Avaliação Independente do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique
Avaliação Independente do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique
Avaliação realizada em conjunto pela Comissão Europeia, Ministério da Planificação e Desenvolvimento, departamentos de avaliação da Irlanda, Alemanha, Bélgica, Itália, Finlândia, Países Baixos e França
Consórcio constituído por: ADE, ITAD e COWI
Líder do Consórcio: ADE s.a Pessoa de Contacto: Xxxx-Xxxxx Xxxxxxxx
Contrato No EVA 2011/Lot 3
Os pareceres emitidos neste relatório representam os pontos de vista dos autores e não são necessariamente partilhados pela Comissão Europeia ou pelas autoridades dos países em causa.
A presente avaliação foi solicitada pela Unidade de Avaliação da
Direcção Geral para o Desenvolvimento e Cooperação -
EuropeAid (Comissão Europeia).
A mesma foi realizada em conjunto pela Comissão Europeia, Ministério da Planificação e Desenvolvimento e pelos departamentos de avaliação da Irlanda, Alemanha, Bélgica, Itália, Finlândia, Países Baixos e França
O presente relatório foi elaborado por
12 Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxx
Xxxxxxx Xxxxx, Xxxx, Xxxx Xxxxxx, XX0 0XX Xxxxxx Xxxxxxx
T: x00 0000 000000
Web: xxxx.xxx Em colaboração com
e
Equipa de Avaliação
Xxxxxx Xxxxxx | Chefe da Equipa |
Xxx Xxxxxxxxxxx | Chefe Adjunta da Equipa |
Xxxxxx Xxxx Xxxxxx | Especialista em Gestão de Finanças Públicas |
Hermes Sueia | Especialista em Agricultura |
Xxxxx Xxxxxx | Especialista em Governação |
Xxx Xxxxxxx | Especialista em Saúde |
Xxxxxx Xxxxxx | Especialista em Educação |
Xxxx XxXxx | Econometricista Senior |
Xxxxxx Xxxxxxxx | Econometricista |
Xxxxx Xxxxxxx | Econometricista |
Xxxxxxx Xxxxxxxxx | Economista/Estaticista |
Xxxxxxx Xxxxxx | Assistente de Pesquisa |
Xxxxxx Xxxx | Assistente de Pesquisa |
Xxx Xxxxxx | Gestor de Projecto/Garantia de Qualidade |
Xxxxxxx Xxxxxxxxxx | Garantia de Qualidade |
Xxxxx Xxxxx | Oficial de Projecto |
ÍNDICE
1.1. Âmbito e Objectivos da Avaliação 13
1.2. O Quadro de Avaliação e Processo 14
I.4. Estrutura do Relatório 21
2. O CONTEXTO DO APOIO DIRECTO AO ORÇAMENTO EM MOÇAMBIQUE: AJUDA OU OBSTÁCULO AO DESENVOLVIMENTO? 23
2.1. O contexto socio-económico evolutivo de Moçambique 23
2.2. Quadro evolutivo da responsabilização democrática 27
2.3. Flutuações nas políticas, prioridades e atitudes dos Parceiros de Desenvolvimento 32
2.4. Implicações para a avaliação e para o futuro Apoio Directo ao Orçamento 33
3.1. Proporção e Previsibilidade do Apoio ao Orçamento, e seus efeitos sobre os fluxos de ajuda agregados 37
3.2. Influência do Apoio ao Orçamento sobre o processo de diálogo político 46
3.3. Contribuições para criação de capacidades 59
3.4 Adaptando a concepção do apoio orçamental ao contexto de mudança 60
4. FACILITAÇÃO DE MELHORIAS NAS POLÍTICAS DO GOVERNO: RESULTADOS INDUZIDOS DO APOIO AO ORÇAMENTO 71
4.1. Gestão macroeconómica e geração de renda 71
4.2. A Qualidade da Gestão de Finanças Públicas 80
4.3. Mudanças na composição da despesa pública 88
4.4. Mudanças induzidas nas políticas sectoriais 94
4.5 Governação e Combate à Corrupção 104
5. CRESCIMENTO ECONÓMICO E REDUÇÃO DA POBREZA 114
5.1. Dados sobre crescimento económico e tendências por sector económico e por província 114
5.2. Tendências da pobreza no consumo por província 117
5.3. Conclusão sobre Pobreza de Rendimentos em Moçambique 120
5.4. Tendências de pobreza não de rendimentos 121
5.5. Conclusões sobre Crescimento e Pobreza em Moçambique 124
6. RESULTADOS DO SECTOR AGRÍCOLA E OS SEUS DETERMINANTES 125
6.1 TENDÊNCIAS DO DESEMPENHO DA AGRICULTURA 125
6.2 Análise de regressão: produtividade e uso de insumos 129
6.3 Conclusões sobre os determinantes da produtividade agrícola 132
7. RESULTADOS DO SECTOR DA EDUCAÇÃO E SEUS DETERMINANTES 133
7.1 Sinopse do ingresso escolar e outros dados-chave 133
7.2. Análise sobre os determinantes dos resultados da educação 138
7.3. Conclusões: determinantes-chave dos resultados de educação 143
8. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 144
8.1. Conclusões gerais 144
8.2 Terceiro Passo: Conclusões sobre o Impacto do Apoio ao Orçamento 151
8.3 Recomendações 157
BIBLIOGRAFIA 162
Este Relatório e Anexos (Volume 2) serão publicados no website do EuropeAid e poderão ser acedido através do seguinte endereço: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxx/xxx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxx_xx_xxxx_xx.xxx
Os mesmos estarão igualmente disponíveis no website de Itad no seguinte endereço: xxxx://xxxx.xxx/xxxxxxxxx-xxx-xxxxxxxxx/xxxxxxx/
ACP | África, Caraíbas e Pacífico |
ADO | Apoio Directo ao Orçamento |
AGO | Apoio Geral ao Orçamento |
AOS | Apoio Orçamental ao Sector |
AR | Assembleia da República |
AS | África Subsaariana |
BAD | Banco Africano de Desenvolvimento |
BM | Banco Mundial |
CARP | Crédito para Apoio à Redução da Pobreza (Banco Mundial) |
CE | Comissão Europeia |
CEDSIF | Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças |
CFMP | Cenário Fiscal de Xxxxx Xxxxx |
CGE | Conta Geral do Estado |
COFOG | Classificações das Funções do Governo |
CRS | Sistema de Informação de Credores (OCDE-CAD) |
CUT | Conta Única do Tesouro |
DAC | Comité de Assistência ao Desenvolvimento (da OCDE) |
DAF | Direcção de Administração e Finanças |
DNCP | Direcção Nacional de Contabilidade Pública |
DNIC | Direcção Nacional de Investimento e Cooperação |
DNO | Direcção Nacional do Orçamento |
DNT | Direcção Nacional do Tesouro |
EFG | Estatísticas Financeiras do Governo |
FMI | Fundo Monetário Internacional |
FRELIMO | Frente de Libertação de Moçambique |
G-19 | Grupo de (19) Doadores de Apoio Directo ao Orçamento |
GFP | Gestão das Finanças Públicas |
GoM | Governo de Moçambique |
IAS | Instituição de Auditoria Suprema |
IDE | Investimento Estrangeiro Directo |
M&A | Monitoria & Avaliação |
MDA | Ministérios, Departamentos e Instituições |
MdE | Memorando de Entendimento |
MdF | Ministério das Finanças |
MEC | Ministério de Educação e Cultura |
MISAU | Ministério da Saúde |
MPD | Ministério da Planificação e Desenvolvimento |
ODAMOZ | Base de Dados da Ajuda Oficial para o Desenvolvimento em Moçambique - MPD |
OE | Orçamento do Estado |
OECD | Organização para a Cooperação Económica e Desenvolvimento |
PAPs | Parceiros de Apoio Programático |
PARP | Plano de Acção para a Redução da Pobreza |
PARPA | Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta |
PD | Parceiros de Desenvolvimento |
PEFA | Despesa Pública e Responsabilidade Financeira |
PES | Plano Económico e Social |
PIB | Produto Interno Bruto |
QAD | Quadro de Avaliação de Desempenho |
QE | Questões de Avaliação |
RC | Revisão Conjunta |
RDP | Revisão das Despesas Públicas |
RENAMO | Resistência Nacional Moçambicana |
RPFC | Redução de Pobreza & Facilidades de Crescimento (FMI) |
SISTAFE | Sistema de Administração Financeira do Estado |
SWAP | Programa Amplo de Abordagem dos Sectores |
TA | Tribunal Administrativo |
TdR | Termos de Referência |
Este estudo avaliou todas as operações do Apoio ao Orçamento feitas em Moçambique no período de 2005 a 2012. Essas operações equivalem a uma transferência de recursos no valor de 3,354 milhões de dólares norte-americanos - um desembolso médio anual superior a 400 milhões de dólares norte-americanos, equivalentes a cerca de 16 dólares norte-americanos anuais per capita da população moçambicana.
Ao avaliar essas operações, o estudo incidiu sobre três questões, a saber:
i. Até que ponto o Apoio ao Orçamento e ao Orçamento Sectorial foram bem- sucedidos na provisão de meios ao Governo de Moçambique para implementar suas estratégias nacionais e sectoriais?
ii. Até que ponto o Apoio ao Orçamento Geral do Estado e ao Orçamento Sectorial contribuíram para a facilitação de melhorias na eficiência e eficácia dessas estratégias nacionais e sectoriais?
iii. E como consequência, até que ponto o Apoio ao Orçamento Geral do Estado foi bem-sucedido no alcance de resultados e impactos no crescimento económico e na redução da pobreza?
Conclusões gerais
A principal contribuição do Apoio Directo ao Orçamento consistiu no aumento do financiamento. Com relação às contribuições financeiras, foram importantes e entregues de forma eficientes. Os desembolsos feitos durante o período em avaliação de 8 anos foram substanciais, quer em termos fiscais, onde representaram uma média de 15% da despesa pública, e como uma proporção total do Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD), onde constituem uma média de 30%. A previsibilidade anual do Apoio ao Orçamento foi significativamente muito melhor em relação às outras modalidades de apoio. Os objectivos para previsibilidade do ano em curso e de adiantamento de desembolsos foram também largamente alcançados durante o período em avaliação.
O Apoio ao Orçamento já não está a exercer uma influência significativa sobre a eficácia global da ajuda. Nos primeiros anos do período em avaliação e nos anos anteriores, o processo do Apoio ao Orçamento foi fundamental no que concerne à obtenção de apoio para os princípios de eficácia de ajuda. Um aspecto importante disto foi o compromisso por parte dos Parceiros de Apoio Programático na monitoria do seu próprio desempenho através do Quadro de Avaliação de Desempenho dos PAPs, que amplamente proclamado como sendo passo importante para responsabilização mútua e altamente valorizado pelo Governo de Moçambique. Contudo, de 2009, o desempenho em relação aos indicadores baixou. Uma renovação firme do compromisso com os objectivos e o reinvestimento por parte do Governo de Moçambique e seu Parceiros de Desenvolvimento nos princípios de eficácia de ajuda, precisará que o desempenho seja melhorado maus uma vez.
Os dados fornecidos através dos quatro fundos comuns que apoiam a gestão de finanças públicas (GFP) e funções do Governo, juntamente com as linhas de financiamento ligado mais directamente às operações de Apoio ao Orçamento constituíram uma Assistência Técnica/Capacitação significativa dentro do pacote do Apoio ao Orçamento. Entrevistados do Governo foram optimistas na sua apreciação a esses dados, quer em termos da sua importância e eficiência relativa com que foram fornecidos. Além disso, há evidência de que essas contribuições facilitaram a produção de resultados induzidos visados pelo Apoio ao Orçamento, principalmente com relação às reformas de GFP e fortalecimento das capacidades da Autoridade Tributária de Moçambique (ATM), Tribunal Administrativo (TA) e da Inspecção Geral das Finanças (IGF).
O Apoio ao Orçamento ajudou na criação de uma estrutura eficaz para o diálogo, baseada na definição dos objectivos políticos e num quadro de monitorial anual, que inclui avaliações de sectores e um diálogo político de nível nacional.
O Quadro de Avaliação do Desempenho do Governo (QAD) cumpre com a sua finalidade de forma razoavelmente eficaz e compara-se bem com os QADs utilizados nos outros países beneficiários de Apoio ao Orçamento. O quadro fornece um conjunto relativamente estratégico de metas mensuráveis, que funcionaram como um foco para o diálogo. O
número de metas é apropriado e o processo de avaliação não implica custos de transacção excessivos. No entanto, o QAD tem limitações inerentes, e exige quadros complementares, a fim de funcionar de forma eficaz: essas estruturas complementares de diálogo carecem de um maior aperfeiçoamento.
A principal fraqueza estrutural do processo de diálogo político reside precisamente no processo de desenvolvimento de políticas, que deve situar-se no nível sectorial e temático. Há vários problemas de importância estratégica para a agenda do PARP - tais como a baixa produtividade agrícola, altos níveis de desnutrição, um mau ambiente de negócios - onde não foram criadas respostas políticas eficazes. O Apoio ao Orçamento teve apenas uma influência limitada sobre os processos de desenvolvimento de políticas a esse nível.
Através da sua contribuição de financiamento, o Apoio ao Orçamento teve uma influência importante na gestão macroeconómica. Uma boa gestão macroeconómica, combinada com o aumento das alocações para os sectores prioritários permitiu que o Apoio ao Orçamento tivesse uma influência importante sobre o crescimento global. O crescimento do PIB manteve-se elevado durante todo o período em avaliação, com uma média anual de 7.3%.
Os fundos do Apoio ao Orçamento permitiram ao governo aumentar o volume de despesas sem recorrer ao endividamento interno, e desta forma catapultou o crescimento económico. O Apoio ao Orçamento facilitou a expansão das despesas de desenvolvimento financiadas internamente: um aumento de 3.2% do PIB em 2005 para 6.1% em 2012. Ao evitar o recurso ao endividamento, o Governo também conteve as suas demandas sobre o sector bancário nacional e facilitou o aumento do rácio de crédito do sector privado em relação ao PIB.
O total da despesa com os sectores prioritários indicado no PARPA &PARP quadruplicou em termos de meticais nominais ao longo do período em avaliação, um aumento de pouco mais de 7% do PIB. Como uma percentagem do total das despesas, estes sectores aumentaram as suas comparticipações de 61% para um pouco mais de 67% da despesa total.
A principal contribuição do financiamento do Apoio ao Orçamento foi de apoiar a expansão das despesas públicas nos sectores de boa governação e educação, juntamente com uma pequena contribuição no sector da agricultura. Tiramos esta conclusão numa análise das tendências das fontes de financiamento e acções de despesas do sector, fazendo suposições que reflecte o processo de negociação orçamental e tomada de decisão em Moçambique.
Houve progressos contínuos feitos na reforma da GFP, e a uma pequena escala na governação. O facto de que a reforma da GFP e melhorias na governação, em especial a luta contra a corrupção, ter sido sistematicamente discutido e analisado anualmente através do diálogo sobre o Apoio ao Orçamento também é provável que tenha sido moderadamente importante para o contínuo progresso alcançado nessas áreas.
Há fortes evidências de que a combinação de financiamento do Apoio Geral ao Orçamento através do orçamento com apoio específico para as instituições de pressão e prestação de contas, tais como Organizações Não Governamentais (ONGs), o Parlamento, as organizações da sociedade civil (OSCs) e os meios de comunicação social criou mais transparência. O apoio específico através de fundos comuns foi fundamental para essa conquista, mas a Boa Governação é um dos dois sectores que aparecem como os principais beneficiários de fundos de Apoio ao Orçamento.
A educação foi considerada um "sector prioritário" no PARPA/PARP e em todo o período em avaliação (2005-2012) teve a maior parte da dotação orçamento nacional. Este cenário permitiu melhorias na oferta dos serviços de educação durante aquele período:
▪ A taxa de matrículas no nível primário foi de 75.7% em 2008/09, consideravelmente maior do que as taxas de 1996/97 que foram de 42.4%; e 65.9% em 2002/2003. Mais de 40% das crianças estavam na escola em 2012 em comparação com 2004;
▪ Os maiores ganhos no aumento do número de novos ingressos ao ensino primário foram para as famílias mais pobres;
▪ 17.3% de crianças da faixa etária escolar estavam no ensino secundário em 2008/09, em comparação com uma taxa de 3.1% em 1996/97 e 6.1% em 2002/03. O número de alunos foi 65% maior em 2012 em comparação com 2004;
▪ Em termos de tendências provinciais, houve progresso em todas as províncias, tanto no ensino primário como no secundário;
▪ A taxa de ingressos de rapazes no ensino primário em 2008/9 foi de apenas 4% maior do que das meninas, o que indica uma pequena diferença de género e que está reduzindo gradualmente nesse nível de escolaridade. Embora no nível secundário a diferença entre género seja muito maior, situando-se na casa dos 40%.
O financiamento através do Apoio Directo ao Orçamento desempenhou um papel fundamental no financiamento da expansão do sector de educação. Os níveis expandidos de provisão não poderiam ter sido financiados do Apoio Directo aos Orçamento. O financiamento através dos fundos comuns – FASE - também contribuiu, e os processos de FASE foram fundamentais na definição do quadro político para esta expansão.
A nossa conclusão geral é de que o Apoio Directo ao Orçamento foi na essência bem- sucedido. Tornou possível uma grande expansão na oferta dos serviços de educação, apoiando ao mesmo tempo o crescimento económico e estabilidade macroeconómica e facilitação de melhorias contínuas na qualidade de gestão das finanças públicas e, em pequena escala na governação. Essas são as principais conquistas que justificam completamente os riscos que foram enfrentados na disponibilização do Apoio Directo ao Orçamento (ADO). Essas conquistas são ainda mais impressionantes quando se considera o contexto difícil do ADO em Moçambique.
Recomendações
O desafio para Moçambique e seus Parceiros de Desenvolvimento é encontrar formas de conseguir tirar mais proveitos do Apoio ao Orçamento no futuro - particularmente, em encontrar formas de fazer um maior impacto sobre a pobreza. Não houve variação estatisticamente significante nos níveis de pobreza entre o início e o final dos anos 2000, com 54.1% da população abaixo da linha da pobreza em 2003 e 54.7% em 2009, de acordo com dados oficiais sobre pobreza.
Considerando a redução da pobreza como o objectivo primordial, fazemos um conjunto de recomendações a ser tidas em conta conjuntamente pelas autoridades moçambicanas e seus Parceiros de Desenvolvimento. Estas recomendações carecem de um aprimoramento e desenvolvimento adicional: a sua implementação exigirá, portanto, um diálogo entre as autoridades do Governo de Moçambique e do G-19, em que haja partilha de análises e ideias e um conjunto de acções concretas seja acordado e implementado. Recomendamos que esse diálogo, e o plano de acção que dele possa resultar sejam agrupados em torno de quatro objectivos:
▪ Renovar o compromisso com o processo de Apoio ao Orçamento e com a agenda da eficácia da ajuda com base em expectativas realistas, não apenas sobre o que se pode alcançar, mas também do investimento, tempo e esforço, e sobretudo o que é necessário para fazê-lo funcionar.
▪ Revitalizar o processo de diálogo político sobre o Apoio ao Orçamento, através do estabelecimento de um processo central mais simplificado para a avaliação e revisão do desempenho e criação de uma estrutura mais forte para a análise política sectorial e de diálogo, que visa estimular boas ideias e acções políticas nas áreas onde estão a faltar.
▪ Consolidar o progresso alcançado na educação, na gestão macroeconómica, na reforma da gestão de finanças públicas (GFP) e na melhoria da transparência e responsabilização;
▪ Centrar a atenção na redução da pobreza através de programas direccionados à redução da incidência da desnutrição infantil, aumentar o acesso dos pequenos agricultores aos fertilizantes e outros insumos essenciais, bem como criar um clima propício para o crescimento de empresas de pequenas dimensão e geração de emprego massivo.
Renovação do compromisso para com o processo do Apoio ao Orçamento
Neste objectivo, o objectivo básico seria a primeira paragem e, em seguida, reverter o desinvestimento no processo de apoio ao orçamento, identificado por vários actores em
Moçambique. Uma maneira potencial para se avançar para a obtenção da renovação do compromisso político com o Apoio ao Orçamento por parte do Governo de Moçambique e membros do G-19 seria uma campanha estruturada a nível técnico feita em conjunto para apresentar uma mensagem mais realista aos seus líderes políticos e círculos eleitorais sobre o que o apoio ao orçamento pode e não pode alcançar.
Um problema óbvio havido no passado foi que as expectativas mantidas em torno do Apoio ao Orçamento eram exageradamente altas e irrealistas. O que o Apoio ao Orçamento pode fazer é, em primeiro lugar, dar financiamento às áreas que são prioridades comuns claras e estratégias onde existem experiências testadas de prestação de serviços - tal como a expansão da cobertura e da qualidade da educação - e em segundo lugar para apoiar e orientar essas reformas institucionais sobre as quais existe um compromisso do governo.
É preciso que se restabeleça uma consciência em relação aos compromissos do Apoio ao Orçamento envolvendo o Governo e o G-19 em termos de transparência, troca de informações, maior abertura ao diálogo - em termos de um compromisso para financiamento previsível. A consistência das expectativas na resolução dos problemas, e para ajudar os princípios da eficácia merecem igualmente maior consciência. A revisão em curso do Memorando de Entendimento para o Apoio ao Orçamento fornece uma excelente oportunidade para estabelecer regras comuns, regulamentos e procedimentos com mais cuidado.
Como parte desse processo, também terá de haver um compromisso e um conjunto de acções relacionadas para revitalizar os processos de coordenação de toda a estrutura do G-19. A equipa de avaliação não foi capaz de determinar exactamente por que houve deterioração da qualidade de coordenação dentro do G-19. Portanto, é recomendável um exame interno das razões da deterioração da eficácia da coordenação, com base num processo participativo - potencialmente gerido por um facilitador externo.
Revitalização do Processo de Diálogo
O diálogo político está no centro do Apoio ao Orçamento. É importante que este seja estruturado de forma a ser estratégico, seja capaz de resolver problemas de forma eficiente. Actualmente, a estrutura combinada de nível central, sectorial e grupos temáticos dentro da estrutura de diálogo não está a alcançar esses três objectivos de forma tão eficaz quanto poderia. Mais uma vez, gostaríamos de recomendar um processo de diagnóstico participativo liderado internamente, com foco nos dois níveis:
▪ A nível sectorial é preciso encontrar mecanismos para apoiar os processos eficazes de pesquisa, debate e elaboração de políticas. Esses mecanismos devem ser estruturados de forma a fortalecer os processos de elaboração de políticas nas áreas estratégicas onde parecem ser fracos - como na concepção e implementação da política agrária. Um programa estruturado, multianual de pesquisa e avaliação orientado através do processo de Apoio ao Orçamento deve ser criado provavelmente como parte desse mecanismo. Além disso, alguns mecanismos podem ser criados de modo a trazer facilitadores externos nos sectores problemáticos que podem ajudar a trazer um maior foco no problema em debate. A iniciativa da Tanzânia "Big Fast Results Initiative", liderada pelo Gabinete do Presidente é um bom exemplo desse tipo de mecanismo.
▪ A nível central, devem ser feitos esforços para agilizar os processos e aumentar a eficiência. Deve ser dada atenção para corrigir as três áreas de ineficiência nas actuais estruturas, que dizem respeito ao seguinte: (i) o quadro de revisão anual criado para espelhar a estrutura de PARP, que, inadvertidamente, introduziu novos custos transaccionais e estruturas de diálogo mais complicadas; (ii) a contínua falta de precisão na definição de princípios básicos e os métodos a serem utilizados para avaliação e monitoria; e (iii) o tamanho do QAD dos PAP e as metas excessivamente ambiciosas estabelecidas no passado recente para esses indicadores
Consolidação dos ganhos
As áreas de sucesso identificadas por esta avaliação merecem uma atenção contínua, enquanto se adapta aos novos desafios no que diz respeito à gestão macroeconómica, a reforma da GFP, à governação e educação:
• Para a gestão macroeconómica, tal significará uma maior atenção ao quadro de selecção e gestão de investimentos e para a criação do quadro legal e institucional para a gestão de futuras receitas da indústria extractiva;
• Em relação à governação, o desafio é converter os ganhos de transparência em ganhos tangíveis na prestação de contas e responsabilização;
• Para a reforma da gestão das finanças públicas (GFP), o desafio é tanto para fortalecer a elaboração da Visão de Reforma de GFP e reforçar os acordos institucionais para a coordenação das reformas, bem como a prestação de apoio às reformas;
• No que diz respeito à educação, o desafio está em primeiro lugar em fortalecer o nível de qualidade da educação e, em segundo lugar, dedicar mais atenção às escolas com baixo aproveitamento.
Concentração de atenção nos programas específicos virados para a redução da pobreza
Recomendamos um programa alargado de Apoio ao Orçamento centrado nos programas e políticas que possam ter impacto directo sobre a pobreza a curto e médio prazos. A principal deficiência do Apoio ao Orçamento no período em avaliação foi o fracasso na redução da pobreza de rendimentos. No entanto, esse não é apenas um fracasso do Apoio ao Orçamento, mas sobretudo das políticas do governo como um todo.
O crescimento económico estável e o rápido aumento da receita interna (doméstica) criaram um nível de espaço fiscal que Moçambique nunca tinha testemunhado antes. Se as projecções para a continuação do crescimento económico e das receitas forem alcançadas, a receita interna deve exceder 25% do PIB até 2018. Isto permite a Moçambique contemplar, de 2015 em diante, um ambicioso programa de despesas públicas viradas para a redução da pobreza. A disponibilização alargada de Apoio ao Orçamento pode permitir que um programa desse tipo seja rapidamente expandido, sem graves riscos para a sustentabilidade fiscal de longo prazo. Além das despesas sociais e investimentos alargados em infra-estrutura física, como no passado, recomendamos novos programas de reformas de despesas e políticas centradas em três áreas:
▪ Um programa de transferências sociais e apoio necessário para colmatar a má nutrição;
▪ Um programa para melhorar a disponibilidade de fertilizantes e insumos agrícolas para pequenos e médios agricultores;
▪ Um programa de medidas políticas, feito em estreita colaboração com o sector privado, com vista a melhorar o ambiente de negócios, bem como promover o crescimento do emprego.
1. Introdução
1. Este relatório final é submetido em nome do Consórcio ADE, composto por uma equipa liderada pelo ITAD (Reino Unido) em associação com Fiscus Limited (Reino Unido) e MB Consulting (Moçambique). O mesmo baseia-se numa extensa revisão documental, profunda análise de dados, incluindo análise econométrica, e numa série de entrevistas e discussões com grupos focais realizadas durante o trabalho de campo realizado nas províncias de Maputo, Inhambane e Zambézia no período de Outubro a Novembro de 2013. A Comissão de Gestão da Avaliação, composta pelos representantes do Governo de Moçambique (GdM) e pelos Parceiros de Ajuda Programática (PAPs) reviram a versão inicial deste relatório e fizeram-na circular para comentários mais aprofundados do Grupo de Referência, bem como de vários Parceiros de Desenvolvimento que prestam Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique. Onde se mostrou necessário, os comentários recebidos serviram de base para correcções e acréscimos – particularmente para a inserção de análises adicionais dos sectores da agricultura, educação e saúde bem como na elaboração das recomendações da avaliação.
2. A presente avaliação constitui parte de um processo mais amplo de avaliação dos efeitos do Apoio Directo ao Orçamento (ADO) a nível internacional. Ela baseia-se nas avaliações do ADO que foram realizadas de 2010 a 2013 em Mali, Tunísia, Zâmbia, Tanzânia e África do Sul, e está também prevista a finalização de uma avaliação similar em Marrocos no presente ano de 2014. Em linha com essas avaliações, foi usada a metodologia da OCDE-CAD para a avaliação do ADO.
1.1. Âmbito e Objectivos da Avaliação
3. O objectivo principal desta avaliação foi o de aferir até que ponto o apoio directo ao orçamento em Moçambique contribuiu para o alcance de resultados sustentáveis no crescimento económico e na redução da pobreza. A avaliação aferiu as relações causais entre o Apoio ao Orçamento geral do Estado e o apoio orçamental sectorial, bem como as mudanças a nível dos resultados e impacto, considerando o fluxo dos fundos relacionados com os processos de diálogo político, assistência técnica e capacitação. Assim, esta avaliação fornece respostas a três questões inter-relacionadas:
i. Até que ponto o Apoio ao Orçamento Geral (AOG) e ao Orçamento Sectorial (AOS) foram bem-sucedidos na provisão de meios ao Governo de Moçambique (GdM) para implementar suas estratégias nacionais e sectoriais?
ii. Até que ponto o AOG e o AOS contribuíram para a facilitação de melhorias na eficiência e eficácia dessas estratégias?
iii. E como consequência, até que ponto o AOG e o AOS foram bem-sucedidos no alcance de resultados e impactos no crescimento económico e na redução da pobreza?
4. Esta é uma avaliação independente realizada em nome do Governo de Moçambique e do G-19 que tem prestado Apoio Directo ao Orçamento bem como aos orçamentos sectoriais durante o período de 2005-2012. Em particular, a avaliação cobre todas as operações do Apoio ao Orçamento Geral e ao Orçamento Sectorial1 providenciado pelos Parceiros de Desenvolvimento que eram signatários do Memorando de Entendimento sobre o Apoio Directo ao Orçamento de Março de 2009, nomeadamente: o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), Austrália, Bélgica, Canada, Dinamarca, Comissão Europeia, Finlândia, França, Alemanha, Irlanda, Itália, Países Baixos, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Reino Unido e o Banco Mundial.
5. Ao todo, os desembolsos do Apoio Directo ao Orçamento durante o período de 2005 a 2012 totalizaram cerca de 3,354 milhões de dólares norte americanos, que é uma média anual de desembolso de mais de 400 milhões de dólares norte americanos, o que
1 As definições do Apoio Orçamental e Sectorial estão disponíveis na OCDE - CAD (2006): ''Apoio ao Orçamento é definido como um método de financiar o orçamento de um país parceiro através de uma transferência de recursos de uma agência de financiamento externo para a tesouraria nacional do governo parceiro. Os fundos assim transferidos são geridos de acordo com os procedimentos orçamentais do governo beneficiário […] No caso do apoio directo ao orçamento, o diálogo entre os doadores e governos parceiros centra-se nas políticas e nas prioridades orçamentais, ao passo que o apoio directo ao orçamento sectorial centra-se nas preocupações específicas do sector.
aproximadamente equivale a 16% per capita. Deste modo, o Apoio Directo ao Orçamento foi de grande importância para Moçambique, totalizando uma média de 15% da despesa pública em todo o período de 8 anos, e tendo alcançado um pico de 18% em 2006. Apesar do facto de que com o aumento das receitas internas e a redução no desembolso do Apoio Directo ao Orçamento, a sua importância baixou para 8.2% da despesa pública em 2012, esses números colocam Moçambique entre um grupo seleccionado de 4 países2 para os quais o Apoio Directo ao Orçamento representou uma média anual de mais de 10% da despesa pública no período de 2004-2010.
6. Dada a importância contínua do Apoio Directo ao Orçamento (ADO), o objectivo principal da avaliação foi de criar uma agenda de intervenção orientada para o futuro. Ela tirou proveito do que se alcançou, ao mesmo tempo, identificando explicitamente as lacunas, na elaboração e implementação do Apoio Directo ao Orçamento. O objectivo foi de tirar lições para o futuro assim, os capítulos finais apresentam a conclusões e recomendações que foram desenvolvidos relativos:
▪ As condições sob as quais o ADO ou o apoio orçamental sectorial (AOS) são susceptíveis de ter efeitos positivos em Moçambique, bem como a provável intensidade e natureza tais efeitos;
▪ As melhorias que deviam ser feitas nas políticas e práticas dos Parceiros de Desenvolvimento, de modo a maximizar o impacto das futuras operações do ADO em Moçambique e em qualquer outra parte;
▪ Acções que podem ser levadas a cabo pelo Governo de Moçambique (GdM) de modo a lidar com os constrangimentos resultantes das suas políticas, estruturas instituições e medidas administrativas, deste modo elevar os impedimentos que limitam a eficácia e o impacto da política pública e acções de despesas financiadas pelo Apoio Directo ao Orçamento e pelos contribuintes de Moçambique através do orçamento nacional.
1.2. O Quadro de Avaliação e Processo
7. A avaliação seguiu a metodologia de ''Três Passos'' que foi estabelecida pela rede de avaliação de OCDE-CAD para a avaliação do Apoio Directo ao Orçamento. Essa metodologia está descrita no documento da OCDE-DAC3; a mesma foi também apresentada com mais detalhes no Relatório Inicial Revisto para a presente avaliação (Setembro de 2013).
8. A metodologia de avaliação propõe uma intervenção em que os resultados directos, resultados induzidos e o impacto do Apoio Directo ao Orçamento são produzidos pelas políticas, medidas orçamentais, acções institucionais implementadas pelo governo beneficiário, como consequência do Apoio Directo ao Orçamento nos seguintes termos:
''... O Apoio Directo ao Orçamento não é um programa desenvolvido por si, mas sim uma modalidade de apoio que ajudam as estratégias de desenvolvimento do governo beneficiário… produz uma série de resultados directos ou imediatos, que, sob certas condições, contribuem para mudar as políticas e orçamento do governo. As mudanças assim induzidas nos resultados do governo devem, por sua vez, contribuir para os resultados directos e impactos de desenvolvimento.''
9. Deste modo, a lógica de Intervenção baseia-se numa série de relações estruturais a cinco níveis tais como:
▪ Nível Um, que avalia os inputs do apoio directo ao orçamento (ADO) e o apoio orçamental sectorial (AOS), incluindo diálogo político e resultados de capacitação, bem fluxo de fundos.
▪ Nível Dois, que detalha dos Resultados Directos produzidos pela interacção do apoio directo ao orçamento com outras modalidades.
▪ Nível Três, que documenta dos Resultados Induzidos produzidos pelo Governo como consequência de apoio directo ao orçamento (em complemento com outras modalidades) com a política nacional, processos orçamentais e de prestação de serviços.
2 Tais países são Burkina Faso, Moçambique, Ruanda e Tanzânia (IOB, 2012).
3 OCDE-DAC Rede de Avaliação. Avaliando o Apoio ao Orçamento. OCDE-DAC Paris.
▪ Nível Quatro, que regista dos Resultados das políticas do Governo e das acções das despesas, em termos de alterações e utilização de serviços pelo público e mudanças no comportamento do sector privado (tais como investimento) devido a acções regulatórias do governo. A este nível, as acções do governo estão em interacção com grandes forças sociais e económicas.
▪ Nível cinco, que regista os grandes impactos desses processos, em termos dos processos sociais e económicos, notavelmente crescimento económico aumentado, pobreza de rendimento reduzido, pobreza não de rendimento reduzida (exclusão social reduzida, educação, saúde e bem-estar social melhoradas).
10. De modo a evitar qualquer pressuposto implícito de casualidade entre os resultados directos do Apoio Directo ao Orçamento e dos resultados e impactos finais, a metodologia separa as análises em três passos, conforme ilustra a figura 1 mais adiante:
▪ O Primeiro Passo cobre os níveis 1-3 fornece bases para a compreensão sobre como é que o Apoio Directo ao Orçamento foi inserido na despesa pública e no processo de decisão política; e com que efeitos sobre os (resultados directos e induzidos), dada a influência de outras modalidades e processos internos do governo que funcionam ao lado com o Apoio Directo ao Orçamento.
▪ O Segundo Passo começa com a identificação dos resultados mais importantes e impactos relacionados com a implementação das estratégias nacionais e de desenvolvimento sectorial do governo (níveis 4-5) e depois examina, através de uma combinação de análise econométrica e qualitativa, quais foram os principais determinantes desses resultados e impactos.
▪ O Terceiro Passo junta as constatações dos Passos Um e Dois, identificando quais dos resultados induzidos do Apoio Directo ao Orçamento identificados no Passo Um também se encaixa nos principais determinantes dos resultados e impactos identificados através do Passo Dois. Deste modo, permite uma avaliação das contribuições do Apoio Directo ao Orçamento dos resultados e impactos finais e uma identificação das ligações e lacunas-chave na Lógica de Intervenção. Por isso, o Passo Três questiona se o Apoio Directo ao Orçamento foi bem-sucedido na indução dos resultados esperados e até que ponto esses resultados induzidos foram capazes de gerar mudanças positivas nos resultados e impactos.
