INSPER
INSPER
LL. M. DIREITO DOS CONTRATOS
Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx
Os contratos de quarteirização de serviços na Administração Pública: economicidade, eficiência e responsabilizações
São Paulo 2021
Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx
Os contratos de quarteirização de serviços na Administração Pública: economicidade, eficiência e responsabilizações
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de LLM em Direito dos Contratos do Insper - Instituto de Ensino e Pesquisa, como requisito parcial para a obtenção do título de pós-graduado em Direito dos Contratos.
Orientador: Prof. Rodrigo Fernandes Rebouças
São Paulo
2021
Xxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx de
Os contratos de quarteirização de serviços na Administração Pública: economicidade, eficiência e responsabilizações
Xxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx de. São Paulo, 2021. 38 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (Pós-graduação Lato Sensu em Direitos dos Contratos – LLM) – Insper, 2021
Orientador: Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx
1. Administração Pública. 2. Gestão Pública. 3. Terceirização. 4. Quarteirização.
Aos meus pais, pelos ensinamentos de toda vida, e ao meu amado Xxxxx, por todo auxílio e compreensão.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar a Deus, por permitir mais uma oportunidade de crescimento pessoal e profissional.
Ao querido Professor Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx, por todos os ensinamentos transmitidos e por todo apoio ao longo dessa jornada.
Aos meus queridos amigos da turma LL.M. Direitos dos Contratos Weekend, por toda a amizade e camaradagem ao longo do curso.
O presente estudo analisa a contratações públicas utilizando-se da modalidade de quarteirização. Nota-se que há muita divergência jurisprudencial entre os Tribunais de Contas dos entes federativos, que questionam tanto a falta de demonstração, por meio de estudos técnicos, da economicidade da licitação, bem como de sua eficiência. Além disso, apesar de haver diversas contratações semelhantes em diversos órgãos públicos, há grande debate em relação a sua adequação em relação a lei de licitações, vez que a quarteirização se caracteriza por dois tipos de relações jurídicas no mesmo contrato. Ou seja, existe uma relação terceirizada entre a Administração e a empresa gerenciadora contratada, e outra terceirização entre contratada e oficinas credenciadas, logos, estaremos diante de uma intermediação. Assim, há críticas quanto À escolha do núcleo do objeto licitado pois, embora o certame busque uma empresa gerenciadora, na prática quem efetivamente presta os serviços são as credenciadas. Logo, à primeira vista, o valor da contratação mostra-se prejudicado. Pior ainda fica a interpretação dos Tribunais em relação ao uso do critério de menor taxa de administração, vez que o contrato não apresenta um valor concreto em relação ao qual tal percentual irá incidir. Portanto, mesmo que as gerenciadoras ofereçam taxas zero ou negativas, ao escolher quais oficinas irá credenciar há o risco de que estas pratiquem apenas valores máximos, aumento a remuneração da contratada. De qualquer forma, apesar das críticas, tal tipo de contratação representa um avanço para a gestão dos serviços públicos, devendo ser profundamente estudada com o intuito de aperfeiçoá-la, visando maior economia e eficiência.
Palavras-chave: Administração Pública. Gestão Pública. Terceirização. Quarteirização. Eficiência Administrativa. Economicidade.
This study analyzes public contracts using the form of quartering. It is noted that there is a lot of jurisprudence divergence between the Courts of Auditors of the federative entities, which question so much the lack of demonstration, through technical studies, of the economy of the bidding, as well as its efficiency. In addition, although there are several similar contracts in different public bodies, there is a great debate regarding its adequacy in relation to the bidding law, since the four-quarterization is characterized by two types of legal relationships in the same contract. In other words, there is an outsourced relationship between the Administration and the contracted managing company, and another outsourcing between the contracted and accredited workshops, logos, we will be dealing with an intermediation. Thus, there are criticisms regarding the choice of the core of the object being auctioned because, although the event seeks a management company, in practice, those who effectively provide the services are the accredited ones. So, at first glance, the value of the contract is impaired. Even worse is the interpretation of the Courts in relation to the use of the lowest administration fee criterion, since the contract does not present a concrete value in relation to which such percentage will be applied. Therefore, even if managers offer zero or negative rates, when choosing which workshops to accredit, there is a risk that these will only practice maximum values, increasing the contractor's remuneration. Anyway, despite the criticisms, this type of contract represents an advance for the management of public services, and it should be deeply studied with the aim of improving it, aiming at greater economy and efficiency.
Keywords: Public Administration; Public administration; Outsourcing; Quarturization; Administrative Efficiency. Economy.
SUMÁRIO
2 EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E ÓRGÃOS DE APOIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 14
2.1 Acórdão 2.731/2009 – TCU - Plenário 14
2.2 Acórdão 7.401/2011 – TCU - Plenário 15
2.3 Acórdão 3.513/2011 – TCU - Primeira Câmara 15
2.4 Acórdão 1.040/2012 – TCU – Segunda Câmara 16
2.5 Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU - Procuradoria-Geral Federal 16
2.6 TC 1365.989.17-7 – TCE/SP – Plenário 18
2.7 Xxxxxxx 2.354/2017 – TCU – Plenário 19
2.8 Acórdão 120/2018 – TCU - Plenário 20
2.9 Acórdão 1.077/2019 – TCU – Plenário 22
2.10 TC – 6658.989.19-9 – TCE/SP - Plenário 22
3 ANÁLISE DOS PONTOS CONTROVERSOS EM RELAÇÃO AOS CONTRATOS DE QUARTEIRIZAÇÃO FIRMADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 25
4 ESTUDO DE CASO – ANÁLISE DO TERMO DE CONTRATO Nº 007/SMSU/2019 DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO 28
1 INTRODUÇÃO
Nos termos do art. 175 da Constituição Federal, compete ao Poder Público a prestação de serviços públicos. De acordo com Xx Xxxxxx (2020), a definição de serviço público sofreu algumas modificações no decorrer do tempo, tanto em relação aos elementos que o constituem quanto à sua abrangência. De qualquer forma, para a autora, o serviço público apresenta três elementos essenciais: o material, representado por atividades materiais de interesse coletivo; o subjetivo, expresso pela presença do Estado; e o formal, manifestado por um procedimento de direito público. Assim, Xx Xxxxxx (2020) define serviço público como toda atividade material atribuída por meio de lei ao Estado, cabendo a este exercê-la de maneira direta ou indireta, com o intuito de satisfazer de forma concreta as necessidades da
coletividade.
Dentre diversos princípios que norteiam a Administração Pública, destacam-se para o presente trabalho os princípios da eficiência e o da continuidade do serviço público. Assim, pelo princípio da eficiência, o Poder Público deve buscar os melhores resultados na prestação do serviço público. Logo, pressupõe a busca da evolução nas tecnologias empregadas, na capacitação profissional do prestador do serviço público e de maior economia no uso dos recursos públicos.
Xxxx Xxxxxx xx Xxxxx (2014) lembra que o princípio da eficiência seria um conceito econômico, e não um conceito jurídico, vez que orienta a Administração Pública a buscar, sob o menor custo e com os meios escassos, o maior benefício possível. Desta maneira, seria alcançada a eficiência administrativa, obtida pelo melhor emprego dos meios e recursos disponíveis, com o intuito de satisfazer as necessidades de uma coletividade.
Pelo princípio da continuidade dos serviços públicos depreende-se que estes não podem sofrer interrupções, vez que são imprescindíveis. O Código de Defesa do Consumidor, inclusive, positiva no art. 6º, inciso X, que se trata de um direito do consumidor a sua adequada e eficaz prestação.
