empresas pode competir dentro da mesma zona. Da mesma forma, em concorrência aberta, o governo concede uma licença a empresas individuais qualificadas para o fornecimento privado de serviços de disposição. Uma cidade pode ser atendida por vários locais de disposição que concorrem com empresas dos governos locais da área e caminhões privados, bem como de outras áreas remotas. O papel do governo na competição aberta é licenciar, monitorar e, quando necessário, sancionar empresas privadas. Sob concorrência aberta, os custos são diretamente faturados pela empresa privada para seus clientes.

Fonte: Adaptado de GLOBAL WASTE MANAGEMENT OUTLOOK

Quadro 3. Componentes e configurações possíveis para contratos de PPP

Contratos de serviço de longo prazo podem ser ainda mais diferenciados dependendo de qual combinação de componentes está incluída no contrato, considerando os seguintes componentes básicos: preparação do Projeto (D – do inglês, Design), Financiamento do investimento (F – do inglês, Financing), Construção (B – do inglês Building), Propriedade/Titularidade (O – do inglês Own), Operação (O - do inglês, Operate) e Transferência de Titularidade (T - do inglês, Transfer of Ownership). Os principais tipos de contratos de PPP estão elencados abaixo, mas deve-se notar que esta lista não é exaustiva.

As modalidades de contrato mais habituais são as duas elencadas em primeiro lugar (DBO e DBFO).

A DBFO é provavelmente a relação contratual mais complexa entre uma autoridade e um investidor privado.

Design, Build and Operate (DBO)

Projetar, Construir e Operar (DBO) - O contratado privado é responsável pelo projeto, construção e operação da planta de tratamento de RSU.

Design, Build, Finance and Operate (DBFO)

Projeto, Construção, Financiamento e Operação (DBFO) - O parceiro privado é responsável pelo projeto, construção, financiamento e operação da planta de tratamento de RSU.

Build, Operate and Own (BOO)

Construir, Operar e Possuir (BOO) - O parceiro privado constrói uma instalação com base em um projeto definido e o possui e opera.

Build, Operate, Own and Transfer (BOOT)

Construir, Operar, Possuir e Transferir (BOOT) - O mesmo que o BOO com uma cláusula adicional para transferência do ativo para o parceiro público no final do contrato.

Rehabilitate, Operate and Transfer (ROT)

Reabilitar, Operar e Transferir (ROT) - O bem público criado é transferido para o investidor privado. O investidor tem a obrigação de financiar, reabilitar e operar o bem público por um determinado período de tempo.

Build, Operate and Renew (BOR)

Construir, Operar e Xxxxxxx (BOR) - O investidor privado assume os custos de financiamento, construção e operação e os custos de renovação do bem público por um determinado período de tempo.

Fonte: Adaptado de GLOBAL WASTE MANAGEMENT OUTLOOK

É habitualmente assumido que o envolvimento do setor privado é benéfico e traz ganhos de eficiência, apoiando assim a PPP em muitos países em desenvolvimento.

Sobre isso, deve ser considerado que a intervenção do setor privado não elimina a possibilidade de abuso político e/ou corrupção; em vez disso, oferece um conjunto diferente de oportunidades para abuso do sistema do que quando os serviços são entregues pelo setor público. Por exemplo, um case de estudo no Estado de Rio Grande do Sul, mostrou que, devido ao controle de preços e tarifas praticados por empresas privadas através da formação de cartéis, os municípios decidiram voltar para sistemas operados publicamente.

No entanto, uma pesquisa global recente comparando a eficiência dos serviços públicos e privados de gerenciamento de resíduos em 28 cidades concluiu que não foi possível comprovar que um modelo em particular seja inerentemente melhor que o outro. A pesquisa concluiu que um apoio político e financeiro estável e a existência de empresas profissionais, trabalhando de forma transparente em um ambiente não corrupto, importam muito mais do que se o serviço é operado pelo setor público, privado ou misto.

Ao longo dos anos, muitas cidades em todo o mundo implementaram parcerias público-privadas, algumas com mais sucesso do que outras. Quando esses contratos chegam ao fim de sua duração, a maioria das cidades renova ou ratifica seus contratos, mas alguns optaram por voltar para modelos públicos.

O bom desenho da parceria é crucial para o sucesso da participação do setor privado. Ambas as partes, pública e privada, devem ter direitos garantidos juridicamente pelos tribunais e deveres apoiados pela ameaça de sanções. Conforme ilustrado na Figura alegórica inserida abaixo, é mais provável que uma parceria equilibrada entre o setor público e privado, tenha como resultado serviços mais eficazes, econômicos e duradouros. O setor público às vezes domina, com pouca preocupação com os direitos do setor privado, o que pode induzir falência corporativa ou relutância em concorrer em trabalhos futuros. Igualmente, uma empresa influente pode obter um monopólio que pode deixar o parceiro público obrigado a aceitar preços elevados e/ou serviços deficientes.