Figura 1: Os 5 níveis e os 3 Passos da Metodologia de Avaliação
Avaliação Independente do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique 2005 -2012
Maio de 2014
Figura 2: Lógica de Intervenção do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique e Questões de Avaliação Propostas
11. Na adaptação da Lógica de Intervenção para o caso de Moçambique, a equipa de avaliação considerou a relevância e aplicabilidade de uma série de contribuições, resultados directos, resultados induzidos e impactos identificados na Lógica de Intervenção padronizada. Os resultados das considerações estão resumidos na Figura 2 que apresenta a versão adaptada da LI. Especificamente, concluímos que:
▪ A quantia do Apoio Directo ao Orçamento e a série das contribuições providenciadas em Moçambique (fundos, diálogo político, apoio à capacitação) são consistentes com as contribuições previstas no quadro padronizado no nível 1;
▪ A quantia do apoio externo em Moçambique justifica a análise das interacções entre o Apoio Directo ao Orçamento e outras modalidades previstas no Nível 2;
▪ O leque de questões cobertas pelo QAD e o quadro de diálogo associado justifica um foco sobre os quadro principais resultados induzidos identificados no Nível 3.
▪ Uma atenção específica deve ser direccionada, a níveis 4 & 5, ao crescimento económico e pobreza de rendimentos (incluindo a influência do sector agrícola) e a pobreza não de rendimentos, conforme captado pelos resultados e impactos finais nos sectores da educação e saúde.
12. O Quadro de Avaliação está dividido em 12 Questões de Avaliação (QAs). As mesmas são apresentadas no Quadro I abaixo. O Volume Dois apresenta essas questões, juntamente com os Critérios de análise propostos para cada uma das questões, bem como o resumo das respostas que encontrámos e as fontes de evidência para tais respostas e, uma avaliação da robustez dessa evidência. Ele inclui também uma classificação de quatro formas da qualidade de evidência, explicada na tabela 1 abaixo.
Quadro 1: Critérios de classificação da qualidade de evidência para cada Questão de Avaliação
Classificação de evidência | Explicação da classificação da qualidade de evidência |
Forte | A constatação é consistentemente suportada por uma série de fontes de evidências, incluindo fontes documentais, análises quantitativas e evidências qualitativas (isto é, há uma triangulação de informação muito boa); ou seja, as fontes de evidência, embora não exaustivas, são de uma alta qualidade e fidedignos para se tirar uma conclusão (por ex: forte evidência quantitativa com tamanhos adequados de amostras e sem grandes problemas de qualidade ou confiabilidade de dados; ou uma vasta gama de fontes qualitativos fiáveis através dos quais há uma boa triangulação). |
Mais do que satisfatória | Há pelo menos duas fontes de evidência diferentes com boa triangulação, mas a abrangência da evidência não é completa. |
Indicativa mas não conclusiva | Há apenas uma única fonte de evidência de boa qualidade, e não há triangulação com outras fontes de evidência. |
Fraca | Não há triangulação e/ou a evidência está limitada a uma única fonte. |
13. Vários pareceres foram dados no que concerne à escolha das Questões de Avaliação, de modo a captar as especificações da situação de Moçambique, mantendo-se fiel à metodologia geral:
▪ O número de Questões de Avaliação foi restringido a 12 de modo a mantê-las numa magnitude gerível, evitando assim dispersão de esforços de avaliação.
▪ Na sequência das discussões mantidas com o Grupo de Gestão da Avaliação, uma questão específica foi incorporada no Nível Um (QA 1.2) para captar a relevância do contexto avaliativo para o Apoio Directo ao Orçamento, e para aferir se as alterações do modelo feitas às operações de apoio foram apropriadas para este contexto avaliativo.
▪ Com relação ao diálogo político, o Documento Temático (Caputo et al, 2008) propõe duas questões de avaliação (QA), uma situada no Nível 2 relacionada com a criação do quadro para o diálogo político ligado ao Apoio Directo ao Orçamento e a outra no Nível 3, relacionada com melhorias globais nos processos políticos e estruturas. Embora conceitualmente seja útil para fazer a distinção entre as estruturas políticas criadas para o apoio directo ao orçamento e as estruturas mais amplas usadas pelo Governo, na prática, podem ser mais facilmente tratados com uma única QA, que pode ser encontrada no Nível 2 (QA 2.3.).
▪ Reformas com vista a promover a governação e responsabilização democrática (democratic accountability) foram elementos importantes do diálogo político. Além do mais, ''a luta activa contra a corrupção é monitorada como um dos princípios subjacentes para o Apoio Directo ao Orçamento incluído nos dois Memorandos de Entendimento de 2004 e 2009. Portanto, as melhorias na qualidade da governação e prestação de contas são tratadas como resultados induzidos na QA 3.4.
▪ De modo a garantir uma análise integrada e holística, as questões a serem examinadas no Segundo Passo foram agrupadas em duas categorias, sendo que uma se ocupa da pobreza dos rendimentos (e incluindo a atenção para o sector da agricultura e a outra ocupa-se da pobreza não de rendimentos (com uma atenção especial nos resultados do sector da educação).
▪ As questões de género foram tratadas explicitamente dentro dessas duas questões dos resultados e impactos (QA 4.1 e 4.2) e não como um tema ''transversal especial''. Uma abordagem semelhante foi adoptada com relação às questões de equidade.
▪ Embora todas as informações necessárias para o Terceiro Passo tenham sido produzidas pelas QAs relacionadas com os Passos Um e Dois, uma questão de avaliação adicional foi acrescida para o Passo três (QA 5.1) de modo a garantir uma estrutura clara para o processo de síntese.
Caixa 1: Questões de Avaliação
A. Primeiro Passo
QA. 1.1: Qual foi a proporção do Apoio Directo ao Orçamento durante o período e a junção entre AOG e o AOS? Qual foi a junção entre as contribuições providenciadas (fundos, assistência técnica e capacitação, diálogo político) e será que foi consistente com aquelas previstas nas disposições do Apoio Directo ao Orçamento, no Memorando de Entendimento de 2004 e 2009?
QA 1.2: Como é que o contexto do Apoio Directo ao Orçamento evoluiu em termos de desenvolvimento económico e político, bem como tendência nas políticas de desenvolvimento internacional? Será que as alterações feitas nas quantias e nos desenhos de implementação das operações de Apoio Directo ao Orçamento, incluindo a definição dos princípios adjacentes, foram relevantes para o contexto em evolução?
QA 2.1: Até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu para o aumento do valor e da proporção dos fundos externos geridos através processo do orçamento nacional? Até que ponto contribuiu por sua vez para o aumento de previsibilidade geral de financiamento de fundos externos para as actividades do governo?
QA 2.2: Até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu para uma maior harmonização da ajuda externa como um todo e para a redução dos custos de transacção por unidade da ajuda prevista? Será que o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu mais ou menos em relação às outras modalidades neste respeito?
QA 2.3: Até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu para melhorias sustentáveis nos processos e métodos de desenvolvimento de políticas e monitoria, em termos de institucionalização de quadros eficientes, que envolvem partes interessadas relevantes, foco em estratégias e resultados, e ajuda para resolver os dilemas de política?
QA 3.1: Até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu para a melhoria da qualidade da gestão macroeconómica e na eficácia na mobilização de receitas internas?
QA 3.2: Até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu para a melhoria da qualidade da Gestão das Finanças Públicas (GFP)?
QA 3.3: Até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu para as mudanças das políticas sectoriais e nas alocações das despesas públicas e com que consequências para a composição dos resultados?
QA 3.4: Até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento contribuiu na melhoria da qualidade de governação e prestação de contas, particularmente no tange às funções do Parlamento, Sociedade Civil, Tribunal Administrativo e Agências Anti-Corrupção como ''vigilantes'' do Executivo.
B. Segundo Passo
QA 4.1: Qual foi o desempenho da economia em termos de investimento e crescimento e quais foram os efeitos sobre a pobreza de rendimento e distribuição de renda?
QA 4.2: Como é que a pobreza não de renda evoluiu durante o período? Em particular, como é que os principais indicadores dos resultados e de impacto evoluíram nos sectores de educação e saúde em agregado, por género e por província? Quais foram os principais determinantes das mudanças identificadas?
C. Terceiro Passo
QA 5.1: Até que ponto os resultados directos e induzidos do Apoio Directo ao Orçamento contribuíram para os resultados identificados a níveis de resultado e impacto? Até que ponto as operações do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique durante 2005 a 2012 foram eficazes e será que criaram impactos sustentáveis?
14. Este capítulo introdutório visa fornecer informações essenciais sobre os objectivos e metodologia da avaliação. Os capítulos seguintes seguem a estrutura da lógica de intervenção subjacente à estrutura da avaliação.
▪ O Capítulo Dois examina o contexto para o Apoio Directo ao Orçamento (QA 1.2). Este capítulo considera a situação económica e política tanto no início bem como evoluiu ao longo do período da avaliação, avaliando como é que isso poder ter influenciado a eficácia do Apoio Directo ao Orçamento. Presta-se também uma especial atenção à avaliação das políticas dos Parceiros de Desenvolvimento sobre o Apoio Directo ao Orçamento e sua influência sobre o caso de Moçambique.
▪ O Capítulo Três aborda os níveis 1 e 2 do quadro de avaliação, que questionam até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento foi bem-sucedido na provisão de meios necessários para implementar a estratégia nacional de redução da pobreza.
▪ O Capítulo Quatro complementa o Passo Um da análise, considerando até que ponto o Apoio Directo ao Orçamento facilitou as melhorias nas políticas e práticas do Governo. Deste modo, considera os resultados induzidos do Apoio Directo ao Orçamento, que compreende o nível 3 do quadro de avaliação.
▪ Os Capítulos Cinco, Seis e Sete debruçam-se sobre o Passo Dois da análise. Eles examinam os potenciais resultados e impactos do Apoio Directo ao Orçamento, em termos de crescimento, pobreza de renda e a não de renda, considerando-se em detalhes a relação entre os resultados do sector da educação para os resultados do sector correspondente, com base na análise econométrica realizada.
▪ O Capítulo Oito trata do passo três da análise, apresentando as conclusões gerais sobre a contribuição do Apoio Directo ao Orçamento e apresenta as recomendações feitas pela equipa de avaliação.
▪ Os Anexos no Volume II fornecem informações complementares, incluindo, notavelmente, uma matriz de respostas a Questões de Avaliação e um Resumo das operações do Apoio Directo ao Orçamento avaliado, bem como um apêndice estático, uma bibliografia, uma lista de pessoas entrevistadas.
Figura 3: Mapa de Moçambique
2. O Contexto do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique: ajuda ou obstáculo ao desenvolvimento?
15. Este capítulo aborda um aspecto específico do Nível Um do quadro de avaliação que é considerado na Questão de Avaliação 1.2. O mesmo examina a natureza do contexto político e económico para o apoio directo ao orçamento (ADO), tanto no início assim como ao longo do período em avaliação. O capítulo considera os aspectos-chave do contexto de Moçambique - notoriamente as novas prioridades e interesses dos Parceiros de Desenvolvimento de Moçambique. A questão-chave que se coloca é até que ponto o contexto pode ser considerado como tendo sido uma ajuda ou um obstáculo para a implementação efectiva ao ADO, considerando como o equilíbrio pode ser mudado ao longo do período em avaliação.
16. Assim, neste capítulo, consideramos quatro aspectos:
▪ O contexto socioeconómico e como ele mudou ao longo do período em avaliação.
▪ O quadro evolutivo da responsabilidade democrática.
▪ As flutuações nas políticas, prioridades e atitudes dos Parceiros de Desenvolvimento.
▪ Implicações para a avaliação e para o futuro do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique.
2.1. O contexto socio-económico evolutivo de Moçambique
17. Desde o início da luta de libertação nacional em 1964 mais a guerra civil de 1977-1992, Moçambique passou por quase 30 anos de conflito violento, ruptura social, política e crise económica. A assinatura do Acordo Geral de Paz (AGP) em 1992 inaugurou um período de crescimento económico quase ininterrupto de 8% por ano (Banco Mundial e FMI, 2005). Ao mesmo tempo, o ponto de partida não foi favorável: no início de 1990, Moçambique enfrentou sérios problemas de pobreza absoluta, com uma economia que é em grande parte de subsistência, com uma longa história de guerra civil sangrenta, durante a qual os serviços públicos rudimentares então existentes foram erodidos e a dívida pública subiu (Xxxxxx et al, 2006).
18. Apoiado por grandes volumes de ajuda externa, o perdão da dívida ao abrigo da iniciativa do perdão da dívida (HIPC) e novos investimentos em mega-projectos, nomeadamente a fábrica de fundição de alumínio Mozal e demais mega-projectos que surgiram, Moçambique conseguiu uma recuperação notável. A combinação do retorno à paz, o restabelecimento dos serviços públicos e o rápido crescimento económico conduziram o país a uma impressionante redução do nível de pobreza absoluta, de 69 % da população em 1996-97 para 54% em 2002-03, trazendo deste modo quase 3 milhões de pessoas para cima da linha de pobreza. Essa conquista, juntamente com a assinatura do Memorando de Entendimento para o Apoio Directo ao Orçamento em 2004 e outros desenvolvimentos positivos na elaboração de políticas, nomeadamente a elaboração da Estratégia de Redução da Pobreza 2001-2005, PARPA I, criou um contexto altamente favorável para o ADO no início do período em avaliação. Na altura, o governo beneficiou em particular de uma relação estreita e solidária com os seus parceiros de desenvolvimento (PD), e de uma perspectiva aparentemente positiva, não só para o crescimento económico, mas também para a redução da pobreza.
19. A primeira avaliação do apoio geral ao orçamento em Moçambique foi realizada em 2005 e publicada em Maio de 2006, utilizando uma versão inicial da metodologia da OCDE-CAD4. As conclusões foram positivas, conforme notam os autores:
''A nossa conclusão geral é que este foi um caso muito bem-sucedido de colaboração entre doadores e governo, e que o AOG tem contribuído positivamente para as condições para o crescimento económico, bem como para a redução da pobreza.'' (Ibid, p.S11.)
20. No entanto, essa primeira avaliação ressaltou que, em 2004, persistiram altas taxas de pobreza, indicadores de saúde desfavoráveis e altas taxas de analfabetismo, e que "os indicadores de acesso à educação e a serviços de saúde mostram uma situação desagradável, mesmo em comparação com os outros
4 Xxxxxx, X., Xxxxxxxxxx, X. & A. Cumbi (2006), Joint evaluation of General Budget Support, 1994 – 2004: Mozambique Country Report, IDD: Birmingham.
países menos desenvolvidos. A principal razão para a redução da expectativa de vida é o início de HIV: Moçambique tem agora a oitava maior taxa de prevalência no mundo "(Ibid, p.7.) Em suma, uma interpretação mais cuidadosa das tendências socioeconómicas em 2004-05 pode ter destacado que os 12 anos de crescimento rápido no período de recuperação pós-guerra ainda não tinham sido suficientes para responder de um modo significativo os indicadores de privação social prevalecentes na altura dos acordos de paz. Além disso, o deficit contínuo no investimento no capital humano e físico, combinado com a nova ameaça de HIV, não augura nada de bom para a continuação da redução notável na privação de rendimento alcançado ao longo de 1996-97 a 2002-03, sobretudo tendo em conta o desafio de alcançar os xxxxxx, xxxxxxxxxxxxxxxxx xx xxxx xxxxx xxx xxxx xxx xxxxx xxxx Xxxxxxxxxx (aproximadamente
800.000 quilómetros quadrados), com uma densidade populacional média de apenas 29 habitantes por quilómetro quadrado (2012).
Evolução do crescimento e tendências da pobreza durante o período em avaliação
21. Moçambique registou um crescimento elevado e sustentado durante o período em avaliação a uma taxa média de 7,3%. Isto é ilustrado na Figura 4 abaixo, que mostra que as taxas de crescimento económico de Moçambique têm comparado favoravelmente com as outras dos países da África Sub-Sahariana (ASS), incluindo as economias emergentes dessa região.
Figura 4: PIB Real para Moçambique em comparação com as economias emergentes
Real GDP
Mozambique
Proj.
Frontier economies 1
Sub-Saharan Africa
(Percent change from previousyear) 14
12
10
8
6
4
2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1 Frontier economies: Xxxxxx, Xxxxx, Xxxxx, Xxxxxxxxx, Xxxxxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxx, Xxxxxx, Xxxxxx and Zimbabwe.
Fonte: Relatório do FMI No. 12/148, Junho de 2012
22. Apesar do rápido crescimento económico alcançado, o progresso de Moçambique na redução da pobreza não tem sido impressionante. Usando duas metodologias diferentes na medição e na análise da pobreza (os números oficiais de pobreza, apresentados na Terceira Avaliação Nacional da Pobreza e pelo Banco Mundial em Alfani et al 2012), ambos contam uma história consistente a nível nacional: não houve alteração estatisticamente significativa da pobreza entre o início e o fim dos anos 2000.
Tabela 2: Indicadores Económicos & Sociais para Moçambique e Tanzânia, 2005 e 2012
Moçambique | Tanzânia | |||
Indicador | 2005* | 2012* | 2005* | 2012* |
Rendimento Nacional Bruto (RNB) per Capita, Atlas Method (current USA $) a | 290 | 510 | 380 | 570 |
População, milhão a | 21,01 | 25,20 | 38,8 | 47,7 |
% Índice de incidência da pobreza na linha nacional de pobreza (% de população) a | 54.1 (2003) | 54.7 (2009) | 35.7 (2001) | 33.41 (2007) |
Esperança de Vida à Nascença b | 48.1 | 50.7 | 53.8 | 60.1 |
Índice do Desenvolvimento Humano (IDH) (Pontuação) b | 0.287 | 0.327 | 0.420 | 0.446 |
IDH (Classificação) b | 168 | 185 | 159 | 152 |
Taxa de Alfabetização a | 48.16 | 50.58 | 69.4 | 67.8 |
(2003) | (2009) | (2002) | (2010) | |
Prevalência da subnutrição (% da população) a | 40.3 | 39.2 | 35.1 | 38.8 |
(2011) | (2011) | |||
Profundidade do défice alimentar (quilocalorias por pessoa por dia) a | 310 | 292 | 248 | 274 |
Prevalência do HIV, total (% da idade da população 15-49) a | 11.3 | 11.1 | 6.3 | 5.1 |
* Onde em 2005 ou 2012 os dados não estavam disponíveis, foi usado o ano mais próximo. Fontes: aWorld Development Indicators 2013; bHuman Development Report 2013.
23. As tendências de crescimento e os seus prováveis determinantes foram analisadas como parte do Segundo Passo da avaliação e os nossos resultados são apresentados no Capítulo 5. No entanto, uma visão geral sobre a evolução dos indicadores socioeconómicos é fornecida por uma leitura da Tabela 2 acima, que apresenta os dados estatísticos relativos a 2005 e 2012 para os principais indicadores económicos e sociais. Fornecemos dados comparativos para Tanzânia, que tem muitas semelhanças com Moçambique, notavelmente em termos de suas dotações de recursos naturais, a renda per capita, as taxas recentes de crescimento rápido, e a estrutura predominantemente rural da população. No entanto, as duas principais diferenças referem-se a densidade populacional (28,7 habitantes por quilómetro quadrado em Moçambique vs 47,5 na Tanzânia) e, mais importante, para o recorde de 50 anos de paz desde a independência da Tanzânia, em comparação com o legado da guerra civil em Moçambique.
24. A comparação com a Tanzânia não é lisonjeira para Moçambique. Em todos os indicadores sociais, o desempenho em 2005 é pior em Moçambique e continuou a ser pior em 2012. Só em relação à alfabetização e à prevalência da subnutrição5, o desempenho de Moçambique foi melhor do que o de Tanzânia no período em avaliação.
25. Como devemos interpretar isso? Claramente, há probabilidade de haver fraquezas na alocação estratégica e na concepção e implementação de políticas em Moçambique. Esta é uma questão que analisamos com mais detalhe no Capítulo 4, considerando em particular se há ou não evidência do Apoio Directo ao Orçamento com efeitos positivos ou negativos sobre esses processos. No entanto, a Tanzânia não é particularmente um bom executor entre os seus pares da África Subsariana no que concerne à concepção e implementação de políticas e na eficiência dos seus sistemas de administração pública6. Fundamentalmente, a explicação é de que em qualquer país de baixa renda, o legado da guerra civil deixa uma profunda marca em termos de deficiências no capital humano, infra-estruturas físicas e na capacidade administrativa para a prestação de serviços. Tanzânia é capaz de ter um bom desempenho do que Moçambique na maioria dos indicadores
5 Uma avaliação recente do Apoio ao Orçamento na Tanzania no período de 2006 -2012 identificou vários exemplos de fraquezas na concepção e implementação de políticas públicas (Xxxx Xxxxxx et al, 2013).
socio-económicos devido à rede de infra-estrutura construída ao longo de vários anos. O cenário de recuperação para Moçambique era desencorajador tanto no início do período em avaliação devido à prevalência de altos índices de HIV-SIDA tal como o é agora. Pela implicação, as expectativas do provável impacto das acções de política pública - e, portanto, do impacto provável do ADO – precisam de ser temperadas com essa realidade.
Resiliência da economia e perspectivas futuras
26. Moçambique não tem sido muito afectado por eventos económicos externos ao longo do período em avaliação. O impacto da crise financeira mundial sobre Moçambique foi relativamente limitado, com uma queda no crescimento económico durante o período de 2008-2009, como resultado de um declínio no investimento directo estrangeiro (IDE) e um colapso nos mercados mundiais de matérias-primas. Isto contribuiu para a queda de receitas de exportação e um declínio no financiamento do sector privado. No entanto, a taxa de crescimento económico de Moçambique recuperou rapidamente, devido a uma postura política anticíclica, particularmente o aumento do apoio dos doadores, apesar dos choques exógenos do FMI, e um aumento na concessão de empréstimos pelo sistema bancário nacional que compensou quedas no financiamento externo. Até 2010, os níveis de exportação já haviam recuperado e as taxas de crescimento tinham retornado aos níveis anteriores.
27. Moçambique também sofreu choques económicos de aumentos nos preços internacionais dos alimentos em 2007 e 2008, quando os preços de gasolina e dos alimentos subiram 27 e 15%, respectivamente. Isso contribuirá para um grande aumento do preço do combustível doméstico em Fevereiro de 2008, que provocaram tumultos. No entanto, o impacto económico desses eventos foi novamente apenas temporário e os níveis de inflação caíram de novo, enquanto o crescimento económico recuperou rapidamente. Da mesma forma, o crescimento económico foi afectado pelo mau tempo no final de 2007, o que resultou em grandes inundações. Apesar disso, houve apenas um impacto de curto prazo sobre o crescimento económico.
28. Portanto, a estabilidade do crescimento económico tem sido uma característica importante do período em avaliação, especialmente em comparação com as taxas muito mais voláteis do crescimento registado ao longo 1995-2005. A estrutura do crescimento também tem sido razoavelmente estável, com agricultura, serviços e comércio a representarem pelo menos dois terços do PIB ao longo do período (em 2011, a agricultura foi responsável por 39% do PIB e serviços e comércio por 27%.).
29. A principal transformação económica em Moçambique tem passado pela descoberta de grandes depósitos de gás natural na Xxxxx xx Xxxxxx xx xxxxx xx xxxxx xx xxxxxxxxx xxxxxxxx xx Xxxx Xxxxxxx. As petrolíferas Anadarko Petroleum Corporation e a italiana ENI que estão a liderar o trabalho de pesquisa/prospecção naquela área afirmaram haver reservas estimadas em mais de 100 trilhões de pés cúbicos, o que justificaria a implementação de um projecto de Gás Natural Liquefeito (GNL). Embora há muito se saiba que Moçambique tem variados e ricos recursos minerais (titânio, ouro, areias pesadas) e energéticos (carvão, gás, energia hidroeléctrica e, provavelmente, óleo), e exploração de alguns desses já tenha começado [hidroeléctrica de Cahora Bassa, carvão em Tete, o gás exportado para a África do Sul por gasoduto dos campos de Pande e Temane, na Bacia de Moçambique], as novas descobertas na Bacia do Rovuma são consideradas verdadeiro "agente de mudança".
30. Os investimentos previstos na Bacia do Rovuma, combinados com o aumento da exploração das reservas de gás na Bacia de Moçambique, de carvão e areias pesadas equivalem a um total de cerca de 88,000 milhões de dólares norte americanos a serem feitos ao longo dos próximos dez anos, mais de sete vezes o actual PIB do país. Claramente, esse "boom da mineração" tem o potencial de aumentar os níveis de renda per capita de forma dramática e fornecer uma nova e importante fonte de receita doméstica. Já em 2013, o governo moçambicano recebeu receitas consideráveis resultantes da tributação das mais-valias (equivalentes a 4,2% do PIB) na revenda de contratos de prospecção/exploração na Bacia do Rovuma.
31. No entanto, estas estimativas são muito preliminares, sujeitas a uma elevada
margem de erro, particularmente em relação ao calendário de investimentos e o início do processo de exploração. Neste momento, a primeira estimativa para o início da extracção de gás da Bacia do Rovuma é 2018, mas dada a complexidade das obras de infra- estrutura que precisam de ser concluídas antes do início da exploração (linhas férreas, portos, instalações de GNL), essa estimativa parece demasiado optimista. Além disso, o fluxo de receitas internas resultantes da extracção vai chegar com um atraso considerável. Isso porque esses fluxos de receitas provirão principalmente de royalties sobre a produção, que são dedutíveis apenas após o começo da produção, e também de dividendos e lucros, devido à participação accionista do Governo nesses projectos que se esgotará com a amortização dos custos de investimento. Ademais, essas participações accionistas terão de ser pagas através dos royalties sobre a produção, pelo que o Governo apenas terá encaixará positivos após o início da produção.
32. Portanto, fluxos consideráveis de receitas domésticas resultantes da exploração de hidrocarbonetos não deverão ocorrer antes de 2020 e, o Banco de Moçambique quando entrevistado afirmou ser provável que o financiamento externo seja necessário até lá. No entanto, a retirada da dependência de ajuda foi elogiada pelo próprio Presidente7, bem como por outros comentaristas, como um dos benefícios esperados importantes do "boom da mineração" e qualquer sugestão no curto prazo de um aumento percebido na dependência da ajuda, através da aplicação da condicionalidade mais apertada, certamente, ser resistida. Isto tem implicações importantes para o projecto de Apoio Directo ao Orçamento e de estratégias de prestação de apoio como um todo.
33. Dentro do período em avaliação, a evolução da extracção de recursos não têm sido de grande importância, quer como fonte de receita interna ou como uma fonte de crescimento económico, onde o sector ainda só representa menos de 2% do PIB em 2011 (INE). No entanto, a concepção do futuro quadro fiscal e institucional para a exploração dos recursos minerais tem sido um dos pontos de diálogo no âmbito do Apoio Directo ao Orçamento e não só. Por exemplo, vários artigos sobre a futura gestão das receitas dos recursos naturais foram apresentados e discutidos numa “Conferência Nórdico- Moçambique” sobre crescimento inclusivo em Maio de 2012; visitas de estudo foram feitas para analisar a experiência de outros países e apoio consultivo foi prestado pelo FMI e pela Noruega à Empresa Nacional de Hidrocarbonetos (ENH) e ao Instituto Nacional de Petróleos (INP). Em Outubro de 2012, após 3 anos como um país candidato, Moçambique foi concedido o estatuto de um membro totalmente compatível com a Iniciativa de Transparência das Indústrias Extractivas (ITIE), que foi amplamente visto como um passo importante para o estabelecimento de acordos contratuais e fiscais transparentes dentro do sector.
2.2. Quadro evolutivo da responsabilização democrática
34. A qualidade dos processos subjacentes à responsabilização democrática é, portanto, um aspecto essencial no contexto do Apoio Directo ao Orçamento. Quando o nível central da responsabilização democrática é alto desde o início, as mudanças modestas que o apoio directo ao orçamento pode ser capaz de induzir são mais prováveis ter um efeito considerável e duradouro; onde este nível é baixo, os processos de Apoio Directo ao Orçamento são menos prováveis de ser influentes8.
35. O que podemos dizer da natureza da responsabilidade democrática dentro do período em avaliação? Analisamos três indicadores potenciais da vitalidade dos sistemas de
7 Conforme citado em Gqada, I. (August, 2013), A boom for whom? Mozambique’s natural gas and the new development opportunity, South African Institute of International Affairs Occasional Paper No. 151; Cape Town.
8 Reconhecemos a relevância do debate em curso sobre o papel da responsabilização democratica dentro do “Estado
Desenvolvimentista”, como discustido por Xxxxxx Xxxx e Xx-Xxxx Xxxxx, entre outros. (Vide também Xxxxx e Xxxxxxx, 2006 sobre um excelente resumo dessa matéria). No entanto, no quadro institucional moçambicano, são as instituições de prestação de contas que devem fazer controlo do abuso do poder e orientar a opinião pública no processo de tomada de decisão com vista a alcançar soluções efectivas e eficientes. O nosso objectivo é apenas de dar uma indicação da vitalidade dos sistemas de responsabilização democrática no periodo em avaliação, reconhecendo ao mesmo tempo que esta análise é susceptível a um vasto leque de interpretações com relação às implicações para a política socio-económica.
responsabilização democrática9:
▪ A justiça e competitividade do sistema eleitoral;
▪ O nível de apoio popular à coligação ou ao partido no poder;
▪ A existência de uma sociedade civil com uma voz activa.
Justiça e competitividade do sistema eleitoral
36. Moçambique promulgou uma nova Constituição da República em Novembro de 1990 e, após o acordo de paz de 1992, a começar em 1994 realizou eleições gerais (presidenciais e legislativas) a cada cinco anos. A Frelimo tem sido a vencedora consistente dessas eleições, inicialmente sob a liderança de Xxxxxxx Xxxxxxxx, que foi Presidente da República por 18 anos (incluindo 10 sob um mandato democrático) e, desde 2004, sob a liderança de Xxxxxxx Xxxxxxx, que ganhou as eleições presidenciais de 2004 e 2009. Tendo completado os seus dois mandatos, o Presidente Xxxxxxx vai deixar o cargo em finais de 2014, e a Xxxxxxx anunciou recentemente o seu candidato para as próximas eleições presidenciais. Trata-se do ex-ministro da defesa Xxxxxx Xxxxx.
Tabela 3: Resultados das Eleições Parlamentares 1994 – 2009 (% dos votos validamente expressos)
1994 | 1999 | 2004 | 2009 | |||||
Assentos | % de votos | Assentos | % de votos | Assentos | % de votos | Assent os | % de votos | |
Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO) | 129 | 44.3% | 133 | 48.5% | 160 | 62.0% | 191 | 74.6% |
Resistência Nacional Moçambicana (RENAMO) | 112 | 37.8% | 117 | 38.8% | 90 | 29.7% | 51 | 17.6% |
Terceiro partido mais votado | 9 (UD) | 5.2% | 0 | - | 0 | - | 8 (MDM) | 3.9% |
Total | 250 | 87.3% | 250 | 87.3% | 250 | 91.7% | 250 | 96.1% |
Fonte: Agência de Informação de Moçambique (AIM)
37. Conforme se pode ver na Tabela 3 acima, nas eleições de 1994 e 1999, a Xxxxxx conseguiu uma percentagem relativamente elevada dos votos nas eleições parlamentares, e percentagens ainda mais elevadas nas presidenciais10, onde, em 1999, o candidato da Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxx, obteve 47,7% dos votos validamente expressos e 52,3% para Chissano. O forte desempenho da Xxxxxx em cada uma dessas eleições veio como uma surpresa para muitos observadores, mas sugeriu claramente que havia grupos consideráveis na sociedade que não apoiam as políticas da Xxxxxxx. Alguns comentaristas observaram que logo à passagem do governo de transição para um partido único, e de seguida, para um sistema político multipartidário, o estado gerido pela Frelimo sempre se manteve 'desligado da sociedade" (Saul, 1993). No entanto, nas eleições seguintes, com a Frelimo liderada por Xxxxxxx Xxxxxxx foi capaz de ganhar uma parte dominante dos votos expressos, e, consequentemente, dos assentos parlamentares, que são distribuídos por uma representação proporcional.
38. A Renamo criticou os resultados de cada uma dessas eleições por alegadamente não terem sido realizadas de forma justa e transparente pela Comissão Nacional Eleitoral (CNE). Em relação às eleições de 1994, 1999 e 2004, os observadores do Carter Centre e das Missões de Observação Eleitoral da União Europeia identificaram vários casos de fraude eleitoral, mas concluíram que as deficiências eleitorais não afectavam o resultado final das eleições presidenciais, e só teriam um impacto menor sobre a distribuição dos assentos
10 Com excepção das eleições de 1999, os resultados das eleições legislativas e presidenciais têm sido muito similares (Vide reportagens da AIM).
parlamentares.
39. Nas eleições de 2009, os dois partidos da oposição - a Renamo e o MDM (Movimento Democrático de Moçambique) alegaram fraude. A UE e os outros grupos de observadores reportaram que a votação tinha sido realizada de forma pacífica e ordeira, mas também foram muito críticos acerca de vários processos pré-eleitorais e no próprio dia da votação. Em particular, foi referido que a desqualificação dos documentos de nomeação dos candidatos do MDM nos 9 dos 13 círculos eleitorais parlamentares pela CNE, ostensivamente por razões técnicas, restringiu substancialmente a escolha do eleitor11. Os observadores também registaram irregularidades, incluindo votos múltiplos e irregularidades no apuramento em algumas assembleias de voto, embora essas distorções fossem consideradas insuficientes para terem afectado o resultado geral da eleição (Freedom House, 2010).
40. As irregularidades eleitorais reportadas, combinadas com as preocupações contínuas sobre o lento progresso na luta contra a corrupção, foram suficientes para solicitar ao Grupo de Apoio Orçamental G-19 a reportar ao Governo que acha que a violação dos princípios subjacentes ao Apoio Directo ao Orçamento (ADO) pode ter ocorrido. Isto levou à suspensão de desembolsos do ADO por parte de quatro parceiros de cooperação e a um intenso processo de diálogo entre o Governo e o G- 19, que ficou conhecido como o período de "crispação" ("tensão política" ou “greve dos doadores”). Como resultado, o governo concordou em implementar um Plano de Acção de Governação, cujos elementos-chave incluíam a revisão da lei eleitoral (com base nas recomendações do Conselho Constitucional, missões dos observadores eleitorais, o Chefe de Estado e outras partes interessadas), algumas medidas para promover a inclusão política, e um pacote de legislação anti-corrupção.
41. Não obstante as melhorias nos processos eleitorais, o que pode ter resultado da implementação do Plano de Acção de Governação mencionado no parágrafo anterior, é evidente que o período em avaliação tem sido caracterizado por uma forte redução do nível de competição política. Com os resultados das eleições de 2009, a Xxxxxxx foi capaz de assumir uma posição de domínio real sobre as instituições públicas. Dentro de um sistema presidencial, onde muitas nomeações judiciais e governamentais (tais como Governadores Provinciais) são feitas pelo Presidente da República há uma grande centralização do poder. A estrutura hierárquica da Xxxxxxx e a sua disciplina interna também reforçou esse nível de centralização.
O grau de apoio popular ao partido no poder
42. Durante as sucessivas eleições, a Xxxxxxx tem sido capaz de assumir uma posição de domínio político. Isso pode ter sido facilitado de alguma forma por irregularidades eleitorais. No entanto, é provável que isso tenha acontecido de qualquer forma, simplesmente em virtude de uma melhor organização da própria Xxxxxxx, em comparação com a oposição, e em virtude das vantagens concedidas por ser o partido no poder. Ora, até que ponto isso reflecte um crescente nível de apoio popular à Frelimo?