Assim, considerando recursos finitos e necessidade de manter as atividades materiais de interesse coletivo em constante atuação, o Poder Público há anos utiliza- se da terceirização dos para otimizar a prestação dos serviços públicos. Frise-se que o que se terceiriza são as atividades-meio e não as atividades-fim pois estas somente poderão ser executadas pela própria Administração Pública ou mediante concessão.
A descentralização de atividades-meio da Administração Pública não é algo recente, tendo sido prevista pelo Decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de1967 que, em seu art.10, com o intuito de viabilizá-la, menciona a utilização de contratos e de concessões. Mais adiante, em seu §7º, prescreve que a Administração deve buscar desobrigar-se da realização material de atividades executivas, devendo recorrer, sempre que possível, à execução indireta por meio de contratos, desde que a iniciativa privada tenha condições de desempenhar tais tarefas.
Assim, generalizou-se nos últimos anos a terceirização que, além de buscar maior especialização na consecução de serviços, também possibilitou maior economia nos custos administrativos. A título de exemplo, para melhor ilustrar a questão, há alguns anos os órgãos públicos não só necessitavam adquirir combustíveis, mas também providenciar estrutura física para seu armazenamento, bem como utilizar-se de servidores para realização de abastecimento, afastando-os de sua atividade precípua. Dessa forma, o custo final para a Administração tornava- se muito elevado.
Dando continuidade ao já previsto em 1967, o Decreto no 9.507, de 21 de setembro de 2018, aprimorou a execução indireta de serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios da Administração Pública, desde que não fosse transferida a responsabilidade para a realização de atos administrativos ou a tomada de decisão para o contratado.
Segundo Xxxxxxx Xxxxxx e Xxxxx (2009), a terceirização permite que a Administração possa empenhar-se em sua atividade-fim, propiciando maior eficiência no atendimento ao interesse público por meio de delegação a terceiros de atividades de apoio.
Ocorre que, apesar dos contratos de terceirização desonerarem a Administração Pública quanto à necessidade de realização de atividades não essenciais, verificou-se que administrar os serviços terceirizados ainda demandavam afastamento de servidores públicos de suas funções mais essenciais.
Ainda segundo os autores, à medida que a terceirização foi se tornando mais comum na gestão pública, a busca por uma maior eficiência na condução dos serviços públicos culminou com a quarteirização. Assim, é inequívoco que a quarteirização possibilita maior agilidade na realização dos serviços contratados pela via indireta quanto comparados à direta.
Nas palavras de Xxxxxxx Xxxxxx e Dotti (2009), a quarteirização constitui-se na contratação de um terceiro privado, pela Administração, especializado em gerenciar pessoas físicas ou jurídicas. Estas pessoas seriam, portanto, os quarteirizados que seriam contratados pelo terceiro para a execução de serviços e fornecimentos de bens correlatos, necessários ao serviço público.
Nas palavras de Sacramento (2016), a quarteirização consiste na delegação à empresa privada de parcela das funções de fiscalização da Administração Pública, sendo que as suas relações com as empresas prestadoras de serviços públicos é que teriam sido terceirizadas. Porém, é importante que a empresa seja especializada na gestão dos serviços prestados, com capacidade para acompanhar e fiscalizar, adequadamente, o fornecimento de serviços públicos à população, o que poderá gerar maior grau de eficiência.
Atualmente a contratação mediante quarteirização para execução de serviços não consta em nenhuma legislação específica, porém, Fontoura et al. (2018) ressalta que embora a Lei Federal nº 13.429/2017 seja voltada para as relações trabalhistas decorrentes da terceirização e da quarteirização, logo, não se relaciona as contratações da Administração Pública, trata-se de lei relevante pois, até sua publicação, não havia nenhum diploma legal que tratava do tema.
Assim, em resumo, por meio dos contratos de quarteirização de serviços a Administração Pública busca empresas privadas especializadas em gestão para que possam auxiliar o Poder Público no gerenciamento de outras empresas que irão executar serviços de apoio.
Atualmente, há dois tipos de contratações mais usuais no âmbito da Administração Pública e que fazem uso da quarteirização. São elas a de manutenção da frota e a de fornecimento de combustíveis, ambas geridas por empresa contratada. No primeiro caso, trata-se da prestação de serviços de gerenciamento de manutenção de veículos automotores por meio de implantação e operação de sistema informatizado com disponibilização de uma rede credenciada de estabelecimentos. Em resumo, uma empresa é contratada para credenciar oficinas e gerir um sistema informatizado por meio do qual o órgão da Administração Pública correspondente poderá, após lançar no sistema uma espécie de relatório com os serviços que necessitam ser realizados em determinado veículo, obtém orçamentos de oficinas
interessadas na realização da manutenção, devendo optar pelo menor preço.
No segundo caso, trata-se de prestação de serviços de gerenciamento do abastecimento de combustíveis em veículos, prestados por postos de combustíveis credenciados.
Porém, um fator que merece atenção é a necessidade de controle quanto aos critérios de escolha da rede credenciada. Nesse sentido, Xxxxxxx Xxxxxx e Xxxxx (2009) afirmam que a empresa gestora, podendo escolher, de maneira unilateral, as oficinas que poderão participar do fornecimento de orçamentos e execução dos serviços, abre- se a possibilidade para escolha de empresas que convenham ao interesse da empresa gerenciadora, afetando, portanto, a aplicação do art. 67 da Lei nº 8.666/93.
Mas, regra geral, o modelo de contratação por quarteirização pressupõe o fornecimento de relatórios gerenciais pela empresa gerenciadora, permitindo não apenas a fiscalização em relação à execução do contrato, mas também a obtenção de uma série de informações que possibilitam que a Administração mapeie informações de maneira a identificar, por exemplo, veículos que necessitam ser descarregados em virtude de custos elevados com combustível e manutenção corretiva.
Apesar dos contratos que envolvem a quarteirização já serem utilizados há mais de uma década, ainda há divergências apontadas pelos Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios, verificando-se que não há um posicionamento homogêneo em âmbito nacional. Nesse sentido, Braga (2018) menciona que, já em 2009, o Tribunal de Contas da União entendeu que os contratos de quarteirização firmados pela Polícia Federal tratavam-se de uma opção lícita por respeitarem as regras e princípios licitatórios, embora faltassem estudos conclusivos sobre sua economicidade.
Porém, apesar do reconhecimento da licitude, o TCU determinou que a Polícia Federal realizasse estudos de viabilidade para adoção de um modelo de gestão no qual o credenciamento de oficinas fosse realizado pelo próprio órgão público e não pela contratada.
Braga menciona que cerca de 10 anos após o julgamento referente à contratação da Polícia Federal, o TCU condicionou aos Correios a eventual prorrogação de contratos dessa espécie à demonstração de que essa espécie de contratação é a mais vantajosa para a Administração, bem como fez diversas recomendações que não existiam em julgados anteriores. Tal falta de uniformidade
nas recomendações geram maior dificuldade na sedimentação deste tipo de contratação.
No Estado de São Paulo, em 2017, o Tribunal de Contas do Estado (TCE/SP) acolheu um pedido de impugnação de um edital da Prefeitura Municipal de Catanduva o qual, por meio de Pregão Presencial para Registro de Preços, visava registrar preços dos serviços de gerenciamento, manutenção preventiva e corretiva da frota de veículos e equipamentos, por meio da implantação e operação de sistema informatizado e integrado de gestão. O edital incluía o fornecimento de peças, componentes, acessórios, materiais e mão de obra, disponibilização de equipe especializada para avaliação de cada orçamento, bem como de uma rede credenciada de estabelecimentos do setor de reposição e manutenção automotiva.