Figura 2. Desenho alegórico sobre o equilíbrio de forças nos arranjos PPP

Fonte: GLOBAL WASTE MANAGEMENT OUTLOOK (a partir de um desenho original de Xxxxx Xxxxxx, publicado em Coad

(2005) e reproduzido com permissão de CWG)

Um contrato forte e equilibrado é fundamental para garantir uma parceria público-privada benéfica. Algumas características deste tipo de contratos são as seguintes:

• O pagamento do tratamento é realizado em função do desempenho da planta (por toneladas de resíduos tratados e/ou realmente valorizados);

• Ficam incluídas no contrato, atividades de correção dos impactos ambientais gerados pela inadequada gestão dos RSU, como o fechamento de aterros e lixões;

• Existe uma definição clara e transparente para a formação das tarifas aplicadas e critérios para calcular o aumento de tarifas, bem como valores limites para as mesmas;

• Ficam incluídas penalidades proporcionais ao não desempenho;

• Fica previsto a criação de fundos para a reposição e manutenção do equipamento;

• Finalmente, considerando as políticas universais de prevenção de resíduos, que visam reduzir as quantidades totais de RSUs produzidos, os contratos devem evitar definir patamares muito estritos quanto a quantidades mínimas de RSU recebidos, considerando que podem ser difíceis de garantir no longo termo.

5.2. Panorama no Brasil e no Estado de São Paulo

Titularidade. No Brasil, da mesma forma que no panorama internacional, a titularidade dos serviços de saneamento pertence aos municípios, que podem prestá-los diretamente ou concedê-los a empresas do setor público e/ou privado, sob distintas formas ou modalidades. Na prestação indireta, o titular concede, por meio de um contrato, a prestação do serviço para uma companhia estadual (modalidade de gestão associada e formalizada por meio de contrato de programa) ou para a iniciativa privada. Essa concessão pode ser plena (coleta e tratamento) ou de apenas um dos dois serviços (coleta ou tratamento).

Quadro 4. Marco jurídico geral do saneamento básico no Brasil

(Conforme Lei Nº 11.445, de 2007)

Definição de saneamento básico

Art. 2º (...) considera-se (...) saneamento básico, o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de: (...) c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, constituídos pelas atividades, pela infraestrutura e pelas instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos domiciliares e dos resíduos de limpeza urbanas;

Titularidade Art. 8º-C. Os Municípios e o Distrito Federal são os titulares dos serviços públicos de saneamento básico.

Delegação de funções

Art. 8. Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005*

*Art. 241 da Constituição Federal: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

§ 1º Na hipótese de interesse comum, o exercício da titularidade dos serviços de saneamento básico será realizado por meio:

I - de colegiado Inter federativo formado a partir da instituição de região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião; ou

II - de instrumentos de gestão associada, por meio de consórcios públicos ou de convênios de cooperação, nos termos estabelecidos no art. 241 da Constituição.

Art. 10. A prestação de serviços públicos de saneamento básico por entidade que não integre a administração do titular depende da celebração de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precária.

Fonte: LEI Nº 11.445, DE 5 DE JANEIRO DE 2007 Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico

Planejamento estratégico da gestão de RSU. Os Planos de resíduos sólidos são os documentos públicos que informam quais são as decisões sobre o planejamento da gestão de resíduos sólidos urbanos realizada pelas autoridades municipais, bem como suas justificativas.

Juridicamente, no Brasil, os Planos de Resíduos Sólidos foram instituídos pela Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), através da Lei Federal n° 12.305 de 2010, a qual indica que os Planos têm como principal objetivo subsidiar o planejamento e a gestão de resíduos sólidos em todas as esferas de governo. Conforme previsto na PNRS, os municípios devem elaborar o seu Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS), de forma individual ou agrupada (em forma de Planos Intermunicipais ou Planos Regionais).

A SMA recebe, dá publicidade e disponibiliza no seu site1, os documentos dos PMGIRS e/ou Planos Intermunicipais ou Regionais de Resíduos Sólidos (PIGIRS/PRGIRS) dos municípios paulistas, como um dos critérios de acompanhamento da gestão ambiental municipal.

Após análise estatística da documentação indicada acima, disponibilizada pela SMA no seu site, a síntese do status atual do planejamento municipal de resíduos sólidos é apresentada nas figuras e tabelas a seguir.

Figura 3. Municípios com PMGIRS publicados

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Plano Estadual de gestão de resíduos

1 xxxx://xxx0.xxxxxxxx.xx.xxx.xx/xxxx/xxxxxxxx-xxxxxxx/xxxxxx-xx-xxxxxxxx-xxxxxxx/#0000000000000-

14a1c452-2862

Figura 4. PGIRS Intermunicipais e Regionais publicados

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Plano Estadual de gestão de resíduos

Soluções consorciadas para a gestão de RSU. A criação de soluções consorciadas voltadas à gestão de resíduos sólidos pelos municípios é incentivada pelas políticas estadual e nacional de resíduos sólidos; nesta é prevista a priorização dos recursos da União aos municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos.