43. A esse respeito, os dados sobre a taxa de participação e o número de votos nulos, ao longo das quatro eleições gerais são reveladores. Os mesmos são apresentados na tabela 4 e na Figura 5. Eles mostram um declínio acentuado da taxa de participação de 87,9% dos eleitores inscritos em 1994 para apenas 36,3% em 2004, subindo modestamente para 44,4% em 2009. Simultaneamente, houve primeiro um declínio no número de votos inválidos de 11,7% em 1994 para 8,3%, em 2004 - o que pode ser atribuído ao processo de aprendizagem após a primeira eleição multipartidária no país, quando muitos eleitores (especialmente os menos escolarizados) não eram capazes de entender os procedimentos de votação. No entanto, aquela melhoria foi seguida por um aumento do número de votos nulos na eleição de 2009 para 11,25%. A deposição de votos nulos é uma forma clássica de protesto dos eleitores, e os resultados de 2009 podem ser interpretados nessa perspectiva. A grande quantidade de votos nulos tem
11 Como uma indicação preliminary de impacto, isto podia ter ocorrido se o MDM tivesse conseguido a mesma percentagem de votos para o parlamento como conseguiu para o candidate presidencial (8.59%). Tal teria sido suficiente para ter entre 15 e 20 assentos parlamentares, ao contrário dos 8 assentos que conseguiu. No entanto, é difícil saber se tal teria sido à custa dos votos da Xxxxxxx ou da Xxxxxx.
também sido associada à fraude eleitoral (através da invalidação dos votos a favor da oposição). Certamente, a proporção dos votos nulos é maior e, na maioria dos anos, a afluência às urnas é inferior em relação aos outros países da região, que também são dominados por grandes partidos - designados por partidos dominantes (Vide Figura 5 abaixo)
Tabela 4: Afluência às urnas e votos nulos em Moçambique e nos países vizinhos
Parliamentary Elections' Results
Year of elect ion | Mozambique Voter I nvalid Turn-out votes | Year of elect ion | Uganda Voter Turn-out | I nvalid votes | Year of elect ion | Tanzania Voter Turn-out | I nvalid votes | South Africa Year of Voter elect ion Turn-out | I nvalid votes | ||
1994 | 87.89% | 11.70% | 1996 | 59.30% | 1995 | 76.51% | 5.50% | 1994 | 86.87% | 0.98% | |
1999 | 68.09% | 9.60% | 2001 | 70.31% | 2.70% | 2000 | 72.77% | 4.60% | 1999 | 89.28% | 1.50% |
2004 | 36.34% | 8.30% | 2006 | 68.00% | 3% | 2005 | 72.52% | 5% | 2004 | 76.73% | 2% |
2009 | 44.44% | 11.25% | 2011 | 59.29% | 0.0405 | 2010 | 39.49% | 2009 | 77.30% | 1.3% | |
Source: The International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA)
Figura 5: Afluência às urnas e votos nulos em Moçambique e nos países vizinhos
Invalid votes
14%
12%
10%
8%
Mozambique
Uganda
6%
Tanzania
4%
South Africa
2%
0%
('94-'96) ('99-'01) ('04-'06) ('09-'11)
44. Claramente, os dados acima são susceptíveis de diferentes interpretações. No entanto, o facto é que, em 2009, a Xxxxxxx recebeu os votos de apenas 2,9 milhões de adultos, correspondente a 29,5% dos eleitores inscritos, em comparação com 34,4% dos que tinham votado nele em 1994 (2,1 milhões de eleitores). Em suma, a Xxxxxxx tem agora mais poder político, mas menos apoio popular, o que abre espaço para questões sobre a sua legitimidade e o nível de respeito que lhe é demonstrado pelos cidadãos.
45. É possível que aqueles dados apenas reflectem uma insatisfação popular com o processo político e com as alternativas políticas disponíveis, em vez de uma insatisfação com a Frelimo como tal. No entanto, existem outros indicadores e desenvolvimentos, o que sugere um nível de insatisfação do cidadão com o partido do governo e talvez uma sensação de privação de direitos:
▪ Os protestos populares violentos que se seguiram à subida dos preços dos combustíveis e tarifas de transporte público em Fevereiro de 2008 e a combinação da subida dos preços dos alimentos e combustíveis em Setembro de 2010 sugerem, em primeiro lugar, a vontade popular de se envolver em protestos, nunca antes vistos no passado. Em segundo lugar, a incapacidade de antecipar essa reacção sugere uma distância crescente entre a liderança governativa e o povo: em 2008 foi imposto um aumento de 50% nas tarifas de transportes públicos e os tumultos que se seguiram deixaram quatro pessoas mortas e mais de 100 feridos (Freedom House, 2010.)
▪ A percepção popular da corrupção aumentou conforme reportado pela Transparência Internacional (vide Tabela 5 abaixo). Mais significativamente, é o caso da Polícia que é identificada por moçambicanos como a instituição pública mais corrupta (Transparência Internacional, 2011).
▪ O relatório do Mecanismo Africano de Revisão de Pares (MARP 2010) chama a atenção para os problemas de desigualdades sociais e económicas, e um acesso muito limitado aos
recursos e às oportunidades económicas da maioria da população.
▪ O relatório sobre o Estado da União elaborado pelo CESC em 2013 indica problemas de intolerância política e uma forte aversão às críticas sobre questões de governação por parte do governo12.
▪ Finalmente, várias personalidades importantes do cenário político, académicos e religiosos têm manifestado publicamente as suas preocupações sobre a situação geral do país, particularmente em relação à governação e o modelo de distribuição da riqueza13.
Tabela 5: indicadores de Abertura Política e Percepções de Corrupção, 2005 & 2012
Moçambique | Tanzânia | ||||
Indicador | 2005* | 2012* | 2005* | 2012* | |
Abertura Política 2005 & 2012 a (indicação do estado geral de liberdade num país) | Direitos Políticos (1=alta liberdade; 7=baixa) 1 | 3 | 4 | 4 | 3 |
Liberdades Civis (1=alta liberdade; 7=baixa) 2 | 4 | 3 | 3 | 3 | |
Índice de Pontuação da Percepção de Corrupção b (0 = muito corrupto; 10 = sem corrupção)3 | 2.8 | 2.7 | 2.9 | 3.5 | |
Notas:
1 O processo de classificação é baseado numa lista de 10 questões de direitos políticos. As pontuações são atribuídas a cada uma dessas questões a partir da qual uma classificação de 1 a 7 é derivada, com 1 representando o nível mais baixo e 7 o mais alto nível de liberdade.
2 O processo de classificação é baseado numa lista de 15 questões de direitos civis. De novo, a classificação de 1 a 7 é derivada, com 1 representando o nível mais baixo e 7 o mais alto nível de liberdade.
3 O CPI mede o nível em que a corrupção no sector público é considerada existente dentro de um país numa escala de 0 (muito corrupto) a 10 (muito livre).
Fontes:
a Freedom In the World 2012, Freedom House; b Corruption Perceptions Index 2012, Transparency International.
A existência de uma sociedade civil com uma voz activa
46. O facto de haver comentaristas da sociedade civil capazes e dispostos a expressarem suas preocupações sobre o estado da governação é um sinal positivo. A importância desses grupos foi observada por um número de investigadores. Xxxxxxxx (2012) afirma que " [o] sistema sociocultural de Moçambique é caracterizado pela existência de muitos grupos de pressão. Eles constituem uma massa crítica crescente e desempenham um papel fundamental para ajudar a aprofundar a democracia no país. A Freedom House (2010) diz que "as liberdades religiosas são muito respeitadas, e as liberdades académicas são geralmente sustentadas''. Continua observando que "os jornalistas locais e organizações não- governamentais tais como o Centro de Integridade Pública (CIP) têm desempenhado um papel fundamental na monitoria através da investigação e exposição de casos de corrupção de alto nível."
47. Desde a introdução da democracia multipartidária em 1994, novas fontes de mídia independentes têm proliferado. Esses incluem vários semanários e diários, várias estações de rádio independentes e comunitárias, e, mais recentemente, websites de notícias. (Freedom House, 2010). Há também debate político sobre questões tais como eleições nacionais e municipais em websites e redes sociais como o Facebook. Xxxxxxxx (2012) também relata que "os telefones móveis foram cruciais nos preparativos para os acontecimentos de 5 de Fevereiro de 2008 e 01-02 de Setembro de 2010, onde os jovens que participaram nestes eventos foram mobilizados através de SMS um dia antes”. Em suma, há um processo activo de circulação de informações, ideias e análises e significativa capacidade para a mobilização social.
12 O CESC (2013) dá exemplos de destruição de bandeiras dos partidos da oposição nas províncias de Manica e Gaza, o encerramento de três radios comunitárias com programas centrados na monitoria da governação, e ameaça de expulsão dum distrito feita pelo administrador distrital de Bárue sobre o coordenador da Plataforma da sociedade civil.
13 Referimo-nos em particular ao Prof. Lourenço do Rosário, Reitor d’A Politécnica; do Bispo Dom Dinis Sengulane; do Arcebispo de Maputo, Xxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx; e do Prof Xxxxxx Xxxxxx-Xxxxxx, do IESE.
48. Como reflexo desses desenvolvimentos, Moçambique pontua relativamente bem nos indicadores de Governação Mundial para Opinião e Responsabilização. Como mostra a Tabela 6 abaixo, a sua classificação percentual em 2012 foi de 43,1%, que se comparou bem com os países vizinhos, bem como com a classificação média para os países de baixa renda (22,5%) e para a África Subsariana (31,6%). Houve uma queda mínima na pontuação de Moçambique em relação a este indicador entre 2006 e 2012, mas isso está dentro dos limites do erro padrão. Conforme reflectido na Tabela 5 acima, a Freedom House mostra uma modesta melhoria (4-3) entre 2005 e 2012 na classificação das liberdades civis que medem um conjunto semelhante de questões.
Tabela 6: Indicadores de Governação Mundial sobre Opinião e Responsabilização, 2006 e 2010
País | Ano | Pontuação (-2.5 a + 2.5) | Classificai Percentual (0 a 100) | Erro Padrão (para pontuação) |
Lesoto | 2006 | 0.15 | 52.9 % | 0.17 |
2012 | 0.04 | 51.7 % | 0.14 | |
Moçambique | 2006 | -0.08 | 45.7 % | 0.11 |
2012 | -0.18 | 43.1 % | 0.12 | |
Tanzânia | 2006 | -0.20 | 40.4 % | 0.11 |
2012 | -0.22 | 41.7 % | 0.11 | |
Malawi | 2006 | -0.26 | 38.9 % | 0.12 |
2012 | -0.23 | 41.2 % | 0.11 |
Fonte: Worldwide Governance Indicators (WGI), 2013
49. Não obstante às classificações de Freedom House e Worldwide Governance Indicators (WGI), continua a haver deficiências na qualidade da opinião e responsabilização. Embora a liberdade de imprensa esteja legalmente protegida, os jornalistas às vezes são perseguidos ou ameaçados e muitas vezes fazem a autocensura (Freedom House, 2010). O período de campanha que antecedeu as eleições de 2009 também foi marcado por um nível significativo de violência partidária. Alguns comentaristas (CESC, 2013) sugerem que o nível de perseguições e intimidações da sociedade civil tem aumentado nos últimos anos. No entanto, as organizações da sociedade civil entrevistadas pela equipa de avaliação apresentaram opiniões divergentes sobre esta questão. No geral, evidências sugerem que a qualidade da opinião e responsabilidade durante o período em avaliação foi geralmente estável.
2.3. Flutuações nas políticas, prioridades e atitudes dos Parceiros de Desenvolvimento
50. A relativa mudança da opinião pública europeia a nível público e oficial com relação à conveniência do Apoio Directo ao Orçamento (ADO) também representou uma mudança importante no contexto do ADO durante o período em avaliação. Isto é evidenciado na retirada internacional das acções de ADO pelos Países Baixos, e também nas mudanças explícitas nas políticas introduzidas pela Comissão Europeia, Sida, a Secretaria de Estado para os Assuntos Económicos da Suíça (SECO) e do Departamento Britânico para o Desenvolvimento Internacional (DFID )14. Estas mudanças nas políticas oficiais promoveram avaliações mais rigorosas dos riscos fiduciários do ADO e tentativas de desenvolver ligações mais explícitas entre as modalidades de desembolso da ajuda e seus resultados.
51. Nem a necessidade de uma avaliação mais rigorosa do risco fiduciário nem o desejo de metodologias de desembolso com base em resultados mais precisos foram problemáticos para a implementação do Apoio Directo ao Orçamento em Moçambique. De facto, maior rigor nos processos de avaliação do risco fiduciário, monitoria e comunicação de resultados deveriam conduzir a um diálogo melhor informado sobre o apoio orçamental. No entanto, nas entrevistas feitas, vários funcionários seniores das agências de desenvolvimento atribuíram essas
14 Novos acordos de declaraçao política sobre o apoio ao orçamento foram produzidos por cada uma dessas agencias desde 2008. A maior mudança de paradigma do apoio orçamental está documentada em IOB (2012) e Xxxxxxxx & Hedger (2011).
mudanças ao desejo de dirigentes políticos locais verem resultados mais imediatos e tangíveis. Foi reportado que, em consequência, essas mudanças de políticas têm sido acompanhadas por um decrescente interesse em processos de desenvolvimento institucional de longo prazo (incluindo aqueles relacionados com a agenda da eficácia da ajuda), por uma maior aversão ao risco e por cada vez mais reacções "instintivas" a eventos desfavoráveis, como escândalos de corrupção. A avaliação recente do ADO em Tanzânia (Xxxxxx et al, 2013) identificou uma evidência elevada desses fenómenos no processo de Apoio Directo ao Orçamento em Tanzânia no período pós 2007. A nossa análise no Capítulo 3 afere se esses fenómenos estão presentes no caso moçambicano.
52. Finalmente, é importante ressaltar que a crise financeira mundial exerceu pressão sobre as finanças públicas em muitos países da OCDE, e que em alguns casos isso teve repercussões sobre os orçamentos de ajuda. A OCDE informou em Abril de 2012, que houve uma queda de 3% nos desembolsos totais de AOD entre 2010 e 2011. Uma vez que essa é a modalidade de ajuda mais facilmente declinável, pode ser que o apoio directo ao orçamento tenha sido desproporcionalmente afectado. Além disso, quatro dos membros G-19 que prestam apoio directo ao orçamento em Moçambique - Itália, Irlanda, Portugal e Espanha - anunciaram formalmente corteis nos seus orçamentos de ajuda. Dois destes - Espanha e Portugal - suspenderam temporariamente os desembolsos do ADO, enquanto a Irlanda e a Itália reduziram o valor de seus desembolsos. Por outro lado, aqueles são doadores relativamente pequenos. Os três maiores contribuintes para o apoio orçamental em Moçambique: o Banco Mundial, a União Europeia e o DFID aumentaram os seus pacotes de ajuda através da IDA e EDF ou de cometimentos políticos explícitos para proteger os desembolsos da ajuda. No caso do Reino Unido (DFID) o cometimento foi feito pelo compromisso de atingir a meta do total do ADO equivalente a 0,7% do PIB. Em suma, dentro do período em avaliação, os factores mais relevantes da ajuda orçamental parece terem alterado as atitudes políticas do uso do apoio orçamental.
2.4. Implicações para a avaliação e para o futuro Apoio Directo ao Orçamento
53. Qualquer avaliação de um mecanismo de intervenção externa deve considerar a qualidade e a eficiência relativa do próprio mecanismo e a natureza de sua interacção com o contexto operacional. Os resultados do apoio directo ao orçamento são a consequência da combinação do mecanismo e do contexto15.
Implicações para a avaliação
54. A primeira avaliação do ADO em Moçambique (Xxxxxx et al, 2006), que abrangeu o período até 2004, viu esse novo mecanismo operando num contexto relativamente favorável. Em comparação, o período ora avaliado (2005-2012), apresentou um contexto muito mais desafiador em, pelo menos, quatro aspectos16:
▪ Este foi um período de crescente cepticismo sobre o ADO do lado dos parceiros de desenvolvimento e crescente decepção com as aspirações da Declaração de Paris, com o qual o apoio directo ao orçamento foi associado. Isso reflectiu-se em pressões de sede para a obtenção de resultados rápidos de modo a reduzir o investimento no trabalho de eficácia da ajuda não imediatamente relacionado com resultados rápidos, e ser cada vez mais adverso ao risco17.
▪ Foi um período de crescente concentração do poder político em Moçambique, em que o governo se distanciou dos cidadãos e reduziu a necessidade (e talvez a vontade) para ouvir críticas e opiniões políticas alternativas.
15 Vide Xxxxxx & Xxxxxx (1997) e Xxxxxx (2008) para uma explanaçao completem deste argumento que sublinha a abordagem ‘realista’ da síntese dos resultados de avaliação.
16 A necessidade de responder à crise financeira internacional que eclodiu em 2008 pode também ser mencionada aqui, mas conforme dissemos o seu impacto económico foi menor do que o esperado, e a resposta política foi astuta e decisiva (Vide Secção 2.1 acima e Secções 4.1 e 5.1.).
17 Isto foi nos confirmado tanto nos grupos de discussão com os Chefes de Missão de Cooperação assim como várias individualidades entrevistadas individualmente.
▪ Esses factores são susceptíveis de terem tornado mais difícil o diálogo entre o governo e os doadores do ADO, reduzindo o compromisso - em ambos os lados - para o processo de articulação previsto no Memorando de Entendimento para o Apoio Directo ao Orçamento.
▪ Por fim, a agenda das políticas públicas tornou-se mais técnica e politicamente exigente. Atenção teve de se concentrar não apenas no alcance do crescimento económico, início das reformas, expansão da cobertura de serviços, mas também sobre a estimulação da redução da pobreza, a implementação e "implantação" de reformas, e o alcance de um aumento de qualidade na prestação de serviços. Ao mesmo tempo, as limitações inerentes a políticas públicas eficazes têm sido relativamente inalteradas desde o período de 2000-2005, nomeadamente a persistência de elevados níveis de privação social, a falta de acesso dos pobres e os baixos recursos humanos e capacidade de doações dentro do sector público.
55. Tomados em conjunto, esses factores apontam para a necessidade de expectativas moderadas sobre o provável impacto do ADO no período em avaliação. Eles constituem um contexto provável para complicar o processo de diálogo e restringir a capacidade de desenvolver e implementar boas políticas públicas e estratégias de despesas. Em suma, acrescentam-se a um contexto desafiador para a implementação bem-sucedida do ADO.
Perspectivas para o futuro
56. Esta avaliação visa não só o passado mas também recomendações para o futuro. A avaliação das perspectivas futuras depende fundamentalmente da evolução política durante o ano de eleição 2014, mas há razões para acreditar que o contexto futuro do apoio directo ao orçamento deve ser melhor do que foi ao longo de 2005-2012, embora ainda haja pelo menos uma ameaça considerável no horizonte, nomeadamente:
▪ Crescimento económico estável e o aumento rápido na receita doméstica criaram um nível de espaço fiscal, que Moçambique nunca tinha vivido antes. Embora o crescimento económico tenha sido em média 7,3% por ano durante todo o período em avaliação, a receita em relação ao PIB aumentou de 15,3% em 2006 para 22,6% em 0000 (XXX, 0000x). Xx as projecções para o crescimento económico contínuo e das receitas forem cumpridas, a receita interna deve chegar a 25% do PIB em 2018. Isto permitirá que Moçambique contemple, a partir de 2015 em diante, um ambicioso programa de despesa pública orientado para a redução da pobreza. Além da despesa social alargada e o investimento em infra-estruturas físicas, como no passado, irá pela primeira vez permitir espaço para as transferências sociais, direccionadas para abordar directamente a desnutrição e outros problemas semelhantes de privação social. Uma provisão continua ou mesmo alargada do Apoio Directo ao Orçamento poderia permitir que um programa desse tipo fosse rapidamente expandido sem grande risco para a sustentabilidade fiscal de longo prazo.
▪ Devido ao surgimento do MDM como um viável terceiro partido, as eleições de 2014 prometem ser mais competitivas do que no passado, possivelmente irão anunciar um período de um governo mais responsivo. Embora a Renamo se tenha recusado de participar nas eleições municipais de Novembro de 2013, o MDM foi capaz de competir com a Frelimo em todos os 53 municípios, vencendo as eleições em três cidades importantes - a segunda, terceira e quarta maiores cidades do país - Beira, Quelimane e Nampula, garantindo um número considerável de assentos na assembleia e nas cidades de Maputo e Matola. Embora com menos de 9 meses de preparação disponíveis, as eleições presidenciais e parlamentares de Outubro de 2014 prometem ser mais competitivas do que as de 2009. A Frelimo como partido no poder e também sendo o partido mais estabelecido tem claramente vantagens tanto para o seu candidato como em fazer passar o seu manifesto eleitoral. No entanto, precisará de dar mais ouvidos aos anseios populares mais do que tem feito até agora.
▪ A crescente demanda por estratégias de ajuda baseadas em evidências, combinadas com a disponibilidade desta avaliação cria um quadro melhor para o desenvolvimento de um Apoio Directo ao Orçamento eficaz em Moçambique. Agências de Desenvolvimento foram obrigadas a fazer uso crescente de estudos de avaliação e, em particular das avaliações de impacto. Diferentes agências responderam a diferentes
níveis desta tendência, mas, em geral, isto tem levado a um nível mais elevado de responsabilidade e uma utilização mais cuidadosa de evidência da avaliação. Não obstante às limitações inevitáveis desta avaliação, a mera existência de uma avaliação actualizada deve ajudar na elaboração de um futuro pacote de apoio directo ao orçamento mais eficaz para Moçambique.
▪ O boom de recursos minerais em Moçambique continua a ser a maior ameaça, abrindo possibilidades de endividamento externo insustentável e a criação de um potencial incentivo para um governo menos responsivo e menos transparente. Embora a extracção de recursos não vá trazer receitas internas consideráveis em Moçambique antes de 2020, já abriu a oportunidade para empréstimos em relação a esses ganhos futuros. Os 850 milhões dólares recentemente emprestados pelo Governo para navios de pesca de atum para EMATUM e para os navios de patrulha naval é uma indicação do tipo de empréstimos comerciais que estão agora potencialmente disponíveis, onde a garantia do governo é dada. No entanto, a uma taxa de juros de 8,5%, este é um financiamento relativamente caro e novos empréstimos a estes níveis podem facilmente gerar uma carga de dívidas insustentáveis, principalmente se os investimentos resultantes não servem para gerar renda por si mesmos. Ao mesmo tempo, os investimentos associados ao boom de recursos irão gerar grandes oportunidades para as empresas moçambicanas na indústria da construção e nas actividades de serviços, que serão necessários para apoiar estes investimentos de grande escala. Até ao momento, o trabalho realizado pelo governo na projecção de infra-estruturas legais e fiscais para a indústria extractiva foi feito em estreita parceria com o FMI e baseou-se numa série de trabalhos de consultoria internacional. Esforços também foram feitos para atingir a conformidade com a Iniciativa de Transparência na Indústria Extractiva (ITIE). É de se esperar que esta abordagem continue e que os líderes do governo moçambicano, funcionários, organizações da sociedade civil e os cidadãos possam trabalhar em conjunto com os seus parceiros internacionais para estabelecer um conjunto mutuamente benéfico de modalidades de gestão do futuro boom de recursos.
3. Provisão de meios para a implementação de políticas: Contribuições e resultados directos do Apoio Directo ao Orçamento
57. Este capítulo aborda os níveis 1 e 2 do quadro de avaliação, incluindo os resultados induzidos do Apoio ao Orçamento, bem como os seus resultados directos. Assim, reúne as respostas às Questões de Avaliação 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 e 2.3, que também são apresentados em forma de tabela com detalhes de fontes de dados e sua qualidade no Volume Dois. Neste ponto, essas respostas são sintetizadas, a fim de abordar a questão transversal: "até que ponto o Apoio ao Orçamento foi bem-sucedido na provisão de meio necessários ao Governos para a implementação da estratégia nacional de redução da pobreza?" Consideramos quatro aspectos:
▪ Qual foi a proporção do Apoio ao Orçamento, a previsibilidade relativa dos seus desembolsos, e seus efeitos sobre a harmonização e alinhamento do apoio como um todo?
▪ Que mecanismos para o diálogo político foram estabelecidos por meio do quadro do Apoio ao Orçamento nos níveis agregados e sectoriais e, até que ponto eles foram bem-sucedidos na promoção de processos sustentáveis e eficazes de análise e desenvolvimento de políticas?
▪ Quais foram os investimentos providenciados para assistência técnica e capacitação?
▪ Como é que a concepção do processo de ADO foi adaptada às mudanças de contexto e com que efeitos?
58. A definição do Apoio ao Orçamento usada pela avaliação segue os critérios da OCDE-CAD 2006, que definem o Apoio ao Orçamento nos seguintes termos: "o Apoio ao Orçamento é um método de financiamento do orçamento de um país parceiro através de uma transferência de recursos de uma agência de financiamento externo para o tesouro nacional do governo parceiro tesouraria. Os recursos assim transferidos são geridos de acordo com os procedimentos orçamentais do destinatário''.
59. Os acordos que não dependem inteiramente de procedimentos do governo para a gestão dos fundos não são considerados Apoio ao Orçamento. Durante o período em avaliação, os acordos de Apoio ao Orçamento sectorial foram postos em prática pela UE por forma a apoiar os sectores de agricultura e saúde, mas estes não foram geridos pelo governo como o Apoio ao Orçamento. Os fundos do Apoio ao Orçamento Sectorial transferidos para a Conta do Tesouro foram alocados às contas de projectos, utilizados para a gestão dos fundos comuns de PROSAUDE e PROAGRI. Uma vez que nessas contas do projecto, a gestão destes recursos segue procedimentos, que se diferem dos procedimentos orçamentais nacionais em três aspectos importantes:
▪ O orçamento detalhado para o uso desses recursos - que é a divisão dos gastos por classificações económicas e, quando aplicável, classificações de programas - não é submetido à Assembleia da República para aprovação como parte das deliberações do orçamento. Em vez disso, é submetido à aprovação pelas comissões dos fundos comuns, onde os doadores externos têm uma representação maioritária.
▪ O uso de recursos durante a execução do orçamento não seguir as regras de controlo interno previstas nos procedimentos do SISTAFE: em particular, realocações orçamentais de montantes significantes são feitas sem autorização do Ministro das Finanças nem aval da Assembleia da República, e recursos substanciais são utilizados para o pagamento de salários e suplementos salariais, o que não seria permitido de acordo com as regras.
▪ Os saldos destas contas do projecto continuam disponíveis para as despesas após o encerramento do ano, sem que o uso tenha que voltar a ser aprovado pela Assembleia da República.
60. Devido a essas diferenças consideráveis, a equipa de avaliação considerou que esses recursos são melhor classificados como fundos comuns (FC) e não como Apoio ao Orçamento sectorial. No entanto, os três principais acordos de fundos comuns - PROAGRI, PROSAUDE e FASE - deram ao sector um financiamento considerável, que contribuiu para a capacitação, bem como
para o diálogo político a nível sectorial. A influência relativa desses acordos em comparação com Apoio ao Orçamento foi, portanto, uma questão relevante para a avaliação.
Tabela 7: Desembolsos do Apoio ao Orçamento pelos Parceiros de Desenvolvimento, 2004 - 2012
AGÊNCIA (Milhões de Dólares norte-americanos) 18 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 |
SUBVENÇÕES | |||||||||
Alemanha | 3.99 | 4.34 | 11.93 | 13.49 | 16.74 | 18.67 | 18.98 | 18.08 | 11.62 |
Austrália | 2.47 | 4.33 | 3.90 | 4.62 | 3.10 | ||||
Bélgica | 3.67 | 2.04 | 3.54 | 4.08 | 4.67 | ||||
União Europeia | 58.04 | 53.75 | 46.45 | 58.38 | 68.57 | 86.59 | 83.06 | 71.91 | 74.84 |
Canada | 2.03 | 1.90 | 4.26 | 7.57 | 9.89 | 14.21 | 16.03 | 14.84 | |
Dinamarca | 9.54 | 2.49 | 19.20 | 10.55 | 8.51 | 7.34 | 12.96 | 10.69 | |
Espanha | 3.78 | 3.59 | 4.23 | 6.22 | 9.87 | 9.71 | 9.47 | ||
Finlândia | 4.55 | 4.91 | 5.85 | 6.79 | 10.39 | 8.76 | 8.43 | 10.31 | 9.27 |
França | 3.77 | 3.19 | 3.24 | 2.65 | 3.04 | 3.10 | 2.72 | 2.90 | 2.52 |
Os Países Baixos | 17.16 | 14.01 | 21.24 | 24.16 | 26.23 | 25.15 | 21.68 | 25.83 | 11.24 |
Irlanda | 7.01 | 6.03 | 6.80 | 12.28 | 15.17 | 14.82 | 14.72 | 16.12 | 11.55 |
Itália | 3.78 | 3.32 | 3.55 | 5.35 | 5.86 | 5.27 | 5.68 | 5.28 | 5.14 |
Noruega | 8.12 | 15.04 | 17.01 | 22.61 | 29.70 | 23.82 | 27.74 | 29.58 | 23.44 |
Portugal | 1.48 | 1.53 | 1.41 | 1.49 | 1.51 | 1.60 | 1.93 | 3.90 | |
Reino Unido | 27.53 | 46.37 | 55.69 | 69.81 | 81.71 | 58.30 | 54.16 | 136.44 | 18.54 |
Suécia | 12.53 | 17.95 | 23.92 | 44.45 | 56.50 | 40.12 | 44.42 | 51.35 | 43.40 |
Suíça | 7.20 | 7.88 | 6.33 | 6.95 | 7.08 | 6.64 | 6.91 | 4.18 | 7.30 |
SUB TOTAL | 158.84 | 195.73 | 214.95 | 300.19 | 353.98 | 325.43 | 325.59 | 415.06 | 251.37 |
EMPRÉSTIMOS | |||||||||
BAD | 58.08 | 30.29 | 32.31 | 30.28 | 30.05 | 28.20 | 30.32 | ||
Banco Mundial | 65.91 | 56.48 | 69.37 | 72.09 | 78.72 | 88.77 | 92.90 | 108.07 | |
SUB TOTAL | - | 65.91 | 114.55 | 99.66 | 104.40 | 109.00 | 118.82 | 121.10 | 138.39 |
TOTAL | 158.84 | 261.64 | 329.50 | 399.84 | 458.38 | 434.44 | 444.40 | 536.16 | 389.76 |
Fonte: Direcção Nacional do Tesouro – Ministério das Finanças.
61. Em termos de nominais de dólares norte-americanos, o Apoio ao Orçamento aumentou quase mais de duas vezes ao longo do período de 2004 - 2012: de pouco menos de 160 milhões de dólares para pouco menos de 450 milhões de dólares. Os desembolsos atingiram o pico em 2011, com desembolsos totais de EUA $ 536.000 milhões de dólares (Tabela 7).
62. Em termos de importância fiscal, o Apoio ao Orçamento foi consideravelmente para Moçambique, compreendendo cerca de 18.8% da despesa pública no seu pico em 2006 (Tabela 8). Desde então, tem vindo a diminuir constantemente, atingindo cerca de 9.4% em 2012. No entanto, dentro desse período, o crescimento da receita doméstica foi dramático, de 11.22% do PIB em 2004 para 22,6% em 2012. Com o próprio PIB também a se expandir rapidamente, a importância relativa do Apoio ao Orçamento foi menor nos últimos anos do que no período de 2006 a 2010.
18 Taxa de câmbio MZM-USD para cada mês de Junho 1: 23.12 (2004): 23.75 (2005): 26.78 (2006); 25.92 (2007); 24.10 (2008);
26.50 (2009); 33.75 (2010); 29.53 (2011); 27.93 (2012)
Tabela 8: Desembolsos do Apoio ao Orçamento e sua importância
2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | |
Total do Apoio ao Orçamento (Mill USD) | 158.84 | 261.64 | 329.50 | 399.84 | 458.38 | 434.44 | 444.40 | 536.16 | 389.76 |
Apoio ao Orçamento como % PIB | 2.9% | 4.1% | 4.9% | 5.0% | 4.6% | 4.3% | 4.8% | 4.3% | 2.6% |
Apoio ao Orçamento como % da Receita Total | 22.2% | 30.5% | 32.7% | 31.4% | 28.9% | 24.3% | 23.6% | 19.6% | 11.5% |
Apoio ao Orçamento como % da Despesa Pública | 11.2% | 17.4% | 18.8% | 18.1% | 16.6% | 13.3% | 15.0% | 12.0% | 8.2% |
Apoio ao Orçamento como % dos recursos externos (excluindo o alívio da dívida) | 16.5% | 30.5% | 25.8% | 34.2% | 29.1% | 21.4% | 28.7% | 24.4% | 20.6% |
Finte: Tabelas fiscais do Ministério das Finanças e Banco de Moçambique.
63. Ao longo do período 2005-2012 a proporção do apoio orçamental dentro do ADO representou, em média, 27% excluindo o alívio da dívida, embora tenha decrescido em 2012 para 23,7%. Assim, como consequência do apoio orçamental e pelo facto de grande parte dos fundos comuns estarem no orçamento, uma grande proporção da ajuda total foi canalizada por via do Orçamento do Estado (OE). Entretanto, a proporção da ajuda no orçamento provavelmente tenha diminuído em 2012. Apoios a projectos que virtualmente são todos geridos fora do OE representaram uma grande proporção dos fluxos do ADO ao longo do período: uma média de 34%.
Figura 6: Importância do Apoio Orçamental e Outras Modalidades na Despesa Pública
Fonte: Ministério das Finanças e Mapas Fiscais do Banco de Moçambique
A Previsibilidade dos Fluxos do Apoio ao Orçamento
64. Previsibilidade anual do Apoio ao Orçamento é consideravelmente melhor em comparação com as outras duas modalidades de ajuda (fundos comuns e Projectos). Desembolsos reais de Apoio ao Orçamento foram geralmente perto de 100% dos desembolsos previstos, com média de 116% em relação ao período de 8 anos desde 200419. Isso pode ser atribuído em grande parte ao sucesso dos procedimentos estabelecidos no
19 Os dados do apoio orçamental foram cedidos pela Direcção Nacional do Tesouro - Contravalores of MoF, que os recolhe da Conta Única do Tesouro (CUT). Os dados relativos a fundos comuns e projectos foram extraídos da Conta Geral do Estado. Durante o trabalho de campo, o cruzamento de fontes de dados mostrou que CGE e a Direcção Nacional do Tesouro (Ministério das Finanças) são fontes de informação mais credíveis do que a base de dados do ODAMOZ.
Memorando de Entendimento para a estimativa e elaboração de relatórios sobre os desembolsos de Apoio ao Orçamento previstos durante as revisões anuais e confirmando das projecções antes do início de cada ano fiscal.
65. Por outro lado, os procedimentos equivalentes para outras modalidades são menos estabelecidos e nem são uniformemente respeitados pelos diversos fornecedores de projectos e fundos comuns. Além disso, pessoas capacitadas do governo e parceiros de cooperação concordaram que o espaço para a aplicação de condicionalidades de desembolso do projectos e fundos comuns é maior. Para essas modalidades, nota-se que a variação de previsibilidade foi mais considerável e que os desembolsos têm sido geralmente menos do que o previsto. Esse é particularmente o caso dos projectos, que tiveram em média os desembolsos de 56% das projecções durante o período em avaliação, com uma variação considerável em torno desta média. Os desembolsos de fundos comuns foram mais estáveis, mas também foram em média, significativamente abaixo em relação ao Apoio ao Orçamento (79% contra 116%), como uma percentagem das projecções.
66. A importância relativa do Apoio ao Orçamento diminuiu durante o período em avaliação em comparação com as outras duas modalidades. Assim, se considerarmos a previsibilidade geral das três modalidades em conjunto, pode-se concluir que, apesar do Apoio ao Orçamento servir para tornar a ajuda total, mais previsível, o seu peso relativo limita essa influência (Figura 6).
Figura 7: Desembolsos anuais reais em percentagem dos desembolsos previstos: previsibilidade geral de apoio (à esquerda); detalhes individuais para cada modalidade (à direita)
Fonte: CGE (2005-2012) e REO (2012)
67. A falta de previsibilidade dos projectos e fundos comuns afectou seriamente a execução do orçamento e, consequentemente, a prestação de serviços públicos. Os níveis de execução da componente externa do orçamento de desenvolvimento (ou seja, fundos comuns e projectos) são drasticamente mais baixos do que a componente interna das despesas de desenvolvimento e, como vimos, também muito menor do que as taxas médias de desembolso para o Apoio ao Orçamento. Usando um cenário de projecção, em que os projectos externos e fundos comuns são executados na mesma velocidade que as despesas de desenvolvimento internamente financiadas, o incremento potencial das despesas públicas (totalmente financiadas por projectos existentes e Fundos Comuns) teria sido equivalente a 5% do PIB em 2008 e cerca de 3% do PIB em 2012 (ver o céu área azul na figura abaixo).
Figura 8: Despesas "perdidas" devido a baixas taxas de execução dos Fundos Comuns e dos projectos financiados externamente
Fonte: Tabelas fiscais do Banco de Moçambique para os anos fiscais (2004 - 2011), tabela fiscal para o ano 2012 do FMI. Percentagem da execução das componentes interna e externa das despesas de desenvolvimento obtidas a partir do CGE e REO de 2008 - 2012.
68. 4 desembolsos de Apoio ao Orçamento também são projectados por mês. A pontualidade dos desembolsos durante o ano representa uma influência importante sobre os processos de gestão de caixa e tesouraria, dada à proporção do Apoio ao Orçamento. Por esta razão, o Memorando de Entendimento e vários outros acordos de Apoio ao Orçamento individuais enfatizam que os desembolsos devem ser previsíveis, e, idealmente, "inicial" dentro de um ano. Ao longo dos últimos 8 anos, uma proporção cada vez maior de fundos do Apoio ao Orçamento foi desembolsada nos dois primeiros trimestres. A figura 8 mostra que os resultados "iniciais" que atingiram o pico em 2011, quando quase 80% do total dos fundos foram desembolsados nos dois primeiros trimestres do ano.