Em 2019, em julgamento de representação, o TCE/SP realizou exame prévio de edital da Polícia Militar para contratação de serviços de gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos por meio de rede credenciada de oficinas para realização de reparos e aplicação de peças e decidiu pela sua viabilidade jurídica. Ressalte-se que a Polícia Militar informou tratar-se de modelo experimental para manutenção de um número reduzido de viaturas.
Em resumo, o TCE/SP entendeu que a estratégia de contratação estruturada nesta oportunidade, diferentemente dos cenários apresentados em outros precedentes, estaria dotada de mecanismos que, em tese, ampliariam as perspectivas para a obtenção da proposta mais vantajosa, oferecendo parâmetros confiáveis para aferição de preços em conformidade com os de mercado. Porém, elencou pontos de fragilidade no modelo de contratação.
Em 2018, o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, com o objetivo de verificar a regularidade de edital lançado pela Secretaria Municipal de Segurança Urbana, cujo objeto da licitação era a contratação de empresa especializada para prestação de serviços de gerenciamento de manutenção de veículos da frota do Corpo de Bombeiros da cidade de São Paulo, questionou a insuficiência de justificativa para aquela contratação vez que contrariava orientações do TCU quando à necessidade de comprovação da eficiência e economicidade quando comparada a outras formas de contratação tradicionais.
Portanto, verifica-se que ainda existem divergências a respeito deste tipo de contratação no âmbito de todos os entes federativos, sendo que os pontos de maior discordância pairam sobre a questão da comprovação da existência de
economicidade para a Administração e a questão das empresas prestadoras de serviços não serem credenciadas pela Administração Pública, mas sim pela empresa gerenciadora.
Um aspecto que merece destaque é o questionamento quanto aos possíveis interesses envolvidos pela empresa gerenciadora ao escolher as terceirizadas que serão cadastradas para prestação dos serviços. Outro ponto que merece atenção é a seleção, em geral de três prestadores de serviço, que serão acionados para que forneçam orçamentos dos serviços a serem realizados, vez que esse momento apresenta alta sensibilidade quanto à política de conformidade.
Logo, dada a relevância do tema para a Administração Pública, a análise comparativa de casos concretos poderá indicar a melhor maneira de comprovar a viabilidade legal e economicidade desta modalidade de contratação pública.
2 EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS E ÓRGÃOS DE APOIO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Neste capítulo foram reunidos acórdãos Tribunal de Contas da União e do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, bem como Parecer da Procuradoria- Geral Federal destina a orientar as contratações dos serviços de gerenciamento de manutenção preventiva e corretiva de órgãos públicos federais.
2.1 Acórdão 2.731/2009 – TCU - Plenário
Trata-se de julgamento de Representação em relação a pregão eletrônico realizado Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro, com a finalidade de contratação de empresa para gerenciamento da manutenção de sua frota por meio de oficinas credenciadas.
Em resumo, o Representante alega o certame apresenta restrição de competição, com direcionamento da licitação, pois optou por contratar empresa de gerenciamento e de administração de serviços correlatos ao invés de contratar oficinas diretamente, como fazia anteriormente. Ademais, o fato do julgamento da licitação ter em conta a menor taxa gerencial e administrativa ensejará a desconsideração dos custos efetivos dos serviços licitados.
Para análise da questão o Tribunal menciona que se deve ter em conta as características específicas dos veículos da Polícia Federal, vez que frequentemente operam fora das localidades em que estão baseados, sendo utilizados em condições severas e desgastantes, o que torna indispensável a manutenção rotineira.
Logo, tais características, em virtude das peculiaridades do uso e realização de operações de grande porte faz com que os períodos de manutenção sejam concentrados em curto espaço de tempo, gerando atrasos e indisponibilidade de viaturas. Assim, o modelo de contratação mostra-se mais vantajoso para a Polícia Federal ao invés de contratação de uma única oficina em determinada localidade.
Ademais, o Tribunal afirmou que o modelo de credenciamento se insere no âmbito da discricionariedade do gestor, logo a ele compete avaliar a conveniência e oportunidade de adotá-las. Afirmou ainda que aquela Corte vinha admitindo ao longo do tempo, mudanças em relação ao modelo legal para viabilizar contratações de acordo com as necessidades diárias da Administração, atinentes a mercados específicos.
Por fim, por representar uma inovação, que está consonância com as normas e princípios que disciplinam as licitações, a Corte deveria permitir o aprimoramento da gestão pública, não devendo inibir a inovação em análise.
2.2 Acórdão 7.401/2011 – TCU - Plenário
Neste acórdão o Tribunal alega que a terceirização do serviço de gerenciamento de frota deve ser vista com reservas, pois o Estado está delegando atividade de sua responsabilidade. Além disso, está fornecendo informações estratégicas para terceiros, como dados dos veículos da frota e dados pessoais de motoristas.
Por fim, o Tribunal ainda reforça a existência da Súmula nº 247, a qual afirma:
“É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.”
2.3 Acórdão 3.513/2011 – TCU - Primeira Câmara
Neste acórdão, houve análise de uma representação encaminhada ao TCU com pedido de suspensão de um pregão eletrônico a ser conduzido pelo Banco Central do Brasil cujo objeto era a contratação de serviço de gerenciamento de manutenção preventiva e corretiva de veículos de sua frota.
O Representante alegava que o certame possuía cláusulas restritivas em relação à rede credenciada de oficinas, a qual deveria ser apresentada na habilitação dos licitantes, e que o correto e praticado por outros órgãos da administração era de que tal exigência fosse feita apenas em relação ao vencedor do processo licitatório.
Para tanto, apresentou diversos acórdãos em que o TCU se posicionou quanto à exigência de rede credenciada somente poder ser exigida da futura contratada, e não na fase da habilitação, com a finalidade de garantir maior competitividade.
Ao final, tendo em vista que a suspensão do certame poderia acarretar interrupção nos serviços de manutenção da frota o TCU acatou o prosseguimento da contratação pelo prazo máximo de 180 dias, sendo que para eventual prorrogação estaria condicionada a comprovação de que as irregularidades detectadas foram sanadas.
2.4 Acórdão 1.040/2012 – TCU – Segunda Câmara
Neste acórdão, em que houve análise de um certame Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Goiano em virtude de Representação, houve a recomendação para que fosse demonstrada pelo gestor a eficiência e a economicidade do modelo de gestão de frota mediante quarteirização, sendo que tais justificativas deveriam ser comprovadas por meio de estudos ou pareceres efetuados previamente à licitação.
2.5 Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU - Procuradoria-Geral Federal
Em abril de 2013 a Procuradoria-Geral Federal, por meio de um Grupo de Trabalho instituído com a finalidade de uniformizar questões jurídicas afetas a licitações e contratos, emitiu o Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU relativo à contratação do serviço de gerenciamento de frota.
De início o Parecer reforça que a intermediação é um elemento marcante desse tipo de contratação, vez que a Administração poderia licitar diretamente a manutenção de seus veículos em uma oficina, porém, utiliza-se da intermediação de uma empresa que será responsável por gerenciar a prestação de serviços de manutenção e fornecê- los por meio de rede de oficinas credenciadas.
Assim, o que é denominado gerenciamento de frota, caracteriza-se, em verdade, por uma intermediação entre a Administração Pública e o efetivo prestador de serviço, sendo que à empresa gerenciadora (intermediária) cabe a consolidação de dados sobre a gestão da frota veicular.
Logo, verifica-se que será imprescindível que a Administração, ao preferir licitar o gerenciamento ao invés de uma contratação tradicional, justifique o motivo da escolha.