A reflexão sobre a importância das soluções consorciadas é reforçada por questões tais como: o número considerável de municípios que dispõem os RSU em outras localidades; a vida útil e a disponibilidade de locais apropriados para a instalação de aterros; a viabilidade econômica da reciclagem dos mais diversos resíduos, além de beneficiar e fortalecer o cumprimento dos acordos de logística reversa; entre outras.

A organização e funcionamento de soluções consorciadas intermunicipais na gestão dos resíduos sólidos possibilitam ganhos de escala, que podem viabilizar melhores contratos de coleta, tratamento de resíduos e destinação de rejeitos; ampliação da oferta de serviços e racionalização de equipamentos; flexibilização dos mecanismos de aquisição de equipamentos e de contratação de pessoal; maior poder de negociação no mercado dos produtos passíveis de reciclagem; e redução de custos. Dessa forma, estimula a discussão de um novo modelo de planejamento e gerenciamento regional, com maior eficiência na aplicação de investimentos.

O Plano de Resíduos Sólidos do Estado de São Paulo (SMA, 2014) apresenta em seu ANEXO V – uma lista de CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS constituídos com objetivo relacionado a gestão de resíduos sólidos. Os consórcios são apresentados na figura a seguir:

Figura 5. Arranjos Intermunicipais para a gestão de resíduos

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Plano Estadual de gestão de resíduos

Infraestrutura atual para a disposição de RSU. Na figura a seguir são representados os municípios paulistas que dispõem os RSU em aterros de âmbito supra municipal. Os municípios representados com a mesma cor, dispõem no mesmo aterro sanitário. Os principais aterros, em termos de porte e de número de municípios atendidos, são privados ou estão geridos por concessionárias privadas fortes.

Figura 6. Aterros sanitários de âmbito supra-municipal

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Plano Estadual de gestão de resíduos

Infraestrutura para fabricação de CDRU no Estado de São Paulo. A planta cimenteira de Salto de Pirapora da Votorantim é a única usina cimenteira do ESP atualmente adaptada para o uso de CDRU. A usina tem acordos comerciais com três fornecedores de CDRU, indicados na figura a seguir.

Figura 7. Fabricantes de CDRU no Estado de São Paulo (2018)

Fonte: Votorantim

Em sentido estrito, apenas a ENOB-Piracicaba e a Estre-Paulinia fabricam CDRU, usando a fração seca dos RSU procedentes da coleta domiciliar como substrato principal, incorporando também uma alíquota de resíduo de natureza e procedência comercial. Quanto à Salmeron-Sorocaba, fabrica um CDR a partir de diversas correntes de resíduos comerciais e industriais não perigosos.

Os acordos comerciais entre a empresa compradora e as vendedoras, foram realizados bilateralmente, sendo acordos privados. Este é um exemplo mais de que, em questão de gestão de resíduos no Estado de São Paulo, é a iniciativa privada a que toma a iniciativa.

Análise e conclusão. Cabe salientar, conforme pode ser observado comparando os mapas das figuras anteriores, em termos gerais, que não existe coerência entre os arranjos intermunicipais realizados para a planificação estratégica de RSU, com os arranjos para a formação de consórcios de RSU, com os limites dos municípios atendidos pelos aterros de grande porte.

Igualmente, cabe observar que o incipiente mercado da fabricação e uso de CDRU, está também dominado pelo setor privado, quanto a iniciativa, financiamento e execução prática.

Cabe inferir, por tanto que, em matéria de RSU, no Estado de São Paulo convivem duas realidades paralelas: a dimensão teórica, promovida pelo marco legal e institucional (similar ao de países desenvolvidos ambientalmente avançados), que promove a planificação estratégica consorciada da gestão de RSU por parte do setor público, titular dos serviços públicos de saneamento, e a dimensão prática, na que é finalmente o setor privado o que toma a iniciativa e determina finalmente como e onde os RSU estão sendo realmente tratados.

6. Propostas e recomendações para a modelagem do negócio

6.1. Primeira: decidir quem lidera (iniciativa pública, privada ou PPP?)

Na teoria, como foi indicado no Capítulo 5, o Projeto Modelo poderia ser promovido desde a iniciativa pública, ou privada ou mista (PPP). O marco institucional e legal vigente é compatível com os três modelos.

