QUALISUS-REDE
NOTA TÉCNICA 47 | 2013
QUALISUS-REDE
Projeto: P0088716
Contrato de Empréstimo: BIRD 7632-BR Agência Executora: Ministério da Saúde
Brasília, 19 de abril de 2013
PROJETO QUALISUS-REDE
RELATÓRIO DE PROGRESSO - Apresentado na 7ª Reunião do Comitê Gestor de Implementação QualiSUS-Rede
1. HISTÓRICO E SITUAÇÃO ATUAL DO PROJETO QUALISUS-REDE
O processo de concepção e institucionalização do Projeto QualiSUS-Rede ocorreu em meio a um Cenário dinâmico de desenvolvimento de chamadas politicas estruturantes do SUS, incluindo a organização de Redes de Atenção à Saúde (RAS), que constitui o seu foco central, com o desafio de superar a fragmentação das políticas e programas de saúde.
Com a formalização do Pacto pela Saúde da Politica Nacional de Atenção Básica a organização de RAS foi afirmada como estratégia de construção de sistemas integrados de atenção à saúde no âmbito do SUS.
O acordo de empréstimo foi assinado em dezembro de 2009 e trouxe no eu escopo uma proposta de apoiar a organização de Redes de Atenção à Saúde no Brasil.
A execução do Projeto QualiSUS-Rede se deu a partir do desenvolvimento de subprojetos regionais de organização de RAS, por meio de um Termo de Cooperação em março/2010, entre o Ministério da Saúde (MS) e a Fundação Xxxxxxx Xxxx (FIOCRUZ). No entanto, o projeto não foi executado nesse ano devido ainda haver um debate, em amadurecimento, em torno da estratégia de RAS e dos seus aspectos operacionais e ainda, por haver coincidido com o período eleitoral. Fez-se necessário, então, uma transição técnica e politica envolvendo a gestão do MS, responsável pela concepção do Projeto e assinatura do Acordo de Empréstimo em 2009, e a gestão que se tornou responsável pela sua execução em 2011.
Nesse ano (2011) o MS elencou ações prioritárias para a gestão da Presidente Xxxxx e do Ministro Xxxxxxxxx Xxxxxxx, que culminaram na definição de
16 objetivos estratégicos voltados para o aperfeiçoamento técnico e político do Sistema Único de Saúde (SUS), sendo uma dessas "a organização da Rede de
Atenção à Saúde, considerada fundamental para a reestruturação do SUS, tanto no que se refere a sua organização, quanto na qualidade e impacto da atenção prestada, em consonância com o estabelecido no Projeto QualiSUS-Rede.
Destaca-se no novo contexto político-institucional: a portaria GM n° 4279 de 30 de dezembro de 2010; a revisão da Politica Nacional de Atenção Básica em 2011; o Programa Nacional de Acesso e Qualidade (PMAQ); o Decreto Federal n° 7508 de 28 de junho de 2011 e o Plano Nacional de Enfrentamento as Doenças Crônicas Não Transmissíveis. Dessa forma era imprescindível, para desenvolver o Projeto QualiSUS-Rede, ajusta-lo a partir dos trabalhos da nova gestão do MS e suas prioridades explicitadas no planejamento estratégico, assim como ajustá-lo ao processo de implantação do Decreto 7508 e seus dispositivos.
Ainda em 2011, os esforços estiveram concentrados em iniciar as atividades do Projeto QualiSUS-Redes a partir do novo contexto político/institucional, buscando refletir coerência e convergência entre as diretrizes nacionais, as políticas vigentes e os objetivos previstos no acordo do empréstimo. A primeira etapa foi instituir o projeto no âmbito do Ministério da Saúde, que até então estava sob a responsabilidade de execução da FIOCRUZ, além de ajustar suas diretrizes operacionais e definir seu arranjo de gestão. Essa formalização se deu com a publicação da Portaria n° 396 de 4 de março de 2011, passando o MS a ser responsável pela gestão direta das atividades do QualiSUS-Rede, ficando a cargo da FIOCRUZ o desenvolvimento de ações de colaboração técnica ao, Projeto, o que resultou em novo Termo de Cooperação firmado entre essas duas instituições.