Em princípio tal tipo de contratação demonstra-se mais onerosa pois, além do pagamento das oficinas pela manutenção realizada, há ainda a remuneração da intermediação da gerenciadora por meio de taxa de administração. Logo, há um acréscimo de custo, fato que desafia a justificativa de que a quarteirização pode garantir maior economia em relação à contratação direta. Assim, tal justificativa poderia basear-se em diversos motivos, tais como uma frota numerosa, deslocamentos frequentes e necessidade de em qualquer local em que o veículo se encontre.
Dessa forma, ao assumir os custos e eventuais dificuldades peculiares à contratação dos serviços por meio do gerenciamento de frotas, a motivação não poder ser o comodismo ou a simples conveniência para a Administração, mas sim a demonstração da estrita necessidade de prestação de tais serviços por meio da intermediação.
O parecer ressalta ainda que o tipo de uso da frota de determinado órgão também pode influenciar a escolha do tipo de contratação, mencionando, de maneira exemplificativa, que são bem distintos o caso em que um órgão público, cuja frota circula em um determinado município, ou em municípios circunvizinhos, e que pode prestar sua atividade por meios alternativos de transporte, daquele órgão público cuja frota necessita de longos deslocamentos de forma ininterrupta, como ocorre com as polícias. Logo, tais situações bastante distintas de uso de frota podem evidenciar a necessidade ou não da utilização da quarteirização.
Ultrapassada a fase de justificativa em relação à necessidade da contratação, mostra-se necessária, por meio de estudos técnicos, a demonstração da economicidade, eficiência e adequação. Nesse sentido, o Parecer cita o Acórdão 1.040/2012 da Segunda Câmara do TCU, logo caberá à Administração demonstrar nos autos, de maneira evidente, preferencialmente no documento de planejamento da licitação, como termo de referência ou projeto básico, a justificativa para sua opção.
Além da necessidade de apresentar uma justificativa bem delineada para a realização do certame, o Parecer ainda destaca outro ponto controverso: a escolha do parâmetro a ser utilizado como referencial para a licitação. Nesse sentido, menciona o Xxxxxxx 2.731/2009 do TCU
Assim, diante da premissa que na contratação do gerenciamento de frota ocorre a licitação de dois tipos de serviço, deve haver pressupostos que garantam a competitividade de ambos. Portanto, a possibilidade de realizar a licitação com base somente na menor taxa de administração não se mostra correta, vez que faltariam parâmetros para os serviços a serem prestados, bem como não haveria competitividade em relação àqueles de forma a obter a proposta mais vantajosa em relação a todo o objeto do contratual.
Nesse sentido, o parecer menciona exemplos parâmetros passíveis de serem adotados em uma licitação, tais como o percentual de descontos em relação às peças instaladas na frota ou mão de obra empregada, com base em alguma tabela referencial do fabricante. Dessa maneira haveria competitividade em relação à taxa de administração, bem como em relação aos serviços prestados efetivamente.
Será na fase interna da licitação, com base nos aspectos técnicos mensurados, o momento em que será decidido quais critérios deverão ser adotados.
Em relação à orçamentação prévia à realização de manutenção de veículos da frota, comumente são exigidos ao menos três orçamentos. Porém, nos casos em que as tabelas referenciais não contemplarem o serviço ou peça, a solução seria buscar valores de mercado, sendo que tal pesquisa não deverá ficar exclusivamente a critério da empresa contratada, devendo ter a participação ativa da Administração além da simples aprovação do orçamento. A finalidade de tal observação é a de evitar que a contratada direcione a pesquisa e, consequentemente, ocorra sobrepreço.
Ademais, deve a Administração, por meio do fiscal do contrato, realizar o acompanhamento e fiscalização dos preços com a finalidade de verificar se estão compatíveis com o mercado. Caso seja detectado sobrepreço, deverão ser realizados procedimentos com vistas à restituição dos valores pagos a mais.
Por fim, salienta que a exigência de apresentação de rede credenciada de oficinas na fase de habilitação do processo representa restrição no caráter competitivo da licitação, contrariando o art. 3º, §1º, inciso I, da Lei no 8.666/93.
2.6 TC 1365.989.17-7 – TCE/SP – Plenário
Trata-se de julgado de 2017, em virtude de Representação, para exame prévio de edital promovido pela Prefeitura de Catanduva, com a finalidade de registrar preços dos serviços de gerenciamento, manutenção preventiva e corretiva da frota de
veículos, com fornecimento de peças e mão de obra, por meio de sistema informatizado de gestão e rede credenciada de oficinas.
No caso em apreço, o Representante alegou que não seria possível transferir o gerenciamento de frota a terceiros pois a licitação não estaria incidindo sobre atividade principal, que seriam os serviços de manutenção e a aquisição de peças. Ademais, afirmou eu a escolha das oficinas pela empresa contratada comprometeria a isonomia, bem como questionou o critério de maior desconto sobre a taxa de administração, pois não incidira sobre os preços de serviços e peças, logo, não garantiria proposta mais vantajosa.
O TCE/SP, então, afirma que, a princípio, o modelo de negócio (quarteirização) antagonizaria com o núcleo da licitação, pois consagraria a figura da intermediação, mais dispendiosa, bem como impediria a competição real entre lances com menores preços para peças e serviços de manutenção. Além disso, o critério de julgamento (melhor taxa de administração) consistiria em uma verdade anomalia, vez que incidiria sobre uma base de cálculo indefinida e a ser determinada pela própria vencedora.
Assim, nos termos do art. 37, XXI, haveria descompasso entre o objeto efetivamente contratado e a efetiva competição entre licitantes, violando, portanto, o regime jurídico de contratações públicas. Dessa forma, a Corte decidiu pela inviabilidade jurídica da licitação em apreço.
2.7 Xxxxxxx 2.354/2017 – TCU – Plenário
Recomendou ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal que solicitasse à contratada, no âmbito do Contrato 18/2017efetuasse alguns ajustes no sistema de gerenciamento de frota utilizado à época, visando reduzir eventuais riscos à economicidade, à eficiência e à restrição de competitividade.
Dentre as medidas a serem adotadas estava o envio, via sistema, após o orçamento inicial que identificou os serviços de manutenção a serem realizados, a todas as credenciadas do município em que o veículo realizaria os reparos. Além disso, deveria fazer constar nos orçamentos as datas de início e término dos serviços e, por fim, a contratante deveria justificar a razão de uma credenciada não ter sido
escolhida para a realização da manutenção, apesar de ter apresentado o menor preço.
Outro ponto interessante do Acórdão 2.354/2017 do TCU foi a recomendação de que a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão indicasse uma relação de boas práticas em contratos cujo objeto fosse o gerenciamento de frota de veículos mediante contratação de empresa credenciadora de oficinas para realização de manutenção preventiva e corretiva.
Xxxx boas práticas deveriam ser divulgadas em sítio eletrônico de responsabilidade daquela secretaria que versasse sobre licitações em contratos. As boas práticas sugeridas eram as seguintes:
a) com o objetivo de minimizar a aquisição de peças meramente com base nos valores constantes de tabelas referenciais adotadas, deveriam ser adotados procedimentos e controles;
b) realização de três ou mais cotações junto a oficinas credenciadas pela contratada, com a finalidade de realizar o serviço com o prestador que ofertar o menor preço abaixo, inclusive, do desconto oferecido pela empresa contratada.
c) na fase de planejamento da licitação, mais especificamente na fase de pesquisas de preços, que fossem levados em consideração não apenas os valores mínimos de descontos propostos pelas gerenciadoras, mas também os preços efetivamente oferecidos pelas credenciadas.
Atualmente verifica-se que tais orientações encontram-se publicadas na internet no sítio eletrônico no Portal de Compras do Governo Federal1.