Figura 9: Desembolsos ''iniciais'' do Apoio ao Orçamento nos dois primeiros trimestres
Fonte: CGE (2005-2011) e REO (2012)
69. De 2005 a 2009, a diferença entre as projecções trimestrais e os desembolsos reais foi quase inexistente. Desde 2010, as diferenças foram tão altas, o que significa que uma maior proporção dos desembolsos de Apoio ao Orçamento estão sendo atrasados. A Figura 9 mostra a diferença entre os desembolsos previstos para o Apoio ao Orçamento por trimestre (conforme registado pelo Ministério das Finanças – Direcção Nacional do Tesouro) e os desembolsos reais em cada trimestre. Quando a diferença é positiva (como para o primeiro trimestre de 2006), isso significa que os desembolsos têm sido maiores do que o previsto. Em geral, constatamos que as diferenças são compensadas até o final do ano, confirmando os dados de desembolsos anuais positivos acima apresentados.
Figura 10: Diferenças entre os desembolsos do Apoio ao Orçamento previstos e reais por Trimestre (Milhões de MZM)
Finte: DNT – Ministério das Finanças.
70. As entrevistas do trabalho de campo sugerem que o pico positivo de 2006 é explicado, principalmente, por deficiências no sistema de projecção de desembolsos, que foram corrigidos nos anos seguintes. Em relação às deficiências nos desembolsos nos dois primeiros trimestres de 2010, o primeiro trimestre de 2011 e o segundo de 2012, os documentos e as entrevistas de apoio confirmar que estes foram resultados de atrasos deliberados nos desembolsos por alguns doadores de bilaterais de Apoio ao Orçamento, devido a preocupações com os "princípios subjacentes" do Apoio ao Orçamento ter sido potencialmente violados, através de irregularidades eleitorais nas eleições nacionais de Outubro de 2009 (levando à posterior "crispação" com os Parceiros de Cooperação), irregularidades de contratação no sector da saúde em 2011 e irregularidades da folha de pagamento do sector de educação em 2012.
71. Há alguma controvérsia sobre se estas três suspensões foram ou não justificadas. O Memorando de Entendimento sobre o Apoio ao Orçamento - 2009 inclui um compromisso por parte dos doadores para "não interromper os desembolsos no meio do ano a menos que haja uma violação dos princípios subjacentes". Em cada um desses casos, não havia motivos para suspeitar que uma violação dos princípios subjacentes pudesse ocorrer, mas as acções correctivas subsequentes do Governo impediram uma declaração formal de uma violação formal dos princípios subjacentes. As Partes interessadas do governo afirmam que a suspensão "preventiva" do Apoio ao Orçamento por parte de alguns parceiros não era necessária, embora parceiros de cooperação tenham expressado a convicção de que não foram tomadas medidas correctivas, ou que foram adiadas devido à ausência de decisão de suspender os desembolsos. Baseando-nos no relativo envolvimento de agências governamentais nos processos de denúncias, e na medida em que acções correctivas foram iniciadas antes da suspensão dos desembolsos da ajuda orçamental, podíamos julgar que a suspensão dos desembolsos nos princípios de 2010 foram importantes na promoção de acções correctivas durante o período de crispação, mas não necessariamente aquando do despoletamento do escândalo de fraude na educação (finais de 2011 e princípios de 2012). Os dados das circunstâncias da suspensão havida em 2011 não foram suficientemente claros para formarmos uma opinião.
72. Na prática, os custos financeiros destas suspensões temporárias não parecem muito grandes, o valor de atrasos de 3-6 meses nos desembolsos de valores que variam entre 50 e 100 milhões de dólares norte-americanos [isto é, cerca de 3% (2010), 1.2% (2011) e 2.1% (2012) da despesa pública]. A equipa de avaliação não foi capaz de discernir qualquer relação clara entre as taxas da Conta do Tesouro e os desembolsos de Apoio ao Orçamento atrasados neste período; nem houve relatórios de atrasos prejudiciais na autorização do orçamento previsto para as despesas. O impacto mais importante dessa imprevisibilidade no ano pode não ser de facto financeiro, mas um impacto relacional no sentido de que a natureza da relação governo e parceiros pode
ter-se deteriorado como resultado disso. No entanto, a evidência sobre este ponto não é clara como fazemos referência na secção 3.2 abaixo.
73. Assim, podemos concluir que os objectivos da previsibilidade anual e os de "adiantamento" dos desembolsos foram largamente cumpridos durante o período em avaliação. Os doadores do Apoio ao Orçamento estavam claramente conscientes da importância desses objectivos e conseguiram manter bons níveis de previsibilidade, apesar do período de situação financeira difícil em muitos países doadores. No entanto, a previsibilidade anual foi comprometida em 2010, 2011 e 2012, devido a preocupações sobre possíveis violações dos princípios subjacentes.
Evidência de efeitos positivos do Apoio ao Orçamento da ajuda como um todo: harmonização, alinhamento e uso dos sistemas nacionais
74. Até que ponto o Apoio ao Orçamento teve efeitos positivos sobre a estrutura de apoio como um todo? Dois efeitos directos previstos do Apoio ao Orçamento são, em primeiro lugar um aumento no nível absoluto e relativo da ajuda gerida através do processo de orçamento nacional (e, mais geralmente, através dos sistemas nacionais) e em segundo lugar um aumento da previsibilidade dos desembolsos de ajuda. Além disso, a lógica da intervenção postula que a harmonização e o alinhamento das contribuições do Apoio ao Orçamento podem contribuir para a harmonização mais ampla e alinhamento da ajuda externa como um todo, com correspondentes reduções no peso relativo dos custos de transacção.
75. A importância do Apoio ao Orçamento dentro da ajuda total diminuiu consideravelmente durante o período em avaliação (de mais de 30% para menos de 20%: ver a Tabela 8). Observamos que, em conjunto com a baixa previsibilidade dos projectos e dos fundos comuns, fez com que a previsibilidade da ajuda total diminuísse ao longo do período em avaliação. Não obstante, é perfeitamente concebível que o diálogo e as estruturas de gestão do Apoio ao Orçamento devam exercer uma influência positiva sobre a gestão da ajuda, que é, de certa forma, independente da proporção do Apoio ao Orçamento.
76. Pesquisas de monitoria da Declaração de Paris mostram uma tendência positiva na utilização dos sistemas nacionais 2005-2010. (Tabela 9). As fontes de dados para essas pesquisas podem estar sujeitas a preconceitos, uma vez que são baseadas em questionários, e também há dúvidas sobre as definições precisas de "uso dos sistemas nacionais de GFP" que têm sido aplicadas20. Entretanto, as avaliações PEFA também mostram melhorias ao longo do período em avaliação: a gestão do ADO teve classificação “D” (2006), “D” (2008) e “C” (2010). Os dados reportados sobre a utilização dos sistemas nacionais nos indicadores do PAF para os Parceiros de Apoio Programático (PAPs), conforme reportado nas Revisões Anuais de Apoio ao Orçamento mostrar alguma melhoria de 2006 a 2009 mas sugerem um declínio subsequentemente, embora haja alguns problemas de comparabilidade ao longo dos anos. Em comum com os relatórios de monitoria de Paris, estes indicadores mostram claramente que tal progresso, conforme foi alcançado ficou abaixo das metas estabelecidas. (Vide tabela 9).
20 A última avaliação da Declaração de Paris reconheceu estas fraquezas nas fontes de dados para os relatórios de monitoria de 2008 a 2010 e tirou as suas conclusões predominantemente duma nova série de países e relatórios dos doadores, especialmente encomendados para avaliação.
Tabela 9: Tendências reportadas sobre a utilização dos sistemas nacionais: a Declaração de Paris sobre as pesquisas de monitoria e os indicadores no Quadro de Avaliação do Desempenho dos PAPs
DECLARAÇÃO DE PARIS SOBRE AS PESQUISAS DE MONITORIA | 2005 | 2007 | 2010 | Avaliação |
% da APD total que usa os sistemas nacionais de GFP | 36% | 44% | 47% | Não alcançado com progresso |
% da APD total que usa os sistemas nacionais de procurement | 38% | 54% | 57% | Não alcançado com progresso |
Fonte: Paris Declaration Monitoring Survey.
RESULTADOS DA REVISÃO ANUAL (QAD DOS PAPs) | 2006 | 2009 | 2012 | TENDÊNCIA |
% do uso dos sistemas nacionais de reporte financeiro | 49% | 68% | 59% | Não há séries comparáveis, mas sempre abaixo da meta |
% do uso dos sistemas nacionais de auditoria | 37% | 47% | 44% | Não há séries comparáveis, mas sempre abaixo da meta |
% do uso dos sistemas nacionais de procument | 52% | 70% | 57% | Não há séries comparáveis, mas sempre abaixo da meta |
Fonte: Budget Support Annual Reviews.
77. Apesar do declínio da sua influência relativa desde 2009, podemos concluir que o apoio orçamental contribuiu positivamente para a harmonização da ajuda. Vários estudos, particularmente os relatórios21 de monitoria da Declaração de Paris, indicam que no início do período, Moçambique era frequentemente usado como um exemplo de harmonização dos doadores. Desde a concepção inicial da estrutura do Apoio ao Orçamento, parceiros de desenvolvimento entenderam que o grupo do Apoio ao Orçamento devia orientar conduzir os esforços de harmonização numa frente muito mais ampla do que apenas o Apoio ao Orçamento. Na verdade, Moçambique é único entre os principais países beneficiários do Apoio ao Orçamento a ter ligações explícitas estabelecidas entre o quadro de gestão do Apoio ao Orçamento e as metas mais amplas da eficácia da ajuda.
Figura 11: Resultados dos indicadores dos PAPs dentro do QAD entre 2005-2012
21 Paris Declaration monitoring survey (2010): “No entanto, o facto de Moçambique estar na dianteira de progresso nesta área da harmonização, significa também que o país esteve nos primeiros lugares enfrentando algumas dificuldades. ”
Fonte: Budget Support Annual Review report
78. O desempenho em relação aos indicadores de eficácia da ajuda dos parceiros de cooperação 'foi forte durante o período de 2007 a 2009, após um período de aperfeiçoamento dos indicadores ao longo de 2005-2006. Isso reflectiu um esforço mútuo para aumentar a qualidade do desempenho dos parceiros de cooperação sob o conjunto da agenda da eficácia da ajuda. No entanto, desde 2009, uma queda acentuada nos indicadores alcançados é evidente, culminando em 2012, quando 22 indicadores dos 23 não foram alcançados. (Figura 10.)
79. Agregando as pontuações de avaliação dos indicadores do PAPs ao longo de todo o período em avaliação, 44% dos indicadores foram avaliados como não alcançados, enquanto 42% foram avaliados como alcançados ou ''não alcançados com o progresso". (Figura 11). Os indicadores relacionados com o alinhamento e a harmonização tiveram uma pontuação relativamente melhor, com 48% avaliados como alcançados ou 'não alcançados com o progresso". Conforme mencionado acima, o declínio no desempenho é particularmente notável desde 2010, embora haja questões relacionadas com a comparabilidade devido às mudanças havidas nos indicadores.
Figura 12: Avaliação agregada dos indicadores de desempenho dos PAPs 2005-212
Fonte: Own compilation based on PAF indicator scores from Annual Reviews.
80. O Governo e as partes interessadas dos parceiros de cooperação concordaram que o diálogo do Apoio ao Orçamento em torno do desempenho dos PAPs tinha ficado aquém das expectativas desde 2010. Entre os motivos apresentados, as pessoas de recurso entrevistadas concordaram com o seguinte:
▪ Houve metas excessivamente ambiciosas estabelecidas para os indicadores dos PAPs, que em vários casos foram superiores em relação às previstas na Declaração de Paris.
▪ Os parceiros de cooperação têm desde 2010 mostrado menos preocupação para com os objectivos da eficácia da ajuda, o que teve impacto sobre o desempenho dos escritórios nacionais, conforme medido no QAD dos PAPs.
▪ O Governo também precisa de desenvolver mecanismos para assegurar que questões relacionadas com a eficácia da ajuda tenham seguimentos mais sistemáticos, que podiam ir para além duma simples monitoria e que enfatizaria a questão de como facilitar o uso dos sistemas nacionais (por exemplo, o desenvolvimento de orientações detalhadas) e um crescente alinhamento com os sistemas e políticas do governo.
81. No entanto, o quadro de responsabilização mútua incorporado dentro do QAD foi destacado como um dos ganhos mais importantes no relacionamento com os parceiros de cooperação. Os funcionários do governo foram unânimes em salientar a importância deste compromisso mútuo de melhorar a apreciação, bem como criar uma relação equilibrada no diálogo do Apoio ao Orçamento. Além disso, Moçambique tornou-se um ponto de referência internacional para este quadro de responsabilização mútua.
82. Há evidências que sugerem que o QAD dos PAPs é um mecanismo útil para manter os objectivos de eficácia da ajuda na agenda, bem como para manter um certo grau de responsabilidade mútua, mesmo se o alcance de uma responsabilidade
horizontal completa seja improvável, devido aos desequilíbrios inerentes ao relacionamento. As partes interessadas concordam que, se este mecanismo é para ser mantido, seria necessária alguma revisão da criação dos indicadores. Esta deve ter como objectivo reduzir o número total de indicadores a um número mais facilmente administráveis, por exemplo não mais de 12 indicadores estão voltados para os mais altos objectivos prioritários na agenda da eficácia da ajuda. Em segundo lugar, deve procurar estabelecer metas, que sejam exequíveis para alcançar, apontando para um progresso constante em direcção às metas acordadas, ao invés de metas excessivamente ambiciosas de curto prazo. Adicionalmente, seria necessário um seguimento mais estruturado a ser levado a cabo pelo Governo e parceiros de cooperação, talvez centrado num rol de reformas processuais e passos administrativos, algo semelhante a uma “matriz de áreas de especial atenção” para a eficácia da ajuda.
Influência do Apoio ao Orçamento sobre os Custos de Transacção
83. Evidências sugerem um possível aumento dos custos globais de transacções durante o período da avaliação. Isto é em parte o resultado do declínio da importância em relação a outras modalidades do apoio ao orçamenta - a modalidade considerada ser de custos de transacção mais baixos, e em parte, uma consequência do aumento dos custos de transacção dentro do processo de Apoio ao Orçamento. A evidência disponível indica, em vez de conclusivo, porque se baseia quase que exclusivamente nas percepções mas todas essas percepções apontam para a mesma direcção, sem opiniões contraditórias identificados. A equipa de avaliação entrevistou várias partes interessadas do governo e parceiros de cooperação relevantes, incluindo o pessoal com perspectiva de um "órgão central" (ou seja, MF/MPD) e pessoal com perspectivas de agências do sector. Foram convidados a dar as suas percepções sobre as tendências dos custos de transacção ao longo do tempo e por modalidade. Os resultados foram os seguintes:
▪ Houve um acordo unânime de que os custos de transacção por unidade de ajuda permaneceu baixos para o Apoio ao Orçamento do que para as outras modalidades.
▪ No entanto, os custos da transacção para o Apoio ao Orçamento foram percebidos como tendo aumentado até 2010, e mais ou menos permaneceram naquele pico desde lá, o que levou ao que foi percebido como um certo nível de desinvestimento na modalidade de ambos os lados: governo e parceiros, com pouco tempo dos funcionários dedicado ao diálogo, bem como análises relacionados com o Apoio ao Orçamento.
▪ A redução do número de indicadores do QAD do Apoio ao Orçamento foi observada. No entanto, isso foi percebido como se tivesse contrabalançado através de discussões cada vez mais prolongadas durante as revisões Anuais, e a crescente utilização de critérios de avaliação de desempenho alternativos, tais como as "áreas de atenção especial". Embora tenha havido várias opiniões sobre esta questão, a opinião maioritária foi de que a redução do QAD ainda não tinha conseguido reduzir os custos de transacção.
▪ O resto das opiniões era que os custos de transacção dos Fundos Comuns permaneceram constantes ao longo do tempo, uma vez que os procedimentos de gestão e de coordenação já haviam sido simplificados antes do período em avaliação.
▪ Nenhuma mudança perceptível foi reportada nos custos de transacção dos projectos, mas pessoas de recursos do governo, a nível central e sectorial, enfatizaram a sua insatisfação com os custos de transacção excessivamente elevados da modalidade do projecto, bem como as suas preocupações sobre a previsibilidade dos desembolsos. (Vide figura 7 acima.)
▪ Em relação aos grandes projectos verticais no sector da Saúde, o Governo achou que os custos de transacção que trabalham com o Fundo Global são muito altos, e é amplamente aceite que os custos de transacção de outros fundos verticais (PEPFAR , etc) são relativamente elevados, uma vez que incluem muitas estruturas paralelas.
Tabela 10: Tendências nos Indicadores de desempenho do PAPs relacionados com a ajuda de custos de transacção
2006 | 2009 | 2012 | Tendência | |
% do Apoio Programático | 70% | 67% | 63% | Negativa, sempre abaixo das metas |
Número total das missões | 203 | 167 | 158 | Positivo mas não alcança das metas |
% das missões conjuntas | 10% | 25% | 26% | Positivo mas não alcança das metas |
% do APD que usa os sistemas nacionais de reporte financeiro | 49% | 68% | 59% | Sem um conjunto de dados compráveis, mas sempre abaixo da meta |
% do APD que usa os sistemas nacionais de auditoria | 37% | 47% | 44% | Sem um conjunto de dados comparáveis, mas sempre abaixo da meta |
% do APD que usa os sistemas nacionais de procurement | 52% | 70% | 57% | Sem dados comparáveis, mas sempre abaixo da meta |
Número total das Unidades de Implementação de Projectos (UIP) | 21 | 20 | 26 | Negativo, e sempre abaixo das metas |
Fonte: Budget Support Annual Reviews
84. Essas percepções são suportadas tanto pelos relatórios de monitoria da Declaração de Paris22, bem como pelas tendências nos indicadores de desempenho dos PAPs relacionados com a ajuda aos custos de transacção (Tabela 10). Embora o progresso modesto seja reportado em algumas áreas, como o número das missões, número das missões conjuntas e utilização dos sistemas nacionais, nenhuma das metas nessas áreas foi alcançada como previsto. Além disso, o desempenho se deteriorou no uso da ajuda programática, bem como no uso das Unidades de Implementação de Projectos (UIP).
3.2. Influência do Apoio ao Orçamento sobre o processo de diálogo político
85. Esta secção avalia até que ponto o Apoio ao Orçamento contribuiu para melhorias sustentáveis nos processos e métodos de desenvolvimento de políticas e monitoria - em especial em termos de institucionalização das estruturas eficientes, que envolvam as partes interessadas relevantes, foco sobre a estratégia e resultados e, ajuda a resolver os dilemas de política. Primeiro olhamos para a natureza e a qualidade dos quadros diálogo político a nível nacional e sectorial e sua evolução ao longo do período em avaliação. Em seguida, consideramos as evidências de que as estruturas do GdM para o diálogo político foram influenciadas de forma positiva e sustentável por meio de processos de Apoio ao Orçamento, considerando também o contrafactual potencial que os desenvolvimentos positivos no diálogo político foram motivados por estruturas de SWAP ou outros por factores de não relacionados com o Apoio ao Orçamento. Esta última análise é centrada nos sectores da agricultura, saúde e da educação, em que os fundos comuns PROSAUDE e FASE destacáveis.
Quadro para o diálogo político a nível nacional
86. O G19 é amplamente reconhecido como o grupo mais influente em Moçambique, devido à estrutura de coordenação relacionada a ele e o acesso ao diálogo de alto nível com o Governo de Moçambique, que ele proporciona. Embora o Grupo de Parceiro para o Desenvolvimento (DPG) seja composto pelos chefes de missão dos doadores multilaterais bilaterais, incluindo os doadores do G19 e os não do Apoio Directo ao Orçamento, o grupo tem por objectivo principal partilhar informações e não interage directamente com o Governo de Moçambique.
22 Vide por exemplo a Avaliação da Monitoria da Declaração de Paris (2011): “ Parece haver uma certa fadiga com o longo e pesado processo de coordenação e custos associados à transacção.”
87. A estrutura para o diálogo político e avaliação do desempenho do Apoio ao Orçamento foi formalizada no Memorando de Entendimento de 2004 e mantida no MdE de 2009. O principal mecanismo para coordenação do Apoio ao Orçamento e diálogo são ilustrados na Figura 12 e são os seguintes:
▪ Diálogo político: ocorre ao nível Ministerial/Chefe da Missão.
▪ O Grupo de Direcção/Grupo de Gestão é composto pelos directores nacionais do MPD, MF, MINEC e do Banco Central com o MPD actuando como presidente. Os PAPs são representados através da "Troika-Plus", que é composta por três membros dos PAPs, que se trocam a cada três anos com um novo membro que se junta anualmente à direcção. Há, para além disso, dois membros permanentes (do Banco Mundial e da UE).
▪ Os grupos sectoriais e temáticos reportam ao grupo de gestão com o Governo de Moçambique representado através dos representantes dos ministérios dos sectores e os DPs através dos seus especialistas. Os representantes das OSCs também representam vários grupos temáticos e sectoriais.
Figura 13: Coordenação do Apoio ao Orçamento e Mecanismos de Diálogo
Fonte: MPD 2013
Foi originalmente estabelecido um quadro de cinco pilares correspondentes à estrutura do PARPA 1 para o diálogo temático e sectorial, cobrindo: i) pobreza e gestão macro-económica; ii) governação;
iii) desenvolvimento económico; iv) capital humano, em último; v) um pilar de questões transversais. Houve também uma série de grupos de trabalhos dentro de cada pilar contando com pontos focais dos doadores e chefes dos grupos provenientes do Governo alocados a cada grupo (vide tabela 11 abaixo).
88. A estrutura dos grupos de trabalho mudou em 2011 com a concepção do PARP, tendo sido estabelecida uma nova estrutura que era mais transversal e temática. Os pilares foram aumentados de cinco para seis, incluindo um de questões transversais, e os grupos de trabalho foram substituídos por grupos temáticos e grupos sectoriais. A nova estrutura é ilustrada na tabela 12 abaixo.
89. Foram usadas duas avaliações de desempenho como parte do processo de apoio orçamental: uma para o governo e outra para os PAPs. A avaliação dos PAPs foi desenvolvida em 2006 com
base nos indicadores da Declaração de Paris adaptados ao contexto moçambicano. Os doadores foram avaliados tanto colectivamente como individualmente no seu desempenho, previsibilidade, harmonização e alinhamento, desenvolvimento de capacidades e composição de carteira. Antes de 2010, uma consultoria independente avaliou o desempenho dos PAPs – uma avaliação que foi depois assumida pelo Governo que agora avalia os PAPs e premia o doador com melhor desempenho.
Tabela 11: Pilares & Grupos de Trabalho do PARPA/monitoria do Apoio ao Orçamento, 2004-2009
Pilares Temáticos | Grupos de Trabalho |
1) Gestão de Pobreza e Macroeconómica | Crescimento e estabilidade macroeconómica |
Análise de pobreza e sistemas de monitoria | |
A gestão das finanças públicas: consiste em 5 subgrupos: grupo de análise do orçamento, reforma tributária, reforma de procurement, SISTAFE e Auditoria | |
2) Governação | Reforma do sector público, descentralização, reforma do sector da Justiça |
3) Desenvolvimento Económico | Sector financeiro |
Sector privado | |
Desenvolvimento agrícola e rural | |
Sector de estradas (incluindo telecomunicação e caminhos de ferro) | |
Sector de energia | |
4) Capital Humano | Saúde |
HIV/SIDA | |
Educação | |
Água e saneamento | |
Assuntos transversais | Género, Meio Ambiente, HIV/SIDA |
Implementação do MdE | Avaliação dos PAPs |
Fonte: Memorando de Entendimento de Apoio ao Orçamento 2004
Tabela 12: Estrutura do Grupo de trabalho PARP/ Apoio ao Orçamento 2011- 2014
Fonte: MPD 2013
90. As partes interessadas consideram que nos anos anteriores ao apoio ao orçamento, as estruturas DE diálogo político entre o Governo de Moçambique e o G19 funcionou bem, onde diálogo reportado tanto pelo Governo de Moçambique, bem como pelos doadores como sendo razoavelmente eficaz. Mais recentemente, há uma percepção geral de que houve alguma deterioração na qualidade do diálogo. Por um lado, essa deterioração é atribuída às mudanças na estrutura dos pilares e grupos de trabalho introduzidos em 2011 – uma estrutura que não funciona cabalmente e que é vista como sendo pesada, particularmente pelos doadores. Por outro lado, a deterioração é atribuída à redução do compromisso tanto do Governo como dos doadores na agenda de mobilização de recursos do G19.
91. Nota-se também que há uma inconsistência considerável, em termos de qualidade dos grupos de trabalho. Isto é porque houve dificuldade que os parceiros de cooperação enfrentaram em termos de alocação de algum pessoal nos grupos mais importantes. Houve grandes diferenças no que concerne à nomeação dos parceiros de cooperação como líderes nos principais grupos de trabalho do G19, tais como o Pilar da Governação, a Análise de Pobreza e grupo de sistemas de monitoria, Grupo do Pilar macroeconómico e o da Análise do Orçamento.
O Quadro de Avaliação de Desempenho (QAD)
92. O Quadro de Avaliação do Desempenho do Governo (QAD) é um elemento central da estrutura de diálogo. É o foco das discussões na Reunião Anual e Revisões Semestrais e, juntamente com a avaliação do cumprimento dos princípios subjacentes é a base principal para as decisões dos parceiros de cooperação sobre o desembolso do apoio ao orçamento. A
preparação de um QAD eficaz é uma tarefa desafiadora, uma vez que se esforça para capturar dentro de um conjunto controlável e mensurável de indicadores anuais, de forma estratégica e relevante de medir o progresso para a concretização da estratégia de redução da pobreza, ao mesmo tempo, alcançar um consenso sobre o conjunto escolhido de indicadores entre o governo e 19 parceiros de cooperação. Muitos países têm lutado para chegar a um acordo sobre um QAD que pudesse cumprir todos estes objectivos e, a qualidade do diálogo tem sofrido muitas vezes como resultado23.
Tabela 13: Números totais dos indicadores do QAD por ano/sector/Área Temática
200 5 | 200 6 | 200 7 | 200 8 | 200 9 | 201 0 | 201 1 | 201 2 | Tot al | % | |
Gestão das Finanças Públicas | 7 | 9 | 8 | 8 | 8 | 2 | 8 | 7 | 57 | 17% |
Reforma do Sector da Justiça | 11 | 11 | 5 | 5 | 5 | 5 | 3 | 3 | 48 | 14% |
Descentralização | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 2 | 2 | 16 | 5% |
Reforma do Sector Público | 1 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | 16 | 5% |
Desenv. Agricola e Rural | 6 | 4 | 5 | 5 | 5 | 6 | 7 | 8 | 46 | 14% |
Saúde | 6 | 6 | 6 | 6 | 6 | 6 | 3 | 3 | 42 | 12% |
Educação | 4 | 4 | 3 | 3 | 3 | 3 | 4 | 3 | 27 | 8% |
Políticas macroeconómicas e financeiras | 9 | 8 | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | 23 | 7% | |
Sector privado | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 3 | 17 | 5% |
Água e Saneamento | 2 | 3 | 1 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 14 | 4% |
Sector Financeiro | 3 | 2 | 2 | 2 | 1 | 10 | 3% | |||
Estradas | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 9 | 3% | |
Acção Social | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 6 | 2% | ||
Género | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 5 | 1% | |||
Energia | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 | 1% | ||||
Total do Governo | 54 | 54 | 42 | 41 | 41 | 35 | 38 | 35 | 340 | |
Alinhamento e Harmonização | 12 | 8 | 7 | 7 | 7 | 9 | 10 | 7 | 67 | 39% |
Previsibilidade | 5 | 4 | 5 | 5 | 4 | 7 | 8 | 10 | 48 | 28% |
Capacitação | 2 | 4 | 6 | 5 | 5 | 5 | 6 | 3 | 36 | 21% |
Composição da Carteira | 2 | 2 | 2 | 3 | 3 | 3 | 3 | 3 | 21 | 12% |
Total PDs | 21 | 18 | 20 | 20 | 19 | 24 | 27 | 23 | 172 | |
Total (Gov. + PDs) | 75 | 72 | 62 | 61 | 60 | 59 | 65 | 58 | 512 |
(1) A justiça, Descentralização e Reforma do Sector Público são considerados como Boa Governação
(2) Os dados mostram percentagens por categoria para o QAD do Governo e QAD dos PAPs considerados separadamente.
Fonte: Compilação dos autores com base nos relatórios de Revisão Conjunta
93. Como podemos avaliar a qualidade do QAD moçambicana? Nossa revisão das evidências aponta para os seguintes pontos fortes:
▪ O QAD está estreitamente alinhado com os objectivos e metas da estratégia de redução da pobreza. Tomados em conjunto, a Gestão das Finanças Públicas, a Boa Governação, a Agricultura, a Saúde e Educação representam 74% do total de indicadores pontuados. (Tabela 13). Embora o número de indicadores do QAD tenha diminuído durante o período da avaliação, o peso destes cinco áreas permaneceu razoavelmente constante. Entre eles, as questões de gestão das públicas finanças têm sido a área mais visada (17%).
▪ A escolha dos indicadores incluídos no QAD é estratégica, no sentido de incluir questões de importância, que não podem ser facilmente monitoradas e discutidas noutros fora. Por exemplo, o número limitado de indicadores sectoriais no QAD reflecte o fato de que existem grupos de trabalho sectoriais, onde é mais apropriado para dar atenção detalhada aos objectivos e metas sectoriais. Da mesma forma, a atenção reduzida a questões macroeconómicas reflecte o fato de que estão sendo abordadas através da monitoria do Instrumento de Apoio à Política do FMI (PSI).
23 O caso da Tanzania é caso interessante. Ver Xxxxxx et al, 2013.
▪ O número de indicadores no QAD foi reduzido de 54 para 35. Como já nos referimos, não é geralmente considerado como se tivesse reduzido os custos de transacção até o momento porque o número de questões tratadas de outras maneiras (como princípios subjacentes ou como "áreas de especial atenção") tem aumentado. No entanto, a mudança para um QAD mais simples deverá, a médio prazo conter os custos de transacção.
▪ Os indicadores são na sua maior parte mensuráveis, como pode ser visto a partir de um número relativamente pequeno (3-8%), os quais são anualmente classificados como "Não Avaliados" (N/A). (Figura 13)
▪ O nível de ambição das metas para os indicadores do QAD parece amplamente certo. Em média, 50% dos alvos são avaliados como atingidos, com mais de 31% avaliaram como "não alcançado, mas com o progresso". (Figuras 13 & 14.)
Figura 14: Desempenho dos QAD dos indicadores do Governo 2005 - 2012
Note: N/A = Não Avaliado.
Figura 15: Desempenho dos Indicadores do QAD do Governo por sector/tema
Fonte: Compilação própria a partir das avaliações nos relatórios de Revisão Anual.
94. Com base nos cinco critérios, a nossa avaliação do QAD do Governo é que cumpre a sua finalidade de forma razoavelmente eficaz e compara bem com os QADs utilizados noutros países beneficiários de apoio ao orçamento. Ao afirmar isso, estamos plenamente a reconhecer que todas as avaliações baseadas nos indicadores de desempenho do sector público têm limitações inerentes. Primeiro, devem centrar-se no que é mensurável, o que nem sempre é igual ao que é importante; e segundo, a adopção de indicadores como metas de política cria quase inevitavelmente incentivos perversos na alocação e reporte de dados ou no processo de implementação de políticas. Avaliações baseadas em indicadores tais como o QAD deveriam, portanto, ser usadas como um guia geral para o progresso e não como o único método de avaliação.
Quadros complementares para o diálogo e avaliação de desempenho
95. Tendo o QAD sido estabelecido como essencialmente um mecanismo de monitoria de progresso dos resultados dos indicadores ligados ao PARPA/PARP, a sua efectividade como elo principal dum sistema de diálogo deverá depender da qualidade dos quadros complementares que enformam essa estrutura central. Existem actualmente três quadros complementares ao QAD: 1) As "áreas de especial atenção", que definem as acções políticas a serem priorizadas nas áreas transversais tais como a reforma da folha de pagamento; 2) Instrumento de Apoio à Política do FMI que tratam de aspectos estruturais e macroecnomicos; e 3) matrizes de desempenho sectoriais para os principais sectores. Analisamos abaixo cada um desses instrumentos.
96. As “áreas de especial atençao” consistem essencialmente em matrizes de acções de política e reformas administrativas acordadas entre o Governo e o G19, com vista a lidar com problemas específicos que não são devidamente tratados por meio das estratégias sectoriais e reformas existentes. Têm sido usadas de forma ad hoc para cobrir lacunas identificadas no processo normal do diálogo político. O Plano de Acção de Governação (PAG) desenvolvido em 2010 pelo Governo em resposta às preocupações do G19 com relação às questões eleitorais e medidas anti-corrupção foi aparentemente a primeira dessas “áreas de especial atenção.” Mais recentemente, a reforma da folha de salários foi adoptada como uma área de especial atenção como consequência das denúncias do escândalo financeiro havido no Ministério da Educação em 2011. Nestes dois casos, tanto representantes do Governo como dos Parceiros de Cooperação reconheceram a utilidade das avaliações das “áreas de especial atenção” como complementos necessários ao QAD. No entanto, alguns entrevistados manifestaram reserva com relação à proliferação de matrizes de avaliação e respectivos custos de transacção. Existem também dúvidas sobre como coordenar melhor essas “áreas de especial atenção” e integrá-las na monitoria do QAD e na estrutura mais ampla do diálogo sobre o ADO24.
97. O Instrumento de Apoio à Política Económica (PSI, em inglês) do FMI é o mecanismo mais utilizado pelo Governo na definição de metas de políticas macro-económicas e reformas estruturais relacionadas. O mesmo é gerido directamente pelo FMI em conjunto com autoridades moçambicanas, mas existem também momentos formais de interacção entre o FMI e o G19 aquando das missões de avaliação do PSI. A evidência sugere que o mecanismo do PSI é altamente eficaz enquanto mecanismo de definição de metas de política macroeconómica.
98. Um aspecto destacável de comparação com o QAD reside no facto de que apesar do PSI estar centrado num pequeno leque de metas quantitativas e estruturais, monitoradas formalmente, existe uma profunda análise macroeconómica e de outras variáveis relacionadas com as referidas metas bem como uma discussão sobre as políticas que tem sido mais abrangente do que a avaliação das metas. Pelo contrário, em várias áreas do QAD, evidências sugerem que a discussão não tem ido muito para além dos indicadores definidos: não tem havido análise suficiente que afira porquê determinados indicadores foram ou não alcançados; nem tem havido abertura suficiente para avaliar as implicações das políticas25.
99. Em princípio, tal análise profunda e discussão mais abrangente deve ser feita pelos grupos de trabalho sectoriais, mas evidências sugerem que a qualidade dos tais grupos varia bastante o que tem implicações directas nas suas contribuições para a Revisão Anual do QAD. Analisamos abaixo o funcionamento do diálogo em três estruturas sectoriais: saúde, educação e agricultura.
24 Por exemplo, para a produção da presente avaliação, a documentação relativa às áreas de especial atenção não foi disponibilizada através do secretariado do G19, teve que ser obtida por via de outras fontes. Assim, é possível que existam outras áreas de especial de atenção sobre as quais a equipa de avaliação não tomou conhecimento.
25 A qualidade do diálogo no âmbito do processo do PSI é claramente reforçada tanto pelo volume como pela qualidade dos subsídios fornecidos pelo FMI e pelas autoridades moçambicanas. Não existe capacidade de fornecimento do mesmo nível de subsídios ao nível dos vários sectores e áreas temáticas e dificilmente pode ser criada. Mas há certamente necessidade de reforçar a qualidade de pesquisa e análise. Voltaremos a este assunto mais adiante.
Diálogo Sectorial e o Apoio ao Orçamento na Saúde
100. Um Código de Conduta, assinado em 2000 (revisto em 2003) estabelece as regras básicas de engajamento entre o Ministério da Saúde (MISAU) e os seus parceiros. Há também um Memorando de Entendimento (MdE), que estabelece modalidades de trabalho que permitam um diálogo estruturado, bem como a criação de consensos entre MISAU e os parceiros de cooperação.
101. O SWAP é de longa data - anterior ao Apoio ao Orçamento, a nível nacional, e esta estrutura continuou ao longo do período em análise. A partir de 2007, o sector da saúde avaliou o seu desempenho com base numa QAD do sector. Em 2012, o QAD era composto por 35 indicadores. Os desembolsos são baseados no "desempenho satisfatório" total do sector em relação ao QAD de Saúde, incluindo o desempenho na gestão financeira. A avaliação tem lugar através das revisões conjuntas anuais (ACA). A ACA 2010 foi a primeira a basear-se nas disposições do PROSAUDE II.
102. Embora o processo de diálogo do sector da saúde tenha a sua própria história, energia e momento, o processo de diálogo sobre o Apoio ao Orçamento e o de sector da saúde apoiam-se mutuamente. As principais ligações formais são duas. Em primeiro lugar, o diálogo sobre o Apoio ao Orçamento é baseado nas estratégias do PARP (e PARPA II antes de 2011). Dentro disto, a saúde foi considerado como um sector prioritário e dentro do processo de diálogo nacional, a percentagem de fundos atribuídos aos sectores prioritários é rastreado, o nível de execução do orçamento na saúde é monitorado, e os desenvolvimentos notáveis no sector são documentados e discutidos. O perfil do sector é, portanto, elevado pelo diálogo a nível nacional através do quadro do Apoio ao Orçamento.
