MÉTODO PARA PREDIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS:
MÉTODO PARA PREDIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS:
ESTUDO APLICADO EM CONTRATAÇÕES DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES DO BRASIL
XXXX XX XXXXXXXX XXXXX
TESE DE DOUTORADO EM TRANSPORTES
i
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL
MÉTODO PARA PREDIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS:
ESTUDO APLICADO EM CONTRATAÇÕES DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES DO BRASIL
XXXX XX XXXXXXXX XXXXX
ORIENTADORA: XXXXXXXX XXXXXXX
TESE DE DOUTORADO EM TRANSPORTES
ii
PUBLICAÇÃO: T.TD-001/2023 BRASÍLIA/DF: JANEIRO/2023
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL
MÉTODO PARA PREDIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS: ESTUDO APLICADO EM CONTRATAÇÕES DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES DO BRASIL
XXXX XX XXXXXXXX XXXXX
TESE SUBMETIDA AO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL DA FACULDADE DE TECNOLOGIA DA UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE DOUTOR EM TRANSPORTES.
APROVADA POR:
Prof.x Xxxxxxxx Xxxxxxx, DSc. (PPGT - UnB) - (Orientadora) |
Prof. Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx, DSc. (PPGT - UnB) - (Examinador Interno) |
Prof.ª Xxxxxx Xxx, DSc. (UFRJ) - (Examinador Externo) |
Prof. Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx, DSc. (EESc USP) - (Examinador Externo) |
BRASÍLIA/DF, 30 de JANEIRO de 2023.
FICHA CATALOGRÁFICA
XXXXX, XXXX XX XXXXXXXX Método para Predição do Prazo de Execução de Obras Rodoviárias: Estudo Aplicado em Contratações do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes do Brasil [Distrito Federal] 2023. xxiii, 231p, 210 x 297 mm (ENC/FT/UnB, Doutor, Transportes, 2023). Tese de Doutorado – Universidade de Brasília. Faculdade de Tecnologia. Departamento de Engenharia Civil e Ambiental. 1. Atraso em Obras Rodoviárias 2. Infraestrutura Rodoviária 3. Análise de Risco 4. Corrupção I. ENC/FT/UnB II. Título (série) |
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
XXXXX, X. X. (2023). Método para Predição do Prazo de Execução de Obras Rodoviárias: Estudo Aplicado em Contratações do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes do Brasil. Tese de Doutorado em Transportes, Publicação T.TD-001/2023, Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, Universidade de Brasília, Brasília, DF, 231p.
CESSÃO DE DIREITOS
NOME DO AUTOR: Xxxx xx Xxxxxxxx Xxxxx.
TÍTULO DA TESE DE DOUTORADO: Método para Predição do Prazo de Execução de Obras Rodoviárias: Estudo Aplicado em Contratações do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes do Brasil.
GRAU: DOUTOR ANO: 2023
É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese de doutorado e para emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte dessa tese de doutorado pode ser reproduzida sem autorização por escrito do autor.
Xxxx xx Xxxxxxxx Xxxxx xxx_xxxxxx@xxx.xxx
“Em cada processo, com o escritor, comparece a juízo a própria liberdade.”
Xxx Xxxxxxx
DEDICATÓRIA
A Deus, pela força e fé! À minha esposa, Xxx, pelo amor, apoio e paciência!
Aos meus filhos, Xxxxx e Xxxxx, pelo carinho e minha razão de viver! Aos meus pais, Xxxxxxx e Xxxxxx, pelos exemplos de superação!
AGRADECIMENTOS
Neste momento agradeço a todos que me apoiaram direta ou indiretamente, desde os tempos de aluno especial, mestrando e agora doutorando do Programa de Pós-Graduação em Transportes da Universidade de Brasília – UnB, sempre terão minha eterna gratidão.
Ao longo dessa jornada seria inviável nominar e descrever todos esses apoiadores, mas sinto que preciso destacar alguns, sem demérito de nenhum dos demais. Sem proselitismo, tenho que primeiramente agradecer a Deus por tudo, momentos prazerosos e dolorosos que aconteceram nessa trajetória.
À minha orientadora, Prof.x Xxxxxxxx Xxxxxxx, pela disposição, otimismo e coragem de orientar-me a despeito dos seus enormes desafios profissionais e pessoais. À Sra. Xxxxxx, nosso apoio administrativo, que nunca deixou de me prover todo o suporte, especialmente no período de redação da tese.
À Universidade de Brasília, por minha formação acadêmica, desde a graduação em Engenharia Civil, mestrado em Transportes e agora doutorado. Ensejarei meus melhores esforços para elevar o nome da instituição, seja pela minha atuação pessoal ou profissional.
Aos professores do PPGT, em especial, os que atuaram como orientadores e membros das bancas de examinadores, tenham certeza de que o tempo que me ofertaram não foi em vão e que contribuíram fortemente para minha formação.
Ao Serviço Público e à Polícia Federal, por garantir o sustento da minha família ao longo desse período. A eles reitero o meu compromisso de utilizar todo o meu conhecimento e vontade em prol do interesse público. Aos colegas do DNIT por todo o apoio na fase de levantamento de dados, espero que os resultados lhes sejam úteis.
RESUMO
MÉTODO PARA PREDIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS: ESTUDO APLICADO EM CONTRATAÇÕES DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES DO BRASIL
A análise de riscos na gestão de projetos é uma das técnicas preconizadas para mitigar as dificuldades na implantação de infraestruturas rodoviárias. A maioria dos estudos desenvolvidos nessa área é baseada em métodos que utilizam a opinião de especialistas como fonte de dados. Todavia, os atores envolvidos podem ter interesses antagônicos, o que leva ao risco de viés nos resultados. Nesse contexto, a presente pesquisa propõe analisar mecanismos que auxiliem na análise do risco de atraso na execução de contratos administrativos referentes à construção e à restauração de rodovias a partir de dados objetivos na etapa de licitação do empreendimento. Assim foi desenvolvido um modelo preditivo para estimar o Prazo Efetivo de Execução – PEE visando mitigar o risco do “paradoxo do otimismo” por meio da aplicação da técnica de regressão binomial negativa. Foram modeladas variáveis independentes quantitativas e qualitativas categorizadas em “econômicas”, “políticas”, “do objeto contratado” e “do órgão contratante”. Por meio de estudo de caso aplicado ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes do Brasil – DNIT, com amostragem de 158 contratos executados entre os anos de 1993 a 2017, obteve-se modelo linear generalizado com coeficiente Pseudo R2 de 74%.
ABSTRACT
METHOD FOR PREDICTING THE DEADLINE FOR ROAD WORKS EXECUTION: A STUDY APPLIED IN PROCUREMENTS OF THE NATIONAL TRANSPORT INFRASTRUCTURE DEPARTMENT OF BRAZIL
Risk analysis in project management is one of the recommended techniques to mitigate difficulties in the implementation of road infrastructures. Most applications developed in this area are based on methods that use experts opinion as their source of data. However, usually the stakeholders have antagonistic interests, which leads to the risk of bias in the results. In this context, this research proposes to analyze mechanisms that help in the analysis of the risk of delay in the execution of public procurements for roads construction and restoration based on objective data in the bidding stage of the project. Thus, a predictive model was developed to estimate the Effective Time of Execution - PEE aiming to mitigate the risk of the “optimism paradox” through the application of negative binomial regression technique. Independent quantitative and qualitative variables were modeled, categorized into “economic”, “political”, “contracted object” and “contracting agency”. Through a case study applied to the Brazil`s National Department of Transport Infrastructure - DNIT, with a sample of 158 contracts executed between the years 1993 to 2017, a generalized linear model was obtained with a Pseudo R2 coefficient of 74%.
ÍNDICE
1.2 – FORMULAÇÃO DO PROBLEMA 3
FONTES DE RISCO EM OBRAS PÚBLICAS: O PROBLEMA DO ATRASO E DO ABANDONO 8
2.1 – O PARADOXO DO “OTIMISMO” 9
2.2 – FONTES DE DADOS EM PROCESSOS DE AVALIAÇÃO DE RISCOS EM OBRAS DE CONSTRUÇÃO 11
2.3 – PROPOSTA DE AGRUPAMENTO DE FONTES DE RISCOS 17
MÉTODO PROPOSTO PARA MODELAGEM DA PREDIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS 64
3.3.1 – Delimitação do Objeto de Análise 67
3.3.2 – Levantamento das Variáveis Dependentes 70
3.3.3 – Levantamento das Variáveis Independentes 74
3.3.4 – Modelagem 79
3.3.5 – Análise dos Resultados 92
3.4 - TÓPICOS CONCLUSIVOS 92
ESTUDO DE CASO APLICADO NAS CONTRATAÇÕES DO DNIT 93
4.1 – APRESENTAÇÃO 93
4.2 – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ANÁLISE 93
4.2.1 – Amostragem – Tipos de Obras e Contratos Analisados 94
4.2.2 – Da Análise Crítica dos Dados 96
4.3 – LEVANTAMENTO DAS VARIÁVEIS DEPENDENTES 97
4.3.1 – Prazo Efetivo de Execução – PEE dos Contratos do DNIT 97
4.3.2 – Atraso Percentual dos Contratos - APC dos Contratos do DNIT 99
4.3.3 – Variação de Execução Contratual - VEC dos Contratos do DNIT 103
4.4 – VARIÁVEIS ECONÔMICAS DOS CONTRATOS DO DNIT 105
4.4.1 – Variável Juros - JUR 105
4.4.2 – Variável Câmbio - CAM 107
4.4.3 – Variável Produto Interno Bruto - PIB 108
4.5 – VARIÁVEIS POLÍTICAS DOS CONTRATOS DO DNIT 110
4.5.1 – Variável Gestor Máximo com Perfil Técnico-Independente − GTI 110
4.5.2 – Variável Força de Trabalho - FOR 119
4.5.3 – Variável Ciclo de Combate à Corrupção – CCC 123
4.6 – VARIÁVEIS DO OBJETO DOS CONTRATOS DO DNIT 129
4.7.1 – Região Chuvosa - CHV 129
4.7.2 – Variável Porte do Objeto - POR 131
4.7.3 – Variável Tipologia Construtiva - TIP 135
4.7.4 – Variável Obra Linear - LIN 137
4.7.5 – Variável Área Urbana - URB 138
4.7.6 – Variável Insumos Produzidos - INP 138
4.7 – VARIÁVEIS DO CONTRATANTE DOS CONTRATOS DO DNIT 139
4.7.1 – Variável Formas de Contratação da Obra - FCO 139
4.8 – MODELAGEM DO PRAZO DE EXECUÇÃO DOS CONTRATOS DO DNIT
................................................................................................................................. 141
4.9 – ANÁLISE DOS RESULTADOS DA MODELAGEM DE PEE 146
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 148
5.1 – APRESENTAÇÃO 148
5.2 – CONCLUSÕES 148
5.3 – LIMITAÇÕES DO ESTUDO E RECOMENDAÇÕES PARA TRABALHOS FUTUROS 150
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 152
APÊNDICE A - COMBATE À CORRUPÇÃO EM CONTRATAÇÕES DE OBRAS PÚBLICAS 173
A.1- APRESENTAÇÃO 173
A.2 – CORRUPÇÃO E OBRAS PÚBLICAS 175
A.3 – COMBATE À CORRUPÇÃO EM OBRAS PÚBLICAS 180
A.4 – O PAPEL DA SOCIEDADE CIVIL E DA IMPRENSA NO COMBATE À CORRUPÇÃO 185
A.5 – DO USO DE INDICADORES DE GOVERNANÇA NO COMBATE À CORRUPÇÃO EM OBRAS PÚBLICAS 190
A.6 - TÓPICOS CONCLUSIVOS 190
APÊNDICE B - ANÁLISE DE RISCOS EM CONTRATAÇÕES DE OBRAS PÚBLICAS 191
B.1- APRESENTAÇÃO 191
B.2 – OBRA PÚBLICA 191
B.3 – CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS 194
B.4 – CICLO DE VIDA DAS OBRAS PÚBLICAS 198
B.4.1 Processos de Iniciação 201
B.4.2 Processos de Planejamento 202
B.4.3 Processos de Execução 210
B.4.4 Processos de Monitoramento e Controle 212
B.4.5 Processos de Encerramento 215
B.5 – GERENCIAMENTO DE RISCOS 216
B.5.1 Processos de Avaliação de Riscos 219
B.6 – GERENCIAMENTO DE RISCO EM OBRAS PÚBLICAS 226
B.7 - TÓPICOS CONCLUSIVOS 230
LISTA DE TABELAS
Tabela 2.1 Síntese da revisão da literatura sobre as fontes de risco em projetos públicos ou privados 13
Tabela 4.1 Estatística Descrita da Variável “Prazo Efetivo de Execução” – PEE 99
Tabela 4.2 Estatística Descrita da Variável “Atraso Percentual dos Contratos” – APC101 Tabela 4.3 Estatística Descrita da Variável “Variação de Execução Contratual” – VEC
.................................................................................................................................. 105
Tabela 4.4 Estatística Descrita da Variável “Juros” – JUR 106
Tabela 4.5 Estatística Descrita da Variável “Câmbio” – CAM 108
Tabela 4.6 Estatística Descrita da Variável “Produto Interno Bruto” – PIB 109
Tabela 4.7 Quantitativos de ministros dos Transportes/Infraestrutura por área de formação
.................................................................................................................................. 114
Tabela 4.8 Médias e totais de dias de gestão dos ministros dos Transportes/Infraestrutura por área de formação 115
Tabela 4.9 Quantitativos de diretores-gerais do DNER/DNIT, por área de formação .116 Tabela 4.10 Médias e totais de dias de gestão dos diretores-gerais do DNER/DNIT, por área de formação 116
Tabela 4.11 Classificação e parâmetros dos diretores-gerais do DNER/DNIT em função da área de formação 118
Tabela 4.12 Estatística Descrita da Variável “Dimensão do Empreendimento” – DIO132 Tabela 4.13 Classificação das obras de construção e restauração rodoviária 132
Tabela 4.14 Estatística Descrita da Variável “Porte do Objeto Inicial” – PORi 133
Tabela 4.15 Estatística Descrita da Variável “Porte do Objeto Final” – PORf 133
Tabela 4.16 Parâmetros do Modelo Proposto Final 143
Tabela A.1 Prioridades de ações de combate à corrupção com base no nível de governança e corrupção da sociedade 188
Tabela B.1 Avaliação setorial do Índice Médio de Maturidade do Processo do TCU - TC 011.745/2012-6 228
Tabela B.2 Requisitos de Gestão de Riscos por Nível do Guia da Caltrans (2012) com base no valor do empreendimento em dólares norte-americanos 229
LISTA DE QUADROS
Quadro 2.1 Análise das Referências Bibliográficas selecionadas em função das suas características 12
Quadro 2.2 Fontes de Riscos Severas em Obras Rodoviárias na Palestina 16
Quadro 2.3 Fontes de Riscos Econômicos citadas nas Referências bibliográficas selecionadas 23
Quadro 2.4 Fontes de Riscos Políticos citadas nas referências bibliográficas selecionadas
................................................................................................................................... 32
Quadro 2.5 Fontes de Riscos Burocráticos Externos citadas nas referências bibliográficas selecionadas 35
Quadro 2.6 Fontes de Riscos do Objeto citadas nas referências bibliográficas selecionadas
................................................................................................................................... 41
Quadro 2.7 Fontes de Riscos do Contratante citadas nas referências bibliográficas selecionadas 52
Quadro 2.8 Fontes de Riscos do Contratado citadas nas referências bibliográficas selecionadas 61
Quadro 2.9 Mapeamento das fontes de riscos estudadas pelos autores pesquisados com base na categorização de riscos proposta 63
Quadro 4.1 Variáveis Independentes (Explicativas) inclusas no Modelo de predição da Variável Dependente “Prazo Efetivo de Execução” − PEE dos Contratos de Restauração e Construção do DNIT 142
Quadro B.1 Exemplos de Categorias de Risco EAR nível 1 221
LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1 Estrutura da Tese 7
Figura 2.1 Estrutura do Sistema de Controle Administrativo e Judicial da execução de obras públicas no Brasil 32
Figura 2.2 Impacto no orçamento em função do custo do pavimento para diferentes horizontes de projeto 40
Figura 3.1 Estrutura Conceitual do Método Proposto para Predição do Prazo de Execução de Obras Rodoviárias 66
Figura 3.2 Exemplo de histograma de mão de obra rodoviária 73
Figura 3.3 Estrutura de delimitação do Ciclo de Combate à Corrupção – CCC 77
Figura 3.4 Gráfico de Influência para análise unificada de resíduos studentizados - 𝒓𝑫𝑬, valores-chapéu - 𝒉𝒊𝒊 (Hat-Values) e distância de Cook - 𝑫𝑪𝑰 (círculos) 90
Figura 4.1 Distribuição da variável “Atraso Percentual dos Contratos” - APC 97
Figura 4.2 Distribuição da variável “Prazo Efetivo de Execução” – PEE 98
Figura 4.3 Histograma da Fração de “Prazo Efetivo de Execução” – PEE 98
Figura 4.4 Distribuição da variável “Atraso Percentual dos Contratos” – APC 100
Figura 4.5 Histograma da Fração de “Atraso Percentual dos Contratos” – APC 100
Figura 4.6 Variável dependente Atraso Percentual dos Contratos - APC ao longo do período da amostragem, considerando a variável Data de Assinatura do Contrato - DAO como marco temporal de referência 102
Figura 4.7 Total de contratos por Fração de “Atraso Percentual dos Contratos” (APC) no período de 03/02/1993 a 31/12/2004 – Grupo 2 da variável 103
Figura 4.8 Total de contratos por Fração de “Atraso Percentual dos Contratos” (APC) no período de 11/05/2005 a 12/04/2017 – Grupo 1 da variável 103
Figura 4.9 Distribuição da variável “Variação de Execução Contratual” – VEC 104
Figura 4.10 Histograma da Fração de “Variação de Execução Contratual” – VEC 104
Figura 4.11 Histograma da variável “Juros” – JUR 106
Figura 4.12 Histograma da variável “Câmbio” – CAM 107
Figura 4.13 Histograma da variável “Produto Interno Bruto” – PIB 109
Figura 4.14 Estrutura Hierárquica da Gestão do DNIT 111
Figura 4.15 Histograma da variável “Governo” − GOV 112
Figura 4.16 Número de contratos assinados de Obras de Restauração e Construção do DNIT por Gestor GTI, amostra após limpeza (429 contratos), no período de 1993 a 2017
.................................................................................................................................. 119
Figura 4.17 Menções de Corrupção na Mídia versus a Capacidade de Autonomia Estatal
.................................................................................................................................. 120
Figura 4.18 Variação da Força de Trabalho do DNER/DNIT no período de análise 122
Figura 4.19 Total de contratos de Obras de Restauração e Construção do DNIT por Ciclo de Alteração da Força de Trabalho - CAT 123
Figura 4.20 Estrutura Conceitual do Ciclo de Combate à Corrupção em Órgãos Governamentais 124
Figura 4.21 Ciclo de Combate à Corrupção – CCC e Atraso Percentual dos Contratos – APC 128
Figura 4.22 Total de contratos de Obras de Restauração e Construção do DNIT por Ciclo de Combate à Corrupção – CCC 129
Figura 4.23 Mapa de Isoietas do Brasil 131
Figura 4.24 Logaritmo Natural da quantidade de contratos de Restauração e Construção do DNIT por Porte do Objeto Inicial (PORi) 134
Figura 4.25 Logaritmo Natural da quantidade de contratos de Restauração e Construção pelo Porte do Objeto Final (PORf) 135
Figura 4.26 Quantidade de contratos de Restauração e Construção do DNIT por tipologias construtivas do Sistema SIAC 136
Figura 4.27 Quantidade de contratos de Obras de Restauração e Construção do DNIT por Tipologia Construtiva - TIP 137
Figura 4.28 Quantidade de Contratos de Obras de Restauração e Construção do DNIT por modalidades de licitação do Sistema SIAC no período total da amostragem (1993-2017)
.................................................................................................................................. 140
Figura 4.29 Quantidade de contratos de Obras de Restauração e Construção do DNIT por modalidades de licitação do Sistema SIAC no período de 2012 a 2017 140
Figura 4.30 Análise de pontos influentes no modelo 143
Figura 4.31 Análise gráfica dos resíduos do modelo proposto 144
Figura A.1 Estrutura Conceitual para a Classificação das Formas de Corrupção na Indústria da Construção 179
Figura A.2 Possíveis relacionamentos corruptos em sociedades democráticas 183
Figura A.3 Modelos de Teoria da Mudanças (ToC) completo e incompletos para um programa de transparência do Governo 186
Figura A.4 O número de pessoas envolvidas em cada escândalo de corrupção em ordem cronológica (de 1987 a 2014) 188
Figura A.5 Estrutura conceitual de interações entre os responsáveis pelo Sistema de Combate à Corrupção em Obras Públicas 189
Figura B.1 Fluxograma das Fases de uma Obra Públicas no Brasil 198
Figura B.2 Exemplo de interações entre grupos de processos de gerenciamento de projetos
.................................................................................................................................. 201
Figura B.3 Principais atividades do grupo de processos de planejamento da fase de EOP
.................................................................................................................................. 209
Figura B.4 Grupo de processos de gerenciamento e mapeamento das áreas de conhecimento 218
Figura B.5 Extrato de um Exemplo de Estrutura Analítica dos Riscos – EAR 222
Figura B.6 Estrutura do subprocesso de Análise Qualitativa dos Riscos 223
Figura B.7 Estrutura do subprocesso de Análise Quantitativa dos Riscos 224
Figura B.8 Estrutura Conceitual da Análise de Riscos em Contratações de Obras Públicas
.................................................................................................................................. 231
LISTA DE SÍMBOLOS, NOMENCLATURA E ABREVIAÇÕES
𝛽
𝑗
̂ – estimativa do coeficiente da j-ésima variável
𝜇̂𝑖 – i-ésima estimativa da média de y
𝜇̂𝜄 – i-ésima estimativa da média de y
ℎ𝑖𝑖 – elemento da diagonal da matriz de projeção 𝐻
𝑑𝑖 – contribuição i-ésima observação para o deviance
𝑛𝑖 – valor da i-ésima observação
𝑟𝐷𝐸 – resíduo da deviance studentizado
𝑟𝑑 – resíduo da deviance correspondente à i-ésima observação
𝑟𝑖𝐸 – resíduo de Pearson studentizado
𝑟𝑖𝑝 – resíduo de Xxxxxxx
𝑝𝑖
𝑟2 – resíduo de Xxxxxxx ao quadrado
𝑦̂ – estimativa da variável independente ou resposta
𝑦 – média da variável independente ou resposta
𝑦𝑖 – i-ésima observação da variável resposta y
𝑧𝑡 – valor da estatística do teste Wald
𝑗
𝛽(0) – estimativa do intercepto
𝜎2 – variância
𝐶𝑎𝑙𝑐
𝜒2 – estatística do teste do Qui Quadrado µ – média populacional
ABIN – Agência Brasileira de Inteligência
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas AC – Ativo Circulante
ACR – Ação de Controle e Repressão AHP – Analytical Hierarchy Process AIC – Critério de Informação de Akaike
ANTT − Agência Nacional de Transportes Terrestres APC – Atraso Percentual dos Contratos
AT – Ativo Total
ATC – Atraso Total do Contrato
Caltrans – California Department of Transportation CAM – Taxa de Câmbio
CAT – Ciclo de Alteração da Força de Trabalho CCC – Ciclo de Combate à Corrupção
CDP – data da proposta
CGDESP – Coordenação Geral de Desenvolvimento e Projetos CGDR – Coordenação-Geral de Desapropriação e Reassentamento CGMB – Coordenação de Meio Ambiente
CGPLAN – Coordenação de Planejamento CGU – Controladoria-Geral da União CHU – Região Classificada como Chuvosa CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CNT – Confederação Nacional do Transporte
COSO – Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission CPOS – Cia Paulista de Obras e Serviços
CPP – Código dos Contratos Públicos de Portugal
d – deviance do modelo
DAO – Data de Assinatura do Contrato DAP – “ADEQUAÇÃO-DUPL./REST.”