2.8 Acórdão 120/2018 – TCU - Plenário
Ressalta que, por se encontrar no âmbito de discricionariedade do gestor, a adoção do modelo de quarteirização do serviço de manutenção da frota exige justificativa específica, devendo ser elaborada com base em estudos técnicos. Tais estudos tem por objetivo demonstrar a adequação, a eficiência e a economicidade de
1 O Portal de Compras do Governo Federal e as boas práticas sugeridas pelo TCU podem ser acessadas pelo link xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xx-xx/xxxxxx-x-xxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxxx-xxxxxxxx- em-contratos-de-gerenciamento-de-frota-de-veiculos
utilização do modelo, sendo que as informações obtidas devem ser devidamente registradas no documento de planejamento da contratação.
Nesse sentido, o TCU sugere ainda que os seja mantido atualizado um comparativo da vantajosidade entre aquisição e locação de veículos operacionais da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, devendo levar em conta os dados mais recentes com a contratação por meio de quarteirização, com o objetivo de auxiliar na decisão sobre qual solução contratar. E, como tais estudos comparativos necessitam monitorar o custo operacional da frota, deve ser observada a instrução Normativa no 3/2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a qual determina:
Art. 24. Os órgãos e entidades farão apuração do custo operacional dos veículos visando a identificar os passíveis de reparos (recuperáveis) e os antieconômicos ou irrecuperáveis (sucatas), comprovadamente alienáveis.
§ 1º Para os fins do caput deste artigo, o órgão ou entidade manterá o Mapa de Controle do Desempenho e Manutenção do Veículo Oficial de cada veículo (Anexo II) atualizado mensalmente.
§ 2º A apuração prevista no caput deste artigo deverá se basear em critérios econômicos e técnicos, inclusive os relativos à proteção do meio ambiente.
O mapa de controle é um instrumento da Administração que permite que ela avalie se há vantagem em manter determinada viatura na frota, levando-se em consideração as despesas com consumo e manutenções, em função do valor de mercado do bem. Logo, de fundamental importância será manter o acompanhamento de tal valor com a finalidade de mantê-lo atualizado.
Recomendou que Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, no âmbito de contratações que envolvessem empresa credenciadora de oficinas para realização de manutenção preventiva e corretiva de frota, que o servidor indicado como fiscal do contrato possuísse conhecimentos básico de mecânica de veículos, bem como que passasse por treinamento sobre o assunto, com o objetivo de mitigar os riscos da realização de execução serviços desnecessários e troca de peças que não apresentassem defeitos.
Além disso, foi recomendado que na escolha da metodologia de pagamento da contratada, fossem consideradas diversas possibilidades, incluindo a remuneração por quantidade de serviços prestados, independentemente do valor, e a adoção de percentual sobre o valor mensal de serviços e peças, adotando a opção que se mostrasse mais vantajosa para a Administração.
Para tanto, menciona o Parecer nº 02/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, da Procuradoria-Geral Federal.
Por fim, sugeriu que fossem avaliados os riscos advindos da centralização dos serviços em poucos fornecedores, bem como sua sustentabilidade ao longo do tempo. E, assim, buscasse alternativas para a sua mitigação.
2.9 Acórdão 1.077/2019 – TCU – Plenário
Relativo à contratação mediante licitação realizada pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, no âmbito da Superintendência Estadual de Operações dos Correios de Santa Catarina, este acordão aponta falhas quanto aos controles utilizados no momento da coleta de orçamentos junto às oficinas da rede credenciada pela contratada, bem como em relação à transparência daqueles.
Assim, haveria insuficiência de controles empreendidos no contrato de manutenção veicular, fato que impedia que as oficinas credenciadas pudessem utilizar e alimentar o sistema para apresentar seus orçamentos. Além disso, o sistema também deveria garantir que a contratante solicitasse outros orçamentos diretamente via sistema, garantindo maior transparência na aprovação dos serviços de manutenção.
Ademais, o TCU recomendou que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos avaliasse a conveniência e a oportunidade da definição prévia de referenciais de preços conjuntos dos serviços e peças mais utilizados na manutenção preventiva, tais como óleos lubrificantes, filtros, velas, baterias, dentre outros, para que subsidiasse a decisão quanto à aprovação dos orçamentos. Além disso, tal medida poderia garantir parâmetros aos fiscais dos contratos com o objetivo de propiciar correspondência entre a vantagem ofertada na licitação e na execução dos serviços.
2.10 TC – 6658.989.19-9 – TCE/SP - Plenário
Trata-se de julgado de 2019, em virtude de Representação, para exame prévio de edital promovido pela Diretoria de Logística da Polícia Militar do Estado de São Paulo, com a finalidade de contratar serviços de gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva da frota de viaturas da Polícia Militar, com uso de sistema informatizado e rede credenciada de oficinas.
Os Representantes reclamaram que pelo modelo de contratação a gestora do contrato seria empresa que não atua no ramo de manutenção de veículos e que escolheria, no lugar do Poder público, as oficinas a serem credenciadas para prestação dos serviços. Logo, haveria afronta aos princípios afetos às licitações.
Os Representantes ainda mencionam que há inobservância do artigo 3º, §1º, inciso I da Lei nº 8.666/93, bem como afronta à jurisprudência do Tribunal, mencionando a decisão nos autos do TC 1365.989.17-7.
Em princípio houve suspensão do certame e a Polícia Militar foi concitada a se manifestar, a qual alegou que há uma série de dificuldades enfrentadas na contratação de manutenção preventiva e corretiva de veículos no âmbito da administração pública, bem como que o sistema de registro de preços adotado à época não se mostrou eficaz, sendo incapaz de reduzir os problemas do dia a dia. Ademais, mencionou que o novo modelo já seria adotado por outras Secretarias de Governo do Estado de São Paulo, bem como por órgãos de outros entes federativos.
Ademais, rebateu a crítica quanto à falta de estudos técnicos vez que houve a formação de um Grupo de Trabalho com a finalidade de buscar uma solução para as dificuldades enfrentados pela Administração, sendo que a conclusão foi pela implantação de uma contratação “piloto”, restrita a duas regiões territoriais de atuação da Polícia Militar.
Ponderou ainda que o oferecimento de taxa zero ou de taxa negativa pela empresa contratada não fere o princípio da economicidade e que o sistema será operado por policiais com “expertise” na área de manutenção preventiva e corretiva de viaturas.
Ao final, menciona o Tribunal que os precedentes mencionados na instrução processual consideraram inviável o modelo de contratação em virtude da ausência de competição real entre lances para os serviços e peças de manutenção, bem como em virtude de ausência de parâmetros de preços confiáveis, possibilidade de repasse da taxa de administração para o erário e, por fim, cobrança de ágio. Além disso, menciona algumas fragilidades do modelo como o fato dos preços praticados pelas credenciadas interferirem no valor final da taxa de administração.
Porém, ressaltou a oportunidade da realização da contratação em caráter experimental, asseverando que a Polícia Militar deveria ser diligente no acompanhamento dos preços praticados em relação aos preços de mercado, bem
como fazer uso do sistema para trocar de oficina e até mesmo bloquear estabelecimentos credenciados que prestassem serviços insatisfatórios.
Dessa forma, o Tribunal acatou o prosseguimento do certame pela Polícia Militar, entendendo pela viabilidade jurídica do modelo de quarteirização. Quanto à economicidade, diante da falta de parâmetros para avaliação, recomendou que deveria ser avaliada com base nos dados obtidos no curso da vigência do contrato.
3 ANÁLISE DOS PONTOS CONTROVERSOS EM RELAÇÃO AOS CONTRATOS DE QUARTEIRIZAÇÃO FIRMADOS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Em 2009, Xxxxxxx Xxxxxx e Xxxxx escreveram um dos primeiros trabalhos que detalhavam uma modalidade de contratação, realizada pela Administração Pública, que se tornava mais frequente. Tal modalidade tinha por objetivo garantir maior eficiência e economia na manutenção de sua frota de veículos, bem como o fornecimento de combustíveis. Assim, denominada de quarteirização, consistia na transferência a empresas privadas, por meio de um contrato de gestão, do gerenciamento dos referidos serviços por meio de rede de oficinas e postos credenciados.
Anos depois, os autores, em novo artigo, mencionam que nem todas as questões suscitadas anteriormente foram respondidas, restando ainda ao gestor público realizar uma correta avaliação para que possa decidir-se pela substituição do modelo tradicional de contratação (terceirização) por um modelo considerado mais moderno (quarteirização). Tal fato decorre da necessidade de avaliar se a quarteirização, para a realidade vivenciada por aquele gestor, irá apresentar melhor relação de custo-benefício (XXXXXXX XXXXXX E DOTTI, 2018).
Dos julgados analisados, foi possível verificar que restam diversos pontos controversos. Além disso, não foi possível identificar uma evolução, propriamente dita, no decorrer nos anos nos entendimentos dos Tribunais de Contas. Na verdade, observa-se um movimento de vai e vem, que oscila entre a busca da modernização da gestão pública e a retomada de ideias mais conservadoras.
De qualquer forma, foi possível destacar alguns pontos suscitados com maior frequência, sendo que, dentre eles, assume papel de destaque a demonstração de economicidade da contratação dos serviços por meio da quarteirização em substituição ao modelo de contratação direta que caracteriza a terceirização.
Assim, a questão da realização de estudos técnicos prévios com a finalidade de demonstrar que a contratação de empresa privada pela Administração Pública, por meio de um contrato de gestão para gerenciamento da manutenção da frota, é mais vantajosa, foi um apelo identificado na maioria dos acórdãos. Sendo que, em alguns julgados, tal vantajosidade deve ser demonstrada não apenas pelo aspecto financeiro, mas também pelo ganho de eficiência na prestação do serviço.
Porém, deduz-se que tal estudo comparativo só é possível de ser realizado após, ao menos, a realização de uma contratação de empresa gerenciadora pois, sem isso, qualquer estudo fica inviável. Nesse sentido, destaca-se acórdão relativo ao TC
– 6658.989.19-9 – TCE/SP - Plenário que optou por permitir o prosseguimento de licitação em caráter experimental, para que assim fosse possível obter dados para futura comparação entre os custos da contratação de empresa gerenciadora via quarteirização e os custos da contratação direta (terceirização) de oficinas para realizar manutenção preventiva e corretiva em veículos oficiais.
E então, a exemplo do Acórdão 3.513/2011 do TCU, uma eventual prorrogação ficaria condicionada a demonstração de economicidade e maior eficiência. E, mais ainda, deve ser exigida quando de nova licitação do mesmo objeto.
A ausência de estudo comparativo na hipótese de nova contratação e até mesmo de prorrogação denotará falta de planejamento por parte do órgão público responsável pela licitação, além de efetivamente descumprir o requisito da justificativa do certame, fato que pode levar à responsabilização administrativa do gestor por violar o interesse público.
Sobre demonstração da eficiência, nota-se que irá variar muito caso a caso. Logo, dependendo do tamanho da frota, da necessidade de deslocamentos frequentes, da área territorial em que ocorrem tais deslocamentos, a realização da manutenção dos veículos por meio da quarteirização irá se mostrar mais ou menos eficiente.
Se o órgão público possui uma frota numerosa, porém, não necessita fazer uso da maior parte dos veículos simultaneamente, sendo verificado, portanto, que alguns deles ficam numa situação de “reserva”, caso um desses veículos necessite ser deslocado para uma oficina para conserto não causará grande impacto pois haverá outro veículo a ser usado em substituição. Assim, a opção pelo contrato de quarteirização apenas com intuito de reduzir o número de processos que tramitam pelo departamento de finanças daquele órgão, reduzindo o volume de trabalho dos servidores, não se mostra justificativa suficiente para demonstração de eficiência da contratação.
Porém, quando veículos que necessitam de manutenção são tirados de operação, prejudicando a prestação do serviço público, verifica-se claro ganho de eficiência em virtude da agilidade com que o veículo é direcionado para uma oficina.
O mesmo ocorre em relação a frotas que se deslocam em uma grande área territorial, dificultando a contratação de uma única oficina para prestação do serviço de manutenção.
Por fim, para os casos de frotas utilizadas em serviços essenciais como Polícias e Corpo de Bombeiros, nos quais os veículos são utilizados de forma diuturna, de maneira ininterrupta, seja para realização de patrulhamento (como é o caso das Polícias Militares), seja para o pronto atendimento de ocorrências, deduz-se que a questão da eficiência será facilmente justificada pelo gestor público. Para tanto, basta demonstrar que a redução da frota em virtude de manutenções preventivas ou corretivas poderá acarretar aumento no tempo resposta dos atendimentos e, até mesmo, deixar determinadas regiões descobertas em relação ao patrulhamento preventivo.
Assim, verifica-se que, guardadas as devidas proporções, contratação de empresas para gerenciamento de manutenção de frota assemelha-se a ideia de descentralização administrativa pois, de certa forma, delega-se ao ente privado uma função que seria realizada pela própria Administração. Além disso, a quarteirização insere-se no contexto dos contratos de gestão e, dessa forma, espera-se que apresente resultados positivos em relação a contratação formal. E justamente tais resultados consistirão em justificativa para novas contratações pela Administração Pública.
4 ESTUDO DE CASO – ANÁLISE DO TERMO DE CONTRATO Nº 007/SMSU/2019 DA PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Após análise da jurisprudência do Tribunal de Contas da União e do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, será analisado o Termo de Contrato Nº 007/SMSU/2019, da Prefeitura do Município de São Paulo, destacando-se o tratamento dado aos quesitos que se demonstraram mais controversos na análise dos julgados.
O Termo de Contrato Nº 007/SMSU/2019, datado de 14 de maio de 2019, tem como objeto a contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de gerenciamento de manutenção de veículos da frota do Corpo de Bombeiros da cidade de São Paulo, por meio de implantação e operação de um sistema informatizado e integrado com utilização de cartão de pagamento magnético ou microprocessado. Cabe a contratada disponibilizar rede credenciada de estabelecimentos, nos termos da legislação vigente, conforme especificações técnicas, incluindo os serviços de mão de obra, peças e insumos necessários à manutenção de veículos leves, pesados, motocicletas e implementos.
Tal contrato foi licitado por meio do Edital de Pregão Eletrônico Nº 084/SMSU/2018, porém, convém ressaltar que, inicialmente, havia sido publicado o Edital de Pregão Eletrônico Nº 054/SMSU/2018 que, após análise prévia por meio de acompanhamento realizada pelo Tribunal de Contas do Município (TCM), conforme Acórdão TC 6.229/2018, tal edital necessitou passar por ajustes, sendo republicado.
Quanto à análise do Edital de Pregão Eletrônico Nº 054/SMSU/2018 realizada pelo TCM, destaca-se, entre os apontamentos, a apresentação de justificativa com ausência de elementos aptos a demonstrar a economicidade e a eficiência do tipo de contratação (quarteirização) em relação a eficiência e a economicidade, contrariando os incisos I a III do art. 3º da Lei Federal 10.520/02 e incisos I a III do art. 2º do Decreto Municipal 44.279/03.
Também foi apontado que a pesquisa de preços foi realizada por meio de consulta direta ao mercado e, portanto, tratava-se de uma pesquisa frágil. Logo, a Secretaria Municipal de Segurança Urbana deveria refazer a pesquisa ampliando as fontes de consulta. Nesse sentido menciona jurisprudência do TCM, conforme TC nº 72-007.866.16-55:
ACORDAM, ainda, à unanimidade, em determinar à Origem que utilize juntamente com a pesquisa direta de mercado, outras fontes de preços, que podem ser pesquisas publicadas por instituições especializadas na formação de preços, bancos de preços praticados no âmbito da Administração Pública, por outros entes federativos, contratos similares de entes públicos, em execução, ou mesmo um estudo específico de custo, como foi feito no caso em tela, em especial quando se tratar de contratação cujo vulto justifique maior cautela, face ao risco intrínseco a qualquer licitação que envolve um elevado investimento de recursos públicos.
Assim, a exemplo das orientações do TCU, na pesquisa de preços deve ser priorizado como método para estabelecimento de preços referenciais, nos termos do Decreto Municipal n.º 44.279/03 (alterado pelo Decreto Municipal n.º 56.818/16), os seguintes instrumentos:
a) pesquisa publicada por instituição renomada na formação de preços, inclusive por meio eletrônico, desde que contenha a data e hora de acesso;
b) bancos de preços praticados no âmbito da Administração Pública, por outros entes federativos;
c) contratações similares de entes públicos, em execução.
Outra observação realizada remete ao item do Termo de Referência que menciona que não poderá ultrapassar 60% do valor do veículo, no período de um ano, o gasto com manutenção por viatura. Porém, a permissão para realização de manutenções de tal porte ensejaria em gastos, no período de um ano e oito meses, no mesmo valor do veículo.
Por fim, outro apontamento de importância para o trabalho é o que apontou para a ausência do responsável pela eleição e avaliação dos veículos para elaboração dos planos de manutenção, previstos no Termo de Referência como uma funcionalidade do sistema.
Ultrapassada a análise dos apontamentos mais relevantes realizados pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo, passa-se a análise do Edital Nº 084/SMSU/2018 e do Termo de Contrato Nº 007/SMSU/2019 em si.
O critério adotado para fixação de valor referencial da licitação foi o de menor taxa de administração, sendo que se sagrou vencedora a empresa que ofereceu a taxa negativa de -8 % (menos oito porcento). Ademais, o pagamento da empresa gerenciadora se daria pela equação V = (1 + T) x G, na qual “V” representa o valor a ser pago à empresa contratada, “T” representa a taxa de administração em porcentagem e “G” seriam os gastos incorridos pela contratante com manutenção e prestação de serviços correlatos da frota do Corpo de Bombeiros no mês.
Verificou-se da evolução da jurisprudência dos Tribunais de Xxxxxx e de pareceres da Procuradoria-Geral Federal que há grande discussão quanto à escolha do critério para adoção do preço referencial.
Além disso, é possível citar também uma evolução na doutrina, em especial ao compararmos os artigos publicados por Xxxxxxx Xxxxxx e Xxxxx, respectivamente nos anos de 2009 e 2018. O próprio relatório em que se baseia o Acórdão TC 6.229/2018 cita como doutrina para embasar seu parecer o texto publicado pelos autores em 2009, vez que ainda não havia ocorrido a publicação do artigo mais recente. Porém, caso estivesse disponível, verificaria que a sugestão dos autores de critério a ser adotado como preço referencial seria o de menor valor de mão de obra, ou seja, aquela que oferecer o menor valor pela hora trabalhada (hora/homem).
Outro ponto que deve ser ressaltado é o fato de ter sido reconhecido a existência de dois serviços distintos nas contratações mediante quarteirização, portanto, para seleção das propostas deveria ser adotado dois critérios: um relativo à remuneração da empresa gerenciadora, e outro relacionado aos serviços efetivamente prestados pelas oficinas, vez que corresponde à maior parte da quantia dispendida pela Administração Pública a título de pagamento.
Dessa forma, mesmo que o valor das peças e serviços sejam cobrados com base em tabelas referenciais, como as adotadas por concessionárias, por exemplo, é possível que os valores sejam cobrados muito próximos de seu máximo e, mesmo diante de 3 (três) orçamentos, a Administração poderá vir a pagar um valor muito superior ao valor praticado no mercado. Dessa maneira, torna-se interessante a adoção do critério de maior desconto fornecido pelas oficinas em relação à tabela referencial adotada pela licitação. Frise-se que a tabela a ser adotada como referencial deverá ser devidamente definida em edital.
Em relação à opção pelo critério de menor taxa de administração, Xxxxxxx Xxxxxx e Xxxxx (2018) esclarecem que tal escolha viola o princípio da economicidade pois, mesmo que a proposta vencedora oferte a taxa de 0% (zero porcento) ou negativa, permanecerá em aberto o valor real a ser pago pelos serviços no final do mês. E, mesmo que as peças e a mão de obra estejam previstas nas tabelas referenciais, não há o que se falar em economia, vez que estes poderiam estar sendo cobrados próximos de seu máximo. Logo, não há garantia de que tal modelo de contratação será mais vantajoso pelo critério da economicidade.
Convém ressaltar que não há dúvidas que tal modelo de contratação, quando utilizado para viaturas que prestam serviços essenciais de maneira ininterrupta mostra-se mais eficiente, pois garante maior rol de oficinas, rapidez na obtenção de orçamentos e, consequentemente, menos tempo em que o veículo oficial estará inoperante, permitindo melhor prestação de serviços. Assim, seria interessante que a Administração, em sua justificativa, apresentasse um comparativo em relação ao período em que uma viatura ficava inoperante aguardando a realização de uma licitação voltada apenas para o seu conserto, comparado com um sistema em que já existe uma série de oficinas aptas a realizar o reparo, cuja o tempo que irá ficar inoperante será apenas aquele relativo ao levantamento de defeitos e realização dos respectivos orçamentos.
Infelizmente, é sabido que muitas vezes viaturas que necessitavam de reparos de maior custo, necessitando aguardar toda a tramitação do processo de licitação, permaneciam paradas por tão longo período que, quando finalmente chegava o momento de terem seu reparo licitado, já apresentavam outros problemas surgidos em virtude de estarem tanto tempo inoperantes, tendo que se optar por sua descarga. É claro que em caso de viaturas sinistradas o devido procedimento administrativo é instaurado, em geral uma sindicância, com a finalidade de verificar quem deu causa ao dano ou acidente. Assim, em que pese a viatura dever ser rapidamente consertada com a finalidade de voltar a prestar serviços, caso seja apontado um culpado para o acidente, este deverá ser acionado via procuradoria para que realize o ressarcimento do órgão responsável pelo pagamento dos reparos, de
maneira voluntária ou judicial.
Desta forma, seria importante utilizar-se do presente contrato para realização de estudos técnicos comparativos para realização e futura licitação acerca do mesmo objeto pois, dessa maneira, será possível identificar o melhor critério de escolha de propostas, garantindo efetivamente maior economia, bem como demonstrando se da quarteirização decorreu maior eficiência no atendimento da população.
Por fim, apenas com o intuito de manter deixar registradas mais informações a respeito do Termo de Contrato Nº 007/SMSU/2019, o seu Termo de Referência, anexo ao edital, traz uma relação de mais de 400 (quatrocentas) viaturas, entre motocicletas, veículos leves e caminhões. Sendo que, por meio de Termos Aditivos ao Contrato (seis até o momento), ocorreu a exclusão de algumas viaturas e, consequentemente,
inclusão de outras. Registre-se que o último aditamento ao referido Termo de Contrato prorrogou sua vigência em doze meses, a contar de 14 de maio de 2021.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como foi possível verificar a contratação do serviço de gerenciamento de oficinas credenciadas para realização de manutenção preventiva e corretiva de frota não é uma unanimidade entre a jurisprudência.