103. Em segundo lugar, vários indicadores de desempenho da saúde são elevados para o QAD do nível nacional, e estes são discutidos no âmbito do diálogo sobre o Apoio ao Orçamento. Actualmente, há três desses indicadores, que são: (i) taxa de cobertura de partos institucionais,
(ii) número e percentagem das mulheres e recém-nascidos com HIV que receberam profilaxia da PTV, e (iii) a relação dos profissionais de saúde nas áreas de medicina, enfermagem e saúde materna/infantil por 100.000 habitantes. Estes indicadores foram reconhecidos em grupos de foco como sendo importantes e altamente relevantes. Além disso, a equipa foi informada por alguns parceiros de saúde que a selecção de um indicador para o QAD do Apoio ao Orçamento foi útil na advocacia: ao trazer a atenção de nível central para suportar questões sobre interesse sectorial.
104. Os indicadores utilizados no QAD da saúde ao longo do período em análise foram relativamente consistentes, mas o mesmo não acontece para os indicadores de saúde seleccionados para o QAD do Apoio ao Orçamento. Eles têm variado em número. Havia seis indicadores de saúde no QAD do Apoio ao Orçamento 2005-2010 e neste período foram utilizados 14 indicadores diferentes, muitos por apenas um ano antes de ser descartados. Em 2011 e 2012, havia apenas 3 indicadores de saúde no QAD do Apoio ao Orçamento. Os indicadores mais constantes são a taxa de cobertura dos partos institucionais (sete anos dos oito) e o número e a percentagem das mulheres e recém-nascidos com HIV que receberam profilaxia PTV (todos os anos). Durante o período, esses indicadores melhoraram substancialmente. A proporção dos partos institucionais aumentou de 49 % para 64 % no período em análise, enquanto a profilaxia PTV cobriu 84% dos partos de mulheres com HIV em 2012, contra apenas 6% em 2005. No entanto, muitos factores estão envolvidos no movimento destes indicadores, e não é possível dizer em que medida essas áreas beneficiaram da sua presença contínua no QAD do Apoio ao Orçamento.
105. Além dessas ligações formais entre o Apoio ao Orçamento e o diálogo do sector de saúde há outras ligações menos fáceis de definir. Em particular conselheiros de saúde levantam questões com seus Chefes das Missões, e os problemas de saúde também são levantados com os Chefes de Cooperação de Desenvolvimento que podem levá-los ao G-19. Eles podem usar outros fora estrategicamente para impulsionar as questões-chave da saúde. Além disso, é provável que a saúde tenha beneficiado das questões transversais debatidas e promovidas no G19, tais como o apoio à descentralização, o fortalecimento dos sistemas de gestão de finanças públicas (GFP) e a extensão do sistema de e-SISTAFE em distritos.
106. Outro factor é que o diálogo do sector de saúde se estende para além das estruturas formais de diálogo definidas no Memorando de Entendimento. Principais projectos como PEPFAR, o Fundo Global, FORSASS e outros, todos têm seus próprios mecanismos de diálogo e reuniões regulares com o governo. XXXXXX está presente em todas as províncias, e tem a oportunidade de diálogo contínuo a nível provincial, o que pode ao longo do tempo influenciar a política. É importante que o valor total do financiamento orçado para os fundos verticais do Governo dos EUA só ultrapassa os 300 milhões de dólares norte-americanos em 2013, o que compara com cerca de 400 milhões de dólares norte-americanos por ano do Apoio ao Orçamento. A relação entre os níveis de influência e de financiamento não é quantificável, mas geralmente grandes financiadores esperam se empenhar plenamente e de forma robusta com as agendas governamentais, especialmente nas suas áreas de apoio.
107.Em conclusão, no sector da saúde, não há dúvida de que o diálogo sobre o Apoio Directo ao Orçamento e o diálogo sectorial se apoiam mutuamente e, informantes sugerem que o diálogo de nível nacional associado ao apoio ao orçamento proporcionou peso adicional nas principais áreas políticas. Entretanto, a evolução do diálogo sobre a política de saúde tem sido impulsionada principalmente pelas estruturas de SWAP, e reflecte os fluxos e refluxos na qualidade do diálogo entre o Ministério da Saúde e seus parceiros do PROSAUDE. A influência das estruturas ADO é certamente modesta e funciona em conjunto com outras fontes concorrentes de influência, tais como os programas verticais.
Diálogo Sectorial e o Apoio ao Orçamento na Educação
000.Xx sector da educação, há estruturas claras para o diálogo político que consiste numa série de estruturas de consulta e tomada de decisão. Com o tempo, as estruturas amadureceram para melhor se ajustarem aos processos de diálogo nacionais (incluindo estruturas de Apoio ao Orçamento). Estas estruturas estão bem alinhadas com as prioridades políticas no Plano de Educação. Informantes do governo destacaram por unanimidade a importância do diálogo político e da sua melhor qualidade. Os doadores entrevistados reconhecem o valor acrescentado das estruturas, bem como das melhorias ao longo do tempo, mas consideram as estruturas do sector onerosas. Isto é em parte devido a uma redução do quadro do pessoal no lado dos doadores.
109.A estrutura básica do diálogo do sector da educação foi criada em 2002 no momento em que a FASE (Fundo de Apoio ao Sector de Educação) foi posto em prática. Continua a existir até aos dias que correm, com pequenas modificações, na sua maioria relacionadas com a frequência e a duração das reuniões. Os Memorandos de Entendimento (MdE) regem as estruturas, bem como os processos. Houve três MdEs (2002 - assinado por 5 parceiros; 2006 - assinado por 10 parceiros, e o de 2012 assinado por 9 parceiros). Em 2008, uma adenda ao segundo Memorando de Entendimento foi feito de modo a acomodar os requisitos de aquisição do Banco Mundial, bem como para canalizar o financiamento da Iniciativa de Financiamento Acelerado (Fast Track Initiative) para o sector através do FASE. A política de diálogo e monitoria dá-se através de um conjunto estruturado de fora, que se reúnem em períodos fixos durante o ano.
110.Os documentos e entrevistas com informantes-chave destacam que ao longo do tempo o processo de diálogo amadureceu e se tornar mais formalizado. As medidas tomadas têm procurado racionalizar os processos e resultados e incluíram mudanças no calendário da AR para melhor alinhar-se com o ciclo de planificação e orçamentação do Governo de Moçambique. À medida que os sistemas de desembolso e reporte se tornaram mais fortes, tem havido uma mudança de uma concentração sobre questões de processos relacionados principalmente com a gestão financeira e reporte para uma a discussão profundidade sobre a implementação de políticas.
111.O processo de discussão política tem sido influenciado por compromissos e iniciativas globais. O FTI tem sido particularmente importante: "FTI apoiou as actuas políticas de educação do governo e teve um efeito catalisador nas discussões sobre políticas,
chamando a atenção para áreas que não estavam a receber a devida atenção" (Xxxxxxxxxxx et al, 2009.). Isto incluiu não apenas a necessidade de novas políticas mais sustentáveis na formação de professores e construção de escolas, mas também a atenção para a equidade de género, bem como salários dos professores (Takala, 2008).
112.Um reconhecimento da importância de ligar os processos do sector aos processos de Apoio Geral ao Orçamento resultou num aperfeiçoamento das estruturas e do calendário de grandes eventos de diálogo sobre políticas. Além disso, o sector optou por utilizar de forma estratégica os três indicadores do sector da educação incluídos no QAD de Apoio Geral ao Orçamento, de modo a chamar a atenção a nível nacional para as questões de importância para o sector da educação:
▪ O aumento do número de professores tem sido o tema de discussão mais predominante durante o período em avaliação e uma prioridade política nos dois planos mais recentes do sector da educação. O Ministério da Educação utilizou efectivamente o indicador do QAD no rácio professor-aluno, para discutir com o Ministério das Finanças para o aumento do financiamento para os salários dos professores.
▪ A mudança do foco de monitoria das taxas de matrícula brutas e líquidas para uma monitoria centrada na idade mais adequada de ingresso escolar no primeiro ano ajudou a chamar a atenção para a forte ligação entre a melhoria das taxas de permanência na escola, taxas mais baixas de desistência escolar e as matrículas em idade certa no primeiro ano escolar.
▪ O foco na descentralização também trouxe consigo uma série de decisões em torno da necessidade de uma melhor monitoria das províncias e distritos e apoio melhorado para o desenvolvimento de capacidades, especialmente a nível distrital.
▪ A discussão política mais recente foi em torno do sucesso escolar - ou seja, a dimensão da educação de qualidade. Trabalhos em curso no momento desta avaliação relacionados com o desenvolvimento de uma da linha de base do sucesso escolar no ensino primário, que será um dos três indicadores a serem monitorados no nível do diálogo do G19 sobre o Apoio Geral ao Orçamento.
113.Assim, no sector da educação também um quadro muito robusto de diálogo político foi construído com base nas estruturas de SWAP, que na verdade precederam o Apoio Geral ao Orçamento a nível nacional. Os acordos do diálogo político sectorial amadureceram e melhoraram ao longo dos anos, tornando-se mais estratégicos, mais centrados na política e menos centralizados nos processos. Este era essencialmente um processo autónomo, para o qual o processo do Apoio ao Orçamento contribuiu pouco ou nada.
114.Nos anos mais recentes, as partes interessadas do sector aprenderam - assim como na área da saúde - a utilizar o diálogo a nível nacional associado com o apoio ao orçamento para dar peso adicional nas principais áreas políticas, nomeadamente a necessidade de reduzir a relação professor-aluno por meio da expansão de professores, a introdução de uma linha de base de sucesso escolar de modo a monitorar a qualidade da educação de forma mais eficaz, bem como gerir o processo de descentralização do orçamento de modo a garantir resultados favoráveis a nível local. É muito mais eficaz prestar-se maior atenção não apenas a taxas de matrículas mas também e, mais especificamente, na idade certa do ingresso escolar.
Diálogo Sectorial e o Apoio ao Orçamento na Agricultura
115. Os mecanismos do diálogo político entre o Governo e os parceiros do PROAGRI permaneceram mais ou menos iguais durante o período em avaliação. Desde 1999 houve duas reuniões de avaliação. A primeira – Reunião de Revisão Conjunta da Agricultura – ocorre no segundo trimestre de cada ano e é dedicada à discussão do Relatório Anual do PROAGRI. No mesmo período um esboço do plano anual para o ano seguinte é apresentado e os doadores anunciam o seu compromisso para o ano seguinte no Relatório de Harmonização. A segunda reunião – Reunião Semestral de Revisão Conjunta da Agricultura – em que participam para além do MINAG, o MPD o Ministério das Finanças (MF), ocorre no terceiro trimestre de cada ano numa ocasião em que Governo e Parceiros confirmam as respectivas contribuições para o PROAGRI com base nas necessidades de financiamento anual. O Grupo de Trabalho do
PROAGRI que congrega representantes do MINAG e dos doadores reúne-se, pelo menos, uma vez por mês e é o principal fórum de diálogo para assuntos operacionais.
116. O diálogo de políticas de alto nível ocorre no Fórum de Concertação com periodicidade trimestral e é o principal fórum de diálogo para questões estratégicas do PROAGRI II. O Ministro, Vice-ministro ou Secretário Permanente do MINAG preside ao fórum que reúne quadros séniores do MPD e do MF e representantes dos doadores. Entretanto, mais recente as políticas do sector tornaram-se mais fragmentadas à medida que o Governo desenvolveu políticas fora do quadro do PROAGRI e alocou significantes para esses processos paralelos, nomeadamente o Programa Nacional de Investimento do Sector Agrário ligado ao Programa Compreensivo do Desenvolvimento da Agricultura em África iniciado sob os auspícios da NEPAD.
117. O condicionalismo para desembolsos do PROAGRI 1 estava baseado em procedimentos financeiros e planeamento de desembolsos, tais como projecções de desembolsos trimestrais, uma revisão conjunta anual bem-sucedida e auditoria. Por isso, o PROAGRI 1 foi bastante criticado por estar demasiado preocupado com procedimentos do que com resultados. O MdE de 2007 introduziu uma avaliação de desempenho com uma matriz de avaliação de indicadores do sector da agricultura.
118. Neste estágio, o QAD do apoio ao orçamento incluía cinco indicadores para o sector da agricultura com enfoque em extensão, irrigação e registo de títulos de terras. No entanto, os tais cinco indicadores foram considerados insuficientes para avaliar o desempenho do MINAG e do PROAGRI. Foi então desenvolvida uma matriz de avaliação do PROAGRI com vinte e três indicadores e metas anuais. Esses indicadores e metas são revistos anualmente pelo Governo e doadores aquando da Reunião Semestral de Revisão Conjunta da Agricultura, que é parte integrante do processo mais amplo de Revisão Conjunta.
119. Como nota Xxxxxx (2009), o processo de concepção do quadro de avaliação de desempenho (QAD) da agricultura não o ideal que teve impacto na qualidade da matriz desenvolvida. O processo foi essencialmente dirigido pelos doadores de forma ad hoc através de consultas individuais a diferentes actores do MINAG. As fraquezas dos sistemas de monitoria e avaliação são também uma grande preocupação dos doadores na medida em que tem havido pouco envolvimento dos actores não-governamentais no diálogo de políticas e na monitoria do desempenho do PROAGRI.
120.A ligação entre a matriz de avaliação do PROAGRI e os indicadores do sector da agricultura incluídos do QAD do apoio ao orçamento é menos claro neste sector do que é na educação e na saúde. O número de indicadores aumentou gradualmente ao longo do tempo atingido oito em 2002 (ver figuras 12, 13 e 14 acima), embora tenha-se mantido o enfoque na irrigação, extensão e registo de títulos de terra. No geral, a avaliação desses indicadores tem sido positiva: de 2005 a 2012, 52% dos indicadores foram classificados como “alcançados”, 24% “não alcançados mas com progressos”, e 22% “não alcançados.” No entanto, não há clareza sobre se os indicadores estão a ser seleccionados de forma deliberada de modo a aumentar a atenção administrativa dada à sua implementação, e como notamos na nossa análise da despesa e política agrícola no capítulo 4, os indicadores têm pouca relação com as prioridades de políticas que resultam da pesquisa agrária. Na verdade, nenhum dos 20 indicadores usados no período de 2005 a 2012 tem a ver com o acesso e uso de fertilizantes, sementes melhoradas ou uso de pesticidas, apesar de várias pesquisas apontarem esses factores como sendo determinantes da produtividade agrícola, particularmente para os pequenos produtores (ver secções 4.4 & 6).
121. Em resumo, o diálogo no sector da agricultura está estabelecido sobre uma estrutura bem definida, inicialmente ligada ao PROAGRI e depois passada para o âmbito do diálogo em torno do ADO. Entretanto, o funcionamento desses processos tem revelado uma série de fraquezas que ao que tudo indica o diálogo em torno do ADO não está a conseguir mitigar de forma significante, nomeadamente:
• A fragmentação das estruturas nacionais fazedoras de política do sector agrário;
• As fraquezas dos sistemas de monitoria e avaliação;
• O aparente desfasamento entre as metas de políticas definidas na matriz de avaliação do PROAGRI e as actividades e planos do MINAG;
• O aparente desfasamento entre as metas de política agrária definidas no QAD do apoio ao orçamento com as prioridades de políticas sugeridas por pesquisas.
Influência do Apoio Orçamental nos Processos de Diálogo de Políticas: Conclusões
122.Antes do período em avaliação, Moçambique já havia estabelecido os fundamentos básicos de uma avaliação estrutura e harmonizada e processo de desembolso do Apoio ao Orçamento, ligados directamente com o alcance dos objectivos da estratégia nacional de redução da pobreza. Este sistema foi preservado e aperfeiçoado. Um calendário de revisão anual integrado continua em vigor, claramente ligada a uma rede de processos de políticas sectoriais e temáticas. As actas do processo de revisão anual estão abertas a um grande número das partes interessadas, os seus resultados são publicados e são geralmente objecto de comunicados de imprensa.
123.Em 2011, foram introduzidas várias alterações no quadro de diálogo político para se ajustar com a nova estrutura do PARP, que adoptou uma estrutura mais temática, destinada a incentivar a cooperação mais interministerial em torno de um diálogo mais transversal mais e temático. Embora a justificativa para a nova estrutura seja clara, parece que, a curto prazo, a sua introdução enfrentou alguns "problemas adaptação" e gerou custos de transacção adicionais. Talvez seja necessária alguma simplificação da estrutura, além de mais orientações sobre como se espera para o trabalho.
124.A estrutura de diálogo foi centrada em torno de dois Quadros de Avaliação de Desempenho (QADs) um do governo e o outro dos Parceiros de Apoio Programático (PAPs). Há evidências que sugerem que QAD dos PAPs é um mecanismo útil para manter os objectivos de eficácia da ajuda na agenda, bem como para manter um certo nível de responsabilização mútua. No entanto, as partes interessadas concordam que, se este mecanismo é para ser mantido, alguma revisão no processo de definição de indicadores será necessária. Esta deve ter como objectivo reduzir o número total de indicadores a um número mais gerível, por exemplo, não mais de 12 indicadores. Em segundo lugar, deve procurar estabelecer metas, que são viáveis para alcançar, apontando para um progresso constante em direcção às metas acordadas, ao invés de metas excessivamente ambiciosas de curto prazo. Adicionalmente, deveria estar ligada a um quadro mais formalizado para seguimento, que poderia ser estruturado como matriz conjunta dos Doadores-PAPs para acções administrativas, de procedimentos e políticas, semelhante a uma “área de atenção especial” para a eficácia da ajuda.
125.A nossa avaliação do QAD do Governo é que ele cumpre com a sua finalidade de forma eficaz e compara bem com os QADs utilizados noutros países beneficiários do Apoio ao Orçamento. Notavelmente, fornece um conjunto estratégico de metas mensuráveis, que têm funcionado bem como um foco para o diálogo. No entanto, como todas as avaliações baseadas em indicadores de desempenho do sector público, o QAD tem limitações inerentes, o que sugere que ele deve ser usado como um guia geral para o progresso e não deve ser nem o único método de avaliação, nem o único foco de diálogo.
126.A este respeito, a decisão do governo e dos seus parceiros para avaliar o progresso de certas reformas de governação e do sector público através de quadros alternativos parece eminentemente sensível, desde que isso não leve a uma proliferação de quadros de avaliação. Seria, portanto, aconselhável formalizar esta abordagem, de modo a evitar que essa proliferação, e também de modo a garantir que essas estruturas sejam reconhecidas como legítimas, e sejam geridas de forma transparente e objectiva, e claramente integradas dentro do QAD mais amplo.
127. Ao afirmarmos que o QAD tem funcionado de forma razoavelmente eficaz, reconhecemos também que existem objectivos políticos importantes, relacionados com elementos como desenvolvimento agrícola e redução da pobreza, onde o diálogo do Apoio ao Orçamento, com
foco no QAD, não foi capaz de gerar resultados. Alguns podem argumentar que uma selecção mais "estratégica" de indicadores dentro do QAD teria gerado melhores resultados nessas áreas importantes. No entanto, o QAD deve necessariamente reflectir a natureza de um determinado conjunto de políticas governamentais: o estabelecimento de metas para os objectivos económicos ou sociais, para os quais não há claramente política definida e, por isso, resulta simplesmente em baixa pontuação nas avaliações anuais. Neste sentido, gostaríamos de afirmar que o QAD só se pode construir em cima do corpo existente de políticas, ajudando a dar foco a essas políticas, para estabelecer metas de implementação sensíveis e para fornecer um fórum público para sua avaliação. Se há objectivos económicos ou sociais para os quais políticas bem definidas estão faltando, é improvável que o QAD que seja o instrumento adequado para gerar uma análise política adequada do processo de desenvolvimento.
128. Na nossa opinião, são os processos políticos no sector e os níveis temáticos que devem gerar análise, o teste de ideias e o debate a partir do qual as soluções políticas adequadas devem surgir. Estruturas políticas nacionais, como o PARPA/PARP deve fornecer orientação em relação a prioridades globais, mas é a nível sectorial e temática que a análise detalhada dos problemas e limitações devem ocorrer, levando ao desenvolvimento e consideração das diferentes opções políticas, a partir do qual uma estratégia de implementação pode surgir. O QAD pode consolidar objectivos políticos e proporcionar um processo de várias partes interessadas em avaliar o progresso e ajustar os planos de implementação, conforme se mostre apropriado.
129. A nossa avaliação do processo de diálogo político em Moçambique sugere que a principal fraqueza estrutural reside precisamente no processo de desenvolvimento de políticas, que deve situar-se no nível sectorial e temático. Por uma variedade de razões, o ADO teve apenas uma influência limitada sobre os processos de desenvolvimento de políticas a este nível. Quatro factores particulares parecem estar em jogo:
• Em primeiro lugar, as limitações de capacidade básica da qual Moçambique sofre – conforme observado no Capítulo 2, como um aspecto-chave do contexto do apoio orçamental - significa que a análise de políticas e desenvolvimento de competências será sempre um ganho. Entradas de capacitação fornecida através do processo de apoio orçamental pode contribuir para resolver essas limitações (e nós argumentamos abaixo que eles conseguiram reduzir essas restrições na área de GFP), mas existem limitações sobre as quais que os agentes externos agora podem ajudar a desenvolver a capacidade interna. Além disso, onde o diálogo do apoio orçamental é muito amplo, pode, inadvertidamente, dissipar a limitada capacidade existente para análise e desenvolvimento de políticas;
• Em segundo lugar, os processos sectoriais - como vimos com os estudos de caso da agricultura, educação e saúde - têm a sua própria história e uma dinâmica própria, em que a influência do nível central do QAD é modesta na melhor das hipóteses. Onde as dinâmicas do sector são boas, como no caso da educação, o diálogo do ADO pode ajudar a aguçar o foco estratégico e de sensibilização para as questões sectoriais; onde a dinâmica do sector são menos favoráveis, como na agricultura, seria necessária uma abordagem mais intervencionista, a fim de ter qualquer efeito significativo: isso pode não ser sempre possível e não tem qualquer garantia de sucesso;
• Em terceiro lugar, o desinvestimento no processo de Apoio ao Orçamento relatado pela maioria dos interessados preocupou tanto os parceiros de cooperação como o Governo. Em resultado, foi claramente reduzida a atenção administrativa e esforço analítico que poderia, potencialmente, ser aproveitado para resolver problemas de políticas sectoriais. Para o governo, a causa parece ser a ampliação da própria agenda do Governo, particularmente devido à necessidade de abordar as exigências de políticas do sector extractivo (recursos minerais e energia). Para os doadores, esta parece ser uma consequência do declínio dos orçamentos administrativos e pressões das chefias de missão para reduzir o grau de concentração de Apoio Orçamental. Seja qual for a causa, este é um fenómeno para o qual a maioria das partes interessadas atestar, e que poucos acreditam será invertida. Nestas circunstâncias, as diferenças políticas a nível do sector apenas podem ser eficazmente enfrentadas através da priorização cuidadosa das áreas onde a análise política deve ser focada e numa divisão
mais cuidadosa do trabalho - tanto dentro do governo como dentro do G-19 - para que recursos humanos e administrativos disponíveis sejam utilizados de forma mais eficiente;
• Em quarto e último lugar, muitos representantes dos PAPs afirmaram que houve um declínio na qualidade de coordenação no âmbito do G-19. Diz-se que houve um consequente declínio na capacidade do G-19 para desenvolver posições políticas bem estudadas e coerentemente definidas e para aproveitar os recursos analíticos e financeiros para o bem comum. Infelizmente, a equipa de avaliação não foi capaz de determinar a causa desses problemas a partir da evidência disponível, mas parece claro que um esforço concertado para revitalizar a coordenação no âmbito do G-19 será necessário, para além de ter que se prestar especial atenção às lacunas de políticas a nível sectorial.
3.3. Contribuições para criação de capacidades
130. A prestação de assistência técnica e capacitação é geralmente entendida como o terceiro elemento do pacote "Apoio ao Orçamento." Essas contribuições, normalmente, seriam centralizadas em aspectos de reforma política, institucional e monitoria ligada directamente ao diálogo sobre o Apoio ao Orçamento - como suporte para a monitoria do PRSP e ao desenvolvimento de estatísticas, ou a reforma da gestão de finanças públicas (GFP).
131. Em Moçambique, há apenas uma pequena minoria de operações de apoio ao orçamento que fazem uma prestação directa para o fornecimento de assistência técnica e capacitação. A partir de 2011 em diante, não houve nenhum fornecido desta forma, ao passo que, entre 2005 e 2010, apenas 1 ou 2 por ano dos 17-19 parceiros de cooperação que prestam o apoio ao orçamento deram a assistência técnica e capacitação como parte dos seus acordos de financiamento de apoio ao orçamento. Nestes casos, eles eram disposições gerais, que também poderiam ser usados para o financiamento de estudos (como avaliações PEFA), bem como a assistência técnica para apoiar as tarefas de monitoria e avaliação efectuadas por conta do provedor de Apoio ao Orçamento. As três agências, que davam o apoio de AT desta forma neste período eram - a Danida, a UE e a KfW, não forneceram dados detalhados das despesas sobre como esses recursos foram utilizados, mas reportaram que, em grande medida, estas facilitações não utilizadas.
132.Programas mais estruturados de assistência técnica e capacitação foram fornecidos através de acordos de financiamento fundos comuns estabelecidos para ajudar a criar capacidade nos principais sectores ou instituições. Estes eram essencialmente de três tipos:
▪ Apoio às funções de GFP e de governação através dos fundos comuns estabelecidos para (i) UTRAFE/CEDSIF para cobrir as necessidades do sistema integrado de gestão financeira (e-SISTAFE) e do programa de reforma da GFP, (ii) o Tribunal Administrativo para o apoio ao desenvolvimento da capacidade de auditoria externa, e (iii) a Inspecção Geral de Finanças para o apoio ao desenvolvimento da capacidade de auditoria interna.
▪ Apoio ao sistema de estatísticas nacionais dos fundos comuns, com foco no desenvolvimento das capacidades estatísticas, ligadas à monitoria e avaliação da estratégia de redução da pobreza (PARPA I, PARPA II e PARP). Este fundo comum foi principalmente centrado para dar apoio ao Instituto Nacional de Estatística (INE), mas também forneceu o financiamento para pesquisas realizadas por outras organizações.
▪ Apoio aos principais sectores, nomeadamente Agricultura, Educação, Saúde e Estradas para desenvolver políticas sectoriais e capacidades de planificação, monitoria e avaliação, bem como, em alguns casos, as capacidades de gestão, financeira e de recursos humanos.
133. Destes três tipos de acordos, o terceiro tipo - ligado à capacitação do sector - nunca teve ligações significativas para o apoio ao orçamento e cresceu na maioria dos casos dos acordos de SWAP bem estabelecidas nesses sectores, tais como FASE, PROSAUDE e PROAGRI.
134. Os fundos comuns ligados às funções de GFP/Governação e recursos estatísticos tiveram a sua génese no início do período de Apoio ao Orçamento entre 2000 e 2004. (Xxxxxx, X. et al, 2006) como um acordo de financiamento ligado directamente ao PARPA I, muitas das metas nos primeiros QADs de Apoio ao Orçamento relacionadas com melhorias nestas áreas. Ao mesmo
tempo, as deficiências em capacidades eram muito claras e, consequentemente, o Governo buscou apoio para assistência técnica/capacitação, que foi fornecido por meio desses fundos comuns.
135. Até ao início do período da nossa avaliação, em 2005, esses fundos tinham assumido uma identidade institucional e uma dinâmica própria. De facto, quando entrevistadas, as partes interessadas do governo e doadores afirmaram que acreditavam que esses fundos continuariam a existir, mesmo se o Apoio ao Orçamento parar. A ligação ao processo de apoio orçamental é, portanto, menos forte do que era, mas esses fundo funcionam claramente como um complemento do Apoio ao Orçamento, e portanto nós julgamos ser ainda apropriado conceber esses arranjos como entradas de apoio orçamental.
136. Tomados em conjunto, os subsídios providenciados por esses fundos comuns, juntamente com as outras linhas de financiamento ligadas mais directamente às operações de apoio orçamental, equivalem a uma assistência técnica/criação de capacidade significativa dentro do pacote de Apoio ao Orçamento. Infelizmente, devido ao grande número desses arranjos e a gama de linhas de financiamento através do qual eles foram prestados, não foi possível recebermos a documentação de projectos detalhados, incluindo relatórios de progresso e dados de gastos, o que seria necessário para fazer um julgamento sobre a sua eficiência e eficácia. No entanto, representantes do governo foram bastante optimistas na avaliação desses fundos de apoio tanto na componente da relevância como da eficiência.
137. Há evidências de que a assistência técnica e criação de capacidade fornecida pelos fundos comuns produziram resultados importantes, que em alguns casos facilitaram a produção das "saídas" induzidas então alvos de Apoio ao Orçamento. Esse tem sido o mais resultado em relação às reformas de GFP e do fortalecimento das capacidades da Autoridade Tributária de Moçambique (ATM), o Tribunal Administrativo e da Inspecção Geral de Finanças. Analisamos essas "saídas" induzidas com mais detalhes no Capítulo 4.
3.4 Adaptando a concepção do apoio orçamental ao contexto de mudança
138. A questão de avaliação 1.2 questiona como evoluiu o contexto de apoio orçamental ao longo do período em avaliação e em que medida as mudanças feitas na dimensão, concepção e procedimentos de implementação da ajuda externa foram importantes para a mudança de contexto. Para respondermos essa questão, apresentamos primeiro uma recapitulação das principais mudanças de contexto havidas ao longo do período em avaliação. Em seguida, identificamos as principais alterações introduzidas no regime de concepção e de gestão. Finalmente, consideramos as consequências dessas adaptações e em que medida elas representaram uma resposta apropriada ao contexto mudado.
Mudanças no contexto do apoio orçamental ao longo do período em avaliação
139. Conforme detalhado no Capítulo 2, as principais alterações contextuais ao longo do período 2005-2012 podem ser resumidas como segue:
- O impacto da crise financeira mundial sobre Moçambique foi relativamente limitado. Houve uma queda no crescimento económico durante o período 2008-2009, mas a taxa de crescimento económico de Moçambique recuperou rapidamente, devido a uma postura política anti-cíclica, o aumento do apoio dos doadores, nomeadamente através do mecanismo de Facilidade para Choques Exógenos do FMI (FSE) e de um aumento na concessão de empréstimos pelo sistema bancário doméstico. Até 2010, os níveis de exportação haviam recuperado e as taxas de crescimento haviam retornado aos níveis anteriores.
- A principal transformação económica em Moçambique foi a descoberta sobre 2010 - 2012 de grandes depósitos de gás explorados na Bacia do Rovuma. Os
investimentos previstos na Bacia do Rovuma, combinados com os requisitos para o aumento da exploração das reservas de gás na Bacia de Moçambique, de carvão e de areias pesadas, elevam o valor total do IDE para um total de 88 biliões de dólares norte-americanos ao longo dos próximos dez anos, equivalente a mais de seis vezes o PIB actual. Fluxos de receitas domésticas significativas em comparação com a exploração dos recursos não são susceptíveis de ocorrer antes de 2020, mas o boom da mineração tem o potencial de aumentar os níveis de renda per capita de forma dramática e fornece uma nova e importante fonte de receita doméstica.
- Embora os maiores benefícios do boom da mineração sejam para o futuro, em 2013 o crescimento constante do PIB e a capacidade de colecta de receita interna deixou Moçambique com um nível de espaço fiscal sem precedentes. O crescimento económico tem sido de 7,3% em média ao ano durante todo o período em avaliação, e a receita em relação ao PIB aumentou de 15,3% em 2006 para 23,3% em 0000 (XXX, 0000). Além disso, em 2013, o governo recebeu receitas extraordinárias substanciais da tributação das mais- valias pelo trespasse de contratos de exploração na Bacia do Rovuma (equivalente a 4,2% do PIB), abrindo assim a possibilidade da criação de um fundo de investimento ou fundo soberano.
- O período em avaliação conheceu uma crescente concentração do poder político, combinado com graves irregularidades eleitorais, e os incidentes mais generalizados de assédio da sociedade civil. O partido no poder, a Xxxxxxx aumentou o número de assentos na AR de 129 dos 250 assentos em 1994 para 191 em 2009. A afluência às urnas caiu pela metade nas últimas quatro eleições, o que significa que a maioria substancial de 2009 foi obtida com menos de 30% dos eleitores registados. Há evidências de que esta concentração de poder distanciou o governo dos cidadãos e reduziu a necessidade de ouvir as críticas e vozes políticas alternativas. As irregularidades verificadas nas eleições de 2009, onde vários grupos de observadores foram altamente críticos de muitos processos pré-eleitorais e no dia das eleições providenciaram uma manifestação tangível dessa mudança. O período de campanha que antecedeu as eleições de 2009 também foi marcado por um nível significativo de violência partidária, assim como nas eleições municipais de 2013. Alguns comentaristas, como por exemplo o CESC (2013) sugerem que o assédio e a intimidação da sociedade civil têm aumentado, uma opinião que encontra eco numa vasta lista de inquéritos e pesquisas conduzidas no país sobre essa matéria.
- A relativa mudança na opinião pública europeia a nível público e oficial a respeito da conveniência do Apoio ao Orçamento também representou uma mudança importante no contexto do apoio orçamental. Isto é evidenciado pela retirada dos Países Baixos do Apoio Orçamental, e pelas mudanças nas políticas de apoio orçamental introduzidas pela Comissão Europeia, SIDA, SECO e DFID. Essas mudanças promoveram avaliações mais rigorosas de riscos fiduciários e tentativas de desenvolver ligações mais explícitas entre as modalidades de desembolso da ajuda e os resultados de Apoio ao Orçamento.
Respostas ao contexto evolutivo
140. Quatro tipos de alterações foram introduzidas na concepção e implementação do Apoio ao Orçamento, que examinamos com detalhe abaixo:
▪ A redução na escala de desembolsos para apoio orçamental em relação ao PIB e em relação ao total das despesas públicas;
▪ Aumento do uso de variáveis ou de desempenho das tranches, como um mecanismo de desembolso do apoio orçamental;
▪ Mudanças no foco do diálogo, trazendo novas questões estratégicas na agenda de apoio orçamental;
▪ Maior atenção aos princípios subjacentes ao apoio orçamental, e um aumento da prontidão para suspender os desembolsos quando um risco de violação dos princípios subjacentes é percebido como estando iminente.
141. Em termos de escala, entre 2008-2012 desembolsos de apoio orçamental mantiveram-se praticamente estáveis numa média de 464.000 milhões de dólares em termos de dólares americanos, depois de ter aumentado em 75% de 2005 para 2008 (Tabela 7). Embora isto represente um declínio modesto em termos reais, a relativa estabilidade dos desembolsos
sugere que a ajuda externa foi caindo cada vez mais no apoio directo ao orçamento. A importância relativa do apoio orçamental tem, no entanto, diminuído nos últimos anos, tanto como proporção do PIB, de 5% em 2007 para 3,1% em 2012, e, mais significativamente como proporção da despesa pública (18,1% em 2007 para 9,4% em 2012; Tabela 8). No entanto, esta mudança tem sido impulsionada pelo rápido crescimento nas receitas nacionais e nos gastos públicos.
142. Um aspecto de mudança na concepção do apoio orçamental tem sido o aumento do uso de "parcelas variáveis" ou "tranches" de desempenho, em que o valor dos desembolsos está ligado tanto à realização de certas reformas como no alcance de resultados de actividades realizadas. A UE, Suécia e Suíça têm usado tais mecanismos, desde o início do período avaliação (2005), mas a Dinamarca, a Alemanha e, mais recentemente, o Reino Unido incorporaram-nos em matrizes de avaliação mais abrangentes conforme verificámos durante o período de avaliação. A importância relativa dessas parcelas variáveis tem-se mantido bastante modesta. O tamanho real da parcela variável para as seis agências de desenvolvimento que utilizam esse instrumento é mostrado na Tabela abaixo. Em 2012, o desembolso máximo da parcela variável teria compreendido cerca de 70 milhões de dólares, dos quais foram pagos 49 milhões dólares americanos foram – o equivalente a aproximadamente 11% do total de desembolsos do Apoio ao Orçamento.