DBC – datas-bases
DCP – “CONSTR.CONT/T.URB./AC.EM P.DUPLA”
DDV – Diretor-geral com formação diversa
DEG – Diretor-geral com formação em engenharia civil DEO – Descrição do Objeto
DEP – Divisão de Estudos e Projetos do DNER DIE – Data de Início da Execução
DNER – Departamento Nacional de Estradas de Rodagens DNIT − Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes DPI – “IMP/PAVIMENTAÇÃO DE PISTA DUPLA”
DPO – Data da Posse do Gestor Máximo do Órgão DPP – Diretoria de Planejamento e Pesquisa
DTE – Data de Término da Execução
DUG – “Duplicação” DUP – “DUPLICAÇÃO”
DUR – “DUPLICAÇÃO/RESTAURAÇÃO”
EAR – estrutura analítica de riscos ELP – Exigível a Longo Prazo EVC – Evento Crítico
FCO – Formas de Contratação da Obra
fei – frequência esperada da classe i FHWA – Federal Highway Administration FIT – Fator de Interferência de Tráfego FNS – Ferrovia Norte-Sul
foi – frequência observada da classe i FOR – Força de Trabalho
Funai – Fundação Nacional do Índio G – Gestor
GGI – Gabinete de Gestão Integrada gl – grau de liberdade
GMX – Gestor Máximo do Órgão GOV – Governo
GTI – Gestor Máximo com Perfil Técnico-Independente
H0 – hipótese nula
Ibama – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBRAOP – Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas
IDF – Índice Inflacionário
ILC – Índice de Liquidez Corrente ILG – Índice de Liquidez Geral
INFRAERO – Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária INP – Insumos Produzidos
IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Iphan – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional ISG – Índice de Solvência Geral
JUR – Taxa de Juros
k – número de classes
L(modelo ajustado) – valor da verossimilhança calculado para o modelo com as variáveis dependentes inclusas
L(modelo nulo) – valor da verossimilhança calculado para o modelo sem a inclusão de variáveis dependentes, somente com o intercepto
LI – Licença para Instalação do Empreendimento LIN – Obra Linear
LO – Licenças para Início da Operação do Empreendimento LP – Licença Prévia para Instalação do Empreendimento
m – número de variáveis no modelo completo MDI – Ministro com formação em Direito MEC – Ministro com formação em Economia
MEG – Ministro com formação em Engenharia Civil MLE – maximum-likelihood estimation
MLG – modelo linear generalizado MMA – Ministério do Meio Ambiente MP – Ministério Público
MPDFT – Ministério Público do Distrito Federal e Territórios MPE – Ministério Público do Estado
MPF – Ministério Público Federal MPM – Ministério Público Militar MPO – Ministro com Carreira Política MPT – Ministério Público do Trabalho MPU – Ministério Público da União
n – total das observações
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OED – Orçamento do Edital do Objeto
ORC – Obras de Restauração e Construção
p – número de parâmetros a serem estimados no modelo P – população
P0 – distribuição apresentada
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PAG – “Pavimentação Simples Geral” PAS – “PAVIMENTAÇÃO SIMPLES”
PC – Passivo Circulante
PCC – “CONSTR.CONT/X.XXX./AC. EM P.SIMPLES”
PCCC – Período do Ciclo de Combate à Corrupção PEC – Prazo de Execução Contratado
PEE – Prazo Efetivo de Execução PF – Polícia Federal
PIB – Produto Interno Bruto
PIS – “IMP/PAVIMENTAÇÃO DE PISTA SIMPLES”
PJC – Polícia Civil
PMI – Project Management Body of Knowledge PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente POR – Porte do Objeto
PPP – Parceria Público Privada
PPS – “PAVIMENTAÇÃO DE PISTA SIMPLES”
pseudo R2 – variabilidade nos dados explicados pelo modelo R$ – Real
R2 – coeficiente de determinação
RAM – “ADEQUAÇÃO-REST./MELH.”
RBE – Riscos Burocráticos Externos RBI – Risco de Burocracia Interna RCA – Risco de Variação do Câmbio
RCI – Risco das Condições Climáticas Desfavoráveis RCO – Riscos Econômicos
RCP – Risco de Corrupção
RCX – Risco da Complexidade do Projeto Subestimada RDC - Regime Diferenciado de Contratações
Receita Federal – RF REG – Restauração Geral
RES – “RESTAURAÇÃO”
RFC – Risco de Fiscalização Inadequada do Contrato
RI – Riscos Internos
RIN – Risco de Indisponibilidade de Insumos RIP – Risco de Ingerência Política
RLP – Realizável a Longo Prazo
RME – “REST./MELHORAMENTOS”
RMG – Risco de Mudança de Governo ROB – Riscos do Objeto
ROC – Riscos do Contratado ROG – Riscos do Contratante
RPD – “RESTAURAÇÃO DE PISTA DUPLA”
RPM – Risco de Política Monetária RPO – Riscos Políticos
RPS – “RESTAURAÇÃO DE PISTA SIMPLES”
RTE – Risco das Condições de Terreno Diferentes das Previstas RVC – Variação de Custos
RX – Riscos Externos
Selic – Sistema Especial de Liquidação e de Custódia SIAC – Sistema de Acompanhamento de Contratos STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça TCU – Tribunal de Contas da União TIP – Tipologia Construtiva
ToC – Teoria das Mudanças TR – Termo de Referência U$ – Dólar Norte-americano URB – Área Urbana
Var (x) – variância da variável dependente “x” VB – Variáveis Burocráticas Externa
VE – Variáveis Econômicas
VEC – Variação de Execução Contratual VFC – Valor Final do Contrato
VG – Variáveis do Contratante
VO – Variáveis do Objeto VP – Variáveis Políticas
VRI – Variáveis dos Riscos Internos VRX – Variáveis dos Riscos Externos VTM – Valor Total das Medições
W – vetor de variáveis aleatórios
X – matriz de variáveis dependentes
X´ – matriz transposta de X
X2 – teste de aderência do qui-quadrado α – nível de significância
𝐷 – parâmetro de dispersão
𝐷𝐶𝐼 – distância de Cook
𝐷𝐼 – Índice de Dissimilaridade
𝐷𝑒𝑣𝑖𝑎𝑛𝑐𝑒 (𝑚𝑜𝑑𝑒𝑙𝑜 𝑎𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜) – deviance calculado para o modelo com as variáveis dependentes inclusas
𝐷𝑒𝑣𝑖𝑎𝑛𝑐𝑒 (𝑚𝑜𝑑𝑒𝑙𝑜 𝑛𝑢𝑙𝑜) – deviance calculado para o modelo sem a inclusão de variáveis dependentes, somente com o intercepto
𝐹𝑂𝑃 – força das instituições políticas
𝐿 (𝜃̂) – função de verossimilhança
𝑃𝐷𝑃 – probabilidade de ser detectado e punido
𝑅𝐸𝐶 – receita legítima (quanto ganharia sem a corrupção)
𝐸𝐺
𝑆𝑄𝑅𝐶 – soma dos quadrados dos resíduos do modelo completo
𝐸𝐺
𝑆𝑄𝑅𝑅 – soma dos quadrados dos resíduos do modelo reduzido
𝑈𝐿𝐶 – utilidade líquida da corrupção
𝜄
𝑉(𝜇̂)
– função de variância estimada para a distribuição do modelo em estudo
𝑉𝑀𝑆 – valores morais e políticos da sociedade
𝑗
𝑒𝑝(𝛽̂ ) – erro padrão do coeficiente estimado da j-ésima variável
𝑓(𝑋|𝜃) – função de verossimilhança
𝑓(𝑥|𝜃) – função de probabilidade ou a função densidade de probabilidade de uma amostra
INTRODUÇÃO
1.1 – APRESENTAÇÃO
O atraso para a execução de obras de infraestrutura de transportes no Brasil e no mundo é uma queixa amplamente difundida nos meios de comunicação e na coletividade de modo geral. No contexto do gerenciamento de riscos, o atraso é um dos eventos incertos que podem ocorrer no processo de implantação de uma obra de construção. Em termos de efeitos, os atrasos apresentam consequências negativas em um ou mais objetivos do projeto, caracterizando-se como um fenômeno multifacetado em que diversos aspectos devem ser avaliados em conjunto para a sua compreensão.
A mitigação do risco de atraso está no centro da gestão de projetos, sendo o Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos – Project Management Body of Knowledge – PMI, uma importante referência nesse tema. O PMI (2017) compila uma série de práticas e conceitos voltados à implantação de projetos. O guia destaca que o conteúdo, os custos e os prazos apresentam riscos cruciais para a efetividade dos projetos e, por isso, devem compor as principais análises de desempenho na gestão de projetos.
Os estudos sobre atrasos de obras, em especial os voltados para a infraestrutura de transportes, são concordantes em apontar a repetição de falhas de planejamento em diversos níveis. Países em desenvolvimento são fortemente afetados por esse fenômeno, como descrito em estudos de caso em países como Zâmbia, Palestina, Egito e Malásia (KALIBA et al., 2009; XXXXXXX et al.; 2011; XXXX, 2013; XXXXXXXX et al., 2016). Porém, mesmo em países com maiores recursos humanos e financeiros, como Coréia do Sul e Arábia Saudita, o atraso na entrega dos empreendimentos é fato recorrente (XXX, 2008; XXXXX et al., 2016).
O poder econômico da indústria da construção também é um fator a ser ponderado nas análises de risco de desempenho na execução de obras públicas. Como paradigma destaca-se o caso da indústria da construção civil no Japão, onde no apogeu do mercado, no fim da década de 90, o fenômeno da execução de obras públicas desnecessárias e cada vez mais onerosas levou a um colapso do sistema (HAYS, 2012). Esse fato veio precedido da existência de vários casos de corrupção no final da década de 80 em diante. Naquela época o mercado da construção no Japão era pautado pelas empresas construtoras, servidores públicos dos órgãos afetos e da classe política dominante, o que levou a um quadro de corrupção endêmica, com práticas de fixação
1
de preço, conluio em licitações e cartelização do mercado (XXXXXXX, 1996; XXXXX & XXXXXX, 2012).
No Brasil, esses fatores de risco da construção civil são igualmente presentes, com destaque para a implantação da infraestrutura de transporte rodoviário. De acordo com a Confederação Nacional do Transporte - CNT (CNT, 2018), dentre os fatores que afetam o aumento do denominado “Custo Brasil” – entenda-se a baixa competitividade do setor produtivo na economia – estão as deficiências no planejamento integrado, no desenvolvimento de projetos, no investimento de recursos na infraestrutura e na capacidade de execução em conformidade com os projetos e seus cronogramas.
Todos os fatores apontados pela CNT (2018) podem ser melhorados e aperfeiçoados, mas chama atenção a dificuldade dos gestores públicos em implantarem obras públicas de infraestrutura de transportes. Algumas hipóteses podem ser estudadas, como ausência de dotações orçamentárias; a existência de falha sistemática do planejamento estratégico, às vezes desvirtuada por fatores externos, como o calendário eleitoral; pressões de grupos econômicos; ou ainda, fatores que causam o atraso na execução dos empreendimentos na sua fase de planejamento operacional, seja de ordem legal, administrativa, financeira ou tecnológica.
Ainda existe grande demanda pela implantação de obras rodoviárias no Brasil, xxxxxxx Xxxxx & Xxxx (2015), a matriz de transporte de carga no Brasil ainda é predominantemente baseada no modo rodoviário, que em abril de 2015 representava 61,1% do total. Apesar dessa predominância, grande parte dessa infraestrutura ainda não está pavimentada. De um total de 1.720.909 km de rodovias no Brasil, ainda 78,5% não estão pavimentados e, mesmo no âmbito das rodovias federais, do total de 65.686 km apenas 11,0% estão duplicadas (CNT, 2022), mesmo considerando que nem todas precisam ser duplicadas, o baixo percentual é um indício da carência no setor.
Além da melhoria da atual infraestrutura, é necessário verificar que o Brasil ainda tem uma baixa densidade da malha rodoviária, da ordem de 25,1 km para cada 1.000 km2 de território enquanto na Argentina, por exemplo, esse indicador chega a 42,3 km/1.000 km2, 68,52% superior ao indicador do Brasil (CNT, 2022). Essa defasagem quando comparada com a de países como Estados Unidos (437,8 km/1.000 km2) e China (452,1 km/1.000 km2) indica ainda
mais demanda por obras de infraestrutura rodoviária no curto e médio prazo. Tudo isso sopesando uma característica importante desse modal, que é a grande necessidade de obras de manutenção, pois, como alertado por Xxxxxxxxx (2007), o pavimento, mesmo nas áreas pouco solicitadas, deteriora-se pelo envelhecimento natural do ligante betuminoso (oxidação) e pelas intempéries (alternância de ciclos de umidade e temperatura).
A constatação da necessidade de investimentos de recursos humanos e financeiros no planejamento e gestão de risco para a implantação de obras de infraestrutura de transportes e também dos problemas afetos a essas atividades levam à reflexão de quais fatores e estratégias precisam ser melhor estudadas para contornar essas mazelas.
1.2 – FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
Na esfera do Poder Executivo Federal brasileiro, existem diversos órgãos atuando na construção da infraestrutura de transportes rodoviários, tais como o Ministério dos Transportes (ex - Ministério da Infraestrutura - MInfra), Agência Nacional de Transportes Terrestres − ANTT e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes − DNIT. Na repartição de competências, cabe ao DNIT a implantação, a construção, a conservação, a manutenção, a restauração e a expansão de capacidade da malha rodoviária não concedida à iniciativa privada do Sistema Federal de Viação do Brasil (BRASIL, 2001). Faz parte das obrigações legais dos analistas de transportes responsáveis pela implementação dessas obras o planejamento dos custos e prazos para a execução dos empreendimentos. Se por um lado já existem métodos consolidados de estimativa de custos, não se pode afirmar o mesmo para as estimativas de prazos. Na maioria dos casos, a experiência profissional é o principal meio de parametrização. Por sua natureza subjetiva, está sujeita a maiores riscos de influência de interesses pessoais, políticos ou econômicos, representando uma fragilidade na gestão do risco de atraso desses empreendimentos.
Desta forma, o problema a ser enfrentado nesta tese é: como o DNIT pode mitigar o risco de atraso na execução de obras rodoviárias pelo excesso de otimismo dos seus gestores e analistas de transporte?
1.3 – JUSTIFICATIVA
Dentre as diversas tipologias de obras públicas, foram escolhidas para estudo as voltadas para a infraestrutura de transportes rodoviários, pela sua importância para a economia e grande volume de obras executadas, especialmente pelas contratações do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes − DNIT, que por sua atuação nacional e larga experiência é uma importante fonte de dados.
O Tribunal de Contas da União − TCU, órgão de fiscalização, que realiza auditorias operacionais, já identificou a necessidade de corrigir as causas que afetam o desempenho do DNIT na implantação das obras rodoviárias. A exemplo, o TCU (2012) identificou, dentre outros problemas, que o atraso na execução dos contratos resultava em termos aditivos de prazo em 39% dos casos auditados.
Apesar de ter sido criado em 2011, somente em 2013, o DNIT publicou a sua primeira edição do Guia de Gerenciamento de Riscos de Obras Rodoviárias (DNIT, 2013). Todavia, essa publicação, que na sua capa destacou o tripé: “qualidade, prazo e custo”, findou por abordar em essência riscos envolvidos apenas nas estimativas de custos dos orçamentos para contratação de obras. Esse foco decorreu principalmente da necessidade de se ajustar as metodologias de orçamentação de obras rodoviárias às novas possibilidades legislativas presentes no Regime Diferenciado de Contratações - RDC, Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011 (BRASIL, 2011b), especialmente sobre as contratações integradas, em que o contratado assume maior parte dos riscos da contratação, ao iniciar o empreendimento a partir de um anteprojeto de engenharia.
A maioria das pesquisas sobre gestão de riscos de empreendimentos baseia-se em métodos que têm por fonte a opinião de especialistas por meio de entrevistas estruturadas ou abertas. A exemplo citam-se o método Analytical Hierarchy Process – AHP e o método com base na lógica fuzzy (PINA, 2017). Ocorre que, por se tratar de empreendimentos caracterizados por elevados custos financeiros e grande complexidade dos seus projetos de engenharia, são frequentemente objeto de interesses antagônicos, em que o fenômeno do excesso de otimismo tanto nas estimativas de custo, quanto nas de prazo, objeto desta tese, afetam o fiel cumprimento de metas e expectativas (FLYVBJERG, 2004, 2011). Nesse sentido a elaboração de um método baseado em fontes objetivas pode colaborar para o entendimento em uma nova perspectiva acerca dos efeitos do fenômeno do excesso de otimismo, especialmente aqueles os vinculados
a interesses políticos e econômicos, atuando para favorecer a visão das boas práticas de engenharia e o interesse público dessas obras.
Assim, embora existam estudos no Brasil e no mundo sobre os fatores de risco para obras de construção, ainda é limitada a apresentação de abordagens que não se baseiem em dados majoritariamente subjetivos, usualmente oriundos de painéis de especialistas. O preenchimento desta lacuna busca afastar o potencial viés das fontes humanas. Sendo assim, mostra-se uma importante ferramenta para tomada de decisão das partes interessadas (stakeholders).
1.4 - OBJETIVOS
O objetivo principal desta tese é propor um modelo preditivo do prazo de execução de obras rodoviárias que mitigue o risco do “paradoxo do otimismo”.
Como objetivos secundários, pode-se listar os seguintes:
a) Realizar estudos voltados a identificar dados objetivos a serem coletados e estruturados para a predição do prazo de execução de obras de construção e restauração rodoviárias;
b) Conceber método para construção de modelo matemático por meio da aplicação da regressão binomial negativa para a predição do prazo de execução de obras de construção e restauração rodoviárias; e
c) Avaliar o procedimento proposto por meio de um estudo de caso com base em amostragem de contratos do DNIT.
1.5 – ESTRUTURA DA TESE
Conforme apresentado na Figura 1.1, a presente tese está estruturada em 5 capítulos, dois apêndices e as referências bibliográficas. Após este capítulo introdutório, o Capítulo 2 traz as principais fontes de risco para o desempenho da execução de obras públicas, com enfoque nas questões de atraso e abandono.
O Capítulo 3 apresenta o método proposto para estimar o prazo de execução de obras públicas de infraestrutura rodoviária. Nele é detalhado o procedimento para realizar a coleta de dados, a definição das variáveis e de um modelo preditivo do prazo de execução de empreendimentos rodoviários. O método foi aplicado para os contratos de obras de restauração e construção
executados pelo DNIT no período de 1993 a 2017, sendo os resultados apresentados e discutidos no Capítulo 4.
No Capítulo 5 são apresentadas as conclusões, as críticas ao modelo atual de contratação frente aos problemas de atraso, além das recomendações para estudos futuros. Como forma de auxiliar o leitor menos familiarizado com a temática forma produzidos os Apêndice A e B. No Apêndice A se apresenta uma discussão aprofundada sobre as fontes de riscos associadas à corrupção pública com o fim de subsidiar o entendimento do Ciclo de Combate à Corrupção, empregado no método de análise de risco. Por fim, no Apêndice B se descreve a miúde o processo de contratação de obras públicas no contexto das técnicas de gerenciamento de riscos de projetos.
Cap. 1 Introdução
Formulação do Problema Justificativa e Objetivos
Cap. 3
Método Proposto para Modelagem da Predição do Prazo de Execução de Obras Rodoviárias Etapa 1: Delimitação do Objeto de Análise
Etapa 2: Levantamento das Variáveis Dependentes Etapa 3: Levantamento das Variáveis Independentes Etapa 4: Modelagem
Etapa 5: Análise dos Resultados
Sistema SIAC/DNIT e outras fontes oficiais
Cap. 4
Estudo de Caso Aplicado em Contratações do DNIT
Delimitação do Objeto de Análise: Contratos de Construção e Restauração (1993 a 2017) Levantamento das variáveis dependentes
Levantamento das variáveis independentes
Modelagem do prazo de execução dos contratos do DNIT - PEE Análise dos resultados da modelagem
Cap. 5 Conclusões
Apêndice B Análise de Risco em Contratações de Obras
Públicas
Apêndice A Combate à Corrupção em
Obras Públicas
Cap. 2
Fontes de risco em obras públicas: o problema do atraso e abandono
Revisão da Literatura
Figura 1.1 Estrutura da Tese
FONTES DE RISCO EM OBRAS PÚBLICAS: O PROBLEMA DO ATRASO E DO ABANDONO
2.1 – APRESENTAÇÃO
O gerenciamento de projetos preconiza que existem três objetivos principais para verificar o desempenho da gestão do empreendimento, o prazo, o custo e a qualidade (PMI, 2017). Com isso, os maiores riscos para a execução de uma obra de construção são a ocorrência de atraso, o aumento de gastos e a má qualidade do projeto. Xxxxxxxx et al. (2018) destacam que os três objetivos têm relação de interdependência. Assim, o estudo de suas causas finda por ser interativo, ou seja, uma mesma causa pode afetar mais de um objetivo e de formas variadas e até opostas.
Segundo Xxxxxxxx et al. (2018), a medição de indicadores de qualidade mostra-se uma tarefa mais complexa que o acompanhamento de custos e de prazos, podendo ser focado tanto no processo, quanto no produto, o que possibilita uma maior quantidade de abordagens, como a pesquisa de Mendonça (2013) que usou técnicas e ferramentas de gestão de risco para estudar a segurança laboral nos processos de construção. Em que pese o aumento de custos poder estar associado à corrupção e à superfaturamento de obras públicas (SIGNOR, et al., 2016; XXXXX, 2018), o não atingimento dos objetivos de prazo na execução de contratos administrativos tem se mostrado o maior foco de preocupação por parte da sociedade e órgãos oficiais. Levantamento de TCU (2019a), apresentado em maio de 2019, demonstrou que de aproximadamente 38 mil obras pesquisadas no Brasil em torno de 14 mil estavam paralisadas (atrasos prolongados – três meses ou mais sem avanços físicos consistentes), que tinham por consequência imediata a alocação de R$ 10 bilhões em obras sem funcionalidade, provocando danos sociais e econômicos.
A revisão da literatura indica que se existem várias causas que influenciam os atrasos em obras, públicas ou privadas. A maioria das pesquisas busca listar causas (fontes de risco), categorizá- las e estabelecer métodos de priorização de riscos. Esse conhecimento fornece subsídios para a estruturação da presente proposta de método para elaboração de indicadores de risco de atraso em obras de construção. Observa-se uma variação de resultados entre as pesquisas, possivelmente, fruto da diversidade dos estudos de casos, obras privadas e públicas, fontes de dados objetivas e subjetivas, obras brasileiras e internacionais e de diferentes tipologias construtivas.
Desta forma, neste capítulo se discorrerá sobre fontes de dados para identificação de riscos para a implementação de obras de construção, as categorias de riscos adotadas e as fontes de risco escolhidas para uso na presente proposta.
2.1 – O PARADOXO DO “OTIMISMO”
Antes da descrição pormenorizada das fontes de riscos pesquisadas merece um destaque os estudos realizados pelo mestre Xxxx Xxxxxxxxx, renomado professor da Universidade de Oxford, que dedicou a carreira a estudar os grandes empreendimentos de infraestrutura (FLYVBJERG, et al. 2003a, 2003b; FLYVBJERG, 2004, 2011, 2014).
Nos seus estudos Flyvbjerg buscou compreender as causas que levavam diferentes equipes de planejamento e gestão a repetirem os erros nas estimativas de custos e prazos, especialmente nos chamados megaprojetos. Ele observou que décadas e décadas de experiência não alteravam as estatísticas de ocorrência de sobrecustos e atrasos. Após dezenas de observações, Flyvbjerg identificou que a principal causa estaria na adoção de prazos de execução desarrazoados, com o viés do que chamou paradigma do excesso de “otimismo”. Por mais que se adquirisse experiência, vários fatores de risco acabavam deliberadamente sendo negligenciados nas estimativas iniciais, tanto por analistas de infraestruturas – técnicos, quanto por gestores e políticos.
interdependência dessas fontes de risco, ou seja, um evento pode desencadear outro, como ressaltado por Xxxxxxx (2018).
Flyvbjerg (2004) em estudo para o governo britânico trabalhou o tema sob a ótica do viés otimista do planejamento de transportes, incluindo não apenas a classe política como o corpo burocrático nessa tendência. Nesse contexto político, alguns atores podem simplesmente mentir, para minimizar as dificuldades do projeto com o objetivo de vê-los iniciados, menosprezando, por exemplo, normas ambientais rigorosas. Como orientação, Flyvbjerg (2004) defendeu o fortalecimento dos procedimentos e rotinas técnicas em combate ao excesso de otimismo, em postura semelhante às conclusões de Xxx (2008) sobre as causas de atrasos e aumento de custos em obras públicas na Coréia do Sul.
Além da atuação direta dos políticos sobre os empreendimentos, é importante monitorar e eventualmente atuar sobre as legislações que afetam os empreendimentos, em especial os em andamento. Segundo Xxxxxxx (2012), houve a implantação de um Código dos Contratos Públicos de Portugal – CPP, em 2008, que obrigou os contratantes a serem bem mais detalhistas e cautelosos com suas propostas comerciais em licitações, pois, de acordo com a legislação anterior − Decreto Lei nº 59/99 − o empreiteiro tinha a possibilidade de reclamar erros e omissões de projeto após a finalização da obra, situação que foi alterada com a entrada em vigor do CPP. Após a mudança legislativa, o empreiteiro passou a ser obrigado a apresentar uma lista que incluísse os erros e omissões do caderno de encargos detectados na fase de apresentação de propostas até o quinto sexto do prazo fixado para apresentação de propostas. Esta lista deveria conter todos os erros e omissões de todo o caderno de encargos, este da responsabilidade do proprietário ou dono do empreendimento, e não apenas os erros e omissões relativos ao projeto físico do empreendimento.
Quanto à pressão política é preciso reconhecer que nem sempre se trata da busca do interesse público. A corrupção pode fazer parte dessa matriz de riscos. Sobre alterações legislativas cita- se, por exemplo, o fato do executivo Xxxxx Xxxxxx da Construtora Odebrecht ter revelado à justiça brasileira que a legislação que rege as Parcerias Público Privadas no Brasil – PPPs – Lei Federal nº 11.079/2004 (BRASIL, 2004) foi influenciada por lobby da construtora para atender seus interesses (VALOR, 2017).
A presente pesquisa vislumbra oferecer ferramenta técnica que auxilie a mitigação do risco do excesso de “otimismo” na implantação dos empreendimentos de engenharia, especialmente por utilizar dados objetivos.
2.2 – FONTES DE DADOS EM PROCESSOS DE AVALIAÇÃO DE RISCOS EM OBRAS DE CONSTRUÇÃO
O universo da literatura em avaliações de riscos em obras públicas é bastante amplo e diversificado. Nesse sentido o exame pormenorizado de cada pesquisa seria tarefa demasiada extensa e por certo ineficaz para os objetivos da presente pesquisa. Nesse sentido, selecionaram- se pesquisas com atributos diferenciados entre si, a partir das seguintes características:
a) Estudos nacionais e internacionais;
b) Pesquisas institucionais e individuais ou de pequenos grupos;
c) Análises teóricas e de estudos de caso;
d) Fontes de dados subjetivas e objetivas; e
e) Amostragens pequenas ou grandes.
O fenômeno da execução de obras, em especial as públicas, é pautado pela legislação nacional, tema abordado em detalhes no ANÁLISE DE RISCOS EM CONTRATAÇÕES DE OBRAS PÚBLICAS, com destaque para a atuação ativa e peculiar do Tribunal de Contas da União do Brasil (SUNDFELD et al., 2018). Além da pesquisa de literatura científica, buscou-se estudos de instituições afetas à gestão de obras, de forma a complementar as publicações acadêmicas, agregando assim a denominada Grey Literature (Literatura Cinza) composta de publicações pertinentes e de conteúdo significativo que não faz parte do repertório de revistas especializadas (DUKE, 2019).
Observa-se nas pesquisas significativa frequência de estudos de caso. Essas pesquisas têm como vantagem a apresentação de dados que possibilitam falsear ou delimitar o alcance de abordagens de cunho teórico. Por sua vez, as pesquisas pautadas fortemente em revisões sistemáticas da literatura têm como vantagem ampliar a visão do fenômeno estudado.
Os estudos de caso diferenciam-se pelo grau de detalhamento, por vezes, limitado pelo tamanho da amostragem. Em regra, estudos mais minuciosos não permitem amostragens numerosas, em
contraponto a pesquisas onde existe grande quantidade de dados, no caso estudado, valores superiores a 100 dados. Nessas situações não se mostra viável o aprofundamento de alguns aspectos, especialmente por carência de fontes de dados estruturados.
Quadro 2.1 Análise das Referências Bibliográficas selecionadas em função das suas características
Referência | Características das Referências | |||||||
Nacio- nal | Interna- cional | Estudo de Caso | Estudo Teórico | Dados Subjetivos | Dados Objetivos | Xxxxxxx Xxxxxxx (<100) | Amostra Grande (>=100) | |
Marques Junior (2000) | X | X | X | X | ||||
Flyvbjerg (2004) | X | X | X | X | ||||
Xxx (2008) | X | X | X | X | ||||
Xxxxxxxx (2010) | X | X | X | X | ||||
Mahamid et al. (2011) | X | X | X | X | ||||
Rorato & Xxxx (2011) | X | X | X | N/A | N/A | |||
Antunes (2012) | X | X | X | X | ||||
TCU (2012) | X | X | X | N/A | N/A | |||
Japur e Ponte (2013) | X | X | X | N/A | N/A | |||
Resende (2013) | X | X | X | X | ||||
Brum (2015) | X | X | X | X | ||||
Filippi & Xxxxxxx (2015) | X | X | X | X | ||||
Xxxxx et al. (2016) | X | X | X | X | ||||
DTF (2016) | X | X | X | N/A | N/A | |||
Al-Hazim et al. (2017) | X | X | X | X | ||||
Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) | X | X | X | X | ||||
*N/A – Não se aplica
Comparando as pesquisas com fontes de dados objetivos e subjetivos, percebe-se que nenhuma pesquisa com fontes subjetivas teve amostras consideradas grandes (no caso, como critério, acima de 100 dados). Dentre as pesquisas com fontes objetivas, somente as que utilizaram bancos de dados já existentes conseguiram amostragem superiores (Xxxxxxxx, 2010 - 102 dados; Marques Junior, 2000 – 398 dados; Xxx, 2008 – 161 dados; Flyvbjerg, 2004 – 252 dados). Esse achado reforça a importância das organizações desenvolverem bancos de dados das suas informações internas. Vislumbra-se que somente com o uso desses sistemas corporativos seja viável um gerenciamento de risco mais dinâmico, preventivo e objetivo. Na Tabela 2.1, apresentam-se maiores detalhes das referências estudadas, com comentários sobre conteúdo abordado e metodologia.
Tabela 2.1 Síntese da revisão da literatura sobre as fontes de risco em projetos públicos ou privados
Referência | Principais Achados (highlights) | Xxxxxx | Xxxxxxx (Período) | Amostra (n) |
Xxxxxxx Xxxxxx (2000) | 63% dos empreendimentos do Governo do Estado de São Paulo teve algum atraso. Média de 43% de atraso. 56% dos empreendimentos da Cia Paulista de Obras e Serviços (CPOS) tiveram algum atraso (edificações). Recursos públicos da ordem de R$ 633 milhões (base 1999). Destacou a subestimativa de prazos em função de pressão de programas de governo. | Revisão bibliográfica, dados de sistema corporativo sem análise de dados estatísticos. | 1995 a 1998 | 398 |
Flyvbjerg (2004) | Destaca o excesso de otimismo no planejamento de transporte. | Banco de dados. Apresentou histograma dos sobrecustos em rodovias. | N/A | 353 (Base Bruta) 252 (Base Limpa) 172 Rodovias |
Xxx (2008) | A falta de planejamento para estabelecer a prioridade de ação leva à execução simultânea de projetos, o que incrementou em torno de 100% os prazos dos empreendimentos rodoviários e ferroviários analisados na Coréia do Sul. | Revisão bibliográfica. Dados de sistema corporativo (todos com custo disponível). Apresentou histograma dos sobrecustos em rodovias e ferrovias. | 1985 a 2005 | 161 |
Referência | Principais Achados (highlights) | Xxxxxx | Xxxxxxx (Período) | Amostra (n) |
Os empreendimentos de autoestradas, por exemplo, tiveram um incremento de tempo estimado de 6,5 a 13,4 anos. | ||||
Coutinho (2010) | Influência do capital social das empresas contratadas para predição do prazo de construção edificações educacionais. | Revisão bibliográfica. Dados de licitações, modelagens por inferência estatística (regressão linear múltipla). | 2006 a 2009 | 225 (Bruta) 102 (Limpa) |
Mahamid et al. (2011) | Produziu pesquisas das causas de atraso na Palestina em obras rodoviárias sob o ponto de vista de proprietários (gestores), fiscais (consultores) e construtores. Destacou 52 causas intervenientes para o atraso. Ao final do ranqueamento destacou a situação política como principal causa. | Revisão bibliográfica. Entrevistas. Ranqueamento (severidade atribuída pelos entrevistados) | 2009 | 30 |
Rorato & Dias (2011) | Avaliou riscos à gestão de projetos públicos de forma geral (não apenas de obras). Destacou desprestígio moral do Estado, perpetuação de antigos modelos de gestão e problemas éticos, legais e de legitimação. | Revisão Bibliográfica | N/A | N/A |
Antunes (2012) | Destacou o problema das falhas de comunicação entre os atores envolvidos. | Revisão bibliográfica. Documental (Tribunal de Contas). | 2008 a 2011 | 41 |
TCU (2012) | Atraso da conclusão de obras do DNIT: Atraso na medição e no pagamento, atraso nas desapropriações, problemas meteorológicos, necessidade de alterações constantes no projeto, questões ambientais e comunidades indígenas, ocorrência de interferências (recolocação de postes de luz, de telefonia etc.). | Auditorias documentais. (Fiscobras) Foco na execução. | 2004 a 2009 | N/A |
Japur & Ponte (2013) | Destacou os conflitos com órgão de controle e judiciais como causas de atraso. | Revisão bibliográfica. | N/A | N/A |
Resende (2013) | Citou a inflação como causa de atraso em Gana (um risco - incerteza). | Revisão bibliográfica. Entrevista com engenheiros. Visita em campo. | 2007 a 2012 | 2 |
Referência | Principais Achados (highlights) | Xxxxxx | Xxxxxxx (Período) | Amostra (n) |
Destacou a compatibilidade de projetos, fixação dos preços contratados e perda de qualidade para compensar os atrasos. | ||||
Brum (2015) | Os entrevistados destacaram as condições climáticas, de projeto, de fornecedores de materiais, de mão de obra e fiscalização. | Revisão bibliográfica. Entrevista com construtoras. | 2015 | 28 Construtoras |
Filippi & Xxxxxxx (2015) | Identificaram em torno de 100 causas de atraso em obras na revisão da literatura. Foco na execução e falhas de gestão do contratado e da mão de obra, em especial, a subcontratada. | Revisão bibliográfica. Entrevistas e documental. Ranqueamento ponderado (qualitativo analítico). Sendo 10 ponto para a principal causa até 1 ponto na 10º causa. | 2007 a 2014 | 32 (Limpa) Somente as que atrasaram |
Xxxxx et al. (2016) | Destacou a grande influência da espessura dos pavimentos na vida útil. | Revisão bibliográfica. Documental (projetos). | N/A | 5 |
DTF (2016) | Destacou a falta de mão de obra qualificada no Reino Unido. | Revisão bibliográfica. | N/A | N/A |
Al-Hazim et al. (2017) | Identificou como maiores causas formais de aumento de custos e atraso em obras públicas na Jordânia as condições do terreno ou climáticas de um total de 20 causas. | Revisão bibliográfica. Documental (projetos). | 2000 a 2008 | 40 |
Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) | Destacou na sua Lista de Riscos Priorizados, em sequência, as “Dificuldade na obtenção de licenças ambientais”, “Alterações no projeto durante a execução da obra” e “Corrupção”. Chamou atenção o risco “Condições climáticas desfavoráveis” que ocupou a 36º posição, em um total de 54, em absoluto contraste com Brum (2015), nesse aspecto. | Revisão bibliográfica. Entrevistas. Ranqueamento (Fuzzy). | 2016 | Convidados 19 Entrevistados 11 |
A análise mais aprofundada das referências reforça as preocupações com relação ao viés das análises de risco com base em fonte de dados de entrevistas com especialistas. Num tema tão sensível e com tantas implicações legais e financeiras, não é de se esperar que cada ator enfatize apropriadamente as falhas do seu grupo de atuação, isso leva a uma dificuldade de interpretação
de resultados e de gradação da sua relevância. Exemplo dessa dificuldade foram as pesquisas de Mahamid (2011, 2012, 2013) que relataram as causas de atraso em obras rodoviárias na Palestina sob o ponto de vista dos proprietários (gestores do empreendimento), dos consultores (fiscais e projetistas) e das empresas construtoras (executoras), respectivamente.
No Quadro 2.2 verifica-se que, dentre os fatores apontados como fonte de riscos mais severos pelas partes envolvidas nos empreendimentos pesquisados. Observa-se, que algumas das fontes de risco atribuíveis como de origem de outro grupo entrevistado não configuram como uma das principais na análise da parte que teria dado causa à fonte de risco, tais como situação financeira do proprietário (contratante), situação fiscal insuficiente, trabalhadores insuficientes. Demonstrando o risco de viés em pesquisas por entrevista por especialista com interesses muito antagônicos.
Quadro 2.2 Fontes de Riscos Severas em Obras Rodoviárias na Palestina
Ordem de Severidade | Mahamid (2011) Proprietários | Mahamid (2012) Consultores | Mahamid (2013) Construtores |
1 | Má comunicação entre as partes da construção | Trabalhadores insuficientes | Atraso nos pagamentos |
2 | Má gestão de recursos | Perturbação de atividades públicas | Situação política |
3 | Atraso no início da construção | Alta concorrência em lances da licitação | Segmentação da Cisjordânia |
4 | Fiscais insuficientes | Área de construção limitada | Situação financeira do proprietário (contratante) |
5 | Retrabalho devido baixa qualidade do material | Atrasos na tomada de decisão | Má comunicação entre as partes da construção |
6 | Retrabalho devido mão de obra deficiente; | Má comunicação entre as partes da construção | Falta de eficiência do equipamento |
7 | Atraso nos pagamentos | Prazo irracional do projeto | Alta concorrência em lances da licitação |
8 | Segmentação da Cisjordânia | Atraso nos pagamentos | |
9 | Situação financeira do proprietário (contratante) | ||
10 | Flutuação da taxa de câmbio | ||
11 | Segmentação do Banco West | ||
12 | Interrupções | ||
13 | Situação política |
Existem outros exemplos de divergência em pesquisas com fontes subjetivas. Na pesquisa de Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018), por exemplo, a fonte de risco “Condições climáticas desfavoráveis”
que ocupou a 36º posição, em um total de 54, em contraste com a pesquisa de Xxxx (2015) que priorizou essa fonte. Essas discrepâncias podem apenas refletir a complexidade do tema em diferentes estudos de casos, mas reforçam a importância da criação de ferramentas e técnicas de avaliação de risco que incorporem também fontes de dados objetivos, mesmo que essas tenham outras limitações (falta de informações), a sinergia das duas fontes pode ser a abordagem mais recomendada como enfatizado pelo PMI (2017).
No Quadro B.1 encontram-se propostas de categorias de riscos dos normativos do COSO (2007), do PMI (2017) e da ABNT (2018). Essa categorização se mostra flexível e adaptativa a depender dos objetivos da gestão de risco e das características do projeto. A seguir, descreve-se a abordagem adotada nas referências pesquisadas e análise das categorias mais enfatizadas em cada pesquisa.
2.3 – PROPOSTA DE AGRUPAMENTO DE FONTES DE RISCOS
Diversas fontes de risco podem ser classificadas em grupos (categorias) diferentes, e isso ocorre ao se analisar em maiores detalhes as pesquisas de alguns deles. Em princípio, variações nessa alocação não seriam um problema para o gerenciamento de riscos, desde que a fontes de riscos sejam identificadas, e não sejam omitidas na base de dados da análise. Ainda assim, o agrupamento em categorias das fontes de riscos assemelhadas é recomendável por facilitar a compreensão da matriz de riscos envolvida na gestão de projetos.
Filippi & Melhado (2015) adotaram em pesquisa categorização de 32 obras para incorporação imobiliária executadas entre os anos de 2006 e 2014 na região metropolitana da cidade de São Paulo. No caso, adotou-se mais categorias de fontes de riscos internas ao ambiente do projeto, conforme descrito a seguir:
1) Escopo (contrato inicial, negociação contratual ou viabilidade do projeto);
2) Empreendedor (proprietário, cliente, dono da obra);
3) Consultores técnicos do empreendedor (arquiteto, projetista ou gerenciadora);
4) Projeto (design) ou processo de projeto;
5) Contratado principal pela obra (construtora ou empreiteiro);
6) Materiais empregados na obra;
7) Mão de obra em geral no canteiro;
8) Construção (obra ou canteiro); e
9) Efeitos/questões externas ao canteiro de obras.
Os resultados de Xxxxxxx & Xxxxxxx (2015) indicaram que, apesar de interferências de empreendedores afetarem significativamente os projetos, ao menos nestes empreendimentos, os principais problemas parecem estar relacionados mais às questões internas e de organização dentro do canteiro de obras pelos gestores das construtoras, do que a questões externas ao ambiente de execução (chuvas, solo, variações de mercado, fornecedores, envolvimento dos clientes, dentre outros). Os resultados da pesquisa indicaram que foram necessárias adaptações na nomenclatura das fontes de risco de atraso nas obras estudadas para a realidade de São Paulo, como, por exemplo, o uso maior de subempreiteiro e o significativo registro de furtos de material de construção, fator não destacado na literatura pesquisada pelos autores.
Ao se tratar da adaptação de técnicas e ferramentas de gerenciamento de risco em obras públicas, não se pode desconsiderar as diferenças e limitações destas em relação à iniciativa privada. Sobre esse contexto da burocracia estatal, cita-se pesquisa de Rorato & Dias (2011) na qual apresentaram estrutura de categorias de fontes de riscos focadas nas barreiras às práticas de gestão de projetos no setor público, conforme descrito a seguir:
1) Desprestígio moral do Estado (descrença histórica de servidores públicos e sociedade no êxito de projetos governamentais; divulgação constante de atos ilícitos praticados por entes públicos, que acaba por dificultar a imagem de seriedade de projetos);
2) Perpetuação de antigos modelos de gestão (ausência de estímulo a novas ideias e a existência de apegos burocráticos; gestores há muito tempo no cargo, sem atualização profissional);
3) Problemas éticos, legais e de legitimação (limitações de atuação da gestão pública, pelo fato de se fazer somente aquilo previsto em lei; conflitos constantes entre discussões éticas e morais);
4) Desequilíbrio entre cargos (existência de cargos com grande volume de trabalho em detrimento de outros com pouco; existência de cargos estáveis e não estáveis, de modo a prejudicar a legalidade da composição de uma equipe de projeto. Problemas com a constante troca de cargos em comissão, dependendo do prazo do projeto);
5) Descontinuidade administrativa (mudança constante dos planos de governo, em virtude de eleições; carência de autonomia administrativa em vários órgãos);
6) Inadequação do quantitativo de pessoal (carência de mão de obra para a destinação específica no trabalho em um projeto e/ou para a concepção de novos projetos);
7) Falta de adequação da infraestrutura (ausência de um layout favorável à comunicação entre equipes do projeto; estruturas hierárquicas que não favorecem uma gestão por projetos);
8) Fragilidade do sistema de recompensas (políticas de remuneração por desempenhos inconsistentes; ausência de planos de recompensa atrelados ao êxito de um projeto);
9) Coexistência de culturas e climas organizacionais impróprios (insatisfação profissional de servidores, falta de motivação; incongruência entre objetivos pessoais e organizacionais; resistência a mudanças no trabalho);
10) Nomeação de integrantes de equipe desqualificados (probabilidade de indicações políticas na equipe sem a consideração do conhecimento técnico necessário);
11) Pouca flexibilidade orçamentária (ajustes ou correções financeiras no projeto dependem de aprovações legislativas ou a inúmeras autorizações hierárquicas; excesso de economicidade sobre tudo aquilo que é adquirido); e
12) Processo de aquisições moroso (por regra, todas as aquisições devem passar por licitação, que geralmente prejudica compras de urgência (imprevistos); o direito de recurso por parte de empresas perdedoras de uma licitação pode incorrer em atraso no planejamento do projeto).
A categorização proposta por Rorato & Dias (2011) enfatiza elementos externos ao controle da organização. Foca-se em dificuldades para se adotar boas práticas de gestão decorrentes de descontinuidade de programas e políticas, de mudanças de diretrizes e de ocupantes de cargos em comissão na alta administração a cada período eletivo. Situação essa que pode levar os órgãos públicos a serem burocracias dotadas de um ambiente organizacional repleto de dificuldades para a adoção de um gerenciamento de projetos.
Um outro complicador na Administração Pública é a responsabilização pelas consequências na materialização dos riscos. Em linhas gerais, em obras públicas, ao se analisar os efeitos dos riscos busca-se saber se estes são de responsabilidade da empresa contratada para executar o empreendimento ou da Administração Pública, por meio de seus representantes (RESENDE, 2013).
Para uma melhor avaliação da responsabilização do risco de atrasos, Resende (2013) destaca que estes devem ser agrupados por sua natureza em termos de serem desculpáveis ou não, compensáveis ou não, concorrentes ou não; e críticos ou não. O atraso é tido como desculpável
quando a causa da sua origem está num evento imprevisível que foge ao controle do empreiteiro, com isso, este pode solicitar uma prorrogação de prazo de modo que possa finalizar o trabalho atrasado. Alguns exemplos de atrasos desculpáveis são incêndios, cheias, alterações por parte do dono da obra, erros e omissões das especificações e projetos, condições não previsíveis e problemas climáticos. Em sentido oposto, os atrasos não desculpáveis são eventos contidos no controle do empreiteiro ou que são previsíveis. Como exemplos de atrasos não desculpáveis têm-se: baixo desempenho de um subempreiteiro; entrega tardia de material por parte do fornecedor; e falta de mão de obra.