Porém, na prática, os exemplos reais existentes, indicam que nas circunstancias atuais, o setor público municipal não tem capacidade real para impulsionar projetos de tratamento avançado de RSU. Isso pode ser explicado, em parte, devido a que a gestão de resíduos não é considerada uma prioridade da gestão pública, e os limitados recursos existentes são alocados a outras políticas públicas mais visíveis e, por tanto, com maior retorno eleitoral (transporte público, saúde, etc.). Ainda, os projetos de gestão avançada de RSU, apesar de ser mais coerentes com a política estadual e nacional de gestão de resíduos, e com os princípios de sustentabilidade, apresentam maior custo que o aterro sanitário tradicional, tanto de investimento como de operação, pelo que a escolha do tipo de tratamento de RSU realizado por prefeituras com dívidas e falta de liquidez, que não aplicam taxa de lixo, é sempre para o tratamento mais barato. Mesmo no caso que os custos de investimento destes empreendimentos sejam assumidos por médio de subvenção ou ajuda, os custos de operação não podem ser assumidos pela prefeitura a menos que existir uma taxa de lixo municipal que permita conseguir receitas suficientes para compensar os custos de tratamento.

Apenas as prefeituras/consórcios que enfrentam problemas graves relacionados com a gestão de resíduos, como as prefeituras/consórcios com densidade de população elevada e limitações importantes para a disposição em aterros sanitários existentes, têm mostrado interesse por outro tipo de tratamentos de RSU mais avançados (e consequentemente mais caros) que o aterro sanitário. E nesses casos, a falta de capacidade institucional, para manter decisões, proporcionar garantias e atender compromissos a longo termo (além da mudança de prefeito, no caso que acontecer), constituíram travões infranqueáveis para a implantação dos projetos.

Quanto às experiências de iniciativas PPP, ainda sendo possíveis, e existindo exemplos na área de gestão de RSU no Estado de São Paulo (por exemplo, a Piracicaba Ambiental, na Prefeitura de Piracicaba, visitado por esta equipe consultora), também enfrentam problemas importantes, como podem ser, falta de experiência do setor público nestas modalidades de contratação, os períodos de implantação elevados para completar o processo, considerando os prazos legais das distintas fases do andamento (vários anos), bem como dificuldades políticas diversas, as quais afloram no momento em que a parte pública ser parte integrante do modelo de gestão do projeto (por exemplo, não é permitido à Piracicaba Ambiental, tratar RSUs oriundos de prefeituras vizinhas, o que penalizar seriamente seu modelo de negócio).

Neste contexto, esta equipe de consultoria considera que, na conjuntura e momento atual do Estado de São Paulo, apenas a iniciativa privada tem capacidade real para organizar e implantar na prática um projeto destas características, com o porte mínimo suficiente para assegurar sua viabilidade. Opiniões similares a esta conclusão foram também expressadas por técnicos da CETESB consultados, nas reuniões previas realizadas com agentes chave do projeto. Casos de estudo e exemplos paradigmáticos que suportam esta conclusão são os projetos de usinas de valorização de RSU, da Estre Paulinia, e da Termoverde Xxxxxxxx (visitados ambos por esta equipe consultora, no marco de realização deste projeto), os quais foram promovidos pela iniciativa privada.

O promotor privado ideal do empreendimento definido por este Projeto Modelo é a empresa proprietária de um aterro sanitário licenciado para a disposição de RSU, de grande porte, e em operação. Sendo o aterro o principal ativo dessa empresa, o seu interesse por implantar uma planta de TBM para tratar o RSU é poupar vida útil no aterro, além de melhorar a conta de resultados, conseguindo um retorno econômico, separando e comercializando as frações valorizáveis do resíduo.

A conclusão anterior é aplicável apenas ao momento e conjuntura atuais no Estado de São Paulo, e deve ser interpretada apenas em termos estatísticos, ou seja: o Projeto Modelo tem mais chances de ser desenvolvido com sucesso na prática, se promovido pela iniciativa privada. Isso não descarta que, em conjunturas e locais específicos, o modelo público e/ou o modelo PPP, também podem ser aplicáveis e factíveis. Em consequência, prós e contras de todas as opções devem ser sempre estudadas, caso-a-caso.

6.2. Segunda: avaliar as condições reais de implantação do Projeto Modelo, e, em consequência, adaptar o Projeto Modelo

Cada projeto é único, tanto pelas características técnicas do projeto (capacidade, balanço de massas e energia, tecnologia, mercado de produtos e de insumos, etc.), bem como pelas circunstancias e conjuntura econômica, social e política do local (município, estado, país, região) e o momento temporal, em que o projeto é realizado.