Foram criados o Comitê Gestor de Implementação do Projeto (CGI), instância de definição de diretrizes e de acompanhamento periódico das ações do QualiSUS- Redes, e a Unidade de Gestão do Projeto (UGP), responsável direta pela sua execução.
O CGI é constituído por representantes das Secretarias do MS, da ANS, ANVISA, FIOCRUZ, CONASS e CONASEMS, cujas principais atribuições são definir as diretrizes técnicas e operacionais para execução das atividades do Projeto e aprovar o planejamento anual e os relatórios de avaliação.
A UGP tem por finalidade a execução técnico-administrativa do Projeto até o término do período de execução das atividades previstas no cronograma, e o encerramento do processo de prestação de contas exigidas pelo BIRD e outros órgãos de controle interno e externo.
A etapa seguinte envolveu um conjunto de ações voltadas para viabilizar o desenvolvimento dos três componentes do Projeto por meio da constituição da equipe técnica, elaboração do Termo de Cooperação com a FIOCRUZ, definição das regiões participantes e elaboração dos respectivos subprojetos regionais. A escolha das regiões (envolvendo pactuação de critérios que garantissem territórios representativos tanto quanto à diversidade regional quanto aos problemas associados ao processo de regionalização e desenvolvimento do SUS) iniciou-se ao final de 2011 e estendeu-se pelo primeiro semestre de 2012. A publicação da Portaria n° 1.375 GM/MS em 03/07/2012 oficializou as 15 regiões selecionadas para participação no QualiSUS-Redes e os respectivos montantes de recursos financeiros a serem repassados aos Estados participantes e ao Distrito Federal.
O processo de elaboração dos subprojetos regionais foi centrado no método de construção coletiva, com a participação efetiva de Gestores Estaduais e Municipais, estando diretamente relacionados com o cenário político, social e econômico de cada região, que definiam as potencialidades e os limites dos mesmos. Ao final de 2012, os subprojetos estavam elaborados e aprovados e, portanto, em condições de iniciar a execução dos respectivos planos de aquisições, com exceção do subprojeto da RIDE-DF que teve a sua aprovação apenas em Janeiro de 2013.
Aproximadamente 66% dos recursos do acordo de empréstimo estão destinados aos subprojetos regionais e são executados de forma descentralizada, por meio da transferência de recursos financeiros, do Ministério da Saúde aos Estados e Distrito Federal, em conformidade com o cronograma de execução físico- financeira apresentado nos planos de aquisições dos subprojetos regionais.
Paralelamente à elaboração e aprovação dos subprojetos regionais foram desenvolvidas as ações referentes ao Componente 2 – Intervenções Sistêmicas, sob responsabilidade de execução do Ministério da Saúde. Posteriormente o escopo das intervenções sistêmicas foi ampliado, o que oportunizou contemplar intervenções que guardassem relação direta com a estruturação das Redes de Atenção à Saúde e com a Política Nacional de Saúde.
Após serem discutidas e aprovadas pela UGP e pelo CGI, e consultadas e em consenso com o Banco Mundial as novas intervenções sistêmicas compreenderam as seguintes iniciativas, já em andamento:
I) Curso de ambiência em Saúde para profissionais de arquitetura e engenharia das secretarias estaduais e municipais de saúde das 15 regiões do Projeto QualiSUS-Redes;
II) Qualificação da Gestão de Tecnologias Médico-hospitalares nas Redes de Atenção à Saúde;
III) Intervenção Sistêmica da Assistência Farmacêutica nas Redes de Atenção à Saúde das Regiões do Projeto QualiSUS-Redes;
IV) Implantação da gestão de custos em hospitais e nas redes de atenção à saúde das regiões selecionadas no Projeto QualiSUS-Redes;
V) Estratégia de Transporte de Pessoas para Procedimentos eletivos. Ainda pelo componente 2, a sistemática de Monitoramento e Avaliação do
QualiSUS-Redes foi validada em 2012, quando foi promovida a revisão dos indicadores e foram iniciados os trabalhos de Pesquisa Avaliativa em desenvolvimento nas 15 regiões, que terá 15 Estudos de Caso, como principal produto.