Um atraso é definido como compensável se, ao ter sido considerado desculpável, o contrato dá direito ao empreiteiro receber uma compensação monetária e/ou prorrogação de prazo. A atribuição de compensações por trabalhos em atrasos deve estar bem definida no contrato, de forma a não haver ambiguidades que possam dar origem a desentendimentos entre o dono da obra e o empreiteiro.
A análise pela responsabilização dos atrasos no Brasil mostra-se ainda mais importante, pois os modelos de contratação de obras públicas, via de regra, preveem que o aumento de prazo em obras públicas, quando desculpável, estará por vezes associado a um aumento de custos por parte do órgão contratante quando este lhe der causa (JAPUR & PONTE, 2013).
Na proposta de Resende (2013), as categorias sugeridas para classificar as fontes de riscos mostram-se alinhadas com a estrutura adotada por Xxxxxxx & Melhado (2015) com predominância de categorias relativas ao ambiente interno dos projetos, conforme descrito a seguir:
1) Contrato;
2) Projeto;
3) Cliente;
4) Fiscalização/coordenação de obra;
5) Empreiteiro;
6) Mão de obra e equipamentos;
7) Material;
8) Segurança; e
9) Outros fatores.
De fato, existe uma preferência pela descrição de fatores internos. Xxxxxxx (2012), que estudou casos de construções em Portugal, apresentou uma relação de fontes de risco de atrasos alinhada com a estrutura adotada por Xxxxxxx & Xxxxxxx (2015) e Resende (2013), conforme descrito a seguir:
1) Contrato e relações contratuais;
2) Dono da obra;
3) Equipamento;
4) Especificidade do Projeto;
5) Fatores externos;
6) Gestão do empreiteiro;
7) Gestão financeira;
8) Gestor ou fiscalização;
9) Mão de obra;
10) Materiais;
11) Projetistas; e
12) Relações institucionais.
Essas abordagens contrastam com a proposta de categorização dos normativos do COSO (2007), do PMI (2017) e da ABNT (2018), que primeiramente partem da diferenciação de fontes de risco dos ambientes externo e interno ao projeto (nível 1) para depois subdividir em outras categorias (nível 2 em diante). A seguir são apresentados os principais riscos externos e internos de acordo com a presente proposta de categorização entre ambientes externo e interno.
2.3.1 – Ambiente Externo
A ABNT (2018) adota amplo conceito de fontes externas de risco, incluindo as relações com as partes interessadas. Nesse sentido, pode-se considerar que a relação com a empreiteira contratada seria parte do contexto externo, conforme comentado por Xxxxxxx (2018). Todavia, à luz da Lei Federal nº 8.666/93, a contratação de uma empreiteira a rigor trata-se de uma terceirização de atribuição do respectivo órgão da Administração que opta por não executar diretamente a atividade. Assim, optou-se na presente pesquisa por manter as fontes de risco
atreladas à empresa contratada para executar obra pública com parte do ambiente interno da organização.
Desta forma, para fins da presente pesquisa, adotar-se-á categorização dos Riscos Externos - RX, compreendidos aqueles que não estão sob a gerência imediata dos envolvidos com o empreendimento, nessa categoria, propõe-se a seguinte divisão de segundo nível: Riscos Econômicos - RCO, Riscos Políticos - RPO e Riscos Burocráticos Externos - RBE, a seguir descritos.
i – Fontes de Riscos Econômicos
Os riscos econômicos são de modo geral eventos ou condições que não podem ser evitados, mas contra os quais se pode adotar mecanismos de proteção. O aumento de custos durante a construção é um dos riscos citados (RESENDE, 2013; XX-XXXXX et al., 2017). Como forma de mitigação, é possível prever a inclusão de cláusulas de reajustamento nos contratos administrativos ou o acionamento de mecanismo de reequilíbrio econômico- financeiro (BRASIL, 1993). No Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre − DNIT o valor do contrato é fixo e irreajustável, porém pode ser corrigido anualmente mediante requerimento da contratada, após o interregno mínimo de um ano, contado a partir da data limite para a apresentação da proposta, pela variação do índice inflacionário definido em contrato (DNIT, 2019a). Desta forma, por hipótese, também se mostra pertinente monitorar a tendência do índice inflacionário a ser adotado na contratação como estratégia de negociação.
Algumas contratações estarão mais expostas a variações de taxas de câmbio (COUTINHO, 2010). Isso dependerá da tipologia de construção adotada. O risco será maior em tipologia que necessite de insumos sensíveis a variações de moeda estrangeira, em especial o dólar norte-americano. Um exemplo foi a decisão do DNIT em criar, por meio da Instrução de Serviço nº 6 DNIT SEDE, de 7 de março de 2019, novos índices de reajustamento dos seus contratos para contemplar insumos asfálticos, considerando a volatilidade desses produtos asfálticos decorrente da implementação por parte da empresa Petróleo Brasileiro S/A
– PETROBRÁS, de diretrizes que impõem o vínculo da base de cálculo aos preços que seriam praticados no mercado internacional, usualmente como referência a cotação em dólar do barril do petróleo (DNIT, 2019b).
Pesa também sobre a indústria da construção o seu tamanho, que usualmente movimente orçamentos governamentais bilionários (SOHAIL & CAVILL, 2008). Em relação a esse fato, Xxxxxxxx (2010) destaca que existe o risco de alterações de políticas de financiamento, como linhas de crédito dedicadas à infraestrutura. Sobre isso, Al-Hazim et al. (2017) ponderam que pode ser um risco com viés de oportunidade, em que novas condições de financiamento podem facilitar o andamento de empreendimentos concebidos com uma perspectiva mais rígida.
Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) citam as crises econômicas como uma das fontes de risco para os empreendimentos. De fato, as crises podem ser consideradas como uma das causas raízes das citadas fontes de risco econômico, tendo em vista que o agravamento do cenário econômico pode levar a restrições de crédito e principalmente elevação das taxas de juros de financiamentos de modo geral. No Brasil, a referência é a taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia – Selic – para títulos federais definida pelo Banco Central do Brasil (RFB, 2017). Quanto maior a taxa de juros básica da economia, maior será o custo de financiamento dos empreendimentos, principalmente para aquelas empresas que não recebem linha de financiamento com juros financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Social - BNDES e outros bancos públicos.
Em sentido oposto, momentos de grande crescimento econômico e consequentemente abundância de financiamentos de fontes públicas e privadas podem ser um risco para o excesso de otimismo e viés de agentes de mercado em iniciar empreendimentos que não tenham sido devidamente estudados e planejados (falta de amadurecimento), o que pode levar a situações de aumento de custos e atrasos futuros (FLYVBJERG, 2004; FLYVBJERG, 2011; DTF, 2016).
Assim, no contexto econômico assume-se que o monitoramento de variações de índices inflacionários, de taxas de câmbio e dos juros bancários seja um mecanismo de avaliação de riscos. Por fim, no Quadro 2.3, apresenta-se uma síntese das fontes de riscos ou eventos críticos indicados na literatura pesquisada com relação às fontes econômicas.
Quadro 2.3 Fontes de Riscos Econômicos citadas nas Referências bibliográficas selecionadas
Referência | Fontes de Riscos Econômicos Citadas |
Xxxxxxx Xxxxxx (2000) | Não destacados na citada pesquisa. |
Flyvbjerg (2004) | Agentes do mercado privado estimulam o otimismo para a criação de demanda. |
Referência | Fontes de Riscos Econômicos Citadas |
Xxx (2008) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxxxxx (2010) | Taxa de câmbio. Alteração de políticas de financiamento. |
Mahamid et al. (2011) | Não destacados na citada pesquisa. |
Rorato & Dias (2011) | Não destacados na citada pesquisa. |
Antunes (2012) | Não destacados na citada pesquisa. |
TCU (2012) | Não destacados na citada pesquisa. |
Japur & Ponte (2013) | Não destacados na citada pesquisa. |
Resende (2013) | Aumento de custos após a contratação de subcontratados. |
Brum (2015) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxxxx & Melhado (2015) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxx et al. (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
DTF (2016) | Oferta de investimentos superiores as esperadas. |
Al-Hazim et al. (2017) | Flutuações dos preços dos materiais. Condições de mercado (disponibilidade de recursos). |
Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) | Crise econômica. |
*N/A – Não se aplica
ii – Fontes de Riscos Políticos
Os riscos políticos envolvem o sistema de governo de um país. De acordo com a Constituição brasileira, existem três esferas de poderes administrativos fundamentais. No nível federal, tem- se o Poder Executivo, comandado pelo Presidente da República, eleito por voto popular a cada quatro anos no atual regramento; o Poder Legislativo, organizado na Câmara de Deputados Federais e no Senado Federal, compostos por parlamentares também eleitos por voto popular; e por fim, o Poder Judiciário, composto na sua maioria por pessoas selecionadas por meio de concurso público (BRASIL, 1988). Todavia, os cargos mais altos do Poder Judiciário, a denominada 2º instância (Desembargadores Federais ou Estaduais), os Ministros do Superior Tribunal de Justiça − STJ e da instância máxima, os Ministros do Supremo Tribunal Federal − STF, são indicados pelo chefe do Poder Executivo, o Presidente da República no nível federal.
Essa prerrogativa do Presidente da República representa uma das facetas de um dos principais aspectos de risco político, as indicações políticas, que foi um dos riscos identificados em ampla pesquisa de Xxxxxxx & Carvalho (2018) voltada para as obras públicas no Brasil, no ano de 2017. As indicações políticas são previstas para cargos de natureza política, esses cargos são ocupados por agentes políticos, no caso brasileiro, chefes de Poder Executivo e membros do
Poder Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas, além de cargos de diplomatas, ministros de Estado e de secretários nas unidades da federação (CGU, 2019a). Esses cargos são espécies do gênero do agente público definido na Lei Federal nº 8.249/1992 como “(...) todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.” (BRASIL, 1992).
Todos os agentes públicos devem agir movidos pelos princípios legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988). Esses são a maioria do corpo funcional da Administração, são, em regra, as espécies de servidores públicos ou empregados públicos. A CGU (2019a) define servidores públicos como “(...) ocupantes de cargo de provimento efetivo ou cargo em comissão, regidos pela Lei nº 8.112/1990 e são passíveis de responsabilização administrativa, apurada mediante processo administrativo disciplinar ou sindicância de rito punitivo.”. Já o empregado público pode ter duas espécies “Ocupante de emprego público na administração direta, autarquias e fundações, nos termos da Lei nº 9.962/2000, contratados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (...)”, ou a sua variante que ocupa a chamada Administração indireta em empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado, da mesma forma regidas pela CLT (CGU, 2019a). O que se destaca nessas espécies é o fato que só podem ser demitidos por meio de processo administrativo disciplinar regido por normativos rígidos (contraditório e ampla defesa), o que lhes confere grande estabilidade no trabalho e consequente autonomia.
A escolha dos servidores públicos e empregados públicos em regra é por meio do instrumento do concurso público (BRASIL, 1988; BRASIL, 1990) no qual se busca a seleção de candidatos por meritocracia e de forma impessoal, visando dar acesso a todos os brasileiros em igualdade de oportunidades. Todavia, existe grande quantidade de cargos em comissão que podem ser ocupados por livre nomeação dos chefes dos poderes constituídos, tanto na esfera federal, estadual, distrital e municipal. Com destaque para o fato de que os cargos em comissão são de livre nomeação e também de livre dispensa, o que os sujeita a uma menor estabilidade e consequentemente menor autonomia, em especial quando esses cargos não são ocupados por servidores públicos empossados em outros cargos e sim pessoas externas ao serviço público. A discricionariedade na escolha dos ocupantes desses cargos deveria ser utilizada de forma
estratégica para demandas que o rito do concurso público se mostra intempestivo ou ineficaz, porém, em alguns casos, torna-se foco de indicações políticas ineficazes.
A importância do concurso público revela-se em dois aspectos: o quantitativo de mão de obra que será disponibilizada para a Administração (força de trabalho) e o perfil de profissional selecionado. Estudo de Lotta & Favareto (2018) destaca que a criação da carreira de Analista de Infraestrutura teria contribuído para a melhor gestão dos empreendimentos do chamado Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (PAC, 2019) do governo federal no monitoramento do andamento de diversos empreendimentos considerados estratégicos, especialmente pela sua atuação intersetorial (servidores que podem transitar entre diferentes instituições federais). Esse exemplo indica um efeito positivo da profissionalização do serviço público.
Assim, quando se debate fontes de risco político, não se deve deixar de incluir a corrupção. A sua relevância em estudos acadêmicos tem crescido nos últimos anos, com destaque para obras públicas, conforme detalhado no Apêndice A. Dentre eles, destaca-se pesquisa concluída em 2017 por Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) que ranqueou a corrupção como terceira maior fonte de risco em obras públicas.
Foram categorizados nessa pesquisa como fontes de risco político os variados tipos de conflito social. Desde os que ocorrem em regiões sob conflitos armados como os citados na pesquisa de Mahamid et al. (2011) na Palestina, até com moradores locais após o início da execução dos empreendimentos. Lotta & Favareto (2018) constataram, em estudo de caso de seis empreendimentos logísticos e de energia de grande porte no Brasil (BRT do Distrito Federal, UTE Candiota, Ferrovia Transnordestina, Xxxxxxx XX-000, XXX Xxxxx Xxxxx x Xxxxx xx Xxxxxxxx), que parte dos problemas que impactam o desempenho dos citados empreendimentos podem ser atribuídos a falhas na coordenação governamental, uma vez que se observou que as iniciativas foram, em geral, territorialmente cegas, ou seja, viam os territórios como meros espaços que iriam receber investimentos.
Observa-se que, pelo menos nos países considerados desenvolvidos e democráticos, existe um esforço na adoção de mecanismos e estruturas de governança para combater eventuais desvios decorrentes da pressão política e outras formas de abuso do poder estatal (OECD, 2022). No
Brasil, essa rede de proteção da sociedade está desenhada no texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (BRASIL, 1988).
Avaliando o texto constitucional, percebe-se que a primeira linha de combate a desvios deve existir dentro dos próprios órgãos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, nos níveis federal, estadual e municipal, conforme disposto no Art. 74, para isso, devem integrar e manter sistemas de controle internos com a seguinte finalidade:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; e
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
(BRASIL, 1988).
No nível federal, evoluiu-se o conceito de controle interno previsto na Constituição de 1988 com a criação de um órgão próprio para organizar e coordenar o sistema de controle interno do governo federal, trata-se da Controladoria-Geral da União – CGU, que atualmente tem status de ministério de Estado com a responsabilidade de realizar atividades relacionadas à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da gestão, por meio de ações de auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria. A CGU também deve exercer, como Órgão Central, a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno e o Sistema de Correição e das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária (CGU, 2019b). Quanto à autonomia funcional da CGU, destaca-se que o seu dirigente máximo é de livre nomeação pelo Presidente da República.
O texto constitucional também previu no seu § 1º do inciso IV do art. 74 “(...) que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade
solidária (...)” (BRASIL, 1988). Com isso, tem-se uma segunda camada de proteção da Administração contra desvios funcionais. O Tribunal de Contas da União - TCU exerce de forma auxiliar ao Poder Legislativo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. De fato, o leque de atribuições permitiu ao TCU desenvolver diversas formas de atuação que lhe conferiram papel de protagonista na Administração Pública, dentre suas competências estão, conforme a Constituição Federal (BRASIL, 1988):
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IV - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; e
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Por sua vez, na Lei Orgânica do TCU, Lei Federal nº 8.443/92 (BRASIL, 1992), está previsto no art. 16 que quando se julgar irregular as contas de determinada autoridade, seja por omissão no dever de prestar contas, prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico; dano ao erário, de desfalque ou de desvio de dinheiros, bens ou valores públicos; “(...) deverá providenciar a imediata remessa de cópia da documentação pertinente ao Ministério Público da União − MPU, para ajuizamento das ações civis e penais cabíveis (...)”. Caso isso ocorra, atinge-se uma terceira camada de controle da Administração. Observa-se que nesse momento uma mesma ação de controle externo pode dar vazão tanto a uma ação judicial cível quanto a uma ação penal, fato que por si só ilustra o risco para o desempenho de um contrato de obra pública ser categorizado como possuidor de irregularidades.
Quanto à autonomia funcional do TCU, é importante destacar que seu corpo burocrático tem por função primária instruir processos de prestação de contas para serem julgados por grupo colegiado de dirigentes do órgão, Ministros do TCU, composto por nove ministros, sendo seis
deles indicados pelo Congresso Nacional, três pelo presidente da República, de forma que dois sejam escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público junto ao TCU, alternadamente (TCU, 2019b).
Por sua vez, a Constituição de 1988 conferiu grande autonomia e alcance de atribuições ao Ministério Público, prevendo no seu art. 127 de que o órgão se trata de “(...) instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.” (BRASIL, 1988).
O MPU (2019) explica que o Ministério Público − MP abrange: o Ministério Público da União
– MPU que compreende os seguintes ramos: o Ministério Público Federal − MPF; o Ministério Público do Trabalho − MPT; o Ministério Público Militar − MPM; o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios − MPDFT; e os Ministérios Públicos dos Estados − MPEs. Dentre o rol de suas atribuições, destacam-se a defesa da ordem jurídica, ou seja, o Ministério Público deve zelar pela observância e pelo cumprimento da lei, o que corresponderia ao papel de “fiscal da lei”; e a defesa do patrimônio nacional, do patrimônio público e social, do patrimônio cultural, do meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade, especialmente das comunidades indígenas, da família, da criança, do adolescente e do idoso. Como principais instrumentos de atuação do MP, estão a promoção de inquérito civil e ação civil pública para proteger: direitos constitucionais, patrimônio público e social, meio ambiente, patrimônio cultural, interesses individuais indisponíveis, homogêneos e sociais, difusos e coletivos; a promoção de ação penal pública e a expedição de recomendações, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública (MPU, 2019).
A maioria das ações penais promovidas pelo MP é baseada em investigações policiais, das quais ele é responsável por acompanhar e promover o controle externo (MPU, 2019). A constituição de 1988 (BRASIL, 1988) previu que as investigações policiais seriam promovidas pelas policias judiciárias: nos estados, as denominadas Policias Judiciárias Civis - PJCs, e na esfera de interesses da União, a Polícia Federal - PF, que se destina: à apuração de infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em
lei; à prevenção e repressão do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; ao exercício das funções de polícia marítima, aérea e de fronteiras; e, por fim, o exercício das funções de polícia judiciária da União.
Quanto à atuação de TCU e do MP, o IPEA (2011) destacou, ao analisar obras estratégicas do governo federal, que o contexto de projetos executivos mal elaborados, falta de mão de obra para condução desses projetos e dificuldades para consecução de licenciamento ambiental, ensejam por vezes paralisações determinadas pelo TCU por supostas irregularidades nesses processos; e paralisações e atrasos por ações do MP, afetando o cronograma executivo do PAC. A rígida atuação do Tribunal de Contas em Portugal também foi objeto da pesquisa de Xxxxxxx (2012) demonstrando não se tratar de fonte de risco restrita à realidade do Brasil.
A última instância de controle social é o Poder Judiciário que tem por fundamento a apreciação de lesão ou ameaça a direito (BRASIL, 1988). Cabe ao Poder Judiciário a manifestação do poder estatal, que, por meio da aplicação e interpretação das normas gerais e abstratas para o caso concreto, resolve conflitos para alcançar a pacificação social, que é seu principal objetivo. Além dessas instituições, o texto constitucional previu a existência de outros órgãos administrativos especializados (por exemplo, Receita Federal - RF, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis − Ibama e Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional − Iphan) que também compreendem o controle administrativo, e em casos extremos o aparato de combate à corrupção. Observa-se que o texto constitucional previu uma gradação das instituições de forma que a sociedade possa exercer a própria autotutela, e na falha desse mecanismo existe a necessidade de atuações dos agentes do Estado. Com relação ao controle da execução de obras públicas na esfera federal no Brasil, apresenta-se a estrutura de Controle Administrativo e Judicial da execução de obras públicas, responsável pelo controle de desvio e combate à corrupção.
Controle Administrativo
• Controle Interno dos òrgãos do governo
• CGU
• TCU
• Demais órgãos
especializados
Controle Judicial
• Polícia Federal
• Ministério Público Federal
• Justiça Federal e Tribunais Superiores
Figura 2.1 Estrutura do Sistema de Controle Administrativo e Judicial da execução de obras públicas no Brasil
Desta forma, por hipótese, espera-se que o monitoramento de mudanças de governo, ingerências políticas na indicação de cargos públicos, do quantitativo de pessoal e das ações de combate à corrupção seja um mecanismo de avaliação de riscos. Por fim, no Quadro 2.4, apresenta-se uma síntese das fontes de riscos ou eventos críticos indicados na literatura pesquisada com relação às fontes políticas.
Quadro 2.4 Fontes de Riscos Políticos citadas nas referências bibliográficas selecionadas
Referência | Fontes de Riscos Políticos Citadas |
Xxxxxxx Xxxxxx (2000) | Pressões políticas para reduzir o prazo de execução de obras nos editais de licitação. Programações e orçamentações simplificadas e não integradas. |
Flyvbjerg (2004) | Avaliações otimistas por parte dos políticos. |
Xxx (2008) | Promoção de empreendimentos baseados em estudos inadequados de planejamento e viabilidade devido à interesses políticos. |
Xxxxxxxx (2010) | Não destacados na citada pesquisa. |
Mahamid et al. (2011) | Distúrbios da ordem pública. Situação política. Monopólio. |
Rorato & Dias (2011) | Desprestígio moral do Estado. Gestores sem atualização profissional. Existência de cargos estáveis e não-estáveis, de modo a prejudicar a legalidade da composição de uma equipe de projeto. Troca de cargos em comissão ao longo do prazo do empreendimento. Mudanças nos planos de governo em virtude de eleições. Carência de autonomia administrativa em vários órgãos. Probabilidade de indicações políticas na equipe sem a consideração do conhecimento técnico necessário. Ajustes ou correções financeiras no projeto dependem de aprovações legislativas ou inúmeras autorizações hierárquicas. |
Referência | Fontes de Riscos Políticos Citadas |
Excesso de economicidade sobre tudo aquilo que é adquirido. | |
Antunes (2012) | Mudanças na legislação. Recusa do visto do Tribunal de Contas. |
TCU (2012) | Não destacados na citada pesquisa. |
Japur & Ponte (2013) | Paralisação por determinações de órgão de controle. |
Resende (2013) | Não destacados na citada pesquisa. |
Brum (2015) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxxxx & Melhado (2015) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxx et al. (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
DTF (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
Al-Hazim et al. (2017) | Não destacados na citada pesquisa. |
Beltrão & Carvalho (2018) | Corrupção. Ingerência política. |
*N/A – Não se aplica
iii – Fontes de Riscos Burocráticos Externos
Os riscos aqui definidos como burocráticos externos representam uma cisão dos riscos políticos e ambientais adotados pelo COSO (2007), pelo PMI (2017) e pela ABNT (2018). Apesar das questões regulatórias e de padrões governamentais possuírem certo grau de interdependência com a atuação da classe política, não há como se desconsiderar que a forma de proceder do corpo burocrático finda por ter características próprias, no caso, em especial quanto às diversas exigências de licenciamento para a execução de obras públicas. Como distinção, têm-se que as exigências ambientais podem mudar de tempos em tempos e de avaliador para avaliador, e as fontes de risco ambientais aqui consideradas como strictu sensu não variam em intervalos de tempo dentro do ciclo de vida dos empreendimentos.