Tabela 14: Desembolsos de parcelas variáveis: 2012-2014
2012 | 2013 | 2014 | ||||
potential | granted | potential | granted | potential | granted | |
Donor's currency (million) | ||||||
Denmark UK Germany Switzerland Sweden EU | DKK GBP EUR CHF SEK EUR | 22 18 no variable xxxxxxx 00 8 ? ? 180 115 21 14.375 | 22 7 5 ? 90 21 | 13.2 4 4 ? 67.5 14.375 | 22 16.5 7 4.4 5 not known 4 3.2 no contract 21 14.375 | |
USD (million) | ||||||
Denmark | 3.8 3.1 | 3.9 | 2.3 | 3.9 2.9 | ||
UK | no variable tranche | 10.8 | 6.2 | 10.8 6.8 | ||
Germany | 12.9 10.3 | 6.6 | 5.3 | 6.6 not known | ||
Switzerland | 4.3 3.4 | |||||
Sweden | 26.6 17.0 | 13.8 | 10.4 | no contract | ||
EU | 27.0 18.5 | 27.6 | 18.9 | 27.6 18.9 | ||
All VTs in USD | 70.2 | 48.8 | 62.7 | 43.0 | 53.1 | 32.0 |
Fonte: Orlowski, 2013
143. Conforme se pode ver na Tabela 14 acima, a taxa de pagamentos de parcelas variáveis foi de 70% em 2012 e 69% em 2013, o que reflecte o facto de que a maioria dos indicadores foi de facto alcançada. Podemos concluir que o aumento da utilização de parcelas variáveis teve um efeito de incentivo positivo sobre os esforços de reforma do governo? Tem sido impossível realizar uma avaliação abrangente da questão essencialmente porque é uma tarefa de difícil realização com recursos limitados.
144.Houve mudanças regulares na definição de indicadores de todo o período em avaliação. O leque de questões políticas envolvidas é ampla e a teia de mecanismos de causalidade subjacentes com as quais incentivos induzidos precisam interagir é demasiado complexo de desvendar facilmente. No entanto, podemos apontar duas fontes de evidências, a saber:
• Os dados apresentados na figura da secção 3.2 não sugerem uma tendência de melhoria de desempenho do QAD desde 2010 quando as variáveis de tranches foram mais significativas. De 2006 a 2009, de 45-60% dos indicadores foram classificados como “alcançados”, e apenas 10-15% como “não alcançados”, com um grupo relativamente grande (25-40%) que foi avaliado como "não alcançado, mas com algum progresso". Durante os anos de 2010 - 2012, o número avaliado como “alcançado” manteve-se praticamente o mesmo em 45-55%, mas o número avaliado como “não alcançado” aumentou muito aproximando-se de 30% em 2012, com um declínio correspondente naqueles indicadores avaliados como "não alcançada, mas com progresso". Claramente, há vários factores em jogo, incluindo alvos
potencialmente mais difíceis e/ou padrões mais rigorosos de avaliação, mas números simples não sugerem uma melhoria da tendência no desempenho;
• Um corpo mais revelador de evidência consta de um estudo interno feito pela Danida para avaliar os efeitos dos incentivos potenciais de “tranches variáveis” elaborado por Xxxxxxxx (2013). As entrevistas foram realizadas com doadores usando parcelas variáveis dentro de suas operações de apoio orçamental, bem como com funcionários do MPD e do Ministério das Finanças. Como pode ser visto na Caixa 2 abaixo, os resultados não sugerem qualquer efeito dos incentivos.
145. Embora indicativa em vez de conclusiva, a evidência sugere que parcelas variáveis não oferecem qualquer incentivo adicional significativo para cumprir as metas de reforma. Já existem factores que favorecem o progresso da reforma - o que é de se esperar, uma vez que essas são metas pactuadas pelo Governo e ligadas a estratégias e planos nacionais - mas não há sentido em que essas metas às quais os doadores anexam parcelas variáveis são dadas qualquer prioridade extra. De facto, representantes do governo em entrevistas com Xxxxxxxx (2013) e com a equipa desta avaliação afirmaram de forma incisiva que consideram inadequada que se dê mais importância a algumas metas do QAD em detrimento a outras.
Tabela 2: Feedback das partes intervenientes nos incentivos de “Tranches Variáveis”
Tiveram as “parcelas variáveis” algum impacto em Moçambique?
Cerca de dois terços das parcelas variáveis foram prometidas e, posteriormente desembolsado nos últimos anos. Isso sugere que os incentivos funcionam? Queríamos saber dos representantes dos doadores se e como a parcela variável contribuíram para este sucesso.
Surpreendentemente, ninguém tinha uma história convincente para contar. Pelo contrário, como disse um entrevistado, um "é apenas uma “confluência de eventos felizes" (isto é, uma sorte) resultou em metas dos indicadores difíceis de ser alcançados. Um exemplo é a meta de receita interna. A maioria dos doadores usa este indicador como um gatilho para a parcela variável. No entanto, diversos motivos conduzem o esforço de arrecadação de receitas: notadamente, há um forte interesse político em aumentar os gastos públicos e reduzir a dependência da ajuda e esse parâmetro é uma meta essencial no programa do FMI. Como resultado, a meta é geralmente alcançada, mas provavelmente não por causa do incentivo adicional de receber parcelas variáveis.
As exigências no campo Anti-corrupção e procurement constam de várias matrizes dos doadores: o progresso é visível, embora ainda abaixo das expectativas. Foi o progresso devido ao efeito de incentivo de uma parcela variável? Os entrevistados indicaram que o progresso foi feito por causa da ameaça que o apetite dos doadores para ADO iria desaparecer rapidamente. As alterações foram motivadas pela ameaça mais ampla, e não pelo efeito imediato da falta de pagamento de parcelas variáveis.
Houve evidências anedóticas dos efeitos sobre os processos decisórios internos. O MPD chamou um doador para clarificar a definição exacta do indicador de modo a que não falhasse de ser cumprido por falta de compreensão. Um ministro foi chamado pelo Ministério das Finanças, para assegurar que o sector iria cumprir com determinado indicador.
Esperávamos que existisse uma versão interna do quadro de indicadores do QAD com valores apresentados na linha de cada indicador: mas ela não parece existir. A tabela do QAD é aparentemente monitorada periodicamente pelo Conselho de Ministros, e indicadores relacionados com parcelas variáveis são sombreadas; mas a tabela não mostra valores de desembolso.
Também esperávamos relatórios de avaliação sobre o possível impacto dos incentivos sobre a tomada de decisões dentro dos sectores e estávamos interessados em saber se parcelas variáveis, de fato fortalecem a posição dos campeões de reforma. Mas ninguém tinha uma história desse tipo para contar.
Funcionários dos Ministérios da Finanças e do MPD afirmaram que os indicadores a que parcelas variáveis estão ligadas não recebem maior atenção do que outros. O governo definiu suas políticas e utiliza um conjunto de indicadores para monitorar sua implementação. Dar atenção especial às áreas onde as recompensas financeiras podem ser alcançadas pode degradar outros indicadores de segunda classe, e deve, portanto, ser evitado.
Funcionários aceitam que os doadores têm parcelas variáveis, essencialmente por razões internas, e vêem isso como um elemento de risco. Eles se opuseram à ideia de doadores juntarem-se em torno de um pequeno grupo de indicadores (armadilhas), com maiores valores ligados a cada um, porque isso poderia reduzir a previsibilidade. A variabilidade potencial foi apresentada como um risco inevitável, e não como um desafio para garantir a previsibilidade, influenciando e monitorando de perto os resultados.
Fonte: Orlowski (2013)
146.Além disso, onde o governo não conseguiu cumprir com as metas vinculadas às parcelas variáveis, não há evidências claras de que tal tenha sido devido a uma falta de vontade política ou de esforço administrativo. A experiência com o mecanismo da UE para a determinação da Parcela de Desenvolvimento do Milénio é instrutiva a este respeito. De acordo com este mecanismo, o desempenho em relação aos indicadores de desempenho do sector social no período de 2008-2010 determinou os desembolsos para os anos 2012-2014. O montante em jogo (€15 milhões por ano, € 45 milhões em total) foi significativo. O número de indicadores (seis) era limitado, o mecanismo foi claramente definido, e bem anunciado com antecedência. As metas foram tiradas directamente de planos sectoriais e nacionais, e elas não eram nem controversas nem politicamente difíceis. No entanto, a avaliação em 2011 era mista: performance, medida pelo grau de cumprimento das metas, diminuído ao longo dos anos e, como resultado, Moçambique perdeu um anual 6.600.000 € de apoio orçamental potencial em cada um dos anos 2012-2014 .
Figura 16: Avaliação de desempenho para definira tranche da EU/ODM para 2012- 2014
3. MDG Tranche – Performance on MDG Tranche (1/2)
Subset of Indicators for the MDG Tranche | 2008 | 2009 | 2010 |
Net enrolment at 6 years of age in Grade 1 - Girls | 0,5 | 0,5 | 0,5 |
Conclusion rate in primary school, second level (EP2) - Girls | 1 | 0,5 | 0 |
Coverage rate of institutional births | 1 | 0 | 1 |
DPT3 and HepB coverage rate in children between 0-12 months | 0 | 0,5 | 0 |
Number of inhabitants per qualified health worker | 1 | 1 | 0,5 |
Total number of people (older than 15) benefiting from Anti-Retro Viral Therapy | 0,5 | 1 | 1 |
67% | 58% | 50% |
30%
20%
50%
Total Score for MDG Tranche = 55,83%
MDG Tranche = 55,83% * € 45m = € 25,125m
(or € 8,375m/ year instead of max of €15m)
8
Fonte: Apresentação feita pela EU a 2 de Junho de 2011, citada em Orlowski (2013)
000.Xx entanto, um exame mais minucioso das metas revela um conjunto de problemas políticos relativamente complexos. Por exemplo, há uma variedade de razões - sociais, económicas e culturais - que contribuem para a baixa tendência das taxas de matrícula e de conclusão das raparigas em Moçambique. A elaboração de intervenções de políticas públicas específicas para resolver este problema requer uma compreensão detalhada de suas causas e de como essas causas podem variar entre as áreas rurais e urbanas, bem como por localidade. A dedicação de recursos para a pesquisa, bem como para pilotar o teste das potenciais respostas políticas pode, portanto, ter-se revelado de mais útil do que a provisão de um mecanismo de incentivo de tranche variável. Isto é especialmente provável à luz das deficiências conhecidas no processo de
pesquisa e desenvolvimento de políticas em Moçambique: esperar que este processo gere soluções políticas novas e mais eficazes simplesmente como resultado de um incentivo de tranche variável parece ser um pouco irreal.
148. O aumento da utilização de tranches variáveis em Moçambique foi motivado principalmente pelas exigências da política da sede dos PD de modo a mostrar uma ligação mais estreita entre o Apoio ao Orçamento e os desembolsos, bem como na obtenção de resultados. Além disso, a selecção de indicadores parece reflectir preocupações sobre a corrupção e governação. Apenas a UE é que ainda atribui tranches variáveis para prestação de serviços, na saúde e na educação: a atenção virou para as questões de governação: em particular, para os indicadores nas áreas de combate à corrupção, a transparência na gestão dos recursos naturais, procurement, controlo de auditorias internas e externas.
149.Não há evidências claras de que o aumento da utilização de tranches variáveis tenha criado incentivos para dar maior atenção a ou para dedicar recursos adicionais para as reformas relacionadas e acções políticas. Além disso, o aumento da utilização deste mecanismo elevou os custos transaccionais (embora bastante modestamente até o momento) e há um risco de que pode comprometer a previsibilidade do Apoio ao Orçamento. Além disso - e talvez mais significativamente - pode ter servido para desviar a atenção para resolver os problemas básicos na qualidade da investigação e processos de desenvolvimento de políticas ao nível do sector.
150.Para a gestão das implicações do diálogo do Apoio ao Orçamento sobre a descoberta de grandes reservas de gás na Bacia do Rovuma, adoptou-se uma abordagem diferente. A elaboração do futuro quadro fiscal e institucional para a exploração dos recursos naturais foi considerado um aspecto importante do diálogo sobre o Apoio ao Orçamento. Por um lado, a maneira pela qual isso foi feito foi muito "tradicional" - foi desenvolvido um indicador do QAD sobre o progresso para o cumprimento da ITIE e os indicadores relacionados com a transparência dos quadros fiscais dos recursos naturais foram incluídos nas tranches variáveis. Mas grandes esforços foram feitos para promover o debate e a reflexão sobre a elaboração de quadros ideais. Por exemplo, vários trabalhos sobre a futura gestão das receitas dos recursos naturais foram apresentados e discutidos na conferência Nordic- Moçambique sobre o crescimento inclusivo de Maio de 2012, foram organizados visitas de estudo para avaliar a experiência de outros países e o FMI e a Noruega deram apoio consultivo fundamental.
151.Assim, a abordagem adoptada pelo G-19 foi levantar o perfil da questão de gestão dos recursos naturais e fornecer a exposição a experiência internacional, e não para promover qualquer solução institucional específica. Em parte como consequência desta abordagem, em Outubro de 2012, após 3 anos como um país candidato, Moçambique foi atribuído o estatuto de um membro totalmente compatível com a Iniciativa de Transparência das Indústrias Extractivas (ITIE). Sem dúvida, este foi um passo importante para o estabelecimento de acordos contratuais e fiscais
transparentes.
152.A outra mudança substancial na gestão do apoio ao orçamental foi um aumento da fiscalização sobre a observância dos princípios básicos do Apoio ao Orçamento, que culminou com três casos de suspensões parciais dos desembolsos do apoio ao orçamento. O mais notável - e de longa duração destes casos - foi provocado em particular por questões de irregularidades na condução das eleições de 2009. Embora a UE e outros grupos de observadores tenha relatado que o processo de votação foi conduzido de forma pacífica e ordeira, foram críticos com relação aos processos pré-eleitorais. Em particular, foi apontado que a decisão da Comissão Nacional Eleitoral (CNE) de desqualificar, por motivos aparentemente técnicos, documentos de nomeação dos candidatos do MDM em 9 dos 13 círculos eleitorais restringiu substancialmente a escolha do eleitor. Os observadores também documentaram irregularidades com os processos do dia de eleição, incluindo enchimento de urnas e irregularidade no processo de apuramento em algumas assembleias de voto, embora essas distorções tenham sido consideradas insuficientes para terem afectado o resultado geral da eleição. (Freedom House, 2010.
000.Xx irregularidades eleitorais reportadas, combinadas com as preocupações em curso sobre o lento progresso na luta contra a corrupção, levou o grupo de Apoio ao Orçamento do G- 19 a reportar ao Governo que acha que a violação dos princípios básicos do apoio ao orçamento pode ter ocorrido. Esta situação levou à suspensão dos desembolsos de Apoio ao Orçamento por 4 PD e a um intenso processo de diálogo entre o Governo e o G-19, que ficou conhecido como o período de "crispação" ("tensão política"). Como resultado, o governo concordou em implementar um Plano de Acção de Governação, cujos elementos chave incluiu a preparação de revisões da lei eleitoral (com base nas recomendações do Conselho Constitucional, das missões de observação eleitoral, do Chefe de Estado e das outras partes interessadas), algumas medidas para promover a inclusão política, e um pacote de legislação anticorrupção. Além disso, foi alcançado um acordo informal de modo que o Governo promovesse a aceitação do MDM como uma oposição formal ''bancada" - uma proposta, que as autoridades parlamentares aceitaram. Normalmente, o MDM precisaria um mínimo de 10 assentos para obter o estatuto de uma bancada; sem esse estatuto, os seus direitos de debater questões relacionadas com tempo e outros privilégios parlamentares poderiam ser significativamente restritos.
154.Havia mais duas suspensões de desembolsos devido a preocupações com os princípios básicos, motivados por irregularidades no processo de procurement do sector de saúde em 2011 e por irregularidades da folha de pagamento da educação em 2012. Há alguma controvérsia sobre se estas três suspensões foram justificadas. O MdE de 2009 sobre o Apoio ao Orçamento inclui um compromisso por parte dos PD para "não interromper os desembolsos no ano em curso a menos que haja uma violação dos princípios básicos". Em cada um desses casos, havia motivos para suspeitar que uma violação dos princípios básicos tivesse ocorrido, mas as acções correctivas subsequentes tomadas pelo Governo impediram a declaração de uma violação formal dos princípios básicos. As partes interessadas do governo afirmam que a suspensão "preventiva"
do apoio ao orçamento por parte de alguns parceiros não era necessária, enquanto vários PD manifestaram a convicção de que tomadas medidas correctivas não poderiam ter sido tomadas, ou poderiam ter retardado na ausência de decisão de suspender os desembolsos.
155. Achamos que a suspensão de pagamentos no início de 2010 foi fundamental para a criação de acções correctivas no período da "crispação" mas não é necessária no momento da revelação da fraude da folha de pagamento do sector de educação no final de 2011 início/2012. Os problemas com a folha de pagamento da educação foram identificados pelo próprio Ministério da Educação e acções correctivas e outras investigações sobre a origem dos problemas foram iniciados pelo Governo antes do G-19 tomar conhecimento sobre o assunto. Nestas circunstâncias, não parece ser motivo para a suspensão do apoio ao orçamento, mesmo se houvesse bons motivos para uma discussão sobre as medidas correctivas adequadas, bem como um processo de acompanhamento a estas medidas - através da adopção da reforma da folha de pagamento como uma "área de especial atenção".
156.Os custos financeiros dessas suspensões temporárias não eram tão grandes, mas poderiam ter sido efeitos negativos mais graves e potencialmente duradouros sobre a qualidade da parceria Apoio ao Orçamento. A parceria de Apoio ao Orçamento exige que os desembolsos só devem ser suspensos em circunstâncias extremas, pois a garantia de um fluxo previsível de recursos é fundamental para a parceria. Além disso, o apoio ao orçamento apoia o fortalecimento contínuo dos sistemas de GFP e de mecanismos de combate à corrupção: a medida em que esses sistemas se tornam mais fortes, o nível de detecção de fraudes e má gestão é susceptível de melhorar; suspender o apoio ao orçamento sempre que um caso é detectado seria semelhante a "dar tiro no mensageiro " por trazer más notícias. O que é importante para a parceria do apoio ao orçamento é que os casos de fraude devem ser tornados públicos e introduzir-se medidas correctivas adequadas e vigorosamente seguidas. A ausência de tal processo pode legitimamente ser considerado uma violação dos princípios básicos, mas a ocorrência de fraude não deve, por si só, ser considerada como tal.
Conclusão sobre a adequação das respostas
157.Em resumo, os nossos julgamentos sobre a adequação das acções correctivas introduzidas em resposta ao contexto desafiador para o Apoio ao Orçamento são os seguintes
a. Parece apropriado que o nível relativo do Apoio ao Orçamento tenha sido autorizado a diminuir à medida que as receitas internas aumentaram. Não só isso garantiu que os processos investimentos e os de prestação de serviços anteriormente financiados pelo apoio ao orçamento pudessem ser agora sustentados com financiamento interno, também ajudou a reduzir o invulgarmente elevado nível de dependência da ajuda externa, que havia prevalecido anteriormente. No entanto, o crescimento das receitas internas criou agora uma nova oportunidade para Moçambique, através da criação do espaço fiscal necessário para empreender acções de despesas públicas mais ambiciosas com vista a reduzir a pobreza. Se o Governo de Moçambique
pode demonstrar sua capacidade de alocar e implementar um orçamento público expandido de forma eficaz, então há todas as razões para manter ou até mesmo aumentar o actual nível de Apoio ao Orçamento, uma vez que tais despesas devem ser sustentadas por um crescimento das receitas internas a médio prazo.
b. Não há nenhuma evidência de que o aumento da utilização das tranches variáveis tenha criado efeitos positivos de incentivos para a implementação de reformas ou para o alcance de resultados específicos na prestação de serviços. Permitiu com que alguns provedores de Apoio ao Orçamento assinalassem as suas circunscrições nacionais a natureza dos resultados, que o apoio ao orçamental deverá criar. No processo, também pode ter ajudado a melhorar a compreensão sobre o mecanismo de apoio ao orçamento. Se assim for, provavelmente tenha sido uma resposta que vale a pena a preocupações domésticas sobre a eficácia do apoio ao orçamento. Além disso, no período em avaliação, o aumento dos custos transaccionais, que essas tranches variáveis tenham provocado, não parece ser excessivo e o impacto relativo sobre a previsibilidade do apoio ao orçamental também parece ser limitado. No entanto, não há nenhuma evidência de que essas tranches variáveis tenham criado efeitos positivos de incentivo à implementação de reformas. Além disso, há o perigo de que o crescente interesse no uso de tais mecanismos possa diminuir os esforços para fornecer apoio directo e aconselhamento ao governo no que tange à formulação e implementação de políticas públicas. Continua a haver deficiências significativas na capacidade de elaborar e implementar reformas políticas, e é importante garantir que o diálogo sobre o Apoio ao Orçamento, e os esforços de capacitação que a acompanham, estejam direccionados à resolução dessas deficiências de forma tão eficaz quanto possível.
c. O apoio dado ao Governo para atender aos requisitos legais e institucionais para a gestão de extracção de recursos naturais e as respectivas receitas é um bom exemplo do uso criativo de diálogo sobre AGO e respectiva assistência técnica. O G-19, juntamente com o FMI, foram rápidos na identificação dessa necessidade, bem como ao dar apoio de forma adequada. Parece pouco provável que o progresso para o cumprimento da ITIE teria sido tão rápido como era na ausência desse apoio.
d. Há indícios de que a aparente prontidão para anunciar suspensões do AGO devido a potenciais violações dos princípios básicos está a minar a confiança entre o Governo e o G-19, e a qualidade do diálogo relacionado. O período em avaliação viu três casos de suspensão parcial e temporária dos desembolsos de Apoio ao Orçamento, alegando que houve risco de violação dos princípios básicos. No primeiro caso - a "crispação" do final de 2009/início de 2010, diríamos que a suspensão foi justificada e eficaz na geração de acções correctivas por parte do governo, o que, provavelmente, não poderiam ter sido levados a cabo na ausência desta suspensão. Nos
dois últimos casos, em 2011 (motivado por irregularidades nos processos de procurement no sector da saúde) e em 2012 (motivada por irregularidades da folha de pagamento no sector da educação), a justificativa para a suspensão é menos clara, e em 2012, em particular, não parece ter sido justificada. As implicações financeiras imediatas destas suspensões não foram tão significativas, mas os efeitos sobre a qualidade do diálogo pode ter sido mais grave. A resposta medida para os casos em que é detectada fraude ou corrupção é fundamental, se a comunicação aberta e o diálogo construtivo tiver que ser mantidos. A este respeito, a revisão da abordagem dos princípios básicos, através do processo de actualização do MdE sobre o Apoio Geral ao Orçamento, parece ser um passo positivo na direcção certa.
4. Facilitação de melhorias nas Políticas do Governo: Resultados Induzidos do Apoio ao Orçamento
158. A análise do Capítulo Três forneceu a base para a compreensão de como o apoio orçamental foi inserido na despesa pública e no processo de decisão política e com que efeitos imediatos. Este capítulo termina o Primeiro Passo da análise, considerando o quão longe o apoio orçamental facilitou melhorias nas políticas e práticas governamentais. Assim, considera os resultados induzidos do apoio ao orçamento, compreendendo o nível 3 do quadro de avaliação.
159. Especificamente, este capítulo 4 avalia as alterações evidenciadas no financiamento e no quadro institucional da política pública, nos gastos públicos e na prestação de serviços, e avalia até que ponto essas mudanças podem ser atribuídas ao apoio orçamental. São considerados cinco aspectos: (i) as alterações na posição macro-económica e fiscal geral do Governo; (ii) o estado de evolução dos sistemas de GFP; (iii) a evolução da composição sectorial do gasto público; e (iv) as mudanças nas políticas sectoriais na agricultura, educação e saúde; e v) mudanças nas instituições de responsabilidade democrática e da participação dos cidadãos e parlamentares no processo orçamentário.
4.1. Gestão macroeconómica e geração de renda
160.A primeira questão de avaliação dentro no nível 3 deste quadro examina, em primeiro lugar, até que ponto existiram melhorias na qualidade de mobilização de renda doméstica e gestão macroeconómica. Em segundo lugar, analisa até que ponto tais melhorias podem ser atribuídas ao Apoio Orçamental e, caso afirmativo, a que mecanismo de influência. Também procura espelhar se o Apoio Orçamental pode ter surtido quaisquer efeitos negativos na gestão macroeconómica, com maior realce através dos efeitos da “Doença Holandesa”, ou através dos problemas de esterilização monetária.
Mobilização de renda doméstica e gestão macroeconómica
161. As rendas domésticas cresceram rapidamente durante o período em avaliação, como resultado de altos níveis de crescimento económico e reformas na administração de imposto. A renda ao rácio do produto interno bruto (PIB) cresceu significativamente nos últimos 7 anos, de 13.4% em 2005 para 23.3% em 2012 (Tabela 16). Ao mesmo tempo, houve uma mudança na composição das rendas: em 2007, os impostos sobre bens e serviços constituiu a maioria das rendas colectadas, mas os impostos sobre lucros, lucros e ganhos de capital vieram conhecendo um aumento recentemente. Em 2012, estes ultrapassaram os impostos provenientes de bens e serviços. As reformas em impostos enrobusteceram a colecta de lucros, ganhos e capital, enquanto os valores sobre importações conheceram um crescimento, o que aumentou as rendas sobre importações e taxas sobre vendas domésticas (Figura 17).
162.Todavia, as rendas domésticas foram inflacionadas pelos valores do IVA, que foram calculados do líquido de reembolsos. Como resultado, os dados fiscais foram sobrestimados dos níveis de rendimento do IVA. Há também uma acumulação das solicitações dos reembolsos do IVA, que totalizaram 1.3% do PIB em 2013. Ademais, a carga sobre os impostos afigura-se muito pouca e desigualmente distribuída, com mais peso sobre as pequenas e médias empresas (PMEs) Pequenas e Médias Empresas, enquanto há isenções sobre os mega-projectos. Estas preocupações já geraram debate entre o FMI (Fundo Monetário Internacional) e o Governo em torno da
possibilidade de se suspender 0.5% de uma média de crescimento anual e introdução de políticas que facilitem o peso de impostos sobre as PMEs.
Figura 17: Arrecadação de Receitas 2006-2012 (% do PIB)
Fonte: MdF e FMI
163. Em 2012 e 2013, Moçambique beneficiou-se de grandes receitas provenientes de impostos de lucros de capital que provieram de revendas de novos investidores com direitos e acções de exploração no sector de gás. Em 2012 estes eram equivalentes a aproximadamente 1,25% do PIB (FMI, Jan 2013) e, ao curso do ano 2012, estes acumularam-se a uma soma total de
$ 400 milhões, cerca de 2.5% do PIB. A forma de como estas grandes entradas serão gastas, constitui uma outra preocupação, porque uma expansão significativa em despesas recorrentes não será sustentável a médio termo, dado que outras entradas não estão garantidas. Os debates com o FMI ainda estão em curso em torno do desenvolvimento de mecanismos que possam assegurar que estes recursos são utilizados basicamente para investimentos produtivos.
164. O desempenho da renda Moçambicana é comparável com a de outros países na região. A colecta de renda doméstica na ordem da percentagem do PIB é consideravelmente alta do que a da Tanzânia (17.6% do PIB em 2011/12) e Uganda (15.6% em 2011/2012) e favoravelmente se compara com o Quénia (23.5% do PIB em 2011/2012). Este factor apresenta um desempenho excepcional por parte de Moçambique, dado o Quénia já teve uma longa história de reformas em impostos e a dimensão do seu sector formal que é mais amplo do que o de Moçambique (ITAD 2012, vários Artigos dos Relatórios do FMI).
Table 15: Regime fiscal do sector mineiro em Moçambique & países concorrentes
Taxas de Royolties | Renda do Imposto corporativo | Acelerada Depreciação | Taxa do Imposto Efectivo | |
Moçambique | 3-10% | 32% | 25% | 52% |
Botswana | 3-10% | 25% | 100% | 50% |
Gana | 3-12% | 25% | 75% | 54% |
Namíbia | 5-10% | 34% | 33% | 48% |
Tanzânia | 0-5% | 30% | 100% | 45% |
Zâmbia | 6% | 25% | 100% | 47% |
Fonte: Hubert, 2012
165.O sector mineral tem um potencial para substancialmente contribuir ao crescimento futuro da renda, embora as grandes rendas não sejam previsíveis para a próxima década. Um elemento importante deste aspecto é adoptar um regime fiscal do sector mineiro, a fim de assegurar a maximização da renda. Um esforço foi envidado neste aspecto com o aperto ao actual regime. Em 2013, o Governo aprovou as propostas revistas sobre leis que norteiam a mineração e hidrocarbonetos. Conforme ilustra o Quadro 14, o regime de impostos Moçambicano para o sector mineiro aproximou-se às normas internacionais no respeitante às provisões básicas noutros países africanos (Hubert 2012). Todavia, apesar dos contratos que
remontam desde 2007 necessitarem de um novo quadro fiscal, existiram sempre preocupações que indicam que alguns projectos foram concedidos isenções fiscais dirigidas.
166. Renda doméstica proveniente de carvão e gás irão crescer gradualmente, excedendo apenas os actuais $ 1.4 bilhões do fluxo de apoio num período de uma década (FMI 2013). Durante o período de 2007-2011, investimentos em carvão e gás natural liquefeito (GNL) contribuíram com uma média menos de 0.5% do PIB às rendas fiscais totais, embora as rendas de royalties de carvão tenham sido significativas em 2012 e 2013. Este facto vem ilustrado no Quadro 16 abaixo, que demonstra os níveis previstos de exportações destes produtos (escala direita) e a contribuição fiscal do carvão e do GNL à renda escala esquerda), a título de percentagem de produtos não-carboníferos e não-gases ao PIB. Num termo curto ao longo, a renda do governo a proveniente do carvão e gás é prevista que seja menor. Estima-se que a renda total de carvão não excederá os 2% do PIB, enquanto o sector do GNL começará somente a produzir em 2020 e não atingirá a capacidade total atém em torno de 2023.
Figura 18: Moçambique: a Contribuição de Carvão e GNL ao Lucro Fiscal, 2012-2032
Fonte: FMI 2013
167. Moçambique tornou-se país candidato à ITIE em 2009, e em 2012 foi declarado país cumpridor. Esta foi uma etapa fundamental para facilitar a transparência dos contratos, regulamentos, impostos e renda (EITI 2012). Este passo permitiu a inclusão dos seus resultados em pagamentos de indústria extractiva e o alargamento das receitas governamentais de 6 para 46 empresas até 2013. Os pagamentos reportados pelas empresas de mineração não têm correspondido às receitas registadas pelo governo. No concernente a situação de membro a ITIE, Moçambique encontra-se na mesma situação como Tanzânia, que também aderiu a ITIE em 2012.
Quadro 16: Parecer das Operações Fiscais do Governo Central 2005-2012 (% do PIB)
(Valores em % do PIB) | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012* |
RENDA TOTAL | 13.44% | 14.98% | 15.92% | 15.92% | 17.81% | 20.15% | 22.07% | 22.92% |
RENDA DO IMPOSTO | 11.02% | 12.93% | 14.12% | 15.43% | 15.61% | 17.96% | 18.69% | 19.54% |
RENDA NÃO TRIBUTADA | 2.41% | 2.04% | 1.81% | 0.49% | 2.19% | 2.19% | 3.38% | 3.38% |
DESPESAS TOTAL | 23.60% | 26.00% | 27.53% | 27.73% | 32.52% | 31.68% | 36.01% | 32.17% |
DESPESAS CORRENTES | 13.42% | 14.24% | 15.33% | 15.66% | 17.44% | 18.87% | 19.45% | 18.92% |
Compensação funcionários | 6.83% | 7.21% | 7.75% | 8.02% | 8.87% | 9.24% | 9.76% | 10.03% |
Bens e serviços | 2.90% | 3.03% | 3.16% | 3.34% | 3.40% | 3.23% | 2.96% | 3.66% |
Juros sobre dívidas públicas | 0.82% | 0.77% | 0.61% | 0.52% | 0.51% | 0.84% | 0.98% | 1.00% |
Pagamentos de transferências | 2.46% | 2.53% | 2.78% | 2.91% | 2.98% | 3.00% | 3.07% | 1.93% |
Outros | 0.41% | 0.70% | 1.02% | 0.86% | 1.68% | 2.55% | 2.67% | 2.30% |
DESPESAS DE CAPITAL | 8.64% | 10.34% | 11.22% | 11.54% | 13.32% | 13.14% | 15.53% | 12.17% |
Das quais: localmente financiadas | 3.22% | 3.64% | 4.41% | 4.55% | 4.73% | 6.06% | 6.50% | 5.98% |
Das quais: externamente financiada | 5.42% | 6.70% | 6.82% | 6.99% | 8.59% | 7.08% | 9.04% | 6.19% |
Empréstimo bruto | 1.43% | 0.91% | 0.79% | 0.79% | 1.66% | 0.61% | 1.00% | 1.08% |
Renda não alocada renda (+ )/gasto(-) | 0.11% | 0.52% | 0.18% | -0.26% | 0.09% | -0.94% | 0.03% | -0.11% |
Balança geral antes de concepções | -10.17% | -11.03% | -11.60% | -11.81% | -14.76% | -11.59% | -14.04% | -9.36% |
Concepções recebidas | 6.55% | 9.96% | 9.05% | 9.42% | 9.50% | 8.31% | 7.84% | 5.30% |
Projecto | 1.26% | 2.42% | 3.09% | 2.56% | 2.69% | 2.03% | 1.83% | 1.77% |
Não-projectadas | 5.29% | 7.54% | 5.96% | 6.85% | 6.81% | 6.29% | 6.00% | 3.53% |
Balança Global Após Concessões | -2.43% | -1.06% | -2.56% | -2.39% | -5.26% | -3.28% | -6.20% | -4.06% |
Empréstimos externos líquidos | 2.96% | 3.92% | 2.39% | 2.88% | 5.07% | 3.82% | 4.67% | 3.34% |
Desembolsos | 3.44% | 4.52% | 2.78% | 3.19% | 5.33% | 4.15% | 4.97% | 3.73% |
Projecto | 2.07% | 2.82% | 1.54% | 1.48% | 2.45% | 2.18% | 3.85% | 1.63% |
Não-projectadas | 1.37% | 1.70% | 1.24% | 1.71% | 2.89% | 1.97% | 1.12% | 2.11% |
Amortização de pagamentos | -0.48% | -0.60% | -0.39% | -0.31% | -0.26% | -0.33% | -0.13% | -0.39% |
Financiamento doméstico líquido | -0.22% | -3.16% | 0.15% | -0.83% | 0.29% | -0.54% | 1.50% | 0.71% |
Fonte: Banco de Moçambique, excepto 2012 (estimativas do FMI)
168. As despesas totais cresceram num valor acima de 8.5% do PIB entre 2005 e 2012, similarmente ao crescimento de renda alcançado (Quadro 15). As despesas recorrentes cresceram de 13.4% do PIB em 2005 para uma percentagem estimada na ordem de 18.9 em 2012. Todavia, não ultrapassaram o crescimento da renda, daí que, os níveis actuais de despesas são sustentáveis.
169. Despesas de desenvolvimento conheceram um aumento de 8.6% do PIB em 2005 para 12.1% e 2012, baseadas no aumento do nível de financiamento doméstico, que cresceu de 3.2% do PIB em 2005 para uma percentagem estimada de 6.0 em 2012.
170. A balança global antes de concessões aumentou ligeiramente em 2009 como o resultado da crise financeira mundial, mas decaiu de forma significativa em 2012, para um nível sustentável. Em todo caso, uma alta proporção de fundos ao défice provinha das bolsas de apoio ao orçamento e empréstimos, e das concessões de projectos e empréstimos, ambos em decréscimo. Os fluxos de apoio líquidos baixaram de 14.8% do PIB em 2009 para 12.8 em 2011.
171. Durante um determinado período o empréstimo externo poderá substituir o apoio orçamental e aos projectos para o financiamento de GASOSO de capital, posto que as necessidades de investimento poderão permanecer numa grande escala. Num período curto e longo, as finanças
do governo deverão beneficiar de reformas de renda em curso e a médio e longo prazos, a partir de do aumento de renda proveniente de investimentos na indústria extractiva.
172. Embora o Governo seja capaz de sustentar os altos níveis de empréstimos no futuro, há um risco de criar um desequilíbrio entre as obrigações de dívida e o fluxo de renda. A emissão de títulos de dólar de 2013 na ordem de $ 850 milhões por uma nova empresa estatal recentemente criada, a EMATUM, apresenta algumas evidências de um potencial risco. As taxas de juros sobre este empréstimo foram divulgadas pela imprensa, sendo na ordem de 8.5%, comparada com empréstimos comerciais, actualmente obtidas nos 6.5% Gana – outra economia com recursos mineiras em crescimento. Uma elevada taxa de juros deste género, acoplado com pagamentos principais em exigência pode resultar em obrigações de débito sendo que os adiantamentos mais onerosos em relação ao fluxo de renda. Há também uma necessidade de uma cuidadosa planificação de projectos de investimento públicos de modo a se assegurar que estes satisfaçam as prioridades públicas e que sejam executados eficientemente. Há debates em curso com o FMI em relação as formas de melhoria dos mecanismos institucionais de planificação e gestão do investimento público.