Enquanto os anos de 2011 e 2012 foram dedicados aos ajustes do Projeto ao novo contexto político/institucional e à elaboração e aprovação dos subprojetos regionais e intervenções sistêmicas, o ano de 2013 teve início com a execução financeira de 3%, decorrente do adiantamento realizado em 2011, no valor de U$ 7.000.000,00, sobre o qual foi descontada a taxa Front-End no valor de U$ 583.500,00. Foram aprovados os planos de aquisições dos 15 subprojetos regionais, com a participação de 17 Estados; iniciados os processos de elaboração dos termos de referência e editais; feita a recomposição dos grupos condutores dos subprojetos, devido à eleição dos novos gestores e iniciadas as atividades de cinco intervenções sistêmicas.
2. ATIVIDADES REALIZADAS NO PRIMEIRO SEMESTRE DE 2013, NO PROJETO QUALISUS-REDE, POR COMPONENTE
COMPONENTE 1: QUALIFICAÇÃO DO CUIDADO E ORGANIZAÇÃO DE REDES DE ATENÇÃO À SAÚDE – SUBPROJETOS REGIONAIS.
O Componente 1 está voltado para apoiar iniciativas de qualificação do cuidado e organização de Redes de Atenção à saúde nas quinze regiões selecionadas pelo QualiSUS-Rede. As atividades desenvolvidas nesse âmbito no 1° semestre de 2013 se concentraram em apoiar os subprojetos regionais no planejamento e estruturação dos processos licitatórios, orientando a equipe responsável pela execução dos subprojetos quanto a seguir as diretrizes do BIRD, e seguindo as normas do Acordo de Empréstimo n° 7632-BR. Nos primeiros meses de 2013 a UGP realizou reuniões junto aos responsáveis pela execução dos subprojetos para acompanhamento dos Planos de Aquisições, além de terem sido analisados editais e termos de referências relativas às licitações.
Abaixo, as atividades realizadas:
⮚ Apoio ao desenvolvimento, monitoramento e avaliação dos subprojetos;
⮚ Execução e projeção de desembolso dos subprojetos regionais (valores liquidados e a liquidar aos subprojetos estaduais);
⮚ Sistema de acompanhamento dos subprojetos regionais – SQRWEB;
⮚ Pesquisa avaliativa;
COMPONENTE 2 – INTERVENÇÕES SISTÊMICAS ESTRATÉGICAS
O Componente 2 agrega as intervenções sistêmicas no âmbito do Sistema Único de Saúde – sob responsabilidade direta do Ministério da Saúde, que buscam potencializar estratégias em curso no Ministério, entendidas como determinantes para a consolidação das Redes de Atenção à Saúde. Iniciativas importantes foram desenvolvidas no período, as quais se destacam:
Intervenções Sistêmicas
⮚ Estratégia de transporte sanitário de pessoas para procedimentos eletivos – realização de oficinas para conhecer experiências e como resultado foi elaborada uma metodologia de roteirização, que está em processo de aplicação na região de Dourados/Ponta Porã – MS;
⮚ Implantação da gestão de custos em hospitais e nas Redes de Atenção à Saúde das regiões selecionadas no Projeto QualiSUS-Rede – O sistema APURASUS foi finalizado e implantado, sendo aplicado como piloto na região da RIDE-DF;
⮚ Curso de ambiência em saúde para profissionais de arquitetura e engenharia das secretarias estaduais e municipais de saúde das 15 regiões do Projeto
QualiSUS-Rede – o curso foi concluído em agosto de 2013, resultando na elaboração e apresentação de 59 projetos de intervenção;
⮚ Qualificação da gestão de tecnologias médico-hospitalares nas Redes de Atenção à Saúde – metodologia do roteiro do diagnóstico elaborado e validado. Visitas técnicas aos subprojetos para elaboração do diagnóstico em andamento, bem como o processo de contratação da instituição de ensino para elaboração e aplicação do curso EaD;
⮚ Assistência farmacêutica nas Redes de Atenção à Saúde das regiões do Projeto QualiSUS-Rede - elaborado e validado o roteiro diagnóstico, sendo que o piloto foi aplicado no Estado de Alagoas. Está em andamento a elaboração do diagnóstico nas 15 regiões QSR. O Edital para aquisição dos equipamentos e implantação do HÓRUS está aguardando a “não objeção” do BIRD. O Edital para contratação da Instituição de Ensino e aplicação do curso EaD já foi aprovado pelo BIRD e enviado à SAA para prosseguimento da contratação.