Considerando que este é um projeto modelo genérico, o primeiro passo para avançar na sua implantação é encontrar candidatos interessados em avaliar o potencial de aplicação deste projeto modelo a um local ou locais concretos, e avaliar a viabilidade concreta desse projeto nesse local e circunstancias concretas, levando em conta todos os aspectos que determinam a viabilidade do projeto. Entre os aspectos a considerar, além dos estritamente técnicos e objetivos (dimensionamento do projeto quanto a capacidade, levantamento de dados gravimétricos precisos, etc.), deverão ser especialmente avaliados, os seguintes aspectos não técnicos (considerando que têm mais incidência na viabilidade final do empreendimento que os estritamente técnicos):

• Panorama empresarial (existência de uma ou varias empresas prestadoras de serviços de gestão de resíduos, gestoras de aterros, com porte suficiente, e capacidade de empreendimento; existência de mercado potencial para o CDRU e para os materiais recicláveis).

• Panorama institucional e político (existência de consórcios e/ou prefeituras de grande porte, que enfrentam problemas de gestão de RSU, por esgotamento ou risco de esgotamento da capacidade de aterros existentes, ou problemática ambiental grave dos mesmos, etc.).

• Situação econômica dos municípios clientes potenciais do empreendimento (capacidade para pagar por serviços avançados de gestão de resíduos).

• Situação de aceitação/rejeito social, por parte de coletivos chave (cooperativas de catadores, vizinhança do local onde o empreendimento seria localizado, ONGs ambientalistas, etc.

Uma vez conhecidas as circunstancias concretas do Projeto Modelo, este deverá ser adaptado em todos os seus elementos (técnicos e não técnicos), às citadas circunstancias e conjuntura concretas. Só assim poderá ser avaliada sua viabilidade.

6.3. Terceira: escolha de parceiros investidores

Considerando a conclusão expressada anteriormente, é dizer, que um projeto deste tipo é mais provável que seja promovido com sucesso pela iniciativa privada, e concretamente por empresas proprietárias de aterros sanitários privados de grande porte, licenciados para a disposição de RSU, os parceiros chave visados para o projeto são também empresas privadas do setor, da cadeia de valor da valorização de resíduos, e fundamentalmente os elencados a seguir:

• Empresas recicladoras de frações secas recuperáveis (plásticos e vidro fundamentalmente).

• Empresas com processos térmicos consumidores de CDRU (cimenteiras, sucroalcooleiras, térmicas, etc.).

• Fabricantes de tecnologias de tratamento mecânico biológico, com experiência e interesse, não apenas na fabricação de equipamentos, mas também na exploração das plantas.

Os benefícios para as empresas de reciclagem e para as empresas consumidoras de CDRU, se entrarem para formar parte como parceiros, são as garantias quanto ao fornecimento e o preço de insumos estratégicos para seus processos produtivos. Quanto aos fabricantes de tecnologias, conseguem garantias de fornecimento de suas tecnologias tanto na fase de implantação como de exploração.

6.4. Quarta: assessoria profissional em Project Management

Seja qual for o modelo de negócio visado, bem como o perfil e tipologia de promotor e parceiros do projeto, é muito recomendável que o promotor ou promotores disponham de um serviço de assistência técnica profissional para a estruturação do projeto e o Project management do mesmo, durante o período de pré-implantação e de implantação do mesmo.

A complexidade do processo de estruturação e implantação de projetos é elevada, bem como a natureza dos andamentos a realizar. Expertise em muitas disciplinas (jurídica, financeira, técnica, econômica, ambiental, comunicação e relações públicas, etc.) é requerida para informar e avaliar pros e contras das inúmeras escolhas que é preciso realizar, nas etapas iniciais do ciclo de vida do projeto. Dificilmente todo esse conhecimento está disponível por parte do promotor (seja este privado ou público). Em consequência, resulta recomendável que conte com um serviço de assessoria experto.

Este serviço pode ser fornecido tanto a través dos Bancos de Desenvolvimento e IFIs (sempre que o projeto resulte elegível conforme às condições de elegibilidade dos mesmos), bem como no mercado privado de consultoria.

As principais expertises a incluir na equipe de Project management profissional são a jurídica, financeira, técnica-tecnológica, econômica, ambiental, comunicação e relações públicas.

A equipe deverá apoiar de forma profissional, na proposta e avaliação de alternativas para o projeto, na procura de financiamento, na preparação de editais e termos de referência, acordos comerciais e contratos, na avaliação de propostas técnicas, na comunicação e acompanhamento nas relações com agentes externos do projeto (públicos, privados, sociedade civil, etc.), na preparação de documentação para solicitude de licenças e acompanhamento em todo o processo de licenciamento, etc.

6.5. Quinta: procurar o apoio de todo tipo de aliados para o projeto (“Stakeholder engagement plan”)

Os promotores de projetos tradicionalmente consideram que os principais aliados do projeto são os investidores e agentes que facilitam financiamento.