173. Durante o período em avaliação, Moçambique se manteve dentro das projecções dos programas do FMI e PSI. A maioria dos critérios de avaliação de desempenho foram integralmente observados, os indicadores estruturais foram satisfeitos, embora ocasionalmente com demoras26.
Estabilidade macroeconómica e ambiente de negócios
174. O PIB manteve-se alto durante o período em avaliação, numa média de 7.3% de crescimento anual. Conforme vimos no capítulo 2, a economia moçambicana não ficou particularmente afectada pela crise financeira mundial.
175. A inflação anual em Moçambique era de 2.2% em 2012, a mais baixa na SADC, que também se compara favoravelmente com ambas economias subsaarianas e economias de fronteira (Gráfico 17). A inflação atingiu uma média de 10.2% entre 2004-2008 e depois baixou significativamente em 2009, antes de subir vertiginosamente de novo na ordem de 12.7% em 2010 e também começar a descer em 2011. Este facto deveu-se a uma posição de restrição fiscal por parte do governo e tendências favoráveis de preços internacionais de energia e alimentos. A taxa de inflação do índice de preços do consumidor (IPC) é esperada a crescer até 6% pelos fins de 2013 devido a subido dos preços de produtos alimentares, embora isto esteja em linha com as metas de inflação do governo.
26 As demoras recentes relacionam-se ao excesso de liquidez nos finais de 2012 devido ao alto nível que depósitos bancários programados no Banco Central, assim falhando o critério de avaliação sobre dinheiro em reserva. As reservas líquidas internacionais também haviam excedido as metas programadas em 2012. A meta de renda do governo foi apenas falhada em 2012, devido a baixa inflacção do que a visualizada e problemas com relacionados com a introdução do sistema de janela única electrónica (FMI 2013b).
Figura 19: índice de preços de consumo 2000-2012, comparados com os países da África Subsahariana e Economias Emergentes
Angola, Gana, Quénia, Maurícias, Moçambique, Senegal, Tanzânia, Uganda, Zâmbia, Zimbabwe,
Fonte: FMI 2012
176.Moçambique envidou um esforço no sentido de melhorar o clima de investimento, através das reformas recentes sobre a melhoria de licenciamento e registo de negócios para os pequenos negócios. Durante o período em avaliação, melhorias foram feitas to tempo necessário para o começo de negócio. O número de dias necessários para este fim reduziu de 153 em 2005 para 13 em 2011. Todavia, o número de dias que se leva para a obtenção de electricidade subiu de 77 em 2010 para 107 em 2012, na medida em que houve uma mudança insignificante no registo de propriedade, aquisição de crédito ou entrada efectivação de contratos.
Figura 20: competitividade mundial, 2010-2013: Moçambique e países vizinhos
177. Moçambique ainda se afigura no baixo nível de indicadores internacionais de competitividade económica e ambiente de negócio. No Índice de Doing Business de 2013, Moçambique era o 146º entre 183 países, uma grande queda de 138 em 2012. No Relatório de Competitividade Mundial do Fórum Económico Mundial 2012-2013, Moçambique se posicionou em 138 entre 139 países no que concerne a competitividade económica, uma queda de 133 em 2011-2012. Este facto compara o país de forma desfavorável com os países vizinhos tais como Uganda, Tanzânia e Quénia, todos posicionados acima de Moçambique.
178.O Relatório de Competitividade Mundial 2013-2014 salienta a necessidade de Moçambique investir em infra-estrutura de forma a aumentar a competitividade a longo termo. Também sublinha a importância de desenvolvimento de um quadro que encoraje a competição e promova a diversificação económica através do aumento da competitividade, ligada ao desenvolvimento de um sistema financeiro robusto. Os Indicadores de Doing Business 2012 e 2013 indicam problemas adicionais que limitam as actividades de negócio, tais como obtenção de fornecimento electricidade, efectivação de contratos, registo de propriedade e resolução de insolvência. Em todo caso, o Relatório de Doing Business de 2014 diz que houve melhorias em 2013 na facilitação de requisição de licenças de construção e as de comércio trans-fronteiriço. (Quadro 16).27
Contribuição dos fundos de Apoio ao Orçamento na gestão macroeconómica
179. Durante o período em avaliação, Moçambique teve um forte desempenho na gestão macroeconómica:
• A despesa global aumentou até quase 9 pontos percentuais do PIB como resultado de ambos o aumento despesas correntes e de capital, enquanto a despesa de desenvolvimento domesticamente financiada quase duplicou de 3.2% do PIB em 2005 para 6.1% em 2012.
• A despesa recorrente é estimada a ser 19.2% do PIB em 2012. Este é um nível que pode ser sustentado unicamente pela renda nacional.
• A mobilização de renda nacional aumentou por 9.8% do PIB durante o período em avaliação.
180. É pouco provável que o crescimento da despesa financiada por capital doméstico (dos 3.2% em 2005 aos 5.9% em 2012) tenha sido alcançado na ausência do apoio ao orçamento, sem recurso aos altos níveis empréstimo onerosos e provavelmente insustentáveis. Até à descoberta do gás na Bacia do Rovuma em 2011, o acesso de Moçambique aos empréstimos comerciais era limitado. O empréstimo nacional era também constrangido. Este era também limitado pela pequena dimensão do mercado para os Créditos de Xxxxxxx, e pelo facto de nos anos 2005 e 2006, o Governo ter efectuado obrigações de pagamento devido a capitalização da banca que teve lugar em 2012. Pode ter havido uma possibilidade de procura de concessões ou um financiamento concepcional para os estes investimentos financiados a nível nacional, mas os investimentos financiados pelo exterior totalizaram uma média de 7.1% do PIB durante o período em avaliação. Parece não louvável que houvesse capacidade absorvente para se elevar o financiamento externo significativamente acima do nível, dada a complexidade do processo de procura de tais financiamento e os custos de transacção o intervalo de tempo envolvidos.
27 Não é possível comparar o ranking de anos anteriores dado que a metodologia e os dados foram revistos em 2013.
Os potenciais efeitos negativos imprevistos dos fundos de Apoio Orçamental
181. Examinamos, também, se esses fluxos de apoio orçamental tiveram efeitos negativos não esperados. Há três maneiras principais em que tal teria acontecido:
182.Todavia, devemos também aferir se os fluxos de apoio orçamental devem ter tido efeitos negativos não previstos. Existem três maneiras de como isto pode ter sucedido:
▪ Através de efeitos de desincentivo na colecta da renda nacional;
▪ Através da “Doença Holandesa”, devido aos enormes fluxos de câmbio estrangeiro; e
▪ Através de efeitos inflacionários de grande entrada de dinheiro ou através de custos de medidas de esterilização monetária tomadas a fim de se contornar estes efeitos inflacionários.
183. A seguir ao período de gestação em 2007 e 2008, quando as reformas à administração de renda estavam na fase de introdução, o crescimento da renda foi consistente durante o período em avaliação, não demonstrando uma clara relação à flutuação de fundos de Apoio ao Orçamento. Os fundos de Apoio Orçamental podem ter efeitos de desencorajadores nos esforços de colecta de renda nacional através do fornecimento de uma fonte de fundos, o que não acarreta os potenciais custos políticos da crescente cobrança de impostos. Este tamanho efeito desencorajador é de difícil avaliação porque é difícil definir o que seria o contra facto – noutros termos, o que teria sucedido na ausência do apoio ao orçamento. De forma clara, o desempenho da renda nacional em Moçambique tem vindo a ser impressionante, mas pode ser possível que na ausência do apoio ao orçamento, os incentivos para elevar a mobilização da renda nacional tenha sido enorme. Todavia, os dados sobre o crescimento da renda demonstrados na Gráfico 15 e Quadro 15 revelam uma taxa de crescimento de renda – particularmente nas rendas de imposto, o que pode ser provavelmente sem precedente para uma economia não dependente de petróleo na África Subsahariana.
184. Os debates com as autoridades e com o FMI sugerem basicamente que o almejo pelo crescimento da renda não foi afectado pela presença do apoio orçamental como uma fonte alternativa de fundos. As autoridades moçambicanas manifestaram um grande cometimento em reduzir a sua dependência na ajuda externa. Isto parte pela descoberta de que o Apoio ao Orçamento não se manterá indefinidamente e que o apoio externo não é fiável em comparação com a renda de impostos. Como resultado, o governo fez um grande esforço de desenvolver o regime de impostos, criando um quadro fiscal claro para a futura cobrança de impostos de indústrias extractivas e na renegociação de isenções para alguns mega-projectos. Estes posicionamentos foram confirmados através dos debates com o FMI, que forma consistentes no seu louvor ao esforço do governo na colecta de renda. De facto, durante 2013, o FMI encorajou as autoridades a considerarem a introdução de medidas a fim de reduzir as complexidades de impostos, e enfrentou alguma resistência em torno desta proposta.
Tabela 17: Taxa de câmbio real efectiva e recebimentos de Apoio Orçamental (2005- 2011):
2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | |
Taxa de câmbio real efectiva (% de mudança no ano anterior)28 | -6.3 | 1.8 | 6.5 | 11.8 | -6.5 | -15.1 | 19.7 |
Recebimentos de Apoio Orçamental (MZN milhões) | 6,214 | 8,824 | 10,364 | 11,047 | 11,513 | 14,999 | 15,886 |
*Valores positivos representam apreciação, valores negativos representam depreciação
28 Os valores positivos apresentam uma apreciação, valores negatives apresentam a depreciação
185. Os efeitos da doença holandesa ocorrem quando os fluxos de apoio (ou ganhos de grandes proporções provenientes de exportações devido às exportações minerais) aumentam significativamente a disponibilidade de câmbio externo, conduzindo à apreciação na taxa de câmbio real. Isto reduz o lucro ao sector tradicional de exportação, forçando a sua contracção. Já houve considerável volatilidade na taxa de câmbio efectiva real em Moçambique: apreciou de 2005 até princípios de 2009. Depois conheceu uma depreciação até os finais de 2010, provavelmente como uma consequência da crise financeira mundial e as relativas políticas de contorno. Desde 2011 a taxa de câmbio efectiva real manteve-se acima do nível da sua média, mas o FMI considera que isto pode ter sido em parte um resultado do arranque de exportações do carvão (FMI 2013).
186.Não se verificou uma apreciação sistemática da taxa de câmbio real durante o período em avaliação. E nem existe uma clara relação às entradas de Apoio Orçamental (conforme o Quadro 17). Ainda tem-se por se notar se a apreciação real que se vive desde 2011 poderá dar um impulso à taxa real de câmbio acima dos seus (anteriores) níveis de tendências a longo termo. Mesmo que este fosse o caso, pelo facto de os fluxos de Apoio ao Orçamento vieram reduzindo desde 2011, sugere que houve outros factores, além do apoio orçamental.
187.Uma comparação de disponibilização de apoio orçamental com flutuações nas taxas de Créditos de Xxxxxxx não demonstra qualquer sinal de grande problema com a esterilização monetária. Isso pode ocorrer devido as fragmentações do desembolso do Apoio Orçamental. Porém, comparando estes com as taxas de Conta de Tesouraria, não notamos qualquer evidência de subida de taxas de juros nos períodos imediatamente a seguir os desembolsos de grande Apoio Orçamental. Isto sugere que não houve requisitos notáveis de esterilização – um facto confirmado nos debates com o Banco de Moçambique (BM) e o FMI.
188. O principal efeito negativo de apoio orçamental ocorreu com os resultados dos desembolsos terem sido depositados no banco central tarde no ano fiscal, sempre com avultados montantes de outros fundos sendo transferidos no mesmo momento. Estes depósitos bancários muito elevados que os programados no banco central fizeram com que o FMI almejasse o dinheiro em reserva em falta em ambos Dezembro de 2012 e Março de 2013. Todavia, este foi um desvio menor de 3% de dinheiro em reserva ou 1 bilhão de Meticais e não era particularmente significante. Também menos é problema de esterilização monetária devido ao apoio orçamental, e mais um resultado de ausência de coordenação entre o Banco de Moçambique (BM) e o Ministério de Finanças (MdF). Se o Banco Central e o MdF tivessem conhecimento de quando esperar pelos pagamentos de apoio orçamental, planos teriam sido feitos para aumentar as reservas de câmbio externo, a fim de se neutralizar o impacto destes pagamentos no fornecimento de dinheiro. Um plano de acção foi agora desenhado para fortificar a coordenação entre as duas instituições e assegurar que este problema seja abordado no futuro.
Diálogo sobre políticas de apoio orçamental em questões macroeconómicas
189. Há escassas evidências de que os indicadores do quadro de avaliação de desempenho (QAD) e o debate concernente a fortificação da colecta de renda influenciaram o esforço do Governo neste aspecto. O aumento da colecta de renda tem vindo a ser o grande objectivo do Governo bem como o objectivo do FMI, e o Governo já tem uma boa reputação com o FMI durante muitos anos. O apoio orçamental apoiou a este objectivo, do que servir de peça fundamental na que norteia este assunto.
190. Igualmente, as entrevistas levadas a cabo com o FMI, MdF e BM confirmaram o cometimento do governo na estabilidade macroeconómica. Portanto, parece certo que o Governo podia ter almejado a estabilidade macroeconómica mesmo na ausência do Apoio ao Orçamento.
191. O diálogo e os indicadores relacionados com o sector privado têm vindo a dar um apoio às acções do governo neste sentido. Apesar disto, Moçambique já teve tido um ranking muito baixo nos índices mundiais de competitividade e ambiente de negócios, com pouca melhoria durante o
período em avaliação. Concluímos que o diálogo do apoio ao orçamento teve pouca influência adicional neste sentido.
192. Os parceiros de interesse dão um relatório que indica que o avanço em monitoria na ITIE dentro do QAD ajudou bastante e deu um impulso ao processo e assim ajudou o país a satisfazer as metas. Somos da ideia que o diálogo de Apoio ao Orçamento teve uma influência positiva, mas fraca neste aspecto. Tem havido um enorme trabalho a ser feito pela equipa de trabalho do G19 em torno das Indústrias Extractivas, o que foi utilizado para o diálogo político com o Governo. Houve também um indicador do QAD desde 2010 para os posteriores processos de monitoria da ITIE.
4.2. A Qualidade da Gestão de Finanças Públicas
193. A questão de avaliação 3.2 avalia até que ponto houve melhorias na qualidade de gestão de finanças públicas e até que medida estas melhorias podem ser atribuídas ao apoio directo ao orçamento (ADO). Esta questão é abordada em 4 partes:
▪ A natureza do processo de reforma do QAD e a sua relação com o processo de ADO;
▪ A evidência do impacto destas reformas nos sistemas e processo do QAD, baseando-se nos resultados de avaliação do PEFA (2006, 2009, 2011) e os relatórios anuais da UTRAFE/CEDSIF;
▪ A relevância do programa actual de reformas, pondo em conta os avanços alcançados até então e os desafios posteriores; e
▪ Avaliação da relativa contribuição ao apoio orçamental.
Relação entre a Reforma do Quadro de Avaliação de Desempenho e o Apoio Directo ao Orçamento
194. O memorando de entendimento sobre o ADO traça, como um objectivo intermédio, (providenciar financiamento ao sector público para a redução da pobreza, claramente e de forma transparente ligada ao desempenho, de forma que possa melhorar a efectividade do apoio e tomada do país do processo de desenvolvimento, reduzir custos de transacção, permitir a alocação eficiente nas despesas e a previsibilidade dos fluxos de apoio, elevar a efectividade do estado e da administração pública, melhorar a monitoria e avaliação e fortalecer a responsabilidade/accountability doméstica29.
195. Este objectivo é, por sua vez, ligado aos princípios que norteiam o Memorando de Entendimento (MdE) que requerem do governo o desenvolvimento de um sistema forte de gestão de finanças públicas (GFP) e a sua manutenção e melhoria durante o tempo (Parte 4 do MdE), sujeito a avaliação anual através do QAD. Os indicadores 9 a 10 têm vindo a ser regularmente inclusos no PAF para a GFP, salientando o seu alto perfil no diálogo sobre o ADO.
196. A avaliação da Gestão de Finanças Públicas (GFP) dentro do quadro de avaliação de desempenho (QAD) foi na generalidade positiva. Durante os 9 anos, desde 2005-2013, 58% dos indicadores da GFP foram avaliados e alcançados, 35% como “não alcançados, mas com um avanço notável”, e somente 7% dados como não alcançados (Tabela 18). As entrevistas com o GoM e os parceiros de interesse dos parceiros de cooperação demonstram um alto nível de concordância na relevância da maioria de indicadores, e no concernente aos respectivos rankings da prioridade de cada indicador, esta foi a área do QAD, onde os parceiros de interesse dos parceiros de cooperação mostraram-se simpáticos com o Governo e um grandioso grau de harmonização de actores dos parceiros de cooperação.
29 AGO MoU, 2006, Parte 2, Artigo 7 ii)
Tabela 18: Resumo de avaliação do desempenho anual da GFP em Revisões Anuais
Ano | Estado de cada Revisao Conjunta | Estado de cada Matriz do QAD |
2005 | “O desempenho nesta área é muito misto.” | 9 indicadores, 2 dos quais foram alcançados, 5 parcialmente alcançado e 2 não alcançados. |
2006 | “A avaliação global do desempenho do GoM na área de Gestão de Finanças Públicas é positive, embora prevaleçam algumas áreas preocupantes. A avaliação efectuada recentemente da GFP demonstra que ainda prevalecem certas fraquezas no quadro da GFP e que a sua abordagem requer um contínuo esforço nos próximos anos” | Entre 10 indicadores, 8 foram alcançados e, 2, parcialmente alcançados. |
2007 | Em termos gerais, o progresso foi registado na GFP no decurso do ano 2006, mas algumas áreas ainda continuam preocupantes e são desafios a serem tomados em consideração em 2007 e anos sucessivas. | Entre 12 indicadores, 7 e os restante ainda em curso. |
2008 | “A avaliação revela que avanços significativos foram alcançados na qualidade de GFP, durante o período de 2004-2006” | 8 indicadores, 5 dos quais alcançados faltando o processo de verificação. |
2009 | O desempenho da GFP era positive em 2008. O Govern está engajado na continuidade e aprofundamento do desenvolvimento ta GFP, e tendo determinado uma necessidade de uma estratégia a longo termo, decidiu preparar uma Visão Estratégica de GFP, por se concluir durante 2009. | 8 indicadores, 5 dos quais alcançados faltando o processo de verificação. |
2010 | Na generalidade, notabilizaram-se avanços na área de GFP, essencialmente marcados pela consolidação de reformas iniciadas previamente. Em todo caso, fraquezas e desafios enormes ainda se deparam. | 8 indicadores, 5 dos quais alcançados faltando o processo de verificação. |
2011 | “O desempenho global era misto. (…) A avaliação do PEFA efectuada confirmou um avanço enorme no períod 2007-2009, mas também realçou uma necessidade de se abordar desafios importantes relacionados com a consolidação das reformas”. | 9 indicadores, 5 dos quais foram alcançados, 2 não alcançados. |
2012 | “Na generalidade, o desempenho foi considerado com satisfatório”. | 9 indicadores, 6 dos quais foram alcançados, 2 com um progresso notado e 1 não alcançado. |
2013 | “Um bom desempenho, em geral, foi notável na GFP como resultado da maioria de reformas em implementação (...)” | 9 indicadores, 4 dos quais foram alcançados, 3 com um progresso notado e 1 não alcançado. |
Evidências do cometimento do Governo em reformas da GFP
197. Tem havido um cometimento consistente por parte do governo com vista à reforma da GFP desde muito antes do período em avaliação. O desenvolvimento do quadro conceptual para o estabelecimento do SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado) e a produção da sua respectiva lei e regulamentos representam uma evidência palpável neste aspecto, em consonância com a decisão de desenvolvimento da ferramenta do SISTAFE-IT, como um veículo principal para a implementação das reformas da GFP. Os marcos importantes dentro do processo de reforma da GFP estão resumidos na Tabela 19 abaixo. Esses fazem parte de um conjunto mais amplo de reformas institucionais e técnicas, iniciadas efectivamente em 2002.
Tabela 19: eventos e desenvolvimentos fundamentais da GFP (incluindo o IFMIS)
Data | Eventos e desenvolvimentos fundamentais da GFP (incluindo o IFMIS desde 2004 em diante) | |
2002 | UTRAFE é criado dentro do ME GoM começa a submeter anualmente o seu PES e o LOE ao Parlamento Introdução do novo sistema de GFP (Lei 9-2002)30 | |
2003 | Avaliação de despesas públicas pelo Banco Mundial Desenvolvimento do QAD pelo GoM os parceiros do apoio directo ao orçamento (ADO) | |
2004 | Decreto que aprova o Regulamento do SISTAFE (Decreto 23-2004) Relatório de Auditoria Externa sobre o CGE 2002 (TA Relatório e Parecer sobre a CGE 2002) ME para AGO assinado e adoptado O Ministério de Finanças e Plano separados em dois Ministérios distintos (Finanças; Planificação e Desenvolvimento) | Desenvolvimento institucional do UTRAFE e a conclusão da 1a fase do desenvolvimento do e- SISTAFE (Novembro 2004) |
2005 | Introdução de Regulamentos/leis novas/reformadas de Procurement Introdução do Mapeamento do e-SISTAFE (com um introdução gradual do centro aos níveis provincial e distritais) e mudança necessária na execução de fundos e a respectiva contabilidade: saída do adiantamento de fundos à execução orçamental directa (um processo ainda em execução) | A CUT operacionalizada em Meticais e no módulo de contabilidade no assegurado e-SISTAFE; mapeamento do e-SISTAFE ao MDF, Educação e Planificação UTRAFE desenvolve o seu primeiro Plano de Acção e Orçamento para o período 2006-2008 e uma estrutura organizacional foi também implementada: TIC, Mudança na Gestão e Back Office tornaram-se três departamentos |
2006 | 1a avaliação PEFA (durante os anos de 2003, 2003 e 2004) foi concluída | Mapeamento do SISTAFE a outros 28 Ministérios e agências a nível central Criação do Módulo de Preparação de Orçamento Criação de um Fundo Comum em apoio ao desenvolvimento do SISTAFE |
2007 | Aprovado o Manual de Gestão financeira pelo Governo (Diploma Ministerial 169-2007), uma grande recomendação do TA | Mapeamento do e-SISTAFE a 4 restantes ministério do nível central Desenvolvimento do Diversas Moedas STA e elevação do escopo do orçamento Criação de uma base de dados integrada para os funcionários e agentes do estado através do censo (única fonte de processamento de folhas de salários |
2008 | 2a avaliação nacional do PEFA (para os anos 2004, 2005 e 2006) Início do processo de criação da Visão/Estratégia GFP para 2009-2020 | Mapeamento do e-SISTAFE a 21 instituições autónomas a nível central e 31 distritos; pagamento salariais através da modalidade de execução directa em 22 instituições a nível central Criação de mais módulos e funcionalidades: folhas salariais, gestão de bens, colecta de renda e control interno/externo Manual de Preparação de Orçamento de 2009 foi criado – introdução do programa baseado em debate orçamental |
2009 | Legislação revista do Tribunal Administrativo é | Mapeamento do e-SISTAFE para instituições a nível |
30 Substituindo o Regulamento da Fazenda, regulamentos de gestao financeira em uso desde1901
Data | Eventos e desenvolvimentos fundamentais da GFP (incluindo o IFMIS desde 2004 em diante) | |
aprovada (Lei 26/2009) | provincial Orientação no uso do classificador programático e 3 sectores (Função Pública, Educação e Agricultura) Conclusão do censo de funcionários do Aparelho d Estado (102 sectores e 32.969 indivíduos registados Continuação na criação de módulos e funcionalidades | |
2010 | Revista a Legislação de Procurement (Decreto 15/2010) Criação do CEDSIF (fusão entre CPD e UTRAFE) | UTRAFE converte-se em CEDSIF as respectivas leis são aprovadas Mapeamento do e-SISTAFE às 31 instituições aos níveis central e provincial e 21 distritos e-Folha e mais desenvolvida e concluída e-Tributação começa a ser desenvolvida com o envolvimento próximo da ATM |
2011 | Moçambique começa a aderir ao EITI – o diálogo e debate em torno dos Recursos Naturais começa a ganhar desenvolvimento; A nova Lei de Empresa Públicas é aprovada pelo Parlamento; a lei para PPPs, Projectos de Grande Escala e concessões é aprovada; A legislação sobre imposta é reformada e actualizad introduzida também uma nova legislação de impostos; 3ª avaliação nacional do PEFA (para os anos de 2007 2008 e 2009) O documento da Visão GFP é concluído e submetid ao Conselho de Ministros (para 2011-2025) | Mapeamento do e-SISTAFE a 78 instituições (mas pago directamente por tais instituições): 38 a nível central, 22 a nível provincial e 18 em distritos A e-Folha é expandida a 116 instituições a nível central e 33 direcções provinciais Criado um Modelo conceitual para a Planificação e Orçamentação; Carteira de Negócios para Recurso Humanos também se cria |
2012 | Preparação para o IPSAS é iniciada pelas Direcções de Contas Públicas do Ministério de Finanças Aprovado o documento da Visão GFP pelo GoM (Junho 2012) | CEDSIF avalia os seus regulamentos e mais cria o seu modelo organizacional 106 novas instituições operam com o e-SISTAFE: 27 a nível central, 64 a nível provincial e 15 distritos e-Folha expande para 595 instituições: 6 a nível central, 136 nível provincial, 104 nível distrital e 349 escolas Criado o sistema de NUIT automatizado Desenvolvimento do Plano de Acção do IPSAS |
2013 | Avaliação do AGO do ME de 2004 | Mapeamento do e-SISTAFE em mais instituições (70 Implementação do Plano de Acção do IPSAS Continuação da criação de mais módulos e funcionalidades |
Source: Compilação de Xxxxxx Xxxxxx, MB Consulting
198. Uma missão no FMI concluída em 200931 aponta um alto nível de satisfação das reformas implementadas e que benefícios relevantes foram criados. Xxxxxxxxx foram também mencionadas pela equipada do FMI – particularmente as fragilidades da GFP não relacionadas ao e-SISTAFE. Estes aspectos concernem particularmente a abrangência do orçamento e aos controlos internos. Foi também referenciado que o processo de formulação e execução orçamental foi limitado, provado que o conhecimento e compreensão dos parceiros de interesse sobre o e-SISTAFE era muito pouca. Os ministérios, auditores, doadores e outros parceiros chaves careciam de conhecimento adequado sobre a funcionalidade do sistema. Quanto às fraquezas, estas eram identificadas no funcionamento do e-SISTAFE e na coordenação dada pela UTRAFE32.
199. Missões mais recentes do FMI (Dezembro de 2013) reportaram que o progresso das reformas estruturais continuou através de várias medidas importantes, incluindo:
31 Xxxxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx e Xxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, (March 2009) Avaliação Das Reformas Da Gestão Das Finanças Públicas E Plano De Acção Para O Futuro, IMDF Fiscal Affairs Department.
32 Technical Unit for State Financial Administration Reform
▪ Aprovação do Plano de Acção para a Expansão do Sistema de Pagamento Electrónico (incluindo o e-folha) e do Serviço de Banco de Dados Integrado Civil (e-CAF).
▪ Apresentação do Plano de Investimento Integrado ao Conselho de Ministros em Julho de 2013, com o compromisso de continuar a assegurar a ligação com a análise da sustentabilidade da dívida.
▪ Alocação de pessoal a uma unidade de supervisão dos sistemas de pagamento no Banco de Moçambique (BM).
200. Em relação às reformas futuras, tem sido documentada pelo FMI que o Governo vai continuar a implementar reformas para fortalecer a GFP, nomeadamente:
• Gestão da carteira de salários: O plano de acção para expandir o sistema de pagamentos directos de salário para os funcionários públicos e agentes do Estado em instituições com acesso directo ao e-SISTAFE está sendo implementado (MEFP-Junho de 2013). A expansão do pagamento de salários por transferência bancária directa a todas as instituições abrangidas pelo e-CAF e com acesso directo ao e-SISTAFE será concluída em Março de 2014 (indicador de referência estrutural). O Governo vai expandir e-Folha a todos os funcionários públicos em instituições com acesso directo ao e-SISTAFE (cerca de 90% de todos os funcionários públicos) até o final de 2014 (indicador de referência estrutural);
• Execução da Despesa: A implantação do e-SISTAFE atingiu 69 por cento de todas as unidades de despesa (incluindo a nível distrital). Em 2014, o e-SISTAFE deverá chegar a 75% das unidades de despesa e uma implementação completa é esperada até o final de 2015. A 1 de Julho de 2013 a componente de compromisso do e-SISTAFE foi activada o que ajudará a melhorar o rastreio de todas as fases da cadeia de despesas, de compromisso com o pagamento;
• Normas Internacionais de Contabilidade: uma proposta de um novo quadro jurídico foi elaborada (Normas e Plano de Contas) para atender aos padrões internacionais de contabilidade do sector público, com base em IPSAS. Esta proposta foi submetida a consulta pública e será submetida ao gabinete para aprovação no primeiro trimestre de 2014. A implementação deste quadro exigirá a aprovação do Parlamento e a revisão posterior da Lei do SISTAFE, esperada até o final do 2014. As novas normas de contabilidade e as adaptações necessárias de software para e-SISTAFE são esperadas em 2015, a fim de permitir a implementação-piloto em 2016 da contabilidade de exercício baseada nas regras IPSAS;
• Classificação Económica da Receita: a nova classificação da receita foi preparada e está prevista para ser utilizada no orçamento de 2015, em linha com as melhores práticas internacionais.
201. Em Novembro de 2013, o FMI realizou também uma missão para a introdução da avaliação de Transparência Fiscal em Moçambique. Essa avaliação pretende olhar para três domínios fundamentais estabelecidos no novo Código de Transparência Fiscal: Relatório Fiscal, Previsão e Orçamento Fiscal e Análise de Risco Fiscal e Gestão. Uma vez que o relatório é publicado e as recomendações são discutidas e acordadas devem ser devidamente integradas no programa de reformas.
Impacto das reformas na qualidade dos sistemas da GFP
202. A metodologia de Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira (PEFA) fornece uma abordagem internacionalmente aceitável para a avaliação dos sistemas da GFP. Durante o período em avaliação, esta metodologia foi aplicada 3 vezes33. O gráfico abaixo agrupa os resultados dos 31 indicadores do PEFA em 8 categorias a fim de resumir o desempenho do sistema de GFP, conforme apresentado em 3 avaliações do PEFA a34.
203. As melhorias mais notáveis durante este período observaram-se nas seguintes áreas:
▪ Agregados de orçamento: o nível de desvios entre o orçamento global aprovado e a respectiva execução tem vindo a reduzir nos últimos tempos e, no caso de rendas, actualmente a execução ultrapassa de forma consistente os montantes previstos (Indicadores P1-1 e P1-3);
▪ Abrangência e transparência do orçamento vão conhecendo melhorias: a documentação do orçamento apresentada ao Parlamento para uma aprovação melhorou significativamente no país (Indicador P1-6);
▪ A administração de impostos (acesso, cumprimento e fiscalização dos contribuintes) e gestão de renda (incluindo a colecta de rendas e a respectiva transferência e reconciliação com a Tesouraria) melhoraram significativamente (Indicador P1-13, P1-14 e P1-15);
▪ O melhor uso de classificadores de orçamento em ambas as fases de orçamentação, execução e relatório, juntamente com a criação de informação mais consistente e disponível regularmente (Indicador P1-5 e P1-10);
▪ Uma introdução gradual de mapeamento gradual do sistema de pagamento de salários electrónico (e-Folha) contribui à gestão de folhas de salário e monitoria ao desempenho (Indicador P1-18);
▪ As reconciliações de contas são efectuadas regularmente e a tempo devido ao uso da execução directa do orçamento no e-SISTAFE, acoplado com a introdução da CUT (Indicador P1-22).
33 Moçambique já teve 3 avaliaçoes da GFP usando a metodologia do PEFA. A primeira foi conduzida em 2004/ 2005 e reviu o desempenho dos anos 2002, 2003 e 2004. Uma segunda avaliação foi feita em 2008/ 2009 e cobriu os anos de 2004, 2005 e 2006. A última foi em 2010/ 2011 e reviu os anos 2007, 2008 2009.
34 Os indicadores sao agrupados da seguinte forma: Credibilidade Orçamental – PI 1-4; Compreensao & Transparencia – PI 5- 10; Orçamentaçao baseada em políticas PI 11&12; Arrecadação e gestao de receitas PI 13-15; Gestão monetária PI 16 & 17; Payroll, procurement & internal controls PI 18-21; Accounting, recording and reporting PI 22-25; External scrutiny and Audit PI 26-28. Indicators of Donor Practices have been excluded. The graphical presentation is derived by assigning a numerical value (from 1 to 7) to each possible score in the PEFA methodology (D, D+, C, C+, B, B+, A) and then averaging across each area of assessment.
Figura 21: Comparação de contagens do PEFA para Moçambique - 2006, 2008 e 2010
204. O desempenho decaiu em duas áreas:
▪ Credibilidade do orçamento, a nível de composição de despesas propostas pelo ministério ou instituição (Indicador P1-2); e
▪ A qualidade de segurança Legislativa do orçamento anual baixou devido ao facto do Cenário Fiscal de Xxxxx Xxxxx (CFMP) não ser submetido ao Parlamento, o que implica que a segurança das políticas do governo de médio termo é frágil (Indicador P1-27).
205. Finalmente, o Indicador P1-23 relacionado com a “Disponibilidade de Informação sobre os Recursos Recebidos pelas Unidades de Prestação de Serviços” teve um mau desempenho em todas as avaliações, pautando D, basicamente porque o levantamento de plano económico e social sectorial não foi efectuado. (Foi também um indicador do QAD por muitos anos e depois retirou-se da matriz).
Relevância do actual programa de reforma
206. Existem 6 objectivos estratégicos patentes no documento da Visão da GFP 2011 – 2015:
▪ Objectivo 1: criação e modernização de uma abordagem baseada em programas para a panificação e orçamentação e contabilidade, em paralelo a descentralização da execução do orçamento ao mais baixo nível de detentores de orçamento do sistema;
▪ Objectivo 2: aumentar a renda e poupança internas e ajustar os padrões de despesas aos recursos internos disponíveis;
▪ Objectivo 3: melhorias na capacidade de gestão dos bens/activos do estado bem como a gestão de acções do governo e interesses nas empresas; gestão própria de dívida pública e de segurança social;
▪ Objectivo 4: própria contabilidade e prestação de relatórios de todos os detentores de orçamento e instituições do estado, independentemente do seu estado autónomo;
▪ Objectivo 5: processo de tomada de decisões baseado em dados próprios buscados a partir de sistemas de gestão de informação fiáveis, com uma consequente melhoria na monitoria, inspecção e prestação de relatórios internos;
▪ Objectivo 6: modernização do processo, sistema e infra-estrutura de tecnologia, baseada na capacitação e valorização dos recursos humanos nacionais.
207. Na estratégia, a liderança da coordenação e gestão das reformas é atribuída ao CEDSCIF CEDSIF (Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças – O Centro de desenvolvimento de sistemas de TI, resultante da fusão entre a UTRAFE e o CPD, o então centro de Processamento de Dados do MDF). Ainda, os detalhes sobre a forma de como isto será operacionalizado não existem. Ademais, não está claro se é apropriada/fiável para uma unidade fundamentalmente responsável pelo IFMIS (e-SISTAFE) para conduzir uma gama de reformas, que se apresentam amplos na sua cobertura. Este facto associa-se às recomendações passadas do FMI (FMI 2009), de uma necessidade de esclarecimento sobre quem, dentro do Ministério de Finanças, poderia coordenar e gerir todo programa de reformas.
208. As avaliações PEFA e outros documentos disponíveis demonstram claramente que as melhorias substanciais foram alcançadas na qualidade dos sistemas de GFP. No entanto, existem grandes desafios que temos pela frente e não é claro que existe um quadro adequado para enfrentar esses desafios. Em particular, observamos o seguinte:
• O documento de Visão da GFP 2011-2015 apresenta uma visão ambiciosa. No entanto, é da necessidade de uma reforma complexa e não está claro que as ideias de reforma apresentada como estão suficientemente desenvolvidas para estar confiante de efectiva implementação:
• A sequência das acções de reforma permanece incompleta. Embora isso possa ser abordado, até certo ponto, durante a implementação apresenta desafios reais, para o qual será necessário o apoio de assessoria bem qualificada;
• Um problema específico de sequência é apresentado pela necessidade de projectos conceituais claros para preceder o desenvolvimento de soluções de IT. Embora isso nem sempre é possível e às vezes pode ser aconselhável para pilotar possíveis soluções antes de finalizar o projecto conceitual, existem áreas de reforma, onde soluções de IT estão sendo desenvolvidas antes modelos conceituais (e do quadro relacionado de regras e regulamentos) foram testados e finalizados. Este é o caso, por exemplo, em relação ao orçamento do programa e também no que diz respeito à descentralização geográfica da execução orçamental, onde as questões relacionadas com a descentralização versus desconcentração da execução ainda não foram esclarecidas;
• Há também um problema com o alcance das reformas, cujo foco está no governo central e não no sector público mais amplo. Na nova era de indústrias extractivas, tem havido uma proliferação de empresas públicas, joint ventures e PPPs, novos tipos de fundos e instituições autónomas e outras formas de negócios com o governo, que geram grandes riscos de passivos reais e contingentes. Há uma necessidade de uma atenção mais abrangente para a monitoria dos riscos fiscais, dentro da perspectiva do governo como um todo.
• Em relação à coordenação das reformas, dois problemas permanecem. O primeiro é sobre a adequação de uma perspectiva técnica do CEDSIF como coordenador de reforma, e o segundo é sobre o nível de autoridade que o CEDSIF pode exercer na tentativa de monitorar e coordenar as acções de outros departamentos com um maior nível de antiguidade e status. O coordenador de reformas deve, idealmente, ter uma perspectiva mais ampla sobre questões de GFP e um status mais elevado de forma a exercer a autoridade.
• Em relação ao aconselhamento e apoio disponíveis através do diálogo com o G-19, surgem duas perguntas. Em primeiro lugar, pode o conhecimento técnico adequado estar reunido para dar orientações úteis sobre a sequência da reforma e outras questões técnicas mais complexas? Em segundo lugar, pode esse aconselhamento ser fornecido de forma coerente, integrada e em tempo útil?
209. Até certo ponto, cada um destes problemas tem estado presente no passado, durante a implementação das reformas de GFP do governo. Como Moçambique desloca-se para mais complexo, as reformas de "segunda geração", torna-se mais importante para resolver esses problemas de uma forma sistemática.
A contribuição do apoio ao Orçamento na reforma da GFP
210. A assistência técnica providenciada à GFP tem sido essencial para o sucesso do programa de reforma da GFP e sem dúvida, o lugar central da GFP no diálogo Apoio Orçamental teve um impacto positivo sobre o ritmo e conteúdo da reforma:
▪ Durante o período em avaliação verificou-se um programa claro de reforma do QAD, ao qual o Governo demonstrou um cometimento;
▪ No entanto, o papel de destaque da reforma da GFP no diálogo Apoio Orçamental e no processo PAF influenciaram o ritmo da reforma da GFP e direcção: em particular, as partes interessadas concordam que, na ausência de ADO, auditoria externa e interna não teria sido concedido o grau de atenção que recebeu, e que a implantação do sistema e-SISTAFE provavelmente teria sido mais lento;
▪ O trabalho analítico conjunto desenvolvido pelo grupo de trabalho de GFP do G-19 também contribuiu para melhorias no foco e concepção do programa de reforma da GFP;
▪ Importantes também foram a assistência técnica e o apoio financeiro directo a reforma da GFM disponibilizados através dos fundos comuns para o e-SISTAFE, para a Inspecção Geral de Finanças (IGF) e o Tribunal Administrativo (Instituição de Auditoria Suprema). Enquanto não directamente financiado através das operações do ADO, os parceiros de interesse acordam no ponto de que este nível de apoio podia não ser provavelmente não disponibilizado na ausência do ADO. O diálogo sobre o Apoio ao Orçamento forneceu um quadro no qual identifica as necessidades i identifica avanços, criando uma forte sinergia através de capacitação, servindo-se de fundos comuns que foram iniciadas através do processo de ADO (ver secção 3.4).
4.3. Mudanças na composição da despesa pública
211. A Pergunta de Avaliação 3.3 tem como objectivo avaliar as mudanças na composição de despesas públicas, em sectores de políticas, e na consequente composição de saídas/outputs, e examinar até que ponto estas mudanças podem ter contribuído ao ADO. Nesta parte, examinamos as mudanças na composição económica e sectorial de despesas. Na secção 4.4 abordamos a segunda parte da questão, apresentando a nossa análise sobre as políticas dos sectores da agricultura, educação e saúde. Nos capítulos 6 e 7 ligamos essa análise ao Segundo Passo sobre os resultados e impactos dos sectores da agricultura e educação.
Influência do ADO na composição económica de despesas
212. Na secção 3.1, examinamos as principais mudanças na composição económica do orçamento, conforme ilustrado na sinopse das Operações Fiscais do Governo Central patente no Quadro 15. Durante o período em avaliação (2005 - 2012), constatámos que:
▪ As despesas aumentaram 9 pontos percentuais do PIB, como uma consequência tanto das despesas correntes elevadas (aproximadamente 5%) bem como das elevadas despesas correntes (aproximadamente 3.5%), motivados em particular pelo crescimento de despesas de desenvolvimento financiadas a nível doméstico.
▪ A colecta das receitas domésticas cresceu dramaticamente durante este período, elevando- se de 14.1% do PIB em 2005 para 23.5 em 2012. Os rendimentos e lucro de impostos foram os componentes mais importantes que melhoraram este desempenho.
▪ Despesas recorrentes fixaram-se no 19.4 PIB em 2011, e desde 2010 vieram sendo totalmente cobertas pelas receitas nacionais.
▪ Dentro das despesas recorrentes, houve uma subida no peso relativo de ordenados e salários, que subiram de 6.8% do PIB para 10.0%, embora alocação para bens e serviços e transferências também tenham conhecido uma subida modesta.
▪ Os pagamentos de juros anuais subiram marginalmente de 0.8% para 1.0% do PIB.
213. Essas mudanças na composição do orçamento serviram para proteger despesas de desenvolvimento, enquanto mantinham as despesas correntes num nível que podia se sustentar das receitas nacionais. Uma parte significativa de crescimento em despesas salariais deveu-se ao aumento do quadro de funcionários em sectores prioritários, com maior realce a saúde e educação, mas o aumento salarial foram também significativos, com o orçamento salarial a exceder os 10% do PIB em 2012, que atingiu o nível considerado alto pelos padrões internacionais. Alocação às transferências e subsídios (4.3% do PIB em 2012) foram também relativamente altos, em parte devido às exigências fiscais do subsídio ao combustível por parte do governo. Assim, enquanto despesas de desenvolvimento foram protegidas, constituiu um grande resultado de crescimento rápido de renda do que o controlo sobre despesas recorrentes.
214. As questões relacionadas com a composição económica de despesas não merecem uma grande cobertura no QAD ou no diálogo sobre políticas de ADO. Portanto, não há qualquer evidência que sugere o diálogo sobre o apoio ao orçamento tenha tido uma influência na política do governo nesta matéria sobre o que teria sido alcançado através do Instrumento de Apoio da Política do FMI.
215. Pelo contrário, os fundos de ADO foram relevantes na facilitação de mudança na composição de despesas para com as despesas de desenvolvimento financiadas a nível local, que cresceram de 3.2% do PIB em 2005 para quase 6% em 2012. A contribuição especial do ADO vem através da sua capacidade de fortalecer recursos óptimos, isto é, a atracção de recursos que não estão pré- alocadas a qualquer despesa específica e cujo uso não constitui uma inteira prudência do governo, sujeitos às leis e regulamentos relevantes e um cometimento amplo de políticas do Governo ao PARPA e ao ME (Memorando de Entendimento).
216. Como é que podemos ser confiantes que os recursos de ADO facilitaram o aumento de despesas de desenvolvimento financiadas a nível doméstico? Uma análise simples de disponibilização do ADO pode sugerir que, como foi composto por uma média de 15% de despesas totais, contribuiu com 15% de cada categoria de gasto, e, assim sendo, o seu contributo ao gasto sobre desenvolvimento não foi além dos seus pagamentos aos juros. Todavia, este tipo de argumento ignora a verdadeira natureza dos processos de tomada de decisões orçamentais. Se não houvesse fluxos de ADO quaisquer, os requisitos totais de pagamentos aos juros precisariam de serem pagos, bem como outros elementos de despesas constitucionalmente protegidos. Podia também ser difícil cortar salários aos 15%. Em resumo, o GoM poderia ter sido forçado a financiar os elementos não prudência de despesas, na medida em que estaria a cortar elementos de prudência, tais como despesas do desenvolvimento financiadas a nível local.
217. Para uma grande parte do período em avaliação, é o ADO, que providenciou fundos para as despesas de desenvolvimento financiadas no local, bem como a contribuição a despesas correntes antes de 2010. A figura 22 fornece as estimativas de uma possível contribuição do ADO ao financiamento do orçamento, pondo em consideração a relativa prudência de diferentes categorias de despesas. Este ilustra que em grande parte do período em avaliação, a renda nacional poderia poderiam somente ser suficiente para cobrir despesas recorrentes. Esta tendência mudou em 2010, período em que um crescimento impressionante foi alcançado em rendas domésticas, o que possibilitou o financiamento de todos os despesas correntes e uma considerável proporção de despesas de o desenvolvimento financiadas nacionalmente.
Figura 22: Contribuição do ADO ao financiamento de gasto prudente
Fonte: quadros fiscais do BM (2005-2011) e Art. IV do FMI35 (2012)
218. Como a escala de Apoio ao Orçamento reduziu, sua relativa importância como uma fonte de orçamentação conheceu um declínio do seu pico de quase 20% do total das fontes de orçamento em 2007 para 8% em 2012 (Quadro 20). A renda nacional aumentou a sua importância durante o período, compreendendo 72% do fundo de 2012, enquanto a relativa importância de Crédito de Tesouro e (financiados pelo estrangeiro) projectos também baixou, mas não drasticamente como o apoio orçamental.
Tabela 20: composição do Fundo/Financiamento do Orçamento (excluindo empréstimos não-concessionais)
2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | |
Apoio ao Orçamento | 16.64 | 18.28 | 19.61 | 16.83 | 16.33 | 14.81 | 12.46 | 8.28 |
Fundos do Tesouro | 10.36 | 9.72 | 11.73 | 11.16 | 10.38 | 8.89 | 7.56 | 6.49 |
Projectos externos | 18.41 | 16.08 | 6.10 | 13.72 | 6.04 | 13.61 | 16.52 | 13.10 |
Renda doméstica | 54.59 | 55.92 | 62.56 | 58.29 | 67.24 | 62.69 | 63.46 | 72.14 |
Fonte: quadros fiscais do BM (2005-2011) e Art. IV do FMI36 (2012)
35 1./ Apoio orçamental, fundos comuns e projectos incluem créditos concessionais e donativos.
36 1./ Apoio orçamental, fundos comuns e projectos incluem créditos concessionais e donativos.
Influência do ADO na composição sectorial de gastos públicos
219. O gasto total nos sectores prioritários designados no PARPA quadruplicou mais em termos nominais durante o período em avaliação, conhecendo um crescimento ligeiro na ordem de 7% do PIB (Quadro 21). Como percentagem de despesas totais, a educação, a agricultura boa governação e infra-estrutura, juntamente com outros sectores de pequena prioridade, aumentaram a sua cota, de 61% para apenas 67% de despesas totais. Assim, a disponibilização orçamental – aumentada pelo desembolso do ADO – foram consistentes com o crescimento planificado de sectores prioritários delineados no PARPA II e PARP37.
Tabela 21: Evolução de despesas dentro dos Sectores Prioritários durante o período em avaliação
Sectores prioritários em % do PIB nominal
2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | |
Educação | 4.85 | 4.88 | 5.74 | 6.23 | 6.26 | 6.31 | 6.58 | 6.48 |
Saúde | 3.32 | 3.36 | 3.66 | 3.20 | 3.14 | 2.61 | 2.70 | 3.81 |
Agricultura & Desenvolvimento Rural | 1.16 | 1.10 | 0.91 | 1.03 | 1.37 | 1.18 | 2.55 | 2.55 |
Infra-estrutura | 2.90 | 4.05 | 3.56 | 3.94 | 3.81 | 4.88 | 5.65 | 5.20 |
Boa Governação | 2.00 | 1.96 | 2.01 | 2.60 | 2.87 | 2.67 | 2.41 | 2.54 |
Outros Sect. prioridad | 0.21 | 0.23 | 0.24 | 0.39 | 0.41 | 0.37 | 0.46 | 1.05 |
Total Sectores Prioritários | 14.44 | 15.58 | 16.13 | 17.39 | 17.86 | 18.02 | 20.34 | 21.62 |
Sectores prioritários em % de despesas totais
2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | |
Educação | 20.56 | 18.77 | 20.86 | 22.47 | 19.26 | 19.91 | 18.27 | 20.13 |
Saúde | 14.08 | 12.90 | 13.29 | 11.53 | 9.67 | 8.24 | 7.49 | 11.84 |
Agricultura & Des. rur | 4.90 | 4.24 | 3.30 | 3.71 | 4.21 | 3.73 | 7.08 | 7.93 |
Infra-estrutura | 12.29 | 15.57 | 12.95 | 14.20 | 11.71 | 15.40 | 15.68 | 16.16 |
Boa Governação | 8.49 | 7.54 | 7.32 | 9.37 | 8.83 | 8.44 | 6.68 | 7.90 |
Outros Sect. prioridad | 0.88 | 0.88 | 0.89 | 1.41 | 1.25 | 1.17 | 1.28 | 3.25 |
Total Sectores Priorit. | 61.20 | 59.90 | 58.60 | 62.69 | 54.93 | 56.89 | 56.47 | 67.21 |
Fonte: MDF e quadros fiscais do MB (2005-2011) e o FMI
220. O nível de despesas em sectores chaves nunca foi um dos indicadores seguramente repetido dentro do QAD. O seu uso como o indicador do QAD foi controlado primeiramente por causa das dificuldades em relação de prioridades de disponibilizações do governo delineadas no PARPA II e PARP para o orçamento, e, em segundo lugar, devido ao desejo de se focalizar mais nos resultados de despesas. Todavia, disponibilizações aos sectores chaves foram sujeitas a discussão dentro do processo de Avaliação Anual e dentro de alguns grupos específicos de trabalho (por ex. o grupo de Análise do Orçamento – BAG – do G 19).
221. Como é que podemos medir a contribuição do financiamento do ADO ao crescimento de despesas nestes sectores prioritários. Novamente, uma simples proporção de contribuição a cada sector não escrutina as dinâmicas reais de tomada de decisões sobre o orçamento. Assim sendo, efectuámos estimativas da contribuição relativa do apoio orçamental para cada sector, baseados nas seguintes suposições:
37 No entanto, a definiçao de sectores prioritários no PARP e nos documentos orçamentais nao é de todo consistente.
▪ Todos os ministérios sectoriais e agências poderão tomar tendências de defender as suas partes sectoriais do orçamento. Então, um aumento de disponibilizações aos sectores chaves por um corte directo de outros sectores torna-se extremamente difícil de fazer. Um cenário quase semelhante é de que o gasto incremental para os sectores prioritários é alimentado a partir de novas fontes de gasto prudente, como o apoio ao orçamento.
▪ Portanto, supomos que cada sector podia continuar a comandar a mesma proporção de renda nacional durante o período em avaliação. Assim, atribuímos a renda nacional por sector, de acordo com as partes do sector em funcionamento em 2004.
▪ Depois, a brecha entre cota da renda doméstica em suposição (a linha preta baseada na suposição acima) e a cota corrente registada como recorrente e um desenvolvimento internamente financiado (a área abaixo da verde em cada plano do Gráfico 21) pode ser suposto de ter sido financiada pelo Apoio Directo ao Orçamento.
Figura 23: distribuição real aos sectores prioritários comparada com as distribuições estimadas da renda nacional, mostrando as lacunas no financiamento preenchido pelo ADO (em biliões de MT)
Fonte: compilação dos autores baseada em dados do MdF
222. Das análises feitas, chegámos às seguintes conclusões:
▪ Educação é o sector que consumiu a grande parte do orçamento. A um ponto saliente, este foi apoiado pelo financiamento proveniente dos projectos e o fundo comum da FASE (demonstrado pela área verde na figura). Apesar de tudo, a porção de 2004 de renda doméstica poderá ter conhecer um conhecer uma carência de requisitos de financiamento para a despesa corrente e para despesas de desenvolvimento financiadas internamente.
Assim, não parece muito provável que os níveis de financiamento alocados a este sector tenham sido viáveis na ausência do ADO.
▪ Infra-estrutura e saúde são os próximos sectores mais importantes no concernente a alocação de orçamento. Estes receberam também um financiamento externo muito significativo. De facto, devido ao peso do financiamento externo nestes sectores, tornou possível reduzir a porção da renda nacional alocada a estes sectores a partir da cota disponibilizada em 2004 e a redistribuição desta parte de rendas nacionais noutros sectores – os sectores não basicamente prioritários.
▪ O sector de Boa Governação foi atribuído uma cota em excesso da de 2004 da renda doméstica. Assim, algumas despesas correntes (no princípio do período) a algumas despesas de desenvolvimento financiadas localmente (mais tarde no mesmo período) poderiam ser de difícil financiamento na ausência do ADO. Em todo caso, a cota integral do sector e a influência estimada do apoio ao orçamento são baixos do que no sector da educação.
▪ Uma pequena contribuição do ADO as despesas de desenvolvimento financiadas localmente pode ser notada no sector da agricultura e desenvolvimento rural, desde 2010 em diante. Todavia, a composição deste sector conheceu uma mudança significativa em 2010 devido a inclusão do desenvolvimento rural e pescas e isto distorceu a exequibilidade da porção de renda do ano 200438.
▪ Outros sectores de prioridade tais como Acção Social e Trabalho representaram menos que 4% do orçamento. Porém, os aumentos de despesas em 2011 e 2012 excederam a cota de 2004 de rendas nacionais e que poderia provavelmente ser difícil alcançá-lo na ausência do apoio ao orçamento.
223. Concluímos que a grande contribuição do financiamento do ADO foi no apoio ao à expansão de despesas públicas na educação e, ao nível mais baixo, na boa governação. Parece mais provável que, além das despesas de desenvolvimento financiadas a nível local no sector, o ADO facilitou o aumento dos custos salariais, devido a contratação de novos professores. A alocação do salário no sector aumentou enormemente de 3.1% do PIB em 2005 para 4,7% em 2012, e é este que constituiu uma porção predominante do incremento em financiamento recorrente.
4.4. Mudanças induzidas nas políticas xxxxxxxxxx
000.Xxxxx secção, consideramos a segunda parte da Pergunta de Avaliação 3.3, relativa às mudanças evidenciadas nas políticas sectoriais e a influência relativa de diálogo Apoio Orçamental sobre essas mudanças. As políticas governamentais relacionadas com a gestão macroeconómica, a governação e a luta contra a corrupção, bem como a elaboração de reformas de GFP são consideradas em outras secções, e aqui vamos nos concentrar nas políticas sectoriais em três sectores, que se enquadram no QAD, nomeadamente, agricultura, educação e saúde. Primeiro, destacamos as principais mudanças na política em cada um desses três sectores, considerando a influência relativa de Apoio ao Orçamento em cada um desses casos, antes de tirar algumas conclusões gerais.
Influência do Apoio ao Orçamento sobre o desenvolvimento de políticas na Agricultura
225.O sector agrícola em Moçambique compreende os pequenos agricultores, alguns ou agricultores comerciais "emergentes" de média escala, e um punhado de grandes empresas que produzem, comercializam e processam de produtos agrícolas, muitas vezes para a exportação. Estas empresas
38 Para evitar esse efeito negativo, a distribuiçao sectorial de receitas 2004 foi aplicada até ao ano de 2009, e depois, foi usada uma assumpçao ajustada baseada na distribuiçao sectorial de receitas de 2010.
estão principalmente envolvidas na exportação de culturas tradicionais, mas recentemente tem-se verificado uma diversificação dos produtos tais como tabaco, banana, arroz e gergelim. Os pequenos agricultores são responsáveis por 99 % do total de machambas em Moçambique. Os produtores organizados em pequenas organizações e fóruns representaram apenas 7.2% dos agricultores em 2008 (TIA, 2008). O uso de insumos (tractores, arados, fertilizantes, pesticidas) é baixo. A nível nacional, apenas 3,9% dos pequenos agricultores usam fertilizantes (PAC de 2010), a uma taxa média de 4 kg por hectare - uma das taxas mais baixa da África. A análise econométrica apresentada no Capítulo 6 analisa os resultados do sector e os seus determinantes em mais detalhes, mas, em suma, o sector agrícola continua a ser muito pouco desenvolvido e o impacto das políticas públicas sobre os gastos com o sector continua a ser relativamente limitado. Por que isso e até que ponto a política se adaptou para resolver estes problemas?
226.Considerando-se primeiro a evolução da política agrícola, fica claro que não houve falta de políticas ou estratégias agrícolas:
▪ A Politica Agrária e Estratégia de implementação -PAEI), adoptada em 1995, foi o primeiro documento de política agrária desde a Independência. A PAEI tinha como objectivo promover a segurança alimentar, o crescimento económico sustentável, emprego e redução da pobreza absoluta.
▪ O PROAGRI I foi lançado em 1999 com o objectivo de melhorar o acesso dos agricultores aos serviços financeiros e agrícolas, bem como capacitar o Ministério da Agricultura para apoiar o crescimento sectorial e transformacional. Um foco importante da política foi no aumento da produção de alimentos e promoção da diversificação. (Xxxxxxxx et al., 2009).
▪ O PROAGRI II foi aprovado em 2005 e, em parte, destinava-se a abordar os pontos fracos do programa anterior, que era visto como demasiado centralizado e geralmente ineficazes. O PROAGRI II visava descentralizar alguns dos mandatos do Ministério da Agricultura e enfatizou uma metodologia baseada em resultados.
▪ Três novas estratégias de desenvolvimento rural foram aprovadas em 2007 - a Estratégia da Revolução Verde (ERV), a Estratégia de Desenvolvimento Rural (EDR) e o Orçamento de Investimento de Iniciativas CRP (OIIL).
▪ Em 2008 foi lançado o Plano de Acção para a Produção de Alimentos (PAPA) 2008- 2011. O PAPA tinha por objectivo através de programas nacionais concentrar esforços para o aumento da produção e produtividade em determinadas culturas e produtos considerados fundamentais para o consumo das famílias.
▪ Em 2011 foi aprovado o Plano Estratégico de Desenvolvimento do Sector Agrícola (PEDSA). O PEDSA foi uma estratégia agrícola mais abrangente, que sintetizou diversas estratégias existentes, tais como a Revolução Verde, a Estratégia de Irrigação, PAPA, a Estratégia de Pesquisa, a Estratégia de Reflorestamento e a Estratégia e o Plano de Acção da Nutrição e Segurança Alimentar. O PEDSA também abordou as mudanças climáticas como uma nova ameaça para o desenvolvimento agrícola. Pela primeira vez também deu-se mais atenção ao desenvolvimento de infra-estrutura e ligação das áreas de produção aos principais mercados.
▪ Moçambique é um dos países do G8 - Nova Aliança para a Segurança Alimentar e Nutricional, um compromisso dos membros do G8, países africanos e parceiros do sector privado para a redução da pobreza através do desenvolvimento agrícola inclusivo. No âmbito da Nova Aliança, o Governo de Moçambique e os membros do G8 aprovaram um quadro de cooperação específico para o país, através do qual o Governo de Moçambique comprometeu-se nas acções políticas específicas que irão melhorar o ambiente para o investimento privado na agricultura.
▪ Associada a este está o Programa Abrangente de Desenvolvimento da Agricultura em África (CAADP), uma iniciativa da NEPAD em toda a África, a que Moçambique aderiu, o desenvolvimento do Programa Nacional de Investimento do Sector Agrário (PNISA), como parte desse compromisso.
227.Apesar de grande número de documentos de políticas e iniciativas estratégicas, o desempenho do sector situa-se abaixo das expectativas. Conforme destacamos no Capítulo 5, os dados das
contas nacionais do INE mostram que houve um crescimento no sector agrícola a uma taxa média anual de 7,5 % ao longo do período de 2001-2005 e de 7,8 % em 2006-2011. Este crescimento é apenas ligeiramente inferior à taxa de crescimento alvo de 8 - 10%, estabelecida no PARPA/PARP. No entanto, o problema reside mais na fonte desse crescimento. Mogues e Benin (2012) apontam que a principal fonte de crescimento tem sido de expansão na área de cultivo e que não houve nenhuma melhoria nos factores totais de produtividade. Sem um aumento do solo e produtividade laboral, o crescimento sustentado da produção agrícola não pode ser alcançado. Os dados mostram que os níveis de produtividade na agricultura começaram a partir de uma base muito baixa, tendo subido muito lentamente ao longo do período do 2002-08 e depois descido, em seguida (Inquéritos do TIA; Cunguara 2011). Conforme destacamos no Capítulo 6, isso é explicado, principalmente, pela baixa utilização de fertilizantes, pesticidas e sementes melhoradas.
228. As avaliações do PROAGRI II concluíram que este programa não teve um impacto positivo no que concerne ao rendimento dos agricultores, precisamente porque o acesso aos serviços de agricultura diminuiu, o uso de tecnologias melhoradas reduziu e a produtividade agrícola diminuiu (Cunguara de 2011). Enquanto isso, Xxxxxx (2009) argumenta que o PROAGRI teve pouco ou nenhum efeito sobre os resultados do sector porque as intervenções do sector público não abordaram os desafios enfrentados pelo sector agrícola. Houve pouca atenção no desenvolvimento de mercados de importação e exportação para o fortalecimento dos serviços de extensão, e para combater o baixo nível de uso de insumos agrícolas, bem como o acesso limitado à tecnologia. Os estudos de avaliação do PARPA II (Cunguara & Xxxxx, 2009) também revelaram que muitas das metas da agricultura não foram alcançadas, nomeadamente, as relacionadas com a irrigação, o acesso à informação sobre os preços agrícolas, o acesso aos serviços de extensão e uso de fertilizantes e sementes melhoradas.
229.O que explica essa falha de política pública? Alguns argumentaram que o nível global de despesa em agricultura foi muito baixo: NEPAD, em particular, exige um mínimo de 10% da despesa pública para se dedicar à agricultura. No entanto, o orçamento do governo alocado à agricultura aumentou significativamente ao longo do período em avaliação, conforme o que a Tabela 22 abaixo ilustra, e constitui cerca de 8% do total das despesas em 2012 (Figura 23, Secção 4.3).
Tabela 22: Alocações Orçamentais no Sector Agrário, 2005-2012
230.Evidências sugerem que o problema reside na composição das despesas agrícolas. Uma avaliação da despesa pública do Banco Mundial informou que, em 2007, quase 80% da despesa total foi feita pela administração central e provincial do MINAG, com Instituto de Investigação Agrária de Moçambique; IIAM, compreendendo apenas 4,2% da despesa total registada. Na análise feita ao PROAGRI, Xxxxxx (2009) observa que grande parte do crescimento das despesas agrícolas foi desviada para investimentos em desenvolvimento institucional e fora do financiamento dos serviços agrícolas para os agricultores e apoio com vista a melhorar o acesso aos insumos. Mogues e Benin (2012), ao afirmar que são necessários mais aumentos nas despesas agrícolas, também exigem que novos investimentos sejam reestruturados no sentido de pesquisa e desenvolvimento, apoio aos serviços de agricultores e aumento do uso de insumos e fora dos gastos gerais sobre salários e apoio institucional.
231.A evidência disponível sugere que os processos de Apoio ao Orçamento foram incapazes de ter qualquer influência significativa sobre estas deficiências identificadas nas políticas e estratégias agrícolas. A equipa de avaliação não foi capaz de avaliar a relevância das mudanças na política e padrões de gastos que podem ter sido introduzidas durante 2013. Porém, os dados e documentos que cobrem o período até e incluindo 2012 mostram que houve uma série de pontos fracos da política inerente ao nível do sector, que se ligam ao
processo de Apoio ao Orçamento Geral não parece ter atenuado de forma significativa, nomeadamente:
▪ Estruturas nacionais fragmentadas para a formulação de políticas do sector agrícola - com muitas estratégias diferentes e iniciativas políticas, um grande número de instituições potencialmente concorrentes e um grande número de parceiros de desenvolvimento nem bem sempre coordenados;
▪ Deficiências nos sistemas de monitoria e avaliação;
▪ Uma desconexão entre as metas políticas na matriz de avaliação do PROAGRI e os planos de actividade e orçamentos do Ministério da Agricultura; e
▪ Uma desconexão entre as prioridades políticas emergentes de pesquisa e avaliação e as metas da política do sector agrícola no QAD AGO, que se centrou na irrigação, o registo de terras e extensão pública. Nenhuns dos 20 indicadores foram utilizados ao longo de 2005-2012 relacionadas com o nível de acesso ou uso de fertilizantes, sementes melhoradas ou pesticidas.
Influência do Apoio ao Orçamento no Desenvolvimento de Políticas no Sector de Educação
232.O sector Educação tem sido orientado por um Plano Estratégico comum desde 1999. O plano visava aumentar o acesso, melhorar a qualidade e reforçar a capacidade institucional. Foi o primeiro plano sectorial abrangente que procurou orientar o apoio externo para o sector sob um quadro político. No entanto, o seu foco era predominantemente no ensino primário. O mesmo foi seguido pelo Plano Estratégico de Educação e Cultura (PEEC) 2006-2011, que era mais abrangente, cobrindo todo o sector da educação. Continuou o mesmo foco de ampliar o acesso e melhorar a qualidade da educação, mas trouxe uma forte equidade e dimensão de género e mais atenção necessária para o HIV/SIDA. Este plano e o actual Plano Estratégico de Educação (PEE) (2012-2016) estavam estreitamente alinhados com o PARPA e PARP. O plano de educação mais recente prioriza eficiência e qualidade, e fez da melhoria de retenção e redução de abandonos um foco importante.
233.Uma característica importante do desenvolvimento de políticas no sector tem sido o foco consistente sobre a harmonização e alinhamento. O alinhamento concentrou-se em garantir que os instrumentos de planificação e orçamento são complementares e coerentes, e que formam uma estrutura unificada e coerente que liga (PARPA / PARP) os objectivos gerais e do sector, processos centrais e locais, e perspectivas de curto e médio prazos (Ernst & Xxxxx, 2007). A segunda característica relacionada com a prioridade tem sido a de canalizar financiamento externo cada vez mais através dos mecanismos comuns, e na prática através de Fundo de Apoio ao Sector de Educação (FASE). Os entrevistados relataram que estes dois objectivos registaram um progresso importante - conforme também é evidente a partir dos crescentes níveis de financiamento através do FASE, e os números reduzidos de projectos "isolados".
234.Uma das realizações do sector no período em avaliação foi o reforço do diálogo com o Ministério das Finanças. Os intervenientes do sector da Educação estão convencidos de que, na ausência deste diálogo forte, teria sido mais difícil de obter os recursos orçamentais adicionais substanciais previstos para a contratação de professores. O Ministério da Educação planifica continuar neste bom relacionamento para no futuro argumentar a favor das outras áreas prioritárias - como o Apoio Direito às Escolas (ADE) - que deverão ser incluídas no orçamento do Governo no futuro.
000.Xxx relação à mudança de política, a documentação e entrevistas chave concordam que a reforma mais importante no sector da educação ocorreu em 2004 ou seja, antes do período em avaliação. Isto envolveu a introdução do ensino primário gratuito e um pacote de reformas relacionadas, incluindo:
▪ A abolição das propinas e outras taxas no ensino primário;
▪ A distribuição gratuita de livro de escolar para todos os alunos do ensino primário;
▪ O aumento do financiamento às escolas, através da introdução dos subsídios de ADE - um subsídio de capitação que vai directamente às escolas primárias para as despesas não salariais;
▪ A introdução de um novo currículo para o ensino primário em 2004.
236.Situado dentro do período abrangido por esta avaliação são as duas áreas de reforma política, a saber:
▪ Reforma da política de formação de professores antes da entrada em serviço para o nível primário, com o ingresso com 10a classe por candidato, e um ano de formação profissional, substituindo o modelo de formação anterior de 10 + 2 anos. Esta reforma reduziu a quantidade de tempo gasto na formação e resultou em mais do que o dobro do número de professores que estavam sendo formados por ano (de entre 3.000 a
4.000 professores por ano, antes da reforma de quase 10.000 por ano a partir de 2008, e 8.500 em 2012). A elaboração deste modelo foi informada por um estudo detalhado, financiado pela Iniciativa Acelerada (FTI), que avaliou as implicações financeiras das diferentes opções de formação de professores e procurou identificar o que seria necessário para obter 10 mil professores do ensino primário adicionais por ano (Xxxxxxxxxx et al., 2009). A nova política de formação de professores deveria ser acompanhada por uma maior formação em serviço, embora o progresso nesta área tenha sido muito lento.
▪ A reforma da estratégia de construção de escolas para enfrentar os desafios que surgiram com a introdução de um modelo de envolvimento comunitário (influenciado pelos parceiros do FASE), que foi baseado no preço de 10.000 dólares norte-americanos por sala de aula. Esse modelo mostrou-se ser de difícil implementação em certas áreas do país, devido a limitações de capacidade.
237.Estas duas reformas eram parte de um esforço concertado para expandir o acesso à educação e melhorar a qualidade do ensino através da redução do rácio professor aluno. Conforme destacamos no capítulo 7, a avaliação econométrica sugere que este foco na redução do rácio professor-aluno foi absolutamente adequado, mostrando uma forte associação com taxas de progressão através de ensino primário e as taxas de transição para o ensino secundário. A crescente disponibilidade de financiamento flexível através do FASE permitiu a expansão da construção de escolas, e, portanto, esta reforma pode ser considerado como tenha sido impulsionada principalmente pelos processos do FASE, embora o financiamento do governo tenha aumentado os investimentos financiados internamente, e isso inclui a construção de escolas (Figura 23, Secção 4.3).
238.Implementação da estratégia de aumentar professores foi facilitada em grande medida, pela existência do diálogo sobre o Apoio Geral ao Orçamento. O aumento do número de professores exigiu a aprovação de financiamento recorrente adicional para os salários pelo Ministério das Finanças. O diálogo sobre as políticas e reflexão ao nível do sector contribuiu para a identificação do rácio professor/aluno como um dos três indicadores-chave para o quadro geral do QAD. Esta foi uma escolha deliberada pelo Ministério da Educação, para apresentar um argumento convincente para a necessidade de aumentar o fundo de salários. Assim, neste segundo caso, uma combinação de diálogo sectorial, a existência de um quadro de monitoria a nível do AGO, e a disponibilidade de financiamento através do AGO previsto no quadro que permitiu ao Ministério da Educação manter o diálogo directo com o Ministério das Finanças a fim de obter aumentos substanciais nos fundos de funcionamento do GdM para aumentar o número de professores.
239.Dentro do período em avaliação, houve também esforços importantes para aumentar a idade de seis para a matrícula na 1ª classe, através de esforços de mobilização e advocacia entre pais e encarregados. Esta política teve efeitos positivos, com o aumento da percentagem das matrículas de crianças com 6 anos de idade na 1ª classe que passou de 36% em 2002 para 72% em 2012. Novamente, esta foi uma iniciativa política que surgiu da análise sectorial e debate, mas onde o diálogo sobre o AGO contribuiu para a sensibilização e compromisso com relação a este objectivo político, quer através da adopção de um indicador explícito QAD sobre a idade certa para matrículas quer através de discussões nas Revisões Anuais. (Ver secção 3.2).
240.Um desenvolvimento relacionado no sector tem sido na área de Desenvolvimento na Primeira Infância (DPI). A estratégia de educação (PEE) reconhece a importância da DPI e um documento de estratégia de DPI foi finalizado através de um processo consultivo. O DPI também foi incluído na proposta de financiamento para a Parceria Global para a Educação (PGE) apresentado em 2010. A implantação do DPI iniciou em 2014, com um crédito da IDA do Banco Mundial, canalizado através do FASE. Isto envolverá a gestão de instalações para a primeira infância por actores da sociedade privada/civil. As discussões sobre a expansão do financiamento do GdM para esta iniciativa estão em curso e há a possibilidade de também trazer este assunto para o diálogo sobre o AGO no sector da educação.
241.Em resumo, durante o período em avaliação, a política de educação foi aprimorada, com base numa forte estrutura política e estratégia já existentes. As políticas implementadas dentro do prazo melhoraram significativamente os resultados do sector. Na ausência do financiamento de apoio ao orçamento, a implementação efectiva destas políticas não teria sido possível, sem qualquer redução significativa na escala de expansão do sistema, ou a adopção de modelos de financiamento (tais como o pagamento de salários dos professores através de fundos de projectos e fundos comuns), o que poderia ter prejudicado a sustentabilidade a longo prazo dos benefícios.
242.A contribuição do diálogo político através do apoio ao orçamento foi muita modesta, mas também é importante. Um quadro robusto de diálogo político constituiu a base das estruturas de apoio sectorial global (ASG), que precederam ao AGO, a nível nacional, e o desenvolvimento de políticas do sector da educação continuou a ser impulsionado pelo processo de FASE. No entanto, o diálogo a nível nacional associado com apoio ao orçamento foi usado para dar peso adicional nas áreas políticