NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO PÚBLICA
Eixo: Planejamento Gestão Pública
Slides
Escola de Serviço Público do Espírito Santo ESESP
2015
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CONTRATO DIDÁTICO
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ESTADO
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Tabela 1: Tipos históricos de estado e de gerenciamento do estado | |||
Estado de acordo com o regime político | Estado de acordo com a forma de administração | Tipo correspondente d democracia | e |
Estado absolutista | Administração patrimonial | - | |
Estado liberal | Administração pública burocrática | - | |
Estado liberal-democrático | Administração pública burocrática | - | |
Estado socialdemocrático (do bem-estar social) | Administração pública burocrática | Democracia social ou plural | |
Estado social-liberal e republicano | Gestão pública | Democracia republicana ou participativa | |
Fonte: Xxxxxxx-Xxxxxxx, 2005, p.12-13 4 | |||
Tabela 2: Formas históricos de estado e sociedade no Brasil
1821-1930
1930-....
Início?
Sociedade
Mercantil-senhorial Capitalista industrial Pós-indutrial?
Estado (política)
Oligárquico
Autoritário -
capitalista
Democrático
(1985)
Estado
(administração)
Patrimonial
Burocrático
Gerencial
(1995)
Fonte: Xxxxxxx-Xxxxxxx, 2001, p.226.
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ESTADO MODERNO
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“Quando o moderno estado-nação emergiu a partir dos antigos impérios e do sistema feudal, ele foi o fruto tanto de uma crescente divisão do trabalho como da ascensão do capitalismo. O surgimento do estado moderno implicou uma crescente separação, para cima, do estado a partir do monarca e, para baixo, da organização do estado a partir da sociedade civil.” (XXXXXXX-XXXXXXX, 2005, p.9)
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Estado
Mercado
Socieda de Civil
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Sociedade Civil – O que é?
Estado e mercado: duas instituições fundamentais das sociedades contemporâneas.
Estado: instituição política.
Detém o poder político, ou seja, o monopólio do uso legítimo da força física, em determinado território.
Usa o poder político para regular a vida social.
Mercado: instituição econômica.
Coordena a produção de bens e serviços, por meio da troca .
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Sociedade civil: está situada fora do estado e fora do mercado. Mas atua para influenciar a ação do estado.
Os sujeitos que formam a sociedade civil são:
- Indivíduos
- Empresas
- Organizações do “terceiro setor”:
* organizações corporativas (representam interesses)
* organizações públicas não estatais de serviço (escolas, hospitais, entidades de assistência social)
* organizações públicas nãoestatais de controle social (ONGs, conselhos de fiscalização da ação pública)
* movimentos sociais
* associações de base.
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A existência e a atuação de todos os sujeitos que formam a sociedade civil dependem de:
DIREITOS E LIBERDADES FUNDAMENTAIS
• direitos de proteção da privacidade (direitos de personalidade; liberdade de crença e consciência; sigilo de correspondência e de telefonema; inviolabilidade de residência; direito à proteção da família)
• liberdade de opinião;
• direito de divulgar ideias
• liberdade de imprensa;
• liberdade de reunião;
• direito de fundar associações;
• direito político de participação;
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A vigência dos direitos e liberdades fundamentais não impede a existência de desequilíbrios de poder entre os sujeitos da sociedade civil.
Estes desequilíbrios de poder se devem, por exemplo, a diferenças em termos de:
- recursos econômicos
- recursos de conhecimento
- recursos organizacionais
A sociedade civil se torna mais “democrática” à medida que este desequilíbrio diminui.
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Como a sociedade civil não é o Estado, ela própria não toma as decisões políticas.
O instrumento específico da sociedade civil para afetar as decisões políticas é a comunicação, o discurso, a palavra.
Ao se comunicar, a sociedade civil cria a
esfera pública.
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Segundo Xxxxxxx (1998, p.14) “a cidadania expressa um conjunto de direitos que dá à pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem não tem cidadania está marginalizado ou excluído da vida social e da tomada de decisões, ficando numa posição de inferioridade dentro do grupo social”.
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Com base no texto, A política como vocação, de Xxx Xxxxx (1864-1920), (Originalmente, uma conferência para estudantes da Universidade de Munich, Alemanha, em 1919), serão discutidos, a seguir, os conceitos de política e estado moderno.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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Que sentimento move as pessoas que se entregam à política?
O desejo de poder.
Poder → capacidade de dirigir;
capacidade de decidir
“A possibilidade de influir sobre os outros seres humanos”; a “consciência de figurar entre aqueles que detêm nas mãos um elemento importante da história que se constrói”.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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As pessoas que se entregam à política e desejam o poder podem ter (e têm) objetivos, propósitos diferentes no que se refere ao que buscarão uma vez alcançado o poder.
“Qualquer homem que se entrega à política aspira ao poder – seja porque o considere como instrumento a serviço da consecução de outros fins, ideais ou egoístas, seja porque deseje o poder “pelo poder”, para gozar do sentimento de prestígio que só o poder confere”.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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Então, para Xxxxx, política é: O esforço de influência exercido sobre a direção do Estado [ou de um conjunto de estados, no caso da política internacional].
“Conjunto de esforços feitos visando a participar do poder ou a influenciar a divisão do poder, seja entre estados, seja no interior de um único estado” (60).
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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• O estado se define pelo meio, pelo instrumento que lhe é próprio:
o uso da violência, da coação física.
A violência, a coação física, não é o único instrumento do Estado; mas é o seu instrumento, específico, peculiar.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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Definições de Estado:
O Estado moderno é “uma comunidade humana que, dentro dos limites de determinado território (...), reivindica o monopólio do uso legítimo da violência física” (60).
“(...) o Estado consiste em uma relação de dominação do homem pelo homem, com base no instrumento da violência legítima – ou seja, da violência considerada como legítima” (61).
“O Estado moderno é um agrupamento de dominação que apresenta caráter institucional e que procurou – com êxito – monopolizar, nos limites de um território, a violência física legítima como instrumento de domínio e que, tendo esse objetivo, reuniu nas mãos dos dirigentes os meios materiais de gestão” (66).
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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Mas o Estado só pode existir se os
“dominados” se submeterem à autoridade reivindicada pelos “dominadores”.
Quais
são,
então,
as
razões,
as
justificações, os fundamentos em que se apoia a dominação exercida pelo estado?
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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Xxxxx aponta três fundamentos da legitimidade da dominação do estado:
1. a tradição
“a autoridade do “passado eterno”;
a autoridade dos “costumes santificados pela validez imemorial e pelo hábito, enraizado nos homens, de respeitá-los”.
Exemplo: o poder “tradicional” do patriarca ou do senhor de terras.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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2. o carisma do chefe
“a autoridade que se baseia em dons pessoais e extraordinários de um indivíduo”: o chefe (61).
O seguidor do líder carismático trabalha “com a devoção de um crente em favor do êxito da causa de uma personalidade e não somente em favor das abstratas mediocridades contidas num programa” (92).
Exemplo: o poder “carismático” exercido pelo profeta, pelo dirigente guerreiro eleito, pelo soberano escolhido por meio de plebiscito, pelo grande demagogo, pelo dirigente de um partido político.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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3. A legalidade
“a autoridade que se impõe pela crença na validez de um estatuto legal e de uma “competência” positiva, estruturada em regras racionalmente estabelecidas” (61).
Exemplo: o “servidor do estado” atual.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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APRESENTAÇÃO DE FILME
De que maneira, por que meios o estado impõe sua dominação?
1) pela obediência do aparato administrativo, do “estado-maior administrativo” A obediência do “estado-maior administrativo” ao detentor do poder não se baseia apenas nos motivos citados acima, que fundamentam a legitimidade da dominação do estado, do ponto de vista dos súditos comuns. Baseia-se em motivos relacionados a interesses pessoais: retribuição material e prestígio social (63).
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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2) pelos “meios materiais de gestão” (recursos financeiros; recursos militares; qualquer espécie de recurso utilizável para fins políticos).
Há casos
em
é
que o próprio “estado-maior
administrativo”
proprietário
–
totalmente
ou
parcialmente – dos meios materiais de gestão (nesse caso, as pessoas da administração são
economicamente poder).
independentes
do detentor do
Esse tipo de estado é organizado “segundo o princípio das ordens”.
É o caso do estado no período feudal.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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Há casos em que o “estado-maior administrativo” não é proprietário dos meios
materiais pessoas
de
da
gestão (nesse caso, as
administração
são
economicamente dependentes do detentor do poder).
É o caso do “Estado moderno”.
Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0000/xxxxxxxxxxxxx.xxx
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O ESTADO GERENCIAL
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Atividade em grupo
Com base no texto de Xxxxxxx-Xxxxxxx, Do
estado patrimonial ao gerencial, apresentem e comentem as características e principais mudanças apresentadas pelo autor
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Estado e Governo
Höfling (2001, p.30) define “[...] Estado como o conjunto de instituições permanentes – como órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico necessariamente – que possibilitam a ação do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe para a sociedade como um todo, configurando-se a orientação política de um determinado governo que assume
desempenha as funções de Estado por
e um
determinado período. (HÖFLING, 2001, p.31)
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Políticas públicas
“Políticas públicas são aqui entendidas como o “Estado em ação” (Xxxxxx, Xxxxxx, 1987); é o Estado implantando um projeto de governo, através de programas, de ações voltadas para setores específicos da sociedade.
