PARECER
CGU
Controladoria-Geral da União
OGU – Ouvidoria-Geral da União
Coordenação-Geral de Recursos de Acesso à Informação
PARECER
Referência: | 99902.002771/2015-20 |
Assunto: | Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. |
Restrição de acesso: | Sem restrição. |
Ementa: | Contrato de patrocínio desportivo – risco à competitividade – informação não classificada – sigilo empresarial - parcial perda do objeto – no mérito, recurso desprovido. |
Órgão ou entidade recorrido (a): | Caixa Econômica Federal - CAIXA |
Recorrente: | R. R. R. O. |
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação com base na Lei nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO | ||
Ação | Data | Teor |
Cidadão solicita “acesso ao contrato de patrocínio ao projeto Futebol entre | ||
Pedido | 18/08/ 2015 | Caixa Econômica Federal e Sport Club Corinthians Paulista. O valor do contrato é de R$ 30.000.000,00 (trinta milhões de reais); AUTORIZAÇÃO: AP 283/2015. O contrato foi publicado no Diário Oficial da União do dia 23 |
de fevereiro de 2015 e tem validade até fevereiro de 2016”. | ||
Resposta Inicial | 02/09/ 2015 | A CAIXA alega “que o contrato de patrocínio é documento sigiloso que revela a estratégia comercial e negocial tanto da CAIXA quanto do clube, por isso, não está disponível para consulta.” |
Recurso à Autoridade Superior | 10/09/ 2015 | O recorrente discorda da justificativa apresentada pela CAIXA, pois “não é possível determinar a priori as informações que são consideradas estratégicas e, para se alegar sigilo comercial para negativa ao acesso à informação se faz necessário uma fundamentação, avaliando-se caso a caso. Isto é, diante da resposta imprecisa remetida por este órgão, verificou-se que não restou configurado o critério específico que justificasse o sigilo e, tampouco, o seu grau. Isto é, uma notória afronta à Lei de Acesso à Informação.” (...) “Ademais, tem-se que os contratos firmados pela CEF têm natureza administrativa e, por isso, são regidos pela Lei 8.666/93 e, diante disso, é sabido que esse normativo tem como um dos seus pilares o valor publicidade; assim, é preciso apurar no caso concreto quais informações seriam realmente públicas e sigilosas”. – Destaque nosso. |
(...) “no aguardo de maior transparência por parte da entidade e da correta leitura da Lei 12.527/2011, espera-se pelo provimento do recurso, acatando- se a disponibilização de cópia do contrato administrativo de patrocínio esportivo celebrado com o Sport Club Corinthians Paulista (AP 283/2015) e | ||
do processo administrativo de inexigibilidade de licitação, com supressão, das informações que se caracterizem sigilosas, de acordo com os dispositivos supracitados da Lei de Acesso à Informação.” | ||
Resposta do Recurso à Autoridade Superior | 18/09/ 2015 | A CAIXA, aparentemente, defere o recurso, nos seguintes termos: “O acesso à cópia do contrato de patrocínio será feito com supressão, por meio de tarjamento das informações abrangidas por sigilo concorrencial”. |
Recurso à Autoridade Máxima | 26/09/ 2015 | O recorrente alega que não recebeu cópia do contrato prometido, reiterando a argumentação apresentada anteriormente. |
Resposta do Recurso à Autoridade Máxima | 29/09/ 2015 | A CAIXA disponibiliza ao cidadão cópia do contrato demandado, com tarja sobre parte das informações. |
O cidadão alega que houve tarja de informações públicas, nos seguintes termos: | ||
“o documento ora disponibilizado suprimiu informações relevantes e que em nada se relacionam com “estratégia comercial”, quais sejam: Contrapartidas, Veiculação e Divulgação, Licença de Uso do Logotipo, Licença de Uso de Imagem; Preservação de Imagem e Tabela de Anexos.” | ||
O recorrente cita a existência do precedente de NUP 99902.000062/2013-48 da CGU e faz as seguintes considerações: | ||
Recurso à CGU | 06/10/ 2015 | “Depreende-se do referido despacho que as informações consideradas sigilosas são aquelas que apresentem demonstrações financeiras do Clube, tais como: proposta comercial elaborada pelo Sport Club Corinthians Paulista e de qualquer menção dela em documentos que compõem o processo administrativo de inexigibilidade; estudos e avaliações do Sport Club Corinthians Paulista; demonstrações financeiras e contábeis do Sport Club Corinthians Paulista; contrapartidas do Sport Club Corinthians Paulista que possam revelar a atuação comercial da CEF e de qualquer menção delas em documentos que compõem o processo administrativo de inexigibilidade, inclusive das contrapartidas de natureza financeira ou negocial no anexo I do contrato e forma de atualização monetária prevista no contrato administrativo.” |
É o relatório.