Estabelecida essa delimitação, é importante iniciar a análise dessas fontes de risco pela necessidade de identificação de interessados − stakeholders (MARQUES JUNIOR, 2000), no caso, as potenciais comunidades atingidas e os devidos órgãos licenciadores. Lott & Favareto (2018), em pesquisa sobre os arranjos institucionais do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC do Governo Federal, lançado em 2007, identificaram que os gestores de alguns dos empreendimentos pesquisados indicaram que o início das obras só deveria ocorrer com o licenciamento já obtido.
Reforça o argumento da mutabilidade das exigências de licenciamento a constatação de Lotta & Favareto (2018) que após o PAC houve mudanças normativas que aproximaram cada vez
mais a dimensão de licenciamento ambiental da inclusão de aspectos culturais e sociais, o que teria gerado uma maior integração entre diferentes órgãos – como o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama, o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – Iphan, a Fundação Nacional do Índio – Funai, a Fundação Cultural Palmares e o Ministério da Saúde – que, conjuntamente, são envolvidos no processo de concessão das licenças para as obras.
Para melhor compreensão desse processo evolutivo, é preciso resgatar que no Brasil o licenciamento ambiental foi estabelecido pela Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA (BRASIL, 1981). No âmbito da esfera federal é o referido Ibama, criado pela Lei Federal nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989 (BRASIL, 1989), uma autarquia federal vinculada ao Ministério do Meio Ambiente – MMA, o órgão executivo responsável pela execução da PNMA. O Ibama desenvolve diversas atividades para a preservação e conservação do patrimônio natural, exercendo o controle e a fiscalização sobre o uso dos recursos naturais (água, flora, fauna, solo etc). Também cabe a ele conceder licenças ambientais para empreendimentos de sua competência.
Na esfera de atuação sobre populações indígenas, tem-se a citada Funai, que é o órgão indigenista oficial do Brasil. A Funai foi criada por meio da Lei Federal nº 5.371, de 5 de dezembro de 1967 (BRASIL, 1967), vinculada ao Ministério da Justiça, seu papel é coordenar e ser o principal executor da política indigenista do Governo Federal. Cabe à Funai promover estudos de identificação e delimitação, demarcação, regularização fundiária e registro das terras tradicionalmente ocupadas pelos povos indígenas, além de monitorar e fiscalizar esses territórios.
Com relação à proteção de comunidades quilombolas (descendentes de escravos) e sítios arqueológicos, o principal órgão atuante é o Iphan, autarquia do Governo do Brasil, vinculada ao atual Ministério da Cidadania que absorveu em 2019 as atribuições do Ministério da Cultura, responsável pela preservação do acervo patrimonial material e imaterial do país.
Também fazem parte dos fatores aqui classificados como ambientais, a desapropriação dos terrenos necessários à implantação dos empreendimentos. A importância dessa temática levou à criação de uma unidade específica dentro do DNIT para análise das desapropriações. Assim,
foi instituída pelo Decreto n° 8.489, de 10/07/2015 (BRASIL, 2015), a Coordenação-Geral de Desapropriação e Reassentamento – CGDR, vinculada à Diretoria de Planejamento e Pesquisa − DPP.
Os problemas relacionados com as desapropriações podem ter correlação com o citado “excesso de otimismo”. Segundo Flyvbjerg (2004), as dificuldades dos empreendimentos são subestimadas na fase de planejamento e viabilização. Nesse processo, ao se subestimar os custos de desapropriação, pode-se inviabilizar o próprio projeto ou causar atrasos decorrentes de negociações ou ações judiciais. De fato, dificuldades com desapropriações são fontes de risco que não podem ser negligenciadas (XXXXXXX et al., 2011; ANTUNES, 2012; XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018). Como exemplo, cita-se a pesquisa com amostra de 41 empreendimentos diversos em Portugal (ANTUNES, 2012), na qual se demonstrou que 24% dos empreendimentos analisados registraram problemas relativos à desapropriação.
Interdependente à questão fundiária, tem-se o licenciamento, que, em obras lineares como rodovias e ferrovias, pode levar à inviabilidade do projeto. No Brasil, o licenciamento que mais impacta o andamento dos empreendimentos é o ambiental (TCU, 2012; XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018). Além da extensão geográfica, a crescente ampliação de escopo do licenciamento ambiental narrada por Xxxxx & Favareto (2018) tem levado a um maior foco nessa fonte de risco, em especial, em regiões com comunidades indígenas potencialmente afetadas (TCU, 2012).
Desta forma, por hipótese, espera-se que o monitoramento das desapropriações previstas e dos processos de licenciamento seja um mecanismo de avaliação de riscos. Por fim, no Quadro 2.5, apresenta-se uma síntese das fontes de riscos ou eventos críticos indicados na literatura pesquisada com relação às fontes burocráticas externas ao empreendimento, nos termos conceituados no início desta seção.
Quadro 2.5 Fontes de Riscos Burocráticos Externos citadas nas referências bibliográficas selecionadas
Referência | Fontes de Riscos Burocráticos Externos Citadas |
Xxxxxxx Xxxxxx (2000) | Não identificação de interessados (stakeholders). |
Flyvbjerg (2004) | Aumento do rigor de padrões de construção e de segurança. |
Referência | Fontes de Riscos Burocráticos Externos Citadas |
Aumento do rigor de padrões ambientais. Custos de desapropriação subestimados. | |
Xxx (2008) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxxxxx (2010) | Não destacados na citada pesquisa. |
Mahamid et al. (2011) | Atraso na desapropriação. |
Rorato & Dias (2011) | Limitações de atuação da gestão pública, pelo fato de se fazer somente aquilo previsto em lei. |
Antunes (2012) | Pagamento de indenizações. Atraso em desapropriações. Imposições de entidades externas. |
TCU (2012) | Dificuldades na gestão de questões ambientais e indígenas. |
Japur & Ponte (2013) | Paralisações por ato ou omissão de outro órgão da Administração. Paralisação por ordem judicial. |
Resende (2013) | Não destacados na citada pesquisa. |
Brum (2015) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxxxx & Melhado (2015) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxx et al. (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
DTF (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
Al-Hazim et al. (2017) | Requisitos governamentais. |
Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) | Dificuldades de obtenção de licenças ambientais. Burocracia. Dificuldades de desapropriação do terreno. |
*N/A – Não se aplica
2.3.2 – Ambiente Internos
As fontes de risco interno são as mais estudadas e destacadas na literatura pesquisada (MARQUES JUNIOR, 2000; FLYVBJERG, 2004; XXX, 2008; COUTINHO, 2010; RORATO
& XXXX, 2011; XXXXXXX et al., 2011; TCU, 2012; ANTUNES, 2012; JAPUR &
XXXXX, 2013; RESENDE, 2013; XXXXXXX & XXXXXXX, 2015; BRUM, 2015; DTF, 2016;
XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018). Um aspecto que justifica esse foco são as maiores opções de tratamento dessas fontes de risco quando identificadas.
Assim, nesse sentido e em alinhamento com o conceito adotado para os Riscos Externos – RX, são considerados como Riscos Internos − RI, as fontes de risco que estão sob a gerência imediata dos envolvidos com o empreendimento. Nessa categoria, propõe-se a seguinte divisão
de segundo nível: Riscos do Objeto – ROB; Riscos do Contratante – ROG e Riscos do Contratado – ROC.
i – Fontes de Riscos do Objeto
Os riscos do objeto são aqui entendidos como aqueles que podem ser associados às características físicas do empreendimento, tais como: dimensões e elementos físicos dos projetos de engenharia e arquitetura, localização geográfica (incluindo a topografia e geotecnia), tipologia e tecnologias construtivas. Essa análise englobaria a verificação da completude e detalhamento dessas informações na documentação técnica a ser utilizada para a contratação ou execução dos empreendimentos.
A dimensão geográfica impõe diversas características ao empreendimento que devem ser consideradas nas avaliações de risco. As condições climáticas são frequentemente citadas como fontes de risco (MARQUES JUNIOR, 2000; XXXXXXXX, 2004; XXXXXXXX, 2010; XXXXXXX et al., 2011; RESENDE, 2013; BRUM, 2015; XXXXXXX & XXXXXXX, 2015; AL-
XXXXX et al., 2017). Flyvbjerg (2004) destacou que a preocupação maior estaria nos atrasos causados pelas precipitações pluviométricas. Considerando essa hipótese, Xxxxxxxx (2010), em estudo do prazo de construção de edificações na região amazônica (Estado do Pará), testou e modelou uma variável do tipo dummy, esta dividiu sua amostra em obras iniciadas na estação considerada seca (inverno) e outra chuvosa (verão), constatando a influência no aumento do prazo com o início da construção na estação chuvosa. De forma a mitigar esse risco, o DNIT (2006), em suas orientações de planejamento e projeto de obras rodoviárias, impôs como diretriz que o Plano de Execução de determinada obra, a ser elaborado para cada lote de construção, deve levar em consideração os aspectos relativos ao clima e a pluviometria, notadamente no concernente ao período de chuvas e número de dias de chuva por mês, com isso, adequando o apoio logístico, prazo para a execução das obras, equipamento mínimo e plano de ataque aos serviços associados à essa condição.
A região geográfica dos empreendimentos também poderá indicar se estes podem ser mais ou menos objeto de vandalismo (ANTUNES, 2012), ou se estão sujeitos a muitas interfaces com outros sistemas ou mesmo empreendimentos paralelos (FLYVBJERG, 2004). No contexto de suas características físicas, o porte (expresso por suas dimensões ou no seu custo), tipologia construtiva e tecnologias empregadas podem ser fontes de risco a serem ponderadas.
Xxxxxxxx (2010) identificou correlações positivas para quanto maior o porte do empreendimento, utilizando a variável “área”, medida em metros quadrados; e se a tipologia de edificação se tratava de obra nova ou reforma.
Percebe-se que conhecer bem o sítio de construção e suas condições de contorno fazem parte da boa gestão de risco. Em se tratando de obras de construção, em especial em obras lineares (extensas), duas áreas do conhecimento mostram-se fundamentais: a topografia e a geotecnia. A carência desses fatores pode variar desde a simples, e especialmente arriscada, inexistência de levantamentos topográficos (MARQUES JUNIOR, 2012) ou geotécnicos (ANTUNES, 2012) que terão por consequência imediata o desconhecimento de fontes de risco como: os limites de construção, dificuldades de acesso e condições do terreno em si (MAHAMID et al., 2011; AL-HAZIM et al., 2017). Essas informações vitais para a contratação ou início da construção, por vezes, são negligenciadas, talvez em correlação às pressões políticas e de excesso de “otimismo” dos responsáveis, conforme debatido na seção ii – Fontes de Riscos Políticos, ilustrando a citada interdependência das fontes de risco.
Essa citada carência de levantamentos de dados pode ser uma das explicações para alguns dos problemas associados à documentação dos projetos de engenharia e arquitetura (projetos físicos) que serão base para a construção. Além da falta de dados, é importante destacar a possibilidade de adoção de soluções inadequadas (XXXXXXX & CARVALHO, 2018), a falta de compatibilidade dos projetos entre si citada por Resende (2013), ou mesmo a simples falta de detalhamento nos cadernos de encargos associados aos projetos físicos (ANTUNES, 2012). Todas essas fontes contribuem para um dos eventos críticos mais citados na literatura, a detecção de erros e omissões nos projetos físicos durante a execução das obras (MARQUES JUNIOR, 2000; XXXXXXX et al., 2011; ANTUNES, 2012; TCU, 2012; BRUM, 2015; AL-
XXXXX et al., 2017). Reforça essa constatação a observação de Xxxxxxx Xxxxxx (2000), em obras de penitenciárias no Estado de São Paulo, de que quando o projeto era detalhado antes da licitação havia menores atrasos e aumento de custos, demonstrando ser uma fonte de risco positiva (oportunidade) para o empreendimento.
A consequência dos erros e omissões dos projetos físicos é a paralisação de frentes de obra para a revisão dos projetos (XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018). Devido ao fato dos projetos de engenharia e arquitetura serem serviços eminentemente intelectuais, é complexo encontrar
solução de gestão para a aceleração da revisão de projetos durante a execução (JAPUR & PONTE, 2013).
Especificamente sobre obras rodoviárias no Brasil, o TCU (2012) no âmbito do processo de auditoria TC 032.446/2011-0 que consolidou o resultado de diversas inspeções e exames em contratações e execuções de obras rodoviárias no DNIT, concluiu que 40,27% dos achados de auditoria nos exercícios dos anos de 2009 e 2010 eram relativos a falhas de projeto. Constatou- se que os projetos necessitavam de revisão, geralmente, pelo tempo transcorrido entre a sua elaboração e a licitação da obra. Os projetos básicos dessas obras, via de regra, não eram executados inteiramente e, às vezes, eram até desfigurados, contando essas alterações com o endosso da Divisão de Estudos e Projetos do DNER – DEP – do atual DNIT, responsável pela aprovação dos projetos. O TCU (2012) destacou que, apesar do grande número de erros, havia inércia da DEP em responsabilizar as empresas de consultoria, contratadas para elaborar os projetos físicos, que prestam maus serviços e em exigir dessas empresas serviços de qualidade.
Como causa raiz, o TCU (2012) retoma a pressão política como possível fonte de risco da falta de planejamento das obras. Enfatizou que ao se tomar a decisão de se iniciar uma obra, sua primeira fase de execução deveria ser a elaboração do projeto, no entanto, por uma questão política e de cultura, a obra só é considerada iniciada quando as primeiras máquinas entram em operação.
O exame direto da documentação e nos escritórios do DNIT junto aos profissionais responsáveis permitiu ao TCU (2012) a constatação de que as falhas de planejamento resultavam em projetos básicos ou que eram elaborados às pressas para se aproveitar uma dotação orçamentária, ou era “ressuscitado” um projeto realizado há dez anos e se fazia uma expedita revisão. Isto explicaria os constantes aditivos contratuais e as revisões de projeto em fase de obras. Registrou-se também que os projetos de engenharia, que demandavam em torno de dois anos, nos anos 80, agora, são elaborados em três meses. Desta forma, o TCU (2012) concluiu que mesmo com as inovações tecnológicas na agilidade dos levantamentos de campo e dos trabalhos de escritório, como cálculos e desenhos técnicos, não seria razoável supor que esse citado prazo seria o bastante para se elaborar um projeto a contento, considerando-se a importância dos empreendimentos em questão.
O relatório do TCU (2012) não se limitou a diagnosticar os empreendimentos apenas em relação à elaboração dos seus projetos físicos. Apresentou como proposta a elaboração de procedimento de análise de projetos normatizado, em que estejam definidos os itens prioritários a serem testados em cada projeto, visando que cada projeto seja analisado em todos os seus detalhes técnicos. Na linha da solução do problema, está o estudo de Xxxxx et al. (2016). Em análise de cinco projetos de rodovias do DNIT, demonstrou-se que se na fase de concepção houvesse a decisão para aumentar a vida útil do projeto dos usuais 10 a 20 anos para 20 a 40 anos (prática adotada em alguns empreendimentos nos Estados Unidos), seriam necessários pequenos incrementos na espessura total do pavimento, representando aumentos de custos totais dos empreendimentos entre 3% a 20% (Figura 2.2). Percebe-se que a solução de riscos na fase de execução dos objetos contratuais pode estar na sua gestão em fases preliminares de planejamento.
Xxxxx et al. (2016) demonstraram falha no planejamento desses sistemas de transporte (estudos de viabilidade técnica e econômica). Levantando uma questão de fundo (Análise de Causa Raiz – Root Cause Analysis), uma vez que sendo essa deterioração precoce dos pavimentos um problema relativamente conhecido, a não mudança de paradigma impede a modernização da Administração Pública brasileira.
Figura 2.2 Impacto no orçamento em função do custo do pavimento para diferentes horizontes de projeto
Fonte: MELLO et al. (2016).
Desta forma, por hipótese, espera-se que o monitoramento do regime pluviométrico, do período climático no início da construção, do porte dos empreendimentos, da existência dos principais
levantamentos de dados, das características de entorno do sítio de construção, das tipologias construtivas e das tecnologias previstas seja um mecanismo de avaliação de riscos. Por fim, no Quadro 2.6, apresenta-se uma síntese das fontes de riscos ou eventos críticos indicados na literatura pesquisada com relação às fontes ligadas ao objeto a ser executado, nos termos conceituados no início desta seção.
Quadro 2.6 Fontes de Riscos do Objeto citadas nas referências bibliográficas selecionadas
Referência | Fontes de Riscos do Objeto Citadas |
Marques Junior (2000) | Erros ou omissões nos projetos físicos. Ocorrência de chuvas durante a fase de movimentação de terra da obra. Ausência de levantamento topográfico. Decisão de ter o projeto detalhado antes de iniciar a execução da obra. |
Flyvbjerg (2004) | Pouco detalhamento da documentação inicial do empreendimento. Aumento dos serviços de terraplanagem. Achados inesperados de arqueologia. Interfaces complexas. Atraso causado por chuvas. |
Xxx (2008) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxxxxx (2010) | Estação do ano (inverno – seco ou verão – chuvoso). Área do empreendimento. Valor do empreendimento. Tipologia construtiva (obra ou reforma). |
Mahamid et al. (2011) | Erros ou omissões nos projetos físicos. Concepção errada dos projetos físicos. Limites do terreno para construção. Dificuldades de acesso ao local da obra. Baixa qualidade do solo. Terrenos irregulares. Condições climáticas. Desastres naturais. |
Rorato & Dias (2011) | Não destacados na citada pesquisa. |
Antunes (2012) | Ausência ou falhas em estudos geotécnicos. Falhas nos levantamentos topográficos. Baixa qualidade do solo. Falta de detalhamento no caderno de encargos. Erros ou omissões nos projetos físicos. Vandalismo (locais perigosos). |
TCU (2012) | Erros ou omissões nos projetos físicos. Necessidade de alterações constantes no projeto. Demora na revisão de projetos. |
Japur & Ponte (2013) | Demora na revisão de projetos. Aumento de quantitativos de serviços. |
Resende (2013) | Falta de compatibilidade dos projetos entre si. Condições climáticas. |
Brum (2015) | Condições climáticas. |
Referência | Fontes de Riscos do Objeto Citadas |
Erros ou omissões nos projetos físicos. | |
Filippi & Melhado (2015) | Condições climáticas. |
Xxxxx et al. (2016) | Parâmetro de vida útil do projeto muito curta (10 a 20 anos em comparação a 20 a 40 anos). |
DTF (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
Al-Hazim et al. (2017) | Condições climáticas. Condições do terreno. Erros ou omissões nos projetos físicos. Trabalhos emergenciais. |
Xxxxxxx & Carvalho (2018) | Alterações no projeto durante a execução. Soluções de projeto inadequadas. |
ii – Fontes de Riscos do Contratante
Os riscos do contratante são aqueles que podem ser associados às decisões administrativas internas ao órgão que contrata o empreendimento ou é o seu proprietário. Em contraponto às fontes de risco externos, essas são as fontes de risco com maiores citações na literatura. Esse foco pode estar relacionado à estrutura dos métodos de gerenciamento de risco que se voltam ao controle e direcionamento das ações e reações do corpo funcional das organizações.
Importante repisar que as fontes de riscos possuem grande interdependência. Com isso, enfatiza-se que as fontes de risco políticas têm forte interface com as ações dos gestores dos órgãos contratantes que findam por gerar as fontes de risco do contratante.
No nascedouro dessas ações estão as definições oriundas dos gestores das políticas de infraestrutura, nesse processo a concepção dos projetos é elemento central. Segundo PMI (2017), projeto é um empreendimento temporário que tem o objetivo de criar um produto ou serviço único, que se destina a atingir um objetivo claro e único, sendo conduzido por pessoas dentro de parâmetros predefinidos de tempo, custo, recursos e qualidade. Nesse processo, a comunicação entre todos os envolvidos é fundamental para que se minimize ao máximo as dúvidas quanto aos objetivos.
Xxxxxxxx et al. (2018) em estudo de caso de seis empreendimentos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC lançou luz sobre eventuais precariedades na definição do escopo dos empreendimentos. Dos seis casos, dois foram classificados como não tendo a definição clara
do escopo no seu início, resultando que estes ficaram entre os três empreendimentos com maiores atrasos em quantidade de dias, 2520 dias e 820 dias.
Definido o objetivo (escopo) do projeto é necessário avaliar as possibilidades financeiras dos governos para a implantação dos projetos. A viabilização do orçamento é um processo complexo que envolve processo interativo entre o Poder Executivo e Legislativo na construção do orçamento anual. A ausência da devida disponibilidade orçamentária pode levar a problemas financeiros na fase de execução dos empreendimentos (XXXXXXX et al., 2011; ANTUNES, 2012). Como solução, Flyvbjerg (2004, 2011, 2014) enfatiza a necessidade de que se evite o excesso de “otimismo” dos gestores na apresentação de previsões de custos, por vezes subestimados, desde as fases mais iniciais de planejamento dos empreendimentos.
No Brasil existe grande debate sobre o descasamento das previsões orçamentárias e a realidade dos gastos (financeiro) como estudado por Xxxxx (2015). O estudo propõe reflexões sobre quais critérios estariam sendo aplicados ao não se executar o orçamento previsto. O principal motivo para a dissociação entre o efetivo gasto público e os valores previstos no orçamento aprovado pelo Poder Legislativo estaria no atendimento ao regime de metas de superávit primário, políticas definidas nas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Assim, com o propósito principal de garantir o esforço fiscal, o governo cancela parcela do Orçamento que foi aprovado pelo Congresso Nacional, o que Xxxxx (2015) considerou uma “manobra orçamentária”. Toda essa reprogramação é viabilizada por meio dos denominados Decretos de Programação Orçamentária e Financeira e os Restos a Pagar.
Xxxxx (2015), por meio de levantamento de dados dos valores de Restos a Pagar pagos e os valores de Restos a Pagar cancelados em 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013 dos Ministérios dos Transportes, da Integração Nacional, das Cidades, da Ciência e Tecnologia e de Minas e Energia, demonstrou que em média a cada R$ 10,00 destinados a Restos a Pagar, ao mesmo tempo, cancelava-se R$ 2,00 do estoque de Restos a Pagar. O corte dessas despesas primárias discricionárias está no cerne do problema do contingenciamento para o atingimento do Resultado Primário. Dentre essas despesas, os investimentos (em que se encaixam obras e serviços de engenharia) possuem, usualmente, duração plurianual, por isso, passam por mais oportunidades de cortes.
Na revisão da literatura empreendida, destacou-se o fato de que essa fonte de risco não é muito pesquisada. Mesmo a extensa auditoria operacional do TCU (2012) não adentrou em profundidade na relação entre a disponibilidade orçamentária/financeira e o desempenho do órgão na execução dos contratos do DNIT. Talvez a carência de estudos esteja associada à falta de transparência dos dados pertinentes ao processo de execução orçamentária, conforme abordado por Xxxxx (2015).
As dificuldades financeiras e orçamentárias têm tendência de levar a atrasos nos pagamentos às empresas contratadas e eventualmente à paralisação da execução contratual (JAPUR & PONTE, 2013; AL-HAZIM et al., 2017). A mudança de escopo do contrato ou a sua simples supressão também podem ser consequência das citadas restrições financeiras, mas podem ser causadas pelos erros e omissões do projeto – i – Fontes de Riscos do Objeto – ou mesmo por mudanças políticas no decurso dos contratos, o que faz essa ser uma das fontes de risco associadas ao contratante mais citadas na literatura pesquisada (FLYVBJERG, 2004; XXX, 2008; XXXXXXX et al.; 2011; XXXXXXX, 2012; XX-XXXXX et al., 2017).
Percebe-se que devido as várias causas das mudanças de escopo, é possível supor que a mutabilidade do escopo durante a execução contratual de obras públicas seja uma realidade previsível, com isso, é necessário que o contratante estabelece forte estrutura de comunicação entre todas as partes envolvidas de forma mitigar a consequência desses eventos (PMI, 2017). Todavia, as falhas de comunicação têm sido uma realidade da execução de empreendimentos, o que acaba por contribuir com outra fonte de risco – a demora na tomada de decisão por parte dos gestores (MARQUES JUNIOR, 2000; XXXXXXX et al.; 2011; XXXXXXX, 2012; XX- XXXXX et al., 2017).
Se durante a execução do contrato existem muitas fontes de risco vinculadas ao contratante, também existem elementos associados a fase anterior. Conforme detalhado na seção B.3 – CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS, a elaboração do instrumento de convocação de interessados para a licitação (edital) e o próprio contrato administrativo são elementos essenciais para o bom desempenho da execução das obras públicas. Com isso, falhas na montagem dessas peças são significativas fontes de risco para a Administração. Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) identificaram que a elaboração do edital e do contrato foi a quarta fonte de risco mais destacada em pesquisa com especialistas no ano de 2017. Nesse sentido,
Xxxxxxx Xxxxxx (2000) indicou que a falta de balanceamento na formulação de editais como fonte de riscos, uma vez que se não impuserem mínimas restrições à participação (sendo muito abertos) podem levar à contratação de construtoras não capacitadas, no outro sentido, se muito restritivos podem levar à sua impugnação por órgãos de controle ou licitantes que se sintam prejudicados.
Especificamente quanto ao DNIT, o TCU (2012) identificou falhas na formação dos denominados termos de referência, que são os documentos basilares para a formação dos editais de licitação. Segundo o Manual de Análise Técnica – Projeto Rodoviário, Tomo I, aprovado pelo DNIT, em 2010, a elaboração do Termo de Referência para contratação de projetista deveria ser acompanhado de um membro da equipe composta de, no mínimo, um membro da Coordenação de Projetos, um membro da Coordenação de Estruturas, um membro da Coordenação Geral de Desenvolvimento e Projetos – CGDESP, um membro da Coordenação de Meio Ambiente – CGMB, um membro da Coordenação de Planejamento – CGPLAN, o engenheiro fiscal do DNIT do trecho em questão e, o chefe de serviço de engenharia da superintendência local; ou seja, o intuito dessa diretriz é mitigar ao máximo a possibilidade de falhas na elaboração das referências para contratação. Todavia, na auditoria operacional, o TCU (2012) constatou as seguintes falhas que comprometeram a diretriz citada e o próprio conteúdo do termo de referência, com destaque para as seguintes constatações:
a) O fiscal do trecho que será objeto do projeto não era consultado no processo de elaboração do termo de referência;
b) A Coordenação de Projetos de Infraestrutura nem sempre opinava sobre a elaboração do termo de referência;
c) As unidades locais não participavam da elaboração dos termos de referência para licitação de projetos;
d) Os trabalhos de campo efetuados pelas empresas projetistas não eram acompanhados por engenheiros do DNIT;
e) A elaboração dos termos de referência para a contratação não envolvia todos os setores interessados;
f) Constataram-se muitos erros de conteúdo nos termos de referência; e
g) Não existia coordenação e integração entre os diversos termos de referência – TR – elaborados para cada item da mesma obra. (por exemplo: TR para contratação de projeto para
obra de arte especial desassociado do TR para projeto de construção da rodovia), o que cria problemas de responsabilidade dos projetistas nas transições entre um projeto e outro).
O testemunho do TCU (2012) remete à importância do uso eficaz dos recursos disponibilizados na Administração. Para isso, é preciso que o corpo burocrático tenha capacidade técnica e independência funcional, conforme debatido na seção ii – Fontes de Riscos Políticos. Infelizmente, pela literatura pesquisada, existe muitos obstáculos para o atingimento de um estágio de excelência no serviço público, o que acaba por tornar a burocracia uma fonte de risco em si (XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018). Em obras públicas, o excesso de procedimentos para autorizar a realização dos empreendimentos tem sido apontado como um risco, com isso, a simplificação de processos pode mitigar essa fonte de riscos. Não por menos, a demora no processo de tomada de decisão é uma das fontes de risco do contratante mais destacadas na pesquisa da literatura (MARQUES JUNIOR, 2000; MAHAMID et al.; 2011; XXXXXXX, 2012; XX-XXXXX et al., 2017).
Segundo Rorato & Dias (2011), existem vários elementos em torno das dificuldades de gestão no serviço público. Na sua pesquisa, destacou-se a ocorrência de resistência por parte dos servidores públicos e gestores à mudança com a perpetuação de antigos modelos de gestão com a predominância de estruturas hierárquicas que não favorecem uma gestão de projetos. Atrelado a isso, está a ausência de planos de recompensa atrelados ao êxito de um projeto, levando à incongruência entre objetivos pessoais e organizacionais. Para os empreendimentos, o resultado desse sistema burocrático é a morosidades de processos licitatórios.
No tocante aos elementos centrais do processo de licitação, destacam-se dois: o preço e o prazo da contratação. A determinação do preço de referência de uma contratação não se mostra tarefa trivial, especialmente para a montagem de planilhas analíticas para as obras, processo sujeito a variados erros nos levantamentos de quantitativos e na definição de preços de serviços e de insumos (MARQUES JUNIOR, 2000). Esse fator associado às pressões para agilizar os processos de licitação, já tão penalizado por todos os processos burocráticos de aprovação do empreendimento, leva que a deficiência na estimativa de custos seja uma das fontes de risco destacadas pelos pesquisadores (MARQUES JUNIOR, 2000; FLYVBJERG, 2004; XXX, 2008; XX-XXXXX et al., 2017).
Além das dificuldades no início do processo de formação da contratação com erros de projeto e estimativa de custo, Al-Hazim et al. (2017) destacaram como fonte de risco o aumento de custos durante a execução contratual. Nessa fase, pode ser necessário a discussão de preços novos que vão enfrentar todo o sistema burocrático para resolução. As variações de custo, em certa medida, são esperadas pela natureza probabilística da modelagem de orçamentos e projetos, porém, devem ser mitigadas ou evitadas. Sobre isso Xxxxxxx Xxxxxx (2000) citou que o uso do regime de contratação pode influenciar na amplitude do aumento de custos, o autor indica a vantagem do regime de execução contratual de empreitada por preço global, por, em tese, não permitir aditivos caso não se altere o escopo do empreendimento. Isso porque, segundo Marques Junior (2000), nos contratos de preços global os valores são pagos conforme um percentual do item que expressa o que foi executado em determinado item contratual, até uma determinada data, e nos contratos de preço unitário os serviços são pagos por meio da apuração da quantidade feita para cada serviço, que multiplicados pelo respectivo preço unitário gera o valor total a ser pago por aquele item ao contratado até determinada data.
As licitações por regime de empreitada integral ou por contratação integrada também têm esse objetivo de evitar aditivos de custo e prazo. Na prática nem sempre isso ocorre devido a alterações de escopo e discussões de falhas nos cadernos de encargos e termos de referência. Magro (2019), em pesquisa de licitações com base na Lei do Regime Diferenciado de Contratação, (BRASIL, 2011b) entre os anos de 2012 e 2014, em diversos órgãos da Administração Federal no Brasil, identificou que os aditivos são frequentes, apesar de vedados na lei como regra, a alegação de erros e omissões do anteprojeto teriam sido utilizados erroneamente, segundo análise da Controladoria-Geral da União – CGU. Talvez a alternativa fosse a contratação não apenas por menor preço, conforme criticado por Xxxxxxx et al. (2011), o que é um desafio para os gestores em vários países.
Considerando a dimensão da interdependência das fontes de risco, é plausível supor que os fatores que exercem influência nos custos ao longo da execução possam afetar os prazos construtivos, e foi isso que destacaram os pesquisadores Marques Junior (2000), Flyvbjerg (2004), Xxx (2008), Xxxxxxx et al. (2011), Xx-Xxxxx et al. (2017). Por vezes, o aumento de custos pode vir acompanhado de aumento de prazos. Mas existem situações antagônicas, como a observada pela CGU em estudo de licitações do DNIT que utilizaram as modalidades do Regime Diferenciado de Licitações – RDC – Lei Federal nº 12.462/2011 e da
Lei Geral de Licitações – Lei Federal nº 8.666/83. Segundo a CGU (2017), verificou-se na amostra que, ao se optar por uma contratação integrada, o custo final para a Administração é, em média, 7,5% maior que no regime de preço unitário e 6,9% maior comparando ao preço global. Esses percentuais foram obtidos ponderando as taxas médias de riscos, os descontos e os aditivos celebrados.
Com relação aos prazos construtivos, Marques Junior (2000), no estudo de licitações de obras de penitenciárias, constatou que não existia método objetivo e descrito sobre como estabelecer o prazo de execução dessas construções, e mais, descreveu que os prazos eram reduzidos para atender demandas de pressões políticas. Desta forma, as estimativas de prazos de execução de obras eram realizadas exclusivamente com base na experiência de engenheiros. O DNIT (2013) no Guia de Gerenciamento de Riscos de Obras Rodoviárias – Fundamentos discuti fontes de risco para aumento de custos e prazos em obras rodoviárias. Todavia, não apresenta solução para as estimativas de prazo de construção, centrando a sua abordagem na estimativa monetária da margem de riscos do aumento de custos para a adoção de contratações integradas pela legislação do Regime Diferenciado de Contratações (BRASIL, 2011b).
Xxxxxxx Xxxxxx (2000) indicou soluções para a mitigação do risco de aumento de prazos (atrasos nas construções). Uma primeira constatação foi de que em contratações com base no regime de execução contratual por empreitada por preço unitário os atrasos médios foram de 36%, enquanto nos baseados no regime de execução contratual de empreitada por preço global os atrasos médios foram de 20%. Além disso, constatou a ausência de inclusão de cláusulas contratuais de multa em caso de atrasos, o que seria um inibidor para a postergação dos cronogramas.
Reitera-se que esse subjetivismo nas estimativas de prazos de execução finda por favorecer o denominado “paradoxo das megaobras” ou “paradoxo do otimismo” citado por Xxxxxxxxx (2004, 2011). As megaobras são os empreendimentos complexos e de larga escala que custam ao redor de um bilhão de dólares ou mais, necessitam muitos anos para serem planejados, projetados e construídos, envolvem-se atores públicos e privados, e tem o potencial de transformar a realidade econômica e social de milhões de pessoas. Flyvbjerg (2004, 2011) constatou que apesar de cada vez se ter mais experiência com esses grandes empreendimentos, os aumentos de prazos e custos tendem a não diminuir. O autor estabeleceu como uma das
hipóteses da ocorrência desse fenômeno o excesso de otimismo de analistas de transportes, gestores e políticos. Sob essa perspectiva, a existência de método para previsão de prazos de execução contratual com bases de dados objetivos é um meio de mitigar o excesso de otimismo.
Flyvbjerg (2004, 2011) sugeriu alguns procedimentos e parâmetros para lidar com o excesso de otimismo dos responsáveis pelos empreendimentos. Enfatizou que a concepção do empreendimento e suas premissas devem estar em concordância com as ideias dominantes no meio acadêmico, na Administração Pública, e em completo alinhamento com as boas práticas de gestão pública de recursos financeiros. Essas premissas devem ser transformadas em regras, em procedimentos regulatórios inequívocos, em que não haja dúvida sob a alocação de riscos. Quanto ao aspecto político, Flyvbjerg (2004) reconhece que é necessário buscar o apoio e aceitação dos atores políticos, como medida de equilíbrio, argumenta que o projeto com os seus custos, prazos e demais premissas realistas devem ser difundidos amplamente como ideais, de forma que o custo político para alterar essas premissas seja alto, protegendo assim a solução de menor risco.
Visando suprir essa lacuna da predição do prazo de execução das obras de construção, Coutinho (2010) desenvolveu modelo de precisão do prazo de execução de construções de edificações com fins educacionais no Estado do Pará, baseado nas seguintes variáveis independentes objetivas: “estação do ano” – inverno (estiagem) ou verão (chuvoso); “área” (metros quadrados de construção); “capacidade operacional da empresa (contratado)” (obtida pela razão entre o valor total da obra e o capital social da empresa contratada ou exigida na licitação); “capacidade técnica operacional do contratante” (obtida pela razão entre o número de engenheiros e o número de obras em execução no período de realização da licitação); e o “tipo de obra” (nova ou reforma), por inferência estatística por meio do uso de regressão linear múltipla alcançando coeficiente de determinação ajustado (R2ajustado) da ordem de 79,58%, indicando assim importante caminho para mitigar o subjetivismo na estimativa de prazos de execução de obras públicas.
Superado o planejamento do empreendimento, é necessário focar em fontes de risco que ocorrem durante a execução contratual. A fiscalização inadequada dos contratos foi apontada como fonte de risco por Xxxxxxx Xxxxxx (2000), Xxx (2008), Xxxxxxxx (2010), Xxxxxxx et al. (2011), Antunes (2012), TCU (2012) e DTF (2016). A ineficiência da fiscalização pode revelar-
se em aspectos centrais da execução contratual. Xxx (2008) destacou a interface das diretrizes políticas e a capacidade de gestão da fiscalização. Observou em obras de infraestrutura na Coreia do Sul que os atrasos na construção resultam não apenas de mudanças no escopo, mas também de compensações para mudanças de escopo, mudanças inesperadas no ambiente de construção e de orçamentos insuficientes para a construção. Xxx (2008) narrou que, de acordo com o relatório do Conselho Coreano de Auditoria e Inspeção de 2005, devido à execução simultânea de 39 projetos de transporte linear sem nenhuma ordem de prioridade, o tempo total do projeto aumentaria em pelo menos um fator de 2; por exemplo de 9,5 para 18,9 anos para projetos ferroviários; de 6,5 a 13,4 anos para projetos rodoviários expressos (rodovias expressas), e de 6,5 a 13,4 anos para projetos rodoviários (rodovias não expressas).
Infere-se do estudo de Xxx (2008) que a orçamentação eficiente dos empreendimentos também requer uma ordem de prioridade de investimento racional e uma implementação estratégica baseada nessa ordem. Um exemplo nacional de dificuldades de execução envolvendo múltiplos trechos de obra de transporte linear que findam não sendo operacionais é a denominada Ferrovia Norte-Sul – FNS. Segundo Xxxxx (1997), o início do processo de execução dessa obra se deu em 3 de abril de 1987 com a outorga da concessão do empreendimento à empresa pública Valec- Engenharia e Construções Ltda. Após uma série de percalços, até 2018 ainda não tinham a completude de seus trechos contratos finalizados e nenhum operacional, após mais de 30 anos, e ainda enfrentavam investigações de corrupção pela Polícia Federal, Ministério Público e Tribunal de Contas da União, estes em apenas um contrato identificaram um superfaturamento de mais de 33 milhões de reais a preços de 14/08/2018 – Acórdão nº 2280/2018 – Plenário TCU (TCU, 2018), relativo ao Contrato nº 58/2009 da empresa pública federal VALEC. Nota-se que a execução de múltiplos trechos sem prioridade pode estar mais relacionada a interesses particulares criminosos do que a simples incapacidade administrativa.
Para execução de muitos projetos simultaneamente, além de recursos financeiros, o contratante precisa ter corpo de profissionais capacitados para exercer a fiscalização dos contratos com dinamismo para a adaptação das mudanças que ocorrem ao longo do processo. Xxxxxxxx (2010) demonstrou que a razão entre a quantidade de engenheiros e o número de contratos exerce influência sobre o prazo de execução dos empreendimentos. Ocorre que nos ciclos de crescimento econômico a retomada de projetos pode ocorrer bem mais rápido do que a formação e disponibilização de engenheiros no mercado de trabalho. Não por menos, no Reino
Unido existe grande estímulo junto à juventude para a formação de engenheiros, aspecto estratégico para o Departamento de Transporte daquele país (DTF, 2016). No Brasil, no que tange às inscrições em cursos de graduação, a partir da década passada, passou-se a existir uma taxa de formação de estudantes de graduação na área de tecnologia em torno da média dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE (OLIVEIRA, et al. 2012). Segundo ainda essa pesquisa a formação de alunos em pós- graduação não segue essa tendência, sendo na razão próxima de 50%, o que também pode estar relacionado a pequenas quantidades de patentes registradas nessa área identificada por Xxxxxxxx et al. (2012).
O TCU (2012), em análise da auditoria operacional do DNIT, identificou em muitos contratos a estrutura de fiscalização deficiente, refletindo em falhas no controle de medição dos serviços realizados. As dificuldades nesse controle perpassaram a ausência de equipamentos e técnicos para a medição dos serviços por parte da fiscalização direta do órgão (topógrafos e laboratoristas) e, mesmo nas situações onde se contratou empresas supervisoras que apoiam o controle da execução das obras, verificaram-se falhas. Xx-Xxxxx et al. (2017) destacaram que numa amostra de 40 projetos de obras públicas na Jordânia, entre os anos de 2000 a 2008, as principais causas formais de atraso foram as condições do terreno e climáticas que deveriam ser devidamente estudadas pela fiscalização ao gerenciar o andamento dos empreendimentos.
Os conflitos entre o contratante e as outras partes interessadas não se restringe a falhas na fiscalização. Além da eficiência da fiscalização, é necessário o desenvolvimento da comunicação com as demais unidades do órgão afetas à execução contratual (MARQUES JUNIOR, 2000; ANTUNES, 2012; TCU, 2012). Aparentemente a pior consequência para o empreendimento desses conflitos é o atraso nos pagamentos do contratante, tornando-se fonte de risco de grande destaque (MARQUES JUNIOR, 2000; MAHAMID et al.; 2011; ANTUNES, 2012; JAPUR & XXXXX, 2013; AL-HAZIM et al., 2017). Com relação ao
DNIT (2012), a auditoria do TCU (2012) não identificou o atraso de pagamentos como fator de crítica à atuação do órgão. Todavia, é possível que esse aspecto não tenha sido parte do escopo das auditorias empreendidas. O TCU (2012) concluiu que o DNIT de 2012 apresentava desempenho gerencial com menos falhas do que o DNER, mas ainda estaria aquém de ser o DNIT preconizado na Lei Federal nº 10.233/2001 (BRASIL, 2001).
Com relação à transparência de procedimentos e dados, Xxx (2008) enfatizou a necessidade das autoridades responsáveis em criar bancos de dados de todo o ciclo de vida do empreendimento como meio de aprimoramento do gerenciamento de risco. Conclusão semelhante do TCU (2012) que destacou a ausência de sistema informatizado de gestão de projetos e obras que fosse abrangente, perpassando todas as fases dos empreendimentos, o que contribuiria em muito para a transparência dos processos, e mesmo o controle social.
Outro aspecto de conflito entre o contratante e as outras partes interessadas são as disputas contratuais (XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018). De modo geral, os conflitos são voltados a negociar o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos conforme previsto na Lei Federal nº 8.666/1993 (BRASIL, 1993). O instrumento para resolução desses conflitos são os termos aditivos ao contrato das obras públicas, que, por sua vez, são resultado da divergência entre o quantitativo de serviços e a realidade da obra, decorrentes de orçamento subestimado ou superestimado na fase anterior à contratação.
Desta forma, por hipótese, espera-se que o monitoramento da capacidade operacional do órgão, do porte dos empreendimentos, da velocidade de trâmite dos processos, das diferentes formas de contratação, da quantidade e tipo de licitantes interessados, das variações de preços e prazos, da disponibilidade orçamentária e financeira e dos atos de gestão na execução contratual sejam mecanismos de avaliação de riscos. Por fim, no Quadro 2.7, apresenta-se uma síntese das fontes de riscos ou eventos críticos indicados na literatura pesquisada com relação às fontes ligadas ao contratante, nos termos conceituados no início desta seção.
Quadro 2.7 Fontes de Riscos do Contratante citadas nas referências bibliográficas selecionadas
Referência | Fontes de Riscos do Contratante Citadas |
Marques Junior (2000) | Estimativa de prazos de execução de obras exclusivamente por experiência de engenheiros. Estimativa de custo deficientes. Dificuldades para montagem de planilhas analíticas para as obras (erros nos levantamentos de quantitativos). Falta de balanceamento na formulação de editais muito abertos que levam à contratação de construtoras não capacitadas ou restritivos a ponto de impugnação. Deficiências no planejamento organizacional e comunicação que atrasam as tomadas de decisão. Planejamento de qualidade focado somente no produto final. |
Referência | Fontes de Riscos do Contratante Citadas |
Ausência de planejamento de risco. Atraso nos pagamentos para a construtora. Regime de execução contratual por empreitada por preço unitário (atrasos médios de 36%). Regime de execução contratual de empreitada por preço global (atrasos médios de 20%). Falta de inclusão de cláusulas de multa em caso de atrasos. | |
Flyvbjerg (2004) | Estimativa de custo deficiente. Mudança e ampliação do escopo do empreendimento durante a execução. Avaliações otimistas dos gestores. |
Xxx (2008) | Mudança e ampliação do escopo do empreendimento durante a execução. Atrasos durante a construção (interdependência dos riscos). Estimativa de custo deficiente. Falta de controle do cronograma físico-financeiro na execução. |
Xxxxxxxx (2010) | Capacidade técnica do órgão contratante (razão entre número de engenheiros e o número de obras em execução no período). |
Mahamid et al. (2011) | Fiscalização ineficiente. Falta de capacidade técnica da fiscalização. Atraso nos pagamentos para a construtora. Deficiências no planejamento organizacional e comunicação que atrasam as tomadas de decisão. Mudança e ampliação do escopo do empreendimento durante a execução. Dificuldades financeiras do contratante. Estimativa de prazos deficientes. Contratação de empreendimentos pelo menor preço. Xxxxxx na liberação dos terrenos para a obra pelo contratado. Entrega tardia dos documentos para licenciamento pelo contratado. |
Rorato & Dias (2011) | Perpetuação de antigos modelos de gestão. Estruturas hierárquicas que não favorecem uma gestão de projetos. Ausência de planos de recompensa atrelados ao êxito de um projeto. Incongruência entre objetivos pessoais e organizacionais. Resistência a mudanças. Aquisições em morosos processos licitatórios. |
Antunes (2012) | Mudança e ampliação do escopo do empreendimento durante a execução. Deficiências na comunicação que atrasam as tomadas de decisão. Dificuldade financeira. Fiscalização ineficiente. Atraso nos pagamentos para a construtora. |
TCU (2012) | Dificuldades na fiscalização de projetos físicos. Falhas no processo de elaboração de termo de referência. Não responsabilização de projetistas por erros. Estrutura de fiscalização deficiente na execução dos empreendimentos. Falhas no controle de medição dos serviços realizados. Ausência de equipamentos e técnicos para a medição dos serviços. Falhas na fiscalização das empresas supervisoras que apoiam o controle da execução das obras. Não responsabilização de supervisoras e empreiteiras por descumprimento contratual. |
Referência | Fontes de Riscos do Contratante Citadas |
Falta de integração entre as áreas do órgão. Ausência de sistema informatizado de gestão de projetos e obras que seja abrangente, perpassando todas as fases. | |
Japur & Ponte (2013) | Paralisações por ordem da Administração. Atraso nos pagamentos para a construtora. |
Resende (2013) | Liberação do início da obra sem a existência do projeto executivo. |
Brum (2015) | Não destacados na citada pesquisa. |
Filippi & Xxxxxxx (2015) | Inexperiência do empreendedor como contratante. Interferência do empreendedor ou proprietário nas operações. |
Xxxxx et al. (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
DTF (2016) | Falta de mão de obra especializada (falta de engenheiros). |
Al-Hazim et al. (2017) | Estimativa de prazos deficientes. Estimativa de custo deficientes. Atraso nos pagamentos para a construtora. Mudança e ampliação do escopo do empreendimento durante a execução. Custos da mudança e ampliação do escopo do empreendimento durante a execução. Problemas na tomada de decisão. Atraso nas tomadas de decisão. Fraco gerenciamento de projetos. |
Xxxxxxx & Carvalho (2018) | Orçamento subestimado ou superestimado. Edital e contrato deficientes. Disputas contratuais. Burocracia. |
iii – Fontes de Riscos do Contratado
Os riscos do contratado são aqueles que podem ser associados às empresas contratadas pelo órgão contratante do empreendimento avaliado. As fontes de risco associadas ao contratado (entidade responsável pela efetiva execução dos empreendimentos) figuram entre as de maior destaque na literatura depois das relacionadas com o contratante (MARQUES JUNIOR, 2000; FLYVBJERG, 2004; FLYVBJERG, 2011; XXXXXXX et al., 2011; ANTUNES, 2012;
JAPUR & XXXXX, 2013; RESENDE, 2013; BRUM, 2015; XXXXXXX & XXXXXXX, 2015; AL-
XXXXX et al., 2017; XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018). Ambos padecem de males de gestão semelhantes, tais como: falta de capacitação e de experiência ou excesso de otimismo. Além disso, são pontos que merecem foco durante a construção do empreendimento: a falta de insumos, falhas no gerenciamento (em especial o retrabalho), problemas com subcontratados, inexperiência geral ou no uso de novas tecnologias e dificuldades financeiras. Essas fontes de risco, por hipótese, poderiam ser antecipadas por análise da capacidade técnica e financeira do
contratado antes da licitação; como também por análises de orçamentos subestimados ou sobrestimados. Além de análises dos comportamentos das empresas na licitação, indicando o risco de preços inexequíveis (espelhados por excessivo mergulho em licitações), ou práticas de cartel ou conluio (redução artificial da quantidade de competidores em licitações).