Estudos Nacionais
Documento de solicitação de proposta encaminhada ao BIRD, aguardando “não objeção” para prosseguimento.
⮚ Financiamento e alocação de recursos tripartite para o desenvolvimento de ações e serviços descentralizados do SUS na perspectiva da implantação das Redes de Atenção à Saúde: diagnóstico e proposição de alternativas;
⮚ Modelos de governança e contratualização federativa;
⮚ Integração dos instrumentos de planejamento e gestão do SUS para o fortalecimento do planejamento regional com vistas à implementação das Redes de Atenção á Saúde;
⮚ Apuração e gestão de custos em Redes de Atenção á Saúde;
⮚ Gestão do cuidado nas condições crônicas não transmissíveis, com ênfase na atenção básica e na perspectiva da integralidade.
Salvaguardas
⮚ Planos para os povos indígenas – PPI
⮚ Seminário regional sobre política de saúde indígena e as redes de atenção à saúde;
⮚ Visita técnica do BIRD à região de Dourados/MS.
Ainda no âmbito das Intervenções Sistêmicas existe a proposta da implementação do e-SUS-AB, nas regiões do QualiSUS-Rede, em parceria com o PROESF, onde as Unidades Básicas de 486 municípios serão informatizadas, incluindo a Saúde Indígena. Os editais já estão em processo final de elaboração e a expectativa
COMPONENTE 3 – GESTÃO DO PROJETO
No âmbito do Componente 3 estão as atividades desenvolvidas pela Unidade de Gestão do Projeto QualiSUS-Rede, que tem por finalidade a execução técnico- administrativa do Projeto até o término do período de execução das atividades previstas no cronograma, bem como o encerramento do processo de prestação de contas exigidas pelo BIRD e outros órgãos de controle interno e externo.
Houve no primeiro semestre de 2013, atividades que incluem o monitoramento da execução físico-financeira do conjunto do QualiSUS-Rede, feito com base em relatórios de execução financeira por fonte de recursos, com periodicidade mensal e relatórios gerais de atividades de gestão, que coordenam a condução do Projeto como um todo, bem como apoio as desenvolvimento das atividades realizadas mencionada no componentes 1 e 2.
Ações desenvolvidas:
⮚ Realizada a 2ª Auditoria do Projeto QualiSUS-Rede, pela Controladoria Geral da União;
⮚ Execução Financeira, realizada com base nas regras do Sistema de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI;
⮚ Relatórios Financeiros – emitido um relatório de gerenciamento do Projeto, encaminhado ao Banco Mundial;
Não ocorreu, até o final do primeiro semestre de 2013, nenhuma certificação de gastos encaminhada ao Banco Mundial.
3. PESPECTIVAS DE EXECUÇÃO DO PROJETO QUALISUS-REDE
SUBPROJETOS QUALISUS-REDE
A UGP sistematicamente analisa e acompanha cada subprojeto e apresentou ao CGI um quadro síntese (destacado abaixo) com a execução atual e a projeção para cada subprojeto. A projeção foi feita a partir de provas documentais, ou seja, de editais com a “não objeção” (NO) do BIRD e devidamente publicados, desta forma o percentual de projeção pode ser alterado à medida que novos processos obtiverem a NO do BIRD e forem publicados.
Quadro 1. Execução atual e projeção de execução para cada Projeto Regional do QualiSUS-Rede – Ano parcial de 2013.
Região QualiSUS-Rede | Execução Setembro/2013 | Projeção de Execução |
RIDE – DF | 0% | 33% |
Bico Papagaio - TOPAMA | 3% | 44% |
RM Florianópolis | 18% | 92% |
RM ABC | 29% | 48% |
RM POA | 2% | 57% |
RM RJ | 0% | 0% |
Entre Rios | 0% | 37% |
PEBA | 0% | 48% |
RM Belém | 0% | 57% |
RM Recife | 0% | 30% |
Ponta Porã/Dourados – MS | 0% | 34% |
RM BH | 0% | 86% |
RM Cariri | 2% | 41% |
Alto Solimões | 15% | 49% |
RM Curitiba | 27% | 90% |
Total | 6% | 49% |
FONTE: xxxxxxxx@xxxxx.xxx.xx e xxx.xxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxx
Foi destacado que a baixa execução dos subprojetos está vinculada a diversos fatores, a saber:
⮚ Falta de projeto executivo/arquitetônico para a realização de obras e por consequência à impossibilidade de comprar equipamentos;
⮚ Cursos de capacitação com temáticas tão específicas que não são ofertados pelo mercado;
⮚ Cursos aguardando a elaboração do Termo de Referência (TR);
⮚ No caso do transporte eletivo: alguns subprojetos não prosperaram; outros dependem de consultoria para fazer o projeto executivo; outros ainda têm dúvidas ou estão em negociação, ou falta o Edital ou não tem autonomia para executar;
⮚ A burocracia nos trâmites processuais tanto nos territórios como no Ministério da Saúde é um fator que prejudica e paralisa a execução, como por exemplo, o caso de aquisição de equipamento em TI para o Projeto Hórus que ficou seis meses no DATASUS.
Sobre as perspectivas de execução e encaminhamentos referentes ao cumprimento do acordo de empréstimo e termos de compromisso, a UGP concluiu que:
⮚ Diante deste cenário de baixa execução, especificamente do componente 1 que corresponde a 65% do recurso total do acordo de empréstimo para os 15 subprojetos regionais, fica evidenciada a dificuldade em negociar junto ao BIRD a prorrogação para a execução do componente 2 (Intervenções Sistêmicas).
⮚ O Ministério da Saúde conforme previsto no Termo de Compromisso por exigência do acordo de empréstimo tem por obrigação monitorar a execução e analisar a viabilidade de execução dos planos, apresentando relatórios parciais ao BIRD.
⮚ Considerando a natureza das aquisições, as modalidades de contratação estabelecidas no plano de aquisições, o tempo necessário para prosseguir nas aquisições em decorrência dos procedimentos administrativos e o conjunto de documentos elaborados pelas regiões e recebidos na UGP, até o momento, demonstra a pouca viabilidade de conclusão destas aquisições no período de vigência do Projeto.
Após várias considerações tendo como parâmetro que Redes de Atenção à Saúde é um processo em construção e que apesar das dificuldades e limitações, tanto do Ministério da Saúde como dos Estados e municípios, houve avanços e existem possibilidades para viabilizar uma melhor execução. Neste sentido será necessária uma força tarefa por parte do Ministério da Saúde e CONASS para uma
aproximação junto aos gestores para explicitar a situação de cada subprojeto e da possibilidade de cancelamento total ou parcial.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS E ENCAMINHAMENTOS REFERENTES AO
CUMPRIMENTO
COMPROMISSO
DO
ACORDO DE EMPRÉSTIMO E TERMOS DE
O CGI demandou que a equipe da UGP/QSR elabore uma minuta de Ofício para que a Secretaria Executiva envie-o para cada território, apresentando os seguintes destaques:
1. Informar que os Planos de Aquisições só podem ser alterados/adequados e encaminhados formalmente até o dia 22 de outubro de 2013;
2. Informar o percentual de execução até o momento e ressaltar que o tempo para a conclusão é exíguo e é necessário o envio formal da viabilidade de execução mediante documentos comprobatórios impreterivelmente até o dia 30 de novembro de 2013;
3. Disponibilizar planilha com diagnóstico do subprojeto;
4. Solicitar reunião entre a equipe da UGP do QualiSUS-Rede e gestor ou representante para tratar de questões pertinentes ao subprojeto.
A representante do CONASS irá verificar a oportunidade do Ministério da Saúde participar da Assembleia Geral do CONASS, a ser realizada em 30 de outubro, ou incluir o resultado da reunião nos informes da pauta, para explicitar aos gestores a situação do Projeto QualiSUS-Rede e a necessidade de unir esforços para aumentar a sua execução.