Por outro lado, percebe-se que a doutrina se mostra mais favorável, tendo em vista representar uma modernização no âmbito das contratações públicas. Além disso, é fato que se adequadamente licitado, utilizando-se de critério de seleção das propostas que leve em consideração os serviços de manutenção a serem prestados e não apenas a taxa de administração, poderá garantir a economicidade para a Administração Pública.
Além disso, menos controversa, é a conclusão de que a quarteirização é capaz de garantir maior eficiência na prestação dos serviços públicos, garantindo sua continuidade. Claro que o tipo de utilização principal da frota irá interferir diretamente neste quesito, porém, parece claro que o fato de não ser necessária a realização de diversas licitações para que um grande número de viaturas possam ser reparadas, de início já se mostra muito vantajoso, em especial por permitir que os gestores foquem seus esforços na realização de licitação de outros objetos.
Sem dúvida a escolha de tal modalidade de contratação insere-se na discricionariedade dos gestores pública, porém, com vistas a atender o princípio da motivação, a conveniência e oportunidade da licitação devem estar bem delineadas na justificativa do certame. Assim, diante de recursos orçamentários escassos a realização de estudos técnicos para a consecução da quarteirização é de suma importância, estando diretamente relacionada ao interesse público.
Assim, não basta afirmar que tais contratações podem desonerar em parte os servidores, mas também que por meio delas será possível garantir maior eficiência no que se refere ao interesse público. Assim, como no caso de frotas no âmbito da segurança pública, mais veículos operando, em tese, será sinônimo de menor tempo resposta para atendimento de emergências, possibilidade de realizar um maior número de diligências em dado período de tempo e, principalmente, com mais viaturas patrulhando as ruas decorrerá maior sensação de segurança por parte da população, que se traduzirá em maior confiança do cidadão em relação à Administração Pública.
Infelizmente, conforme verificado da jurisprudência trazida, não há pacificação em torno do tema, logo, não há segurança jurídica. Os posicionamentos mudam a cada julgamento e essa falta de estabilidade prejudica as licitações futuras.
Outro ponto importante de mencionar no contexto do assunto, é o reduzido número de bibliografia sobre o tema. Basicamente os Tribunais têm se prendido ao artigo publicado em 2009 por Xxxxxxx Xxxxxx e Xxxxx. Além disso, apesar dos autores terem elaborado um estudo complementar em 2018, no qual trouxe algumas respostas para questões deixadas em aberto, verificou-se que mesmo em julgamentos mais recentes apenas o texto de 2009 é citado, demonstrando um certo comodismo por parte dos Tribunais de Xxxxxx.
Por fim, um ponto importante que precisa ser analisado, apesar de não ter sido o foco do presente estudo, é a necessidade de incrementar políticas de conformidade quando da utilização de tais contratações. Isso porque, tanto se for a gerenciadora ou se for o servidor público que irá selecionar para quais oficinas credenciadas irá solicitar orçamentos, em ambos os casos poderá ocorrer favorecimento de uma empresa em detrimento de outra, podendo vir a afetar o princípio da impessoalidade da Administração Pública, bem como ocasionar casos de improbidade, dentre outros.
Portanto, resta aguardar o desfecho de alguns contratos vigentes, em especial o explicitado na seção 4, para que sejam divulgadas informações concretas a respeito da economicidade e eficiência deles.
-
REFERÊNCIAS
XXXXX, Xxxxx xx Xxxxxx O. P. Inovação e burocracia no TCU: o caso da "quarteirização" de serviços. Portal Migalhas, 03 maio 2018. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx/000000/xxxxxxxx-x-xxxxxxxxxx-xx-xxx--x-xxxx- da--quarteirizacao--de-servicos. Acesso em: 13 abr 2021.
BRASIL. Boas Práticas em Contratos de Gerenciamento de Frota de Veículos. [S. l.], 6 nov. 2017. Disponível em: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xx-xx/xxxxxx-x- informacao/noticias/boas-praticas-em-contratos-de-gerenciamento-de-frota-de- veiculos. Acesso em: 1 out. 2021.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.731/2009 – TCU – Plenário. Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão 7.401/2011 – TCU – Plenário.
Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.513/2011 – TCU – Primeira Câmara. Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.040/2012 – TCU – Segunda Câmara. Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.354/2017 – TCU – Plenário.
Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão 120/2018 – TCU – Plenário. Brasil. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.077/2019 – TCU – Plenário.
XX XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.
XX XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Direito administrativo. 33 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
XXXXXXXX, Xxx Xxxxxxxxx; XXXXXXXX, Xxxxx Xxxxxxxxx. Um Ensaio acerca do Instituto da Quarteirização. Disponível em: <xxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxx.xxx.xx>. Acesso em: 15 nov.2021.
XXXXXXX XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx; XXXXX, Xxxxxxx Xxxxxxxxxx. Prestação de serviços por rede credenciada, gerida por empresa quarteirizada: evolução na gestão pública brasileira. Revista Prática Forense, Brasília, n. 21, Setembro 2018. Disponível em: xxxxx://xxx0.xxxxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxx_00_00_0000_00_00_00.xxx. Acesso em: 1 out. 2021.
XXXXXXX XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx; XXXXX, Xxxxxxx Xxxxxxxxxx. Manutenção da frota e fornecimento de combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncio da “quarteirização” na gestão pública? Revista do TCU. Brasília, n. 116, 01 set 2009. Disponível em: xxxxx://xxxxxxx.xxx.xxx.xx/xxx/xxxxx.xxx/XXXX/xxxxxxx/xxxx/000. Acesso em: 13 abr 2021.
XXXXX, Xxxxxxx Xxxxx. A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE GERENCIAMENTO DE FROTA PELO PODER PÚBLICO SOB A ÓTICA DO TRIBUNAL DE CONTAS
DA UNIÃO. In: Coluna Jurídica JML. [S. l.], 1 jan. 2016. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx.xxx?xxxxxxxxxxx- juridica&acao=download&dp_id=119. Acesso em: 5 out. 2021.
SACRAMENTO, Xxxxx Xxxxxxxx. A quarteirização na Administração Pública: conceito, características e vantagens. [S. l.], 12 ago. 2016. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/Xxxxxxx/00000/x-xxxxxxxxxxxxxx-xx- administracao-publica-conceito-caracteristicas-e-vantagens. Acesso em: 14 out.
2021.
São Paulo (cidade). Tribunal de Contas do Município. TC nº 72-007.866.16-55 – pleno.
SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado. TC-6658/989/19. Exame prévio de edital. Serviços de gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos. Viabilidade jurídica. Improcedência. Relator: Cons. Xxxxx Xxxxxxx, 8 maio 2019. Disponível em: xxxx://xxx.xxxx.xx.xx/xxxxxx/xxxx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxx_x_xxxxxxxxxx/xxx_xxxxxxxxx a/bibli_servicos_produtos/bibli_boletim/bibli_bol_2006/Rev-TCE-SP_n.144.pdf.
Acesso em: 15 abr 2021.
SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado. TC-1365.989.17-7. Exame prévio de edital. Serviços de gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva da frota de veículos e equipamentos. Relator: Cons. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxx, 29 mar 2017. Disponível em: xxxxx://xxx0.xxx.xx.xxx.xx/xxxx_xxxx/xxx/000000.xxx Acesso em: 20 jun 2021.
XXXXX, Xxxxx Xxxxxx. Comentário Contextual à Constituição. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2014