Importante destacar que a execução das construções passa pela escolha das técnicas construtivas por partes do contratado. No uso das técnicas construtivas, 3 elementos são fundamentais: a mão de obra de gestão e execução em si; os equipamentos e ferramentas utilizados; e os insumos (materiais e produtos). O uso inadequado desses elementos pode levar a má execução contratual. Por isso, Flyvbjerg (2004) alerta para o uso de novas tecnologias construtivas não consolidadas, ou mesmo de uso de métodos construtivos inadequados (XXXXXXX et al., 2011; ANTUNES, 2012), o que seria um fator de aumento de risco de perda de desempenho.
As expressões mais visíveis da má execução contratual são os atrasos na entrega dos serviços construtivos e o refazimento de serviços mal executados (XXXXXXX et al., 2011; XXXXXXX & MELHADO, 2015; XX-XXXXX et al., 2017). O primeiro atraso que pode acontecer no empreendimento é na elaboração e entrega dos projetos físicos do empreendimento (XXXXXXX et al.; 2011), especialmente quando contratados junto com a execução, como no caso das obras do DNIT com base no Regime Diferenciado de Contratações – RDC (CGU, 2017).
Já o refazimento pode estar associado a materiais de baixa qualidade (AL-HAZIM et al., 2017) ou erros construtivos (XXXXXXX et al., 2011; XXXXXXX & MELHADO, 2015). Por sua vez, os erros construtivos estão associados em regra a um dos três elementos principais dos métodos construtivos. Problemas relacionados aos equipamentos e insumos são relatados por Xx - Xxxxx et al. (2017), mas a mão de obra foi o objeto mais focado pelos autores pesquisados. A mão de obra divide-se em dois grupos principais: a de gerenciamento e a de produção. No grupo de mão de obra de gerenciamento ou administrativa estão os engenheiros, arquitetos, almoxarifes, contadores, gerentes de compra, dentre outros profissionais responsáveis por coordenar as atividades e principalmente prover meios para que as equipes de produção, oficiais de alvenaria, marcenaria, armação de ferragens, instalações elétricas, instalações hidráulicas, dentre outros, possam atuar com eficácia. Assim, pode-se entender que o “gerenciamento fraco” (XXXXXXX et al., 2011; XXXXXXX & XXXXXXX, 2015; XX-XXXXX et al., 2017) seja a
primeira fonte de risco da mão de obra. Com as falhas de gestão aumentam as chances de ocorrer a interpretação equivocada dos projetos físicos e o consequente planejamento ineficaz das atividades (FILIPPI & MELHADO, 2015; AL-HAZIM et al., 2017).
Visando mitigar os problemas de gestão no canteiro de obras, Resende (2013) chama a atenção para a verificação da experiência dos engenheiros contratados. Por isso, como descrito na seção B.3 – CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS, a Administração deve verificar a qualificação técnica do seu contratado e dos subcontratados por ele. Todavia, na prática, o controle dos subcontratados fica efetivamente a encargo do contratado principal. Nesse ponto, deve ser observado se a mão de obra subcontratada é qualificada e experiente e, com a diversidade de equipes no canteiro de obra, o gerenciamento de conflitos também é fator que se torna vital para o bom andamento da construção (MAHAMID et al.; 2011; JAPUR & XXXXX (2013); XXXXXXX & XXXXXXX, 2015; XX-XXXXX et al., 2017; XXXXXXX &
XXXXXXXX, 2018). Com relação a má qualidade da mão de obra, o alerta de Resende (2013) é com relação à contratação de subcontratados a preços muito baixos por parte do contratado. Com isso, tem-se a indicação de que o contratante não pode deixar de verificar a robustez das relações contratado-subcontratados.
Todavia, Brum (2015) alerta para o fato de que, em épocas de economia aquecida, a má qualidade da mão de obra pode não vir da contratação por preços baixos e sim na escassez de profissionais qualificados, o que também foi pontuado por Xxxxxxx & Melhado (2015). Neste sentido, os autores relataram experiência positiva com a racionalização da construção por meio da adoção de processos mais industrializados no canteiro de obras, reduzindo a dependência da mão de obra tipicamente artesanal.
Com relação aos atrasos causados pela mão de obra, Japur & Ponte (2013) destacaram que existem paralisações por caso fortuito ou de forma maior, por exemplo, greve de trabalhadores ou calamidades públicas, que são fontes de risco com maior dificuldade de previsão. Mas existem relatos de atrasos por falta de material, reflexo da falha na gestão das compras e entregas (BRUM, 2015; XXXXXXX & MELHADO, 2015) ou demora na contratação ou mobilização de subcontratados (RESENDE, 2013; XXXXXXX & MELHADO, 2015). Ambas fontes de risco que remetem à causa raiz do fraco gerenciamento do canteiro de obras. Como solução para essas fontes de risco, conforme Brum (2015), observou-se que, em obras
residenciais no Rio Grande do Sul, por meio de técnicas de gerenciamento de projetos, foi possível realizar a identificação das atividades prioritárias, o que permitiu o foco dos recursos nas atividades do caminho crítico, em detrimento das atividades com folga no prazo, no caso de atrasos, permitindo assim a manutenção do cronograma original. Demonstrando que o planejamento prévio pode mitigar ou mesmo eliminar efeitos de algumas fontes de risco quanto ao prazo de execução.
Na literatura pesquisada, destaca-se também um outro lado da balança quanto à capacidade dos contratados em executar os empreendimentos. Trata-se da capacidade financeira, que foi relatada como uma das principais fontes de risco associáveis ao contratado (COUTINHO, 2010; MAHAMID et al.; 2011; XXXXXXX, 2012; XXXXXXX & XXXXXXXX, 2018).
Na pesquisa de Xxxxxxx & Carvalho (2018), os problemas relacionados ao financiamento apesar de não ocuparem as primeiras posições no ranking de fontes de riscos, estando na 14ª posição, apresentam-se em diversas facetas: como no risco de alto custo de financiamento, na escassez de fontes de risco privadas ou públicas, nas mudanças das políticas governamentais para os programas de financiamento e, principalmente, a falta de atratividade dos empreendimentos para os organismos financiadores.
Em termos de medidas mitigadoras do risco de financiamento, Lotta & Favareto (2018) relatam que no âmbito das obras do PAC, financiadas pela Caixa Econômica Federal – Caixa, adotou- se a estratégia da gestão do Banco instituir a sua própria supervisão das obras em complemento às estruturas supervisoras/fiscalizadoras dos órgãos executores federais, estaduais ou municipais, os denominados Gabinetes de Gestão Integrada – GGIs, compostos por empregados públicos da própria Caixa, do proponente dos projetos e das demais instituições parceiras. O GGI teve como função garantir a articulação entre os diferentes entes federativos e demais organizações públicas envolvidas com a obra, o que se mostrou um arranjo de eficiência e mitigação de risco.
Como estratégias de prevenção de riscos financeiros do contratado na fase de licitação, cita-se a pesquisa de Xxxxxxxx (2010) que identificou que a razão entre o Capital Social da empresa vencedora e o valor orçado da obra de construção é uma variável com influência sobre o prazo de execução e, consequentemente, sobre o risco de atraso. O DNIT, por sua vez, seleciona as
licitantes interessadas com base em índices contábeis de referência obtidos a partir do balanço patrimonial da empresa na época da licitação, que representa indicadores da saúde financeira da empresa (DNIT, 2019a), a seguir descritos:
1) Índice de Liquidez Geral – ILG: O ILG analisa a relação entre a soma do Ativo Circulante
– AC com o Realizável a Longo Prazo – RLP e a soma do Passivo Circulante – PC com o Exigível a Longo Prazo – ELP do contratado, esse índice é mais aplicável a empreendimentos de maior prazo previsto para execução. Usualmente a relação exigida tem que ser superior a 1,0 (DNIT, 2019a);
2) Índice de Solvência Geral – ISG: O ISG analisa a relação entre o Ativo Total – AT, a soma do Passivo Circulante – PC e o Exigível a Longo Prazo – ELP do contratado, quanto maior essa relação melhor seria sua capacidade financeira, em especial, aplicada a empreendimentos de maior prazo previsto para execução. Usualmente a relação exigida tem que ser superior a 1,0 (DNIT, 2019a); e
3) Índice de Liquidez Corrente – ILC: O ILC analisa a relação entre o Ativo Circulante – AC e o Passivo Circulante – PC do contratado, quanto maior for o ativo da empresa em relação ao seu passivo melhor seria sua capacidade financeira. Usualmente a relação exigida tem que ser superior a 1,0 (DNIT, 2019a).
Uma outra alternativa que a Lei Federal nº 8.666/93 (BRASIL, 1993) indica é a verificação da quantidade de compromissos financeiros assumidos pela licitante na época da licitação, como forma de verificar se esta terá efetiva capacidade de empreender a construção no prazo demandado, conforme transcreve-se do § 4 do Inciso III do art. 31 da referida Lei: “Poderá ser exigida, ainda, a relação dos compromissos assumidos pelo licitante que importem diminuição da capacidade operativa ou absorção de disponibilidade financeira, calculada esta em função do patrimônio líquido atualizado e sua capacidade de rotação.”. Nesse cenário melhor seria se existisse cadastro de desempenho das empresas quanto ao cumprimento de prazos, de custos e de regular execução contratual, como a exitosa experiência do Japão em criar registro geral das empresas habilitadas por meio de um órgão central do governo que revisava a habilitação das empresas pelo menos uma vez por ano (PABOR & ISHIDA, 2012).
Recorrendo-se à história do Japão, cita-se o fenômeno da cartelização do mercado de construção civil associado com escândalos de corrupção (tema aprofundado no Apêndice A). Hays (2012)
narra que a existência de vários casos de corrupção no final da década de 80 em diante. Naquela época, o mercado da construção no Japão era pautado pelas empresas construtoras, servidores públicos dos órgãos afetos e da classe política dominante, o que levou a um quadro de corrupção endêmica, com práticas de fixação de preço, conluio em licitações e cartelização do mercado (WOODALL, 1996; PABOR & ISHIDA, 2012). Era comum altos burocratas aposentarem-se entre 50 e 60 anos de idade, com remunerações relativamente modestas, e iniciarem carreiras promissoras como lobistas das grandes construtoras. Também havia a prática de redistribuição de renda por meio de concentração de obras públicas em regiões menos ricas (PABOR & ISHIDA, 2012), o que também conduz a possibilidade de execução de obras desnecessárias.
O entrelaçamento entre a Governança e as práticas de corrupção podem ser um mecanismo de constante ineficácia para as obras públicas. Um exemplo emblemático mais didático desse fenômeno são as obras pretendidas do complexo da Usina Nuclear 3 de Angra dos Reis – Angra 3, que teve suas atividades paralisadas em 1986 e ficou por décadas pagando milionários custos de manutenção do canteiro de obras sem que se avançasse nada na execução física da obra (TCU, 2010), conforme transcreve o relatório de auditoria do Acórdão nº 2143/2010 – TCU – Plenário – processo TC 007.452/2010-1 – negrito nosso:
2.2 - Visão geral do objeto
As obras civis de Angra 3 foram licitadas e adjudicadas à Construtora Xxxxxxx Xxxxxxxxx S/A por meio de contrato assinado em junho de 1983. A construtora foi mobilizada em junho de 1984, dando início às obras, instalando-se no canteiro e executando serviços de cortes da rocha e de abertura de cavas para os blocos de fundação. Os serviços se estenderam até abril de 1986, quando as atividades foram paralisadas, ocorrendo a desmobilização da contratada, mantendo-se apenas uma equipe mínima para a manutenção e preservação das instalações de canteiro.
Atualmente, a Eletronuclear vem dispendendo recursos da ordem de R$ 6,8 milhões anuais para manutenção do parque de obras de Angra 3, incluindo os equipamentos já adquiridos, cerca de 50% do total, e parte das obras civis que encontram-se paralisadas. (...)
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. recomendar a Eletrobrás Termonuclear S/A que empregue os recursos e esforços necessários para mitigar ao máximo os efeitos indesejáveis das etapas cumpridas de forma intempestiva;
9.2. encaminhar cópia da presente deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, às Comissões de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e à de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, ao Ministério de Minas e Energia, ao Ministério de Ciência e Tecnologia e à Casa Civil da Presidência da República, gestora do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), alertando-os acerca dos efeitos indesejáveis que podem suceder em decorrência dos atrasos observados na contratação dos projetos executivos e na emissão das licenças da CNEN, especialmente no que tange à manutenção dos custos e prazos programados para a entrada em operação da Usina de Angra 3, conforme planejamento setorial;
Destaca-se que, apesar do cenário descrito, o referido Acórdão concluiu pela ausência de irregularidades ensejadoras de paralisação e/ou bloqueio de recursos orçamentários. Completa o exemplo o fato de que anos após a citada auditoria do TCU, a construtora em questão foi objeto de investigações da Polícia Federal no âmbito da Operação Lava Jato, caso em que os executivos da empresa Andrade Gutierrez admitiram o pagamento de propina relativa ao empreendimento (EBC, 2016), ilustrando como a má gestão pode mascarar práticas corruptas.
No caso específico do DNIT, destaca-se extensa investigação realizada por equipe do TCU no âmbito da fiscalização do processo TC 032.446/2011-0 (TCU, 2012). A pesquisa foi diferenciada, pois se baseou na análise de resultados concretos na execução contratual, na qual se avaliou de forma global aspectos de gestão do órgão, o TCU (2012) identificou seis fatores primários que seriam as causas de atraso na conclusão das obras, categorizados da seguinte forma: “Atraso na medição e no pagamento”; “Atraso nas desapropriações”; “Problemas meteorológicos”; “Necessidade de alterações constantes no projeto”; “Questões ambientais e comunidades indígenas”; e “Ocorrência de interferências – recolocação de postes de luz, de
telefonia etc.”. Todavia, o TCU (2012) não endereçou esforços para analisar os impactos dos contratados na execução contratual, o que pode indicar uma lacuna na estratégia de auditoria.
Desta forma, por hipótese, espera-se que o monitoramento da qualificação técnica e financeira do contratado, do seu histórico de desempenho e de fatores de risco de cartelização e conluio seja um mecanismo de avaliação de riscos. Por fim, no Quadro 2.8, apresenta-se uma síntese das fontes de riscos ou eventos críticos indicados na literatura pesquisada com relação às fontes ligadas ao contratado, nos termos conceituados no início desta seção.
Quadro 2.8 Fontes de Riscos do Contratado citadas nas referências bibliográficas selecionadas
Referência | Fontes de Riscos do Contratado Citadas |
Xxxxxxx Xxxxxx (2000) | Contratação de construtoras não capacitadas. |
Flyvbjerg (2004) | Uso de novas tecnologias construtivas não consolidadas. |
Xxx (2008) | Não destacados na citada pesquisa. |
Xxxxxxxx (2010) | Capacidade operacional do contratado (razão entre o capital social da empresa e o valor da obra). |
Mahamid et al. (2011) | Atraso na entrega dos projetos físicos (quando contratados junto com a execução). Dificuldade de financiamento. Retrabalhos durante a execução devido a erros. Falta de capacidade técnica da equipe do contratado. Gerenciamento fraco. Uso de métodos construtivos inadequados. Baixa produtividade da mão de obra do contratado. Baixa capacidade técnica da mão de obra do contratado. Conflitos entre a mão de obra do contratado. Falta de equipamentos. Falta de insumos para a construção. |
Rorato & Dias (2011) | Não destacados na citada pesquisa. |
Antunes (2012) | Alteração do método construtivo. Dificuldade financeira. |
TCU (2012) | Não destacados na citada pesquisa. |
Japur & Ponte (2013) | Má gestão contratual pelo construtor. |
Resende (2013) | Falta de experiência de engenheiros planejadores. Baixa capacidade técnica da mão de obra do contratado. Falta de material por falta de planejamento da gestão da obra. Contratação de subcontratados a preços muito baixos. Atraso para contratação de fornecedores e subcontratados. |
Brum (2015) | Falta de material na obra por erros no setor de compra ou por atraso na entrega. |
Referência | Fontes de Riscos do Contratado Citadas |
Falta de mão de obra especializada. Racionalização da construção (industrialização), como consequência da falta de mão de obra qualificada. | |
Filippi & Xxxxxxx (2015) | Má gestão contratual pelo construtor. Interferência dos subempreiteiros ou trabalho inadequado. Atrasos nos trabalhos de subempreiteiros. Escassez de mão de obra. Planejamento do projeto malfeito ou programações ineficazes. Baixo nível de produtividade da mão de obra. Atraso ou baixa mobilização da mão de obra no canteiro. Retrabalhos durante a execução devido a erros. Atraso na entrega de material. Conflitos nas programações dos subempreiteiros. Revisão inadequada do projeto físico. |
Xxxxx et al. (2016) | Não destacados na citada pesquisa. |
DTF (2016) | Falta de mão de obra especializada (falta de engenheiros). |
Al-Hazim et al. (2017) | Deficiências nos equipamentos e materiais brutos. Retrabalho devido à baixa qualidade de materiais. Gerenciamento das relações trabalhistas. Erros nas sequências das atividades do cronograma. Fraco gerenciamento de projetos. |
Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) | Dificuldade de financiamento. Disputas contratuais. |
2.4 - TÓPICOS CONCLUSIVOS
O capítulo abordou a pesquisa da literatura sobre fontes de risco ao desempenho na execução de obras de construção, em especial, nas obras públicas quanto ao risco de atraso. O estudo bibliográfico indicou a existência de dezenas de fontes de riscos possíveis. Foi feita uma proposta de categorização dessas fontes de risco de forma a facilitar a sua avaliação e compreensão das relações de interdependência entre as variadas fontes. No Quadro 2.9, apresenta-se uma análise das fontes de riscos estudadas pelos autores pesquisados com base na categorização de riscos proposta. Destacam-se as fontes de risco internas, no caso, as atribuíveis ao objeto, contratante e contratado. Conforme abordado ao longo do capítulo, essa predileção pode estar relacionada aos próprios métodos de gerenciamento de risco que têm por foco a gestão interna das organizações estudadas.
Quadro 2.9 Mapeamento das fontes de riscos estudadas pelos autores pesquisados com base na categorização de riscos proposta
Referência | Categorias de Fontes de Risco | |||||
Externos | Internos | |||||
Econômicos | Políticos | Burocráticos Externos | Objeto | Contratante | Contratado | |
Marques Junior (2000) | X | X | X | X | X | |
Flyvbjerg (2004) | X | X | X | X | X | X |
Xxx (2008) | X | X | ||||
Xxxxxxxx (2010) | X | X | X | X | ||
Mahamid et al. (2011) | X | X | X | X | X | |
Rorato & Dias (2011) | X | X | X | |||
Antunes (2012) | X | X | X | X | X | |
TCU (2012) | X | X | X | |||
Xxxxx & Xxxxx (2013) | X | X | X | X | ||
Resende (2013) | X | X | X | X | ||
Brum (2015) | X | X | ||||
Filippi & Xxxxxxx (2015) | X | X | X | |||
Xxxxx et al. (2016) | X | |||||
DTF (2016) | X | X | X | |||
Al-Hazim et al. (2017) | X | X | X | X | X | |
Xxxxxxx & Xxxxxxxx (2018) | X | X | X | X | X | X |
No Apêndice A, aprofunda-se em uma das fontes de risco político identificada na revisão da literatura, o fenômeno da corrupção nas obras públicas. Discute-se a relação da corrupção com os empreendimentos, o papel da sociedade civil e da imprensa na denúncia dessas práticas e o uso de indicadores de governança como ferramentas para monitoramento da eficácia do combate à corrupção.
MÉTODO PROPOSTO PARA MODELAGEM DA PREDIÇÃO DO PRAZO DE EXECUÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS
3.1- APRESENTAÇÃO
Por meio da revisão da literatura empreendida nos capítulos anteriores, foi possível visualizar a complexidade técnico-burocrática para a implementação de obras públicas, em especial, na dinâmica do seu processo de contratação por licitações sob a égide de rigorosos ditames legais. No que tange aos impactos no atraso da execução desses empreendimentos, como descrito, destaca-se o modo rodoviário, que possui como características a capacidade de afetar a microeconomia da região próxima no curto prazo e influenciar a macroeconomia regional e mesmo nacional no longo prazo. Nesse sentido, o controle dessa atividade é considerado estratégico pelos governos centrais.
As técnicas de gerenciamento de risco têm sido utilizadas para lidar com o desafio de antever ou mitigar ameaças ao bom andamento dos processos de implantação de obras públicas. Observa-se que a maioria das técnicas tem por base a obtenção de informações junto a painéis de especialistas, por diversas vantagens que essa estratégia oferece. Todavia, no mercado da contratação de obras públicas, identifica-se a existência de conflitos de interesse entre os diferentes conjuntos de especialistas, especialmente entre os oriundos da iniciativa privada e do setor público.
O presente método propõe-se a complementar as atuais técnicas de análise de risco de atraso em obras públicas a partir de uma abordagem baseada em dados objetivos, que devem ser estruturados em sistemas corporativos.