Neste sentido, além dos próprios parceiros investidores, são os Bancos de Desenvolvimento nacionais (BNDES) e/ou multilaterais (BID, etc.) bem como as entidades e programas de cooperação internacional, os aliados clássicos prioritários considerados para facilitar este tipo de projetos. E assim é considerado também para este projeto. O papel dessas entidades varia dependendo de quem tome a iniciativa do projeto (a parte pública, privada ou mista). Mais em todos os casos, essas entidades podem fornecer recursos e know-how para apoiar na modelagem do negócio e facilitar o financiamento ou o aceso ao financiamento, de forma direta ou indireta.

Porém, existem outros potenciais aliados chave para este tipo de projetos, entre os quais, cabe salientar a figura do órgão ambiental (estadual ou municipal, segundo o caso). Habitualmente, nos projetos submetidos para avaliação de impacto ambiental, o órgão ambiental é contatado pelo promotor unicamente no momento de solicitar uma licença ambiental, e considerado por este apenas na sua dimensão fiscalizadora e geradora de custos para o projeto.

Porém, o órgão ambiental pode ser considerado um aliado chave para o bom sucesso do projeto de infraestrutura de resíduos, considerando que o órgão ambiental também é responsável por garantir o cumprimento da política pública de resíduos, bem como por aprovar o uso de CDRU em usinas cimenteiras e outros processos térmicos.

Em consequência, a través das autorizações ambientais que o órgão ambiental emite, pode facilitar de forma decidida (ou dificultar), o desenvolvimento do mercado e o uso de CDRU no Estado de São Paulo. Por exemplo, pode exercer pressão, a través das autorizações de aterros para que estes atendam a política, e a hierarquia de resíduos, exigindo um patamar mínimo de valorização efetiva de resíduos (bem material como energética). Quanto às indústrias com processos térmicos, pode agilizar a concessão de licenças para uso de CDRU, e ainda pode exigir a estas indústrias, uma maior contribuição efetiva à mitigação das mudanças climáticas, mediante a redução de emissões de gases de efeito estufa (mediante uso de combustíveis alternativos apropriados, incluindo CDRU).

Outros possíveis aliados são os grupos ecologistas e as cooperativas de catadores. Ambos coletivos são percebidos habitualmente pelos promotores como fatores de risco do projeto, devido a sua tradicional oposição aos mesmos. Contudo, com um adequado labor de comunicação e informação efetiva, ambos coletivos podem reduzir seus níveis de oposição ao projeto e ainda virar aliados, e inclusive chegando a integrar em parte o projeto. Por exemplo, as principais infraestruturas de tratamento de resíduos dispõem de aula de educação ambiental, e os grupos ecologistas podem colaborar nessa dimensão do projeto, preparando os conteúdos e, ainda, dando formação ambiental a visitas e escolares. Quanto aos catadores, também podem ser avaliadas fórmulas mutuamente benéficas para a integração no projeto, que deverão ser analisadas caso por caso (cessão de espaço físico para atividades; canais de comercialização compartilhada, para minimizar custos de transporte de materiais recicláveis; formação de pessoal para triagem manual, etc.).

Em definitiva, todos os agentes externos que podem contribuir ao sucesso do projeto, devem ser identificados tão cedo como possível, na fase de pré-implantação, e logo planificadas, de maneira profissional, estratégias e ações concretas de relação e comunicação com esses agentes, por meio de um “plano de envolvimento das partes interessadas” (do inglês “Stakeholders engagement plan”).

6.6. Sexta: Identificação e gestão ativa dos riscos específicos do projeto, nas primeiras fases do ciclo de vida

O sucesso ou fracasso de um projeto depende em grande medida, da capacidade do promotor de identificar e gerir os riscos na fase de pré-implantação e implantação. A Tabela a seguir, lista as principais categorias de risco que podem estar associadas a um projeto de planta de TBM para a produção de CDRU, e exemplos de medidas que podem ser tomadas para mitigar esses riscos. As propostas e recomendações indicadas em epígrafes anteriores deste capítulo, também foram incluídas na tabela, com o intuito de fazê-la mais completa e abrangente.

Tabela 2. Principais riscos do projeto e proposta de medidas mitigadoras

Fator de risco	Medidas mitigadoras
Qualidade e desempenho de equipamentos e tecnologias implantadas	• Solicitar propostas e cotizações a fornecedores de equipamentos e tecnologias com referências comprovadas de tecnologias similares implantadas a escala real, em usinas operativas. Solicite visitar essas usinas e dialogar com operadores sobre pontos fortes de fracos da tecnologia e lições aprendidas. • Defina contratualmente, de forma concreta e quantitativa, as garantias de desempenho de máquinas e equipamentos, e garantias do fornecedor. • Inclua os principais fornecedores de equipamentos como parceiros do projeto • Selecione equipo humano qualificado com experiência na operação deste tipo de usinas. Considerando que ainda existe pouca experiência no Brasil, facilite períodos de treinamento no estrangeiro.
Licenças	• Dé prioridade a conseguir as licenças do projeto (substantivas, ambientais, urbanísticas, etc.) tão cedo como possível, toda vez que um projeto licenciado consegue financiamento mais facilmente. • No que diz respeito a impacto ambiental e social, lembre que, além da normativa nacional aplicável, no caso de solicitar financiamento para o projeto a partir de entidades internacionais, podem resultar de aplicação critérios adicionais estabelecidos pelas entidades de financiamento (Princípios de Equador, etc.)
Relações com a comunidade e outros agentes	• A aceitação da população, e dos vários agentes potencialmente afetados pelo projeto (coletivos de catadores, vizinhança, etc.), resulta crucial em projetos de tratamento de resíduos. É recomendável, por tanto, realizar uma gestão ativa, precoce, e preferentemente profissional, das relações com a comunidade e os agentes, para minimizar o risco de rejeito do projeto. • Elabore um “plano de envolvimento das partes interessadas” (do inglês “Stakeholders engagement plan”) de forma profissional, e insira sua execução como um elemento prioritário do modelo de negócio, desde a fase de pré-implantação.

Fator de risco

Medidas mitigadoras

Atrasos, sobre custos e responsabilidades

• Execute o projeto, preferentemente, na modalidade “turnkey” de preço fixo

• Contrate uma assistência técnica de Project Manager profissional

• Inclua penalidades monetárias por atrasos

• Estabelecer padrões e garantias de aceitação quantitativas da execução do projeto

• Solicitar propostas e cotizações preferentemente completas para realizar o empreendimento completo ou, no caso de dividir por lotes, minimizar o número de lotes. Deixar o edital suficientemente aberto, com respeito à tecnologia, para permitir e facilitar a concorrência de tecnólogos. Mudanças substanciais em relação ao projeto modelo original são permitidas, sempre que adequadamente justificadas. Por exemplo, configurações de TMB em vez de TBM, podem resultar aceitáveis, sempre que adequadamente justificadas, e sempre que ir acompanhadas

de garantias contratuais quanto à performance e qualidade de equipamentos e processos.

Evolução do preço de venda de produtos e preço de insumos

• Assinar Acordos formais de Compra-Venda com usuários de CDRU e recicladores

• Inclua os principais compradores dos produtos gerados pela planta como parceiros do projeto

• A situação ideal é que a planta de TBM e o aterro formem parte da mesma unidade de negócio e sejam geridas pela mesma empresa. Em caso contrário, assinar Acordos formais de prestação de serviços com proprietários dos aterros sanitários onde o rejeito da usina é disposto.

• Incluir disposições de força maior nos Acordos comerciais assinados

6.7. Sétima: implantação da taxa de lixo municipal

Esta recomendação é colocada em sétimo lugar neste relatório devido a sua dificuldade de implantação. Porém, considerando sua importância, deveria ser colocada em primeiro lugar.

Existe um consenso entre os profissionais do setor de resíduos, tanto públicos como privados, tanto a nível internacional bem como nacional, que uma condição necessária para garantir a viabilidade econômico-financeira das infraestruturas de tratamento de RSU em longo prazo, é que o município (ou conjunto de municípios) titular do serviço público de gestão de RSU, tenha implantado um sistema de arrecadação de taxa de lixo, que permita financiar de maneira realista e efetiva um sistema de gestão de RSU ambientalmente adequado, e conforme à política nacional e estadual de resíduos sólidos.

Esta recomendação é a tradução direta do segundo princípio universal da gestão de resíduos, formulado como “quem contamina paga”. Esse princípio é lei em todos os países ambientalmente avançados em gestão de resíduos.

No Estado de São Paulo, a taxa de lixo apenas está implantada, sendo que algumas tentativas de implantação no passado em alguns municípios esbarraram devido a um marco jurídico insuficiente, e a ausência de um pacto político imprescindível para avançar na melhora do meio ambiente.

7. Conclusões

Primeira, relativa ao perfil do promotor do projeto. No Brasil, da mesma forma que no panorama internacional, a titularidade dos serviços de saneamento pertence aos municípios, que podem prestá- los diretamente ou concedê-los a empresas do setor público e/ou privado, sob distintas formas ou modalidades. Na teoria, o Projeto Modelo poderia ser promovido desde a iniciativa pública, ou privada ou mista (PPP). O marco institucional e legal vigente no Brasil e no Estado de São Paulo, é compatível com os três modelos.

Porém, na prática, os exemplos reais existentes, indicam que nas circunstancias atuais, o setor público municipal não tem capacidade real (nem financeira, nem técnica, nem vontade política) para impulsar projetos de tratamento avançado de RSU.

Quanto às experiências de iniciativas PPP, ainda sendo possíveis, e existindo exemplos na área de gestão de RSU no Estado de São Paulo, também enfrentam problemas importantes, como podem ser, falta de experiência do setor público nestas modalidades de contratação, os períodos de implantação elevados para completar o processo, considerando os prazos legais das distintas fases do andamento (vários anos), bem como dificuldades políticas diversas, as quais afloram no momento em que a parte pública ser parte integrante do modelo de gestão do projeto.

O perfil do promotor privado ideal do empreendimento definido por este Projeto Modelo, é a empresa proprietária de um aterro sanitário licenciado para a disposição de RSU, de grande porte, e em operação. Sendo o aterro o principal ativo dessa empresa, o seu interesse por implantar uma planta de TBM para tratar o RSU é poupar vida útil no aterro, além de melhorar a conta de resultados, conseguindo um retorno económico, separando e comercializando as frações valorizáveis do resíduo.

A conclusão anterior é aplicável apenas ao momento e conjuntura atuais no Estado de São Paulo, e deve ser interpretada apenas em termos estatísticos, é dizer: o Projeto Modelo tem mais chances de ser desenvolvido com sucesso na prática, se promovido pela iniciativa privada. Isso não descarta que, em conjunturas e locais específicos, o modelo público e/ou o modelo PPP, também podem resultar aplicáveis e factíveis. Em consequência, pros e contras de todas as opções devem ser sempre estudadas, caso por caso.

Segunda, relativa à necessidade de adaptação do projeto modelo ao contexto de um caso real. Cada projeto é único, tanto pelas características técnicas do projeto (capacidade, balanço de massas e energia, tecnologia, mercado de produtos e de insumos, etc.), bem como pelas circunstancias e conjuntura econômica, social e política do local (município, estado, país, região) e o momento temporal, em que o projeto é realizado.

Terceira, relativa à escolha dos parceiros. Os parceiros chave visados para o projeto são também, como o promotor, empresas privadas do setor, da cadeia de valor da valorização de resíduos, e fundamentalmente os elencados a seguir: empresas recicladoras de frações secas recuperáveis (plásticos e vidro fundamentalmente); empresas com processos térmicos consumidores de CDRU (cimenteiras, sucroalcooleiras, térmicas, etc.); fabricantes de tecnologias de tratamento mecânico biológico, com experiência e interesse, não apenas na fabricação de equipamentos, mas também na exploração das plantas.

Quarta, relativa ao apoio de assessoria profissional em Project Management. Seja qual seja o modelo de negócio visado, bem como o perfil e tipologia de promotor e parceiros do projeto, resulta muito recomendável que o promotor ou promotores disponham de um serviço de assistência técnica profissional para a estruturação do projeto e o Project management do mesmo, durante o período de pré-implantação e de implantação do mesmo.

Quinta, relativa ao plano de envolvimento das partes interessadas. Muitos tipos de agentes externos podem contribuir ao sucesso do projeto, além dos agentes facilitadores de financiamento (bancos de desenvolvimento, IFIs, entidades de cooperação, etc.). Exemplos de outros tipos de aliados potenciais para este projeto são; o órgão ambiental, os grupos ambientalistas, os coletivos de catadores, etc. Todos eles devem ser identificados, de forma concreta, tão cedo como possível, na fase de pré-implantação, e logo planificadas, de maneira profissional, estratégias e ações concretas de relação e comunicação com esses agentes, por meio de um “plano de envolvimento das partes interessadas” (do inglês “Stakeholders engagement plan”).

Sexta, relativa à gestão precoce e preventiva dos riscos do projeto. O sucesso ou fracasso de um projeto depende em grande medida, da capacidade do promotor de identificar e gerir os riscos na fase de pré-implantação e implantação. Na tabela 2 do capítulo 6.6 deste relatório, são elencadas as principais categorias de risco que podem estar associadas a um projeto de planta de TBM para a produção de CDRU, e exemplos de medidas que podem ser tomadas para mitigar esses riscos.

8. Bibliografia

1 ESTRUTURAÇÃO DE PROJETOS DE PPP E CONCESSÃO NO BRASIL

Diagnóstico do modelo brasileiro e propostas de aperfeiçoamento IFC e BNDES, 2015

2 GUIA PRÁTICO PARA ESTRUTURAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP

RADAR PPP, 2014

3 PANORAMAS SETORIAIS 2030

BNDES, 2017

4 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: UMA CLASSE DE ATIVOS PARA INVESTIMENTOS

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Revista do BNDES, 44. 2015

5 GLOBAL WASTE MANAGEMENT OUTLOOK

ISWA and United Nations Environment Programme (UNEP), 2015

6 Plano de Resíduos Sólidos do Estado de São Paulo (2014)

Governo do Estado de São Paulo/ Secretaria do Meio Ambiente

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Projeto Modelo de produção de Combustível Derivado de Resíduos Urbanos (CDRU) mediante Tratamento Biológico Mecânico (TBM), para o Estado de São Paulo

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