Estado não pode ser reduzido à burocracia pública, aos organismos estatais que conceberiam e implementariam as políticas públicas. As políticas públicas são aqui compreendidas como as de responsabilidade do Estado – quanto à implementação e manutenção a partir de um processo de tomada de decisões que envolve órgãos públicos e diferentes organismos e agentes da sociedade relacionados à política implementada. Neste sentido, políticas públicas não podem ser reduzidas a políticas estatais.” (HÖFLING, 2001, p.31)
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Políticas públicas sociais
[...] políticas sociais se referem a ações que
determinam implementado
o padrão
de proteção social
pelo
Estado,
voltadas,
em
princípio, para a redistribuição dos benefícios sociais visando a diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico. As políticas sociais têm suas raízes nos movimentos populares do século XIX, voltadas aos conflitos surgidos entre capital e trabalho, no desenvolvimento das primeiras revoluções industriais. .” (HÖFLING, 2001, p.31)
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Conceito de Administração Pública
O
que
hoje
entendemos
como
“Administração Pública” consiste em um conjunto de organizações e de servidores profissionais, mantidos com recursos públicos e encarregados da decisão e implementação das políticas necessárias ao bem-estar social e das ações necessárias à gestão da coisa pública.
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Composição da Administração Pública
A Administração Pública Federal brasileira é composta pelos três Poderes:
Executivo – Legislativo – Judiciário Executivo: administração direta e indireta
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A Administração Direta é constituída pelos Ministérios regulares e extraordinários, ou
Secretaria municipais.
de
estado
ou
Secretarias
A Administração Indireta é o conjunto de entidades personalizadas, vinculadas normalmente a um órgão da Administração Direta (Ministério ou Secretaria):
Onde você se encontra?
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Princípios Básicos da Administração Pública
Segundo o artigo 37 da Constituição Federal: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios:
Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade
Eficiência
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Princípios Básicos da Administração Pública
Princípio da Legalidade - no Direito Administrativo, esse princípio determina que, em qualquer atividade, a Administração Pública está estritamente vinculada à lei. Assim, se não houver previsão legal, nada pode ser feito.
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• A diferença entre o princípio genérico e o específico do Direito Administrativo deve ficar bem clara. Xxxxxxx, a pessoa pode fazer de tudo, exceto o que a lei proíbe. Neste, a Administração Pública só pode fazer o que a lei autoriza,
engessada, na ausência de tal
estando previsão.
Seus atos têm que estar sempre pautados na legislação.
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Princípios Básicos da Administração
Pública
Princípio da Impessoalidade - A finalidade
é o
o
interesse público (define
Princípio
da
Finalidade)
e
também o agente
público deve tratar a todos de forma igual (também define o Princípio da Isonomia ou Igualdade).
Princípio da Moralidade - Atuar com ética, com honestidade, com integridade de
caráter.
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Princípios Básicos da Administração Pública
Princípio da Publicidade - É a divulgação dos atos administrativos, ou seja, todas as ações do estado devem se tornar públicas, exceto em alguns casos extremos (segurança nacional, investigações sigilosas ou atos que envolvam a privacidade, como por exemplo, processos relativos a família ou menores).
Princípio da Eficiência - Atuar com presteza, racionalidade e com perfeição.
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Princípios Fundamentais da
Administração Pública
Segundo o decreto-lei 200/1967: “As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
Planejamento
Coordenação
Competência
Descentralização
Controle
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Princípios Fundamentais da Administração Pública
Planejamento:
O governo só agirá de acordo com um planejamento pré-estabelecido com a finalidade de promover o desenvolvimento econômico e social e visando também a segurança nacional. O planejamento se faz por meio de: um plano geral de governo; de programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; do orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso.
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Princípios Fundamentais da Administração Pública
Coordenação:
Pocura-se uma ação integrada para evitar duplicidade de atuação e consequente desperdício de recursos. A coordenação é feita em todos os níveis da administração pública: chefias, reuniões de ministros, presidente da república.
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Princípios Fundamentais da Administração Pública
Descentralização:
O Estado passa para terceiros atividades públicas ou de utilidade pública, mas sem deixar de fiscalizá-las, com isso o Estado passa a atuar indiretamente. A descentralização pode ser feita dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução (chamada de desconcentração);
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• Da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; da Administração
para a órbita privada,
Federal mediante
contratos ou concessões.
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Princípios Fundamentais da
Administração Pública
Delegação de Competência:
Transferência subordinados
de
competência
a
delegante, atribuições
a
indicando autoridade
a
autoridade
delegada
e
objeto
de
delegação.
É
as uma
maneira de descentralização. É facultativo e transitório e obedece a oportunidade e conveniência.
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Princípios Fundamentais da Administração Pública
Controle:
• Feito pela chefia (entre os subordinados), feita por auditorias (dentro do próprio órgão) e pelo Sistema de Controle Interno (para controlar dinheiro e bens públicos).
49
Globalização:
decisões
sobre determinado
tomadas
assunto
(economia, comunicação, crime), num
determinado local, repercutem em tempo real em grandes partes do globo terrestre.
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A base da globalização é a tecnologia
(comunicação, informação, transporte de pessoas e mercadorias).
A globalização cria sistemas que têm
forma de rede. Esta rede pode
conectar (integrar)
assim como pode
estados-nações,
desconectá-los
(marginalizá-los).
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Em seus diferentes aspectos, a globalização cria problemas que o estado-nação tradicional é incapaz de resolver.
Esta incapacidade significa uma crise de poder para o estado-nação tradicional, que não pode mais tomar decisões de forma livre, soberana e autônoma.
A crise de poder do estado-nação tradicional se desdobra numa crise de legitimidade.
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Diante das crises de poder e legitimidade do estado-nação tradicional, as respostas predominantes são:
1.multilateralismo, cooperação internacional: estratégia do estado-nação diante da crise de poder, para aumentar sua operacionalidade.
Esta resposta aprofunda a crise do estado- nação, pois este perde poder para o nível supranacional.
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2. descentralização: estratégia do estado-nação diante da crise de
legitimidade. A ideia é relegitimar o poder público aproximando-o do cidadão.
Esta resposta também aprofunda a crise do estado-nação, pois este perde poder para o nível subnacional.
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Castells
fórmula para responder à crise do estado- nação.
propõe o “estado-rede” como
O “estado-rede” é constituído a partir dos mecanismos de coordenação (vertical e horizontal) que ligam os diferentes níveis institucionais em que se desenvolve a ação dos agentes políticos (supranacional, nacional, regional e local).
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A coordenação é necessária para fazer frente ao processo atual de redistribuição de atribuições e recursos (para cima, no caso do multilateralismo; para baixo, no caso da descentralização).
Exemplo histórico mais próximo da ideia de “estado-rede”: União Europeia.
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Nesse contexto, uma questão torna-se central e crucial para a gestão das organizações públicas:
O conhecimento
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O Conhecimento e o Setor Público
Como o governo não pode ir a falência, ficar à
margem das mudanças legitimidade e autoridade,
significa sintomas
perder
que
se
expressam por:
• Aumento da insatisfação com excessos burocráticos, anacronismo da legislação, morosidade da justiça, só para lembrar alguns;
• Crescimento dos espaços dominados por máfias, gangues, narcotraficantes, entre outros grupos.
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O Conhecimento e o Setor Público
Medidas Estratégicas:
Vinculadas a formulação de uma política estratégica de desenvolvimento e seus desmembramentos (planos, programas, projetos, ações integradas, etc.)
Devem responder às seguinte questões:
• Que país / estado queremos ser?
• Queremos importar ou produzir conhecimento?
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O Conhecimento e o Setor Público
Medidas Gerenciais:
Envolvem esforços de profissionalização da máquina com foco na cidadania.
Significam moldar a máquina para o domínio do ciclo de
criação, disseminação e governança do conhecimento.
Partem da constatação de que o Estado é cada vez menos operador e cada vez mais gestor de uma complexa cadeia de atividades (privatizações, terceirizações, concessões, parcerias, regulações, etc.)
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O que
Como
Gestão do Conhecimento no Setor Público
Ação articulada de governo que incentive a utilização de métodos, técnicas e ferramentas inovadoras, destinadas a aprimorar os processos de criação e compartilhamento do conhecimento, necessários para garantir ao estado efetividade em suas atividades de coordenação, implementação de políticas públicas e prestação de serviços à população.
Para que
61
Referências
XXXXXXX-XXXXXXX , Xxxx X. Do estado patrimonial ao gerencial. In: Xxxxxxxx, Xxxxxxx e Sachs (orgs.). Brasil: um século de transformações. São Paulo: Cia. Das Letras, 2001: 222-259.
. Construção do estado e administração pública uma abordagem histórica. Rio de Janeiro: FGV, Relatório 27/2005
XXXXXXX, Xxxxx. Direitos humanos e cidadania. São Paulo: Moderna, 1998.
XXXXXXX, Xxxxxx xx Xxxxxx. Estado e políticas (públicas) sociais. Cadernos Cedes, ano XXI, nº 55, novembro/2001.
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