As variáveis do modelo devem ser construídas com base nos dados disponíveis nos contratos, sendo preferencialmente de natureza quantitativa e categóricas. Por fim, como a variável dependente do modelo (Prazo Efetivo de Execução – PEE) é uma variável quantitativa discreta e as variáveis independentes podem ser tanto quantitativas como também qualitativas, o modelo de regressão Binomial Negativa mostra-se como uma opção adequada. Soma-se a isso o fato de que em situações práticas, esse modelo de regressão é geralmente superior no desempenho
dos estimadores e controle da variabilidade dos dados visto que não precisa que a variância seja igual à média (XXXXX, 2004).
Dessa forma, é possível estruturar o modelo de estimação do prazo de execução de contratos de obras públicas. Com isso, desde a fase de preparação para a contratação do empreendimento, ter-se-á uma ferramenta para mitigar eventuais riscos da utilização de prazos de execução irreais nos contratos, antes mesmo da sua licitação.
Assim, é proposto modelo matemático de estimação do prazo de execução de contratos de obras públicas. Com isso, desde a fase de preparação para a contratação do empreendimento, ter-se- á uma ferramenta para mitigar eventuais riscos da utilização de prazos de execução irreais nos contratos, antes mesmo da sua licitação.
3.2 – ESTRUTURA DO MÉTODO
O método proposto para estimar o prazo de execução de contratos de obras rodoviárias com objetivo de mitigar o risco de atraso na execução divide-se em cinco macroetapas: Delimitação do Objeto de Análise, Levantamento das Variáveis Dependentes, Levantamento das Variáveis Independentes, Modelagem e Análise dos Resultados – Figura 3.1. O método foi proposto para ser aplicado na análise de contratos do DNIT, porém com adaptações pode ser aplicado a outros órgãos públicos.
Etapa 1: Delimitação do Objeto de Análise
1.1 Amostragem dos Contratos
Etapa 2: Levantamento das Variáveis Dependentes
2.1 Variação da Execução Contratual – VEC
2.2 Prazo Efetivo de Execução – PEE
2.3 Atraso Percentual dos Contratos – APC
Etapa 3: Levantamento das Variáveis Independentes
3.1 Variáveis Externas Econômicas Políticas
3.2 Variáveis Internas Do Objeto
Do Contratante
Etapa 4: Modelagem
4.1 Estimação do Modelo de Predição do Prazo de Execução
Etapa 5: Análise dos Resultados
5.1 Verificação das variáveis independentes influenciantes no Prazo de Execução
Figura 3.1 Estrutura Conceitual do Método Proposto para Predição do Prazo de Execução de Obras Rodoviárias
3.3 – ETAPAS
Cada etapa do método é detalhada nos itens a seguir.
3.3.1 – Delimitação do Objeto de Análise
O primeiro passo dessa etapa é a definição do órgão a ser avaliado. Paradoxalmente, órgãos que não apresentam boa governança tendem a não fornecer dados estruturados em quantidade e qualidade suficiente para a avaliação. Nesses casos, as ações devem ser no sentido de ampliar a transparência do órgão, a normatização de procedimentos e maior controle financeiro no intuito de viabilizar futuras análises (HUTHER & SHAD, 2000), para em um segundo momento ser possível a aplicação do método.
i – Definição do Período e do Tipo de Contrato a serem analisados
Um outro aspecto central do método é o foco na licitação, contratação e execução de contratos com a Administração Pública. Deve-se focar em contratos que reflitam o objetivo da pesquisa. Caso se queira avaliar o desempenho do órgão pelos custos, o menor esforço estará em aplicar o princípio de Pareto e escolher os contratos com maiores custos de forma a se ter uma amostra mais representativa do total de investimentos (KARUPPUSAMI & XXXXXXXXXXXX, 2006). Para a avaliação de características específicas, tais como novas metodologias de gestão, métodos construtivos ou de projeto, deve-se realizar uma amostragem direcionada. Observa-se que, em avaliações de cumprimento de prazo, deve-se evitar contratos com prazo determinado para encerramento, independentemente da conclusão do objeto original, o que foi uma das premissas do estudo de caso. Por fim, realizados esses procedimentos, obtém-se a base de dados para o início das análises, visando a modelagem do prazo de execução dos tipos de contratos selecionados.
De posse da base de dados construída de modo mais confiável possível, deve-se delimitar o período de amostragem dos dados. Ressalta-se a importância de uma base de dados abrangente, temporalmente e em termos do conjunto de dados, observando a sazonalidade de fenômenos, tais como o regime pluviométrico ou períodos de mandatos de gestores. A abrangência da base estruturada é relevante uma vez que uma amostra muito restrita pode comprometer a qualidade da modelagem aos fins de gestão de empreendimentos.
ii – Coleta de Dados
Xxxxxxxx et al. (2010) afirmam que, para se organizar, resumir e apresentar as informações relacionadas à coleta de dados, deve-se proceder a estatística descritiva destes. Esse primeiro processo busca descrever os dados por meio de tabelas, gráficos e medidas. Assim, após o levantamento de dados, eles são colocados em arquivos na forma de matrizes, em que as linhas são os dados observados, e as colunas correspondem às características (variáveis) levantadas.
Segundo Xxxxxxxx et al. (2010), os dados podem ser observados de variáveis qualitativas (categóricas) ou quantitativas. As quantitativas são varáveis que podem ser expressas na forma de números, podendo ser contínuas, como o peso de pessoas, ou discreta, como a quantidade de laranjas numa cesta. Já as variáveis qualitativas são descritas por seus atributos, podendo ser nominais, quando não existe ordenação dentre as categorias, por exemplo: sexo, cor dos olhos, fumante/não fumante, doente/sadio ou ordinais, quando existe uma ordenação entre as categorias, por exemplo: escolaridade (Ensino Fundamental, Ensino Médio, Ensino Superior), dia da semana (segunda-feira, terça-feira,..., domingo) e mês de observação (janeiro, fevereiro,..., dezembro). Quando se expressa uma variável qualitativa por meio da distinção da presença ou ausência de uma característica, pode-se denominá-la dicotômica ou dummy.
Xxxxxxxx et al. (2019) definem que quando uma variável não é mensurável diretamente é denominada “latente”, podendo ser mensurada indiretamente por indicadores (variáveis observáveis). Nessas situações, os autores recomendam a sua substituição por uma variável que se presume guardar com aquela relação de pertinência.
Assim, o próximo passo do método é a extração de dados brutos de sistema informatizado ou outra forma de arquivo de dados e a sua organização de forma estruturada para manipulação e edição em planilha eletrônica ou outra forma de banco de dados. Deve-se evitar o fenômeno do Garbage In, Garbage Out (ROSE & XXXXXXX, 2011), ou seja, evitar a obtenção de conclusões equivocadas, mesmo com a aplicação correta do método. Assim, nessa etapa, é importante uma análise da consistência dos dados com a verificação de informações espúrias, tais como: grandezas físicas irreais (por exemplo, extensões negativas), erros de digitação, ausência de dados, falta de padronização no preenchimento dos sistemas corporativos, dentre outras inconsistências. Com isso, deve ser realizada a limpeza dos dados para a construção da base de dados confiável.
iii – Definição das Variáveis a Serem Coletadas
Antes de empreender às análises, é preciso um estudo bibliográfico ou por meio de entrevistas com especialistas de fatores de risco para a alteração do comportamento dos indicadores escolhidos. Com relação às entrevistas, indica-se a opção por perguntas do tipo aberta, que permitam a identificação de padrões complexos e uma melhor compreensão das causas debatidas (LAZARSFELD, 1944). Em relação aos entrevistados, Xxxxxxx & Boruch (1978) destacam que não se deve perder de vista a questão ética no tratamento das pessoas e dos dados fornecidos.
Assim, por estar se avaliando eventuais falhas de governança ou mesmo de corrupção em um órgão, o anonimato deve garantido, para isso, o entrevistador é que deve ser responsável por anotar as respostas abertas, sem o registro de informações identificadoras dos entrevistados. Xxxxxxxxxx et al. (1995) destacam que entrevistas pessoais de natureza aberta têm maior probabilidade de aprofundamento e captação de informações do que as de questionários fechados. Assim, nessa etapa, a pergunta deve ser genérica: “Quais fatores causam a alteração da variável dependente estudada?”. Observa-se que na inviabilidade de pesquisa específica recomenda-se o uso de revisão da literatura.
Da posse desses fatores, será realizada a identificação de fontes de dados. Preferencialmente, indica-se utilizar sistemas corporativos do próprio órgão pesquisado (dados secundários), pela expectativa de que seus bancos de dados sejam oriundos de coletas de informações de campo ou de documentações originais (dados primários). Em complementação, deve-se verificar a existência de outros bancos de dados governamentais ou mesmo fontes de dados abertas.
Definidas as fontes de dados, é necessário verificar se estas têm os tipos de dados necessários para a construção do modelo pretendido. Em caso negativo, novas fontes de dados devem ser pesquisadas. Exaurindo-se as fontes de dados, deve-se avaliar a eficácia do modelo com os dados disponíveis.
iv – Dados de Entrada do Método – DEM
Para a construção das variáveis, é necessário o registro sistemático de dados históricos das contratações passadas e de outras informações disponíveis em fontes disponíveis à época.
Reitera-se a necessidade de que essa coleta de dados fique armazenada em sistema corporativo, permitindo agilidade no fornecimento de informações para os interessados, sejam eles os gestores do empreendimento, políticos, investidores, seguradores e sociedade civil em geral. A descrição dos dados será apresentada ao longo da descrição das variáveis dependentes e independentes.
3.3.2 – Levantamento das Variáveis Dependentes
A variável dependente é o fator que se busca explicar por eventuais correlações com variáveis independentes que explicam a sua variabilidade (XXXXXXXX et al., 2010). No caso de obras públicas, o PMI (2017) foca nos aspectos da qualidade construtiva (escopo do produto), custos envolvidos na produção e prazos de execução. Xxxxxxxx et al. (2018) reiteram que esses parâmetros são interdependentes, devendo ser preferencialmente avaliados em conjunto. Todavia, é possível que nem todos estejam disponíveis para os tipos de contratos ou período que se quer analisar. Assim, no estudo do Prazo Efetivo de Execução – PEE é necessário levar em consideração outros parâmetros de desempenho.
i – Variação de Execução Contratual - VEC
No presente método, propõe-se a análise da Variação de Execução Contratual - VEC como parâmetro de mensuração de desempenho na completude da execução contratual. Sob o ponto de vista da gestão, é fundamental, uma vez definido o Valor Final do Contrato - VFC, após aditivos contratuais, que se verifique quanto do contratado foi efetivamente executado e pago. O não atingimento do VFC pode indicar falhas na execução, como falta de recursos financeiros, erros de projetos, dificuldades de licenciamento, dentre outros eventos. A VEC é obtida por meio da razão do Valor Total das Medições – VTM pelo VFC, quanto mais próximo de 1 for o valor de VEC maior a qualidade na completude do contrato. Esse indicador é ilustrado na Equação 3.1.
𝑉𝐸𝐶 = 𝑉𝑇𝑀
𝑉𝐹𝐶
(3.1)
Conhecendo a VEC, é possível selecionar de forma mais apropriada a amostra a ser utilizada para modelar a variável PEE. Não se mostra razoável comparar contratados em que a execução foi quase completa (por exemplo, acima de 97%), com outros que tenham tido baixa taxa de
execução. O ideal é se pautar por experiências bem-sucedidas quanto à completude do objeto executado para que sirva de parâmetro para casos futuros.
ii – Prazo Efetivo de Execução – PEE
Para avaliar o prazo em um empreendimento, é preciso antes definir qual etapa do seu ciclo de vida se está analisando. O PMI (2017) destaca as diferentes fases de um projeto: a iniciação (tomada de decisão dos stakeholders), fase de planejamento das ações executivas, fase de execução do planejamento em si e, no final, a fase de entrega e operacional. A fase operacional pode se estender até que se alcance os objetivos propostos para o empreendimento (SATO & XXXXXX XX, 2014).
Assim, tem-se diferentes prazos que podem ser previstos e monitorados dentro do ciclo de vida do empreendimento. Na presente proposta, foca-se nos atrasos na fase de execução pelas suas consequências, legais, financeiras e sociais. Sobre essa fase, Flyvbjerg (2004) ressalta que além de estar relacionada à ocorrência de sobrecustos, também causa a diminuição do benefício social a ser obtido pelo empreendimento no curto prazo. Com relação ao objeto do presente estudo de caso, obras rodoviárias, Xxxxx (2015) destaca que os atrasos são especialmente prejudiciais.
A OECD (2016) destaca que existem três grandes fases de contratações públicas. A pré- licitatória em que se definem o custo estimado, o prazo pretendido de execução e o escopo do que vai ser contratado, além da forma que se procederá essa contratação. A fase licitatória, que envolve a busca por licitantes interessados, o que depende muito da divulgação e transparência da contratação. Por fim, tem-se a fase da execução contratual, que se inicia com a assinatura do contrato público. Nessa última fase, realizam-se os pagamentos ao contratado, onde é necessário executar o empreendimento num prazo previamente acordado. Existem dois prazos principais na última fase. O primeiro é o de vigência que se inicia com a data de assinatura do contrato e vai até o limite estabelecido para se possa produzir efeitos legais entre as partes. O segundo prazo é o de execução da obra pública em si, que se inicia a partir da autorização da autoridade governamental para que o contratado efetivamente tome posse do local de construção com o início das suas atividades e vai até o limite estabelecido em contrato, que deve ser inferior ao período de vigência contratual.
Ao se tratar de obras públicas, é importante destacar que não se trata da entrega de um produto de prateleira. Assim, por sua natureza única e características de projeto, a definição do prazo de entrega sempre envolve uma avaliação caso a caso. Outro aspecto a se destacar, é que diferentemente do custo ou mesmo da qualidade construtiva, a quantificação do prazo vai depender do critério adotado para a definição da completude da execução, o que, por vezes, perpassa critérios variáveis. Por exemplo, o principal órgão de contratação de obras rodoviárias do Brasil, o DNIT, não tinha, no período do estudo de caso, um critério definido em normativo para estabelecer o final do contrato. A legislação brasileira (BRASIL, 1993) estabeleceu a emissão de dois documentos que seriam os marcos legais da conclusão da execução contratual. Tratam-se dos termos de recebimento provisório e definitivo, que devem ser elaborados e assinados por representantes do governo, após a avaliação de todo o objeto executado. Ocorre que o processo para sua elaboração só se inicia após as empresas contratadas informarem oficialmente que concluíram o objeto. Assim, a sua data de emissão tende a ser deslocada no tempo em relação à data da efetiva conclusão, assumindo, assim, mais valor legal do que gerencial.
O momento no tempo que se mostra mais apropriado para definir a conclusão da execução de uma obra pública é a data de assinatura do último documento de cobrança por serviços prestados (medição final). A partir desse documento, tanto o contratado quanto o contratante declaram que os serviços foram realizados. Ato que não impede posteriores reclamações pela constatação de defeitos construtivos. Importante destacar que existem situações em que a medição final só é assinada muito tempo depois da sua apresentação, por dificuldades de verificação ou mesmo questionamentos quanto à sua correição. Por outro lado, não é incomum que se ocupem empreendimentos ou se libere para uso infraestruturas (por exemplo, trechos rodoviários) sem que todos os serviços estejam completamente executados e medidos.
Se a data de conclusão de contratações de obras públicas possui suas peculiaridades, a data de início também merece atenção. Formalmente, o contratado só poderia iniciar a ocupação do local de construção após autorização. Todavia, por vezes, o contratado inicia os serviços iniciais anteriormente de forma a não consumir seu prazo contratual de execução com tarefas iniciais.
Na Figura 3.2 apresenta-se exemplo de histograma de mão de obra de uma execução contratual de obra rodoviária no Brasil de aproximadamente 42 km de extensão. São indicadas as datas
oficiais da Ordem de Serviço Inicial (06/12/2011) e a data da última medição (junho de 2015). Também são indicadas as datas de efetivo início da construção (setembro de 2011) e da última medição de serviços para pagamento (junho de 2015). Nota-se que a obra iniciou efetivamente três meses antes da data oficial. Por outro lado, o início da sua operação (abertura para tráfego) ocorreu um ano antes do último processo de pagamento por serviços prestados. Esse exemplo ilustra a dificuldade do estudo do fenômeno de atraso em obras públicas. Cabe observar que o início da operação ocorreu em ano de eleições no Brasil.
B - Data da Ordem de Serviço Inicial – 06/12/2011
C - Mês de início da Operação – junho de 2014
A - Início Efetivo da Construção
– setembro de 2011
D - Mês da Última Medição do Contrato
– junho de 2015
Quantidade de Mão de Obra em cada mês de construção
Meses (08/2009 a 10/2016)
Figura 3.2 Exemplo de histograma de mão de obra rodoviária
Apesar de em termos de responsabilização ser importante conhecer a natureza dos atrasos da execução de obras (XXXXX, 2015). Em termos de atingimento dos objetivos econômicos e sociais, o prazo global é o mais importante indicador. Costa (2003), em estudo de caso de cinco construtoras da cidade de Porto Alegre, no estado do Rio Grande do Sul, propôs que o controle global do prazo acordado com o cliente é um dos principais indicadores de desempenho.
O método propõe a modelar os Prazos Efetivos de Execução – PEEs em dias. PEEs são obtidos pela diferença de cada Data de Término da Execução – DTE e a Data de Início da Execução - DIE – Equação 3.2.
𝑃𝐸𝐸 = 𝐷𝑇𝐸 − 𝐷𝐼𝐸 (3.2)
iii – Atraso Percentual dos Contratos – APC
A discrepância entre os prazos previstos e efetivos de execução contratual reflete-se em atrasos. O Atraso Total do Contrato - ATC pode ser obtido pela diferença entre PEE e o Prazo de Execução Contratado - PEC; e o Atraso Percentual dos Contratos - APC pode ser obtido pela razão entre PEE e PEC, respectivamente. Esses indicadores são ilustrados nas Equações 3.3 e 3.4.
𝐴𝑇𝐶 = 𝑃𝐸𝐸 − 𝑃𝐸𝐶 (3.3)
𝐴𝑃𝐶 = 𝑃𝐸𝐸
𝑃𝐸𝐶
(3.4)
Os indicadores de atraso podem indicar práticas de má governança ou mesmo corrupção. O seu registro será o passo inicial para a identificação de suas causas raízes. Podendo ser fruto de variada gama de fontes de risco. Desde o erro na previsão inicial por excesso de otimismo nas estimativas originais (FLYVBJERG, 2004; FLYVBJERG, 2011), e até mesmo mudanças de projeto que ensejam aumentos de prazo e custos (OECD, 2016).
3.3.3 – Levantamento das Variáveis Independentes
Por meio de revisão da literatura dos fatores de risco associáveis aos indicadores custo, prazo e qualidade, e com o posterior complemento com informações oriundas de perguntas do tipo aberto com especialistas, podem-se listar e levantar as variáveis independentes para a modelagem pretendida.
i – Variáveis dos Riscos Externos – VRX
A seguir são descritas as Variáveis dos Riscos Externos – VRXs a serem coletadas.
a – Variáveis Econômicas – VE
De forma a captar a influência do ambiente econômico sobre o desempenho da execução dos contratos de elaboração do projeto e da construção de empreendimentos, o método prevê a coleta de dados de parâmetros que representem fatores de Riscos Econômicos - RCO, a saber: Variação de Custos - RVC, Política Monetária - RPM e Variação do Câmbio - RCA. São propostas Variáveis Econômicas - VE que sejam obtidas de fontes objetivas, no caso têm-se:
i. Juros - JUR, variável quantitativa contínua, associada ao Risco de Política Monetária - RPM, medida em percentual da taxa de juros do sistema financeiro do país, definida caso a caso, sugere-se o uso da taxa básica de juros da economia usualmente divulgada pelos Bancos Centrais de cada país com referência à data escolhida para a estimação;
ii. Câmbio - CAM, variável quantitativa contínua, associada ao Risco de Variação do Câmbio - RCA, medida em percentual do valor nominal do dólar norte-americano em relação à moeda do país de execução do contrato, sugere-se o uso do valor usualmente divulgado pelos Bancos Centrais de cada país com referência à data escolhida para a estimação; e
iii. Produto Interno Bruto - PIB, variável quantitativa contínua, associada ao risco de Política Monetária - RPM, medida em percentual pela taxa divulgada pelos órgãos oficiais do governo com referência à data escolhida para a estimação.
b – Variáveis Políticas – VP
De forma a representar a influência do ambiente político sobre o desempenho da execução dos contratos são propostas algumas variáveis observáveis que se presumem associáveis as variáveis latentes correlatas ao Riscos Políticos - RPO (Risco de Mudança de Governo - RMG, Risco de Ingerência Política - RIP e Risco de Corrupção – RCP) (Ver Apêndice A). São propostas Variáveis Políticas – VP que sejam obtidas de fontes objetivas, no caso têm-se:
i. Gestor Máximo com Perfil Técnico-Independente – GTI, variável qualitativa dummy, associada ao Risco de Ingerência Política - RIP, medida em categorias que representem os períodos de administração de gestores máximos do órgão em análise (com base na variável Gestor Máximo do Órgão – GMX), sendo considerados de maior risco, por meio de análise de texto, aqueles gestores em que se verifique que os currículos não tenham a formação acadêmica compatível com a atividade fim do órgão ou que, segundo apurado na mídia
investigativa, tenham indícios de terem sido escolhidos prioritariamente por influência política, definida caso a caso, de acordo com a Data da Posse do Gestor Máximo do Órgão - DPO;
ii. Força de Trabalho – FOR – variável quantitativa discreta, associada ao risco de Mudança de Governo – RMG, medida pela quantidade de pessoas disponíveis para trabalhar no órgão objeto de análise, com referência à data escolhida para a estimação; e
iii. Ciclo de Combate à Corrupção – CCC – variável qualitativa dummy, associada ao Risco de Corrupção - RCP, medida em categorias que representem o período entre as gestões de dois gestores máximos – GMX do órgão em análise que sejam categorizados como capacitados por sua formação acadêmica e independência funcional, e ainda que nesse período a mídia investigativa denuncie irregularidades ou crimes envolvendo outros GMXs ou outras autoridades superiores em assuntos relacionados ao órgão em análise, culminando em um Evento Crítico – EVC de afastamento voluntário ou forçado de uma dessas autoridades superiores dentro do período, o que leva à posse do segundo GMX com perfil de técnico- independente, caracterizando o encerramento do ciclo (Ver Apêndice A). Assim, para delimitação do período de gestão de cada ciclo deve-se ater aos seguintes procedimentos metodológicos (Figura 3.3):
a) Identificar os eventos críticos (demissão ou saída voluntária de autoridade de natureza política superior do GMX em meio a denúncias da mídia investigativa) – EVCs no período da amostra;
b) Retroceder no tempo em cada EVC e identificar data da posse do mais próximo gestor técnico-independente – GMXA;
c) Identificar reportagens na imprensa investigativa sobre fraudes e corrupção nos órgãos vinculados ao órgão – RECs, no período entre o EVC e o GMXA específico;
d) Identificar ações de órgãos de controle ou repressão sobre os fatos veiculados na imprensa ou outras ilicitudes – Ação de Controle e Repressão - ACR; no período entre o EVC e o GMXA específico;
e) Avançar no tempo e identificar a data da posse do mais próximo gestor técnico- independente – GMXP, após o EVC específico;
f) Estabelecer o período entre essas duas posses dos gestores GMXA e GMXP, definindo assim o Período do Ciclo de Combate à Corrupção – PCCC;
g) Repetir o procedimento para quantos EVCs forem identificados; e
h) Analisar a variação dos indicadores dos contratos dos CCCs identificados.