Análise
2. Registre-se que o recurso foi apresentado perante a CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:
I - o acesso à informação não classificada como sigilosa for negado;
II - a decisão de negativa de acesso à informação total ou parcialmente classificada como sigilosa não indicar a autoridade classificadora ou a hierarquicamente superior a quem possa ser dirigido pedido de acesso ou desclassificação;
III - os procedimentos de classificação de informação sigilosa estabelecidos nesta Lei não tiverem sido observados; e
IV - estiverem sendo descumpridos prazos ou outros procedimentos previstos nesta Lei.
§ 1º O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7.724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso.
3. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, observa-se que consta da resposta em primeira instância que a autoridade que proferiu a decisão era hierarquicamente superior à que adotou a decisão inicial; não consta que a autoridade que proferiu a decisão em segunda instância tenha sido a autoridade máxima da instituição. A Lei de Acesso à Informação e o Decreto que a regulamentou no âmbito do Poder Executivo federal previram as instâncias recursais de modo a permitir, em favor do cidadão, a reavaliação das solicitações pelas autoridades legalmente designadas, ao que deve atentar o recorrido.
Ademais, a instituição não cumpriu a exigência prevista no inciso II do art. 19 do Decreto nº 7.724/2012, não informando na resposta inicial a “possibilidade e prazo de recurso, com indicação da autoridade que o apreciará” em suas respostas. Tais informações são importantes para o exercício do direito de recurso contra negativa de acesso à informação.
4. No mérito, verifica-se que o cidadão demanda acesso a contrato de patrocínio desportivo celebrado pela CAIXA com o Sport Club Corinthians Paulista publicado no Diário Oficial da União do dia 23 de fevereiro de 2015. A CAIXA disponibilizou cópia do contrato aludido, mas com tarja de informações em razão de suposto “sigilo concorrencial”.
5. O presente pedido é semelhante ao avaliado pela CGU no NUP 99902.000062/2013-48, no qual se demandou a íntegra do processo administrativo que culminou na celebração de contrato de
patrocínio desportivo celebrado pelas mesmas partes, mas com vigência diferente. A decisão do NUP 99902.000062/2013-48 determinou a entrega da documentação, mas reconheceu a existência de risco à competitividade, nos seguintes termos:
Quanto ao mérito, opina-se pelo PROVIMENTO PARCIAL dos pedidos, tendo em vista a existência de informações de natureza pública e outras comprovadamente [privadas] e que podem prejudicar a competitividade da CEF. Dessa forma, no prazo de 5 dias a contar da intimação da decisão ministerial, a Caixa Econômica Federal deverá disponibilizar cópia do contrato administrativo de patrocínio esportivo celebrado com o Sport Club Corinthians Paulista e do processo administrativo de inexigibilidade de licitação, com supressão, por meio de tarja, das seguintes informações sigilosas:
a) proposta comercial elaborada pelo Sport Club Corinthians Paulista e de qualquer menção dela em documentos que compõem o processo administrativo de inexigibilidade;
b) estudos e avaliações do Sport Club Corinthians Paulista;
c) demonstrações financeiras e contábeis do Sport Club Corinthians Paulista;
d) contrapartidas do Sport Club Corinthians Paulista que possam revelar a atuação comercial da CEF e de qualquer menção delas em documentos que compõem o processo administrativo de inexigibilidade, inclusive das contrapartidas de natureza financeira ou negocial no anexo I do contrato;
e) forma de atualização monetária prevista no contrato administrativo.
6. Da leitura da decisão e considerando que a mesma se referia a íntegra do processo administrativo de contratação, depreende-se que a CGU somente autorizou a oposição de tarja no contrato relativamente às contrapartidas do Sport Club Corinthians e da forma de atualização monetária.
A propósito, cite-se a seguinte análise dessa decisão da CGU:
a CGU determinou que a CEF disponibilizasse parte de contrato de patrocínio desportivo celebrado entre ela e o Sport Club Corinthians, em razão da origem pública dos recursos envolvidos, mantendo-se a restrição de acesso tão somente a algumas poucas cláusulas que poderiam revelar o planejamento empresarial no setor e acarretar risco na competitividade dessa empresa pública
XXXXX XXXXX e XXXXXX, 2014, p. 138 – In: Lei de Acesso à Informação: teoria e prática.
A CGU também já decidiu pedido de acesso ao contrato de patrocínio firmado entre a Caixa Econômica Federal e o Sport Club Corinthians Paulista.247 A argumentação da CEF girou em torno da ideia de que a empresa, apesar de pública, possui viés comercial, competindo assim com as demais instituições financeiras. Alegou que o patrocínio a um time de futebol seria ferramenta que proporciona retorno de mídia, ações de relacionamento e ações negociais à entidade. Relatou que, no que diz respeito ao patrocínio e estratégia de atuação comercial no segmento esportivo, estaria submetida ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários, não incidindo, portanto, a Lei n. 12.527/11.
Proferindo decisão em sentido diverso, a CGU entendeu, com base na Lei de Acesso à Informação e também no art. 61 da Lei n. 8.666/93,248 que
Os contratos firmados pela CEF têm natureza administrativa e, por isso, são regidos pela Lei 8.666/93, que regula não apenas os procedimentos de licitação, mas também as condições de validade dos contratos administrativos.
Sendo assim, entendendo que “todos os contratos administrativos possuem elementos necessariamente públicos que vão formar o extrato previsto no parágrafo único do art. 61”, a CGU determinou fosse franqueado acesso ao contrato de patrocínio entre a Caixa e o Corinthians, com a cautela de que fossem tarjadas partes que contivessem informações relativas estritamente ao clube futebolístico ou informações que poderiam comprometer a atuação da Caixa no mercado privado.
XXXXX XXXXX e XXXXXX, 2014, p. 298 ss. – In: Xxx xx Xxxxxx à Informação: teoria e prática.
7. Ademais, essa solução se reproduziu ainda no NUP 99902.000068/2013-15, no qual o cidadão demandava acesso às informações relativas ao contrato de patrocínio desportivo da CAIXA com o Clube Atlético Paranaense, tendo sido referendada pela CGU em 28/03/2013. Já em outros NUPs, como por exemplo no 99902.000312/2014-21, a CAIXA reconheceu expressamente estar de acordo com as orientações de tarja feitas pela CGU, nos seguintes termos:
1.1. Poderão ser fornecidas cópias dos contratos de patrocínio do Clube de Regatas do Flamengo e Sport Club Corinthians Paulista, após tarjamento de informações, tendo em vista a existência de conteúdo sigiloso que podem prejudicar a competitividade da CAIXA.
1.2. A supressão de informações tem respaldo em decisões anteriores da Controladoria-Geral da União, no que diz respeito ao pedido de cópias de documentos à CAIXA relacionados a clubes de futebol.
8. Comparando a oposição de tarja feita pela CAIXA nos dois contratos (antigo e atual), verificou-se que neste caso concreto foram tarjadas inicialmente as seguintes cláusulas anteriormente não suprimidas:
- última parte da Cláusula Primeira;
- Cláusula Terceira;
- Cláusula Quarta, com ressalva somente de seu § 1º que reconhecidamente contém informações sigilosas;
- Cláusula Quinta;
- Cláusula Sexta;
- os § 5 a 8º da Cláusula Sétima;
- os incisos II, III e IV do parágrafo primeiro da Cláusula Décima;
- os §2 e 3º da Cláusula Décima Terceira;
- não disponibilização dos 4 primeiros itens da lista de anexos.
9. É evidente que houve um grande retrocesso no direito de acesso a informações que somente se justificaria excepcionalmente. Isso porque a doutrina e a jurisprudência brasileiras reconhecem o princípio da proibição de retrocesso dos Direitos Fundamentais, que se alicerça nos valores da segurança jurídica e da dignidade da pessoa humana:
“Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx entende que o princípio de proibição do retrocesso social possui íntima ligação com a noção de segurança jurídica, própria do Estado de Direito. Segundo seu ensinamento, não é possível falar em proteção à dignidade da pessoa humana em meio a instabilidade jurídica.”
MIZUTA, 2014, acesso em 29/12/2015. Disponível em xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxx/xxxxxxx/000-xxxxxxx-xxx-0000/0000-x-xxxxxxxxx-xx-xxxxxxxxx-xx- retrocesso-uma-analise-sob-a-perspectiva-do-supremo-tribunal-federal
10. De acordo com esse princípio, é dever do Estado garantir a progressiva e máxima eficácia das normas definidoras dos direitos fundamentais; logo, a liberdade decisória do Estado, seja no âmbito legislativo ou administrativo, teria como limite o nível de concretização do direito fundamental já alcançado e reconhecido pelo Estado. Por isso, Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx (2007) assevera que as medidas adotadas em prol dos direitos fundamentais devem ser mantidas e aprimoradas, jamais restringidas. Em outras palavras, o Estado não tem apenas o dever de satisfazer o direito fundamental de acesso à informação, mas passa a estar obrigado a abster-se de atentar contra o nível de acesso já reconhecido, salvo situações fáticas excepcionais.
11. Ora, se a própria CAIXA, em decisão administrativa, reconheceu anteriormente como pública essas cláusulas, eventual retrocesso deveria ser justificado de forma evidente. Por isso, considerando o aparente excesso de tarja na informação disponibilizada ao recorrente deste processo administrativo, em 26/10/2015, a CGU solicitou da CAIXA esclarecimentos adicionais acerca dessa discrepância, inclusive demandando o contrato em questão em sua integralidade. A CAIXA, em síntese, apresentou a seguinte resposta em 30/10/2015:
“Considerando que as contrapartidas pactuadas entre a CAIXA e o Corinthians não se resumem na tabela de contrapartidas (anexo I), mas também se encontram diluídas no corpo do documento, o tarjamento realizado no contrato encaminhado ao cidadão cumpre os mesmos critérios de tarjamento utilizados para atendimento do processo NUP 99902.000062/2013-48.” – Destaque nossos.
12. Da comparação do documento tarjado com sua integralidade, não se confirmou a alegação da CAIXA, pois foram suprimidas outras informações além das contrapartidas, como citado no item 8 deste parecer. Ademais, a justificativa apresentada foi considerada frágil, haja vista que outrora a CAIXA disponibilizou informações em outro nível de acesso. Em função disso, em 26/11/2015 e em 16/12/2015, a CGU reiterou o questionamento acerca dos critérios de tarja adotados, tentando identificar algum fato relevante que justificasse o retrocesso apontado. Em 17/12/2015, a CAIXA optou por disponibilizar ao cidadão cópia do contrato administrativo seguindo basicamente os parâmetros anteriormente ajustados, conforme comprovante juntado aos autos deste processo administrativo, dando publicidade às informações citadas no item 8 deste parecer, conforme abaixo colacionado:
Levamos ao seu conhecimento que a Diretoria de Marketing e Comunicação reconsiderou o posicionamento anterior e encaminhou a informação solicitada por meio do NUP 99902.002771/2015-20 ao Cidadão, nesta data
13. Ressalte-se que a CGU avaliou o documento encaminhado e constatou que as informações foram disponibilizadas além das reconhecidas anteriormente, pois nesta oportunidade a CAIXA divulgou também o Anexo I – Tabela de Contrapartidas (itens 1 a 23 e 30 a 31), elevando o nível mínimo de transparência a novo patamar mais benéfico a sociedade civil.
Xxxx bem a CAIXA, pois avançou na transparência e reiterou o compromisso de sua gestão com a democracia e a legalidade, por exceção do parágrafo segundo da Xxxxxxxx Xxxxxx que foi tarjada em demasia. Todavia, como a própria CAIXA já havia em 29/09/2015 disponibilizado essa informação ao mesmo cidadão, quando da resposta ao recurso de segunda instância, não houve qualquer prejuízo ao cidadão, restando caracterizada a perda parcial do objeto deste recurso, conforme preceitua o artigo 52 da Lei 9.784/99.
14. Quanto às demais tarjas, a CGU reconhece a possibilidade das informações eventualmente causarem risco à competitividade da CAIXA, conforme precedentes anteriores.
Conclusão
15. De todo o exposto, opina-se pela perda parcial do objeto do presente recurso, uma vez que parte das informações foram efetivamente disponibilizadas ao cidadão, e no mérito pelo seu desprovimento, haja vista eventual risco à competitividade da CAIXA.
16. Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos da Lei de Acesso à Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento competente para que reavalie os fluxos internos, de modo a assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais. Em especial, recomenda-se garantir que a autoridade responsável por julgar o recurso de segunda instância seja a autoridade máxima da instituição pública.
XXXXX XXXXX XXXXX XXXXXX
Analista de Finanças e Controle
D E C I S Ã O
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pela parcial perda do objeto do recurso interposto e, no mérito, pelo seu desprovimento, nos termos do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, no âmbito do pedido de informação nº 99902.002771/2015-20, direcionado à Caixa Econômica Federal - CAIXA.
XXXX XXXXXXXX XXXXX
Ouvidor-Geral da União
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 3 de 04/01/2016
Referência: PROCESSO nº 99902.002771/2015-20
Assunto: Parecer LAI
Signatário(s):
XXXXX XXXXX XXXXX XXXXXX ANALISTA DE FINANCAS E CONTROLE
Assinado Digitalmente em 29/12/2015 XXXXXXXX XXXXXX XXXXXX
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 04/01/2016
Relação de Despachos:
aprovo.
XXXXXXXX XXXXXX XXXXXX
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 04/01/2016
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste documento é: 88439694_8d314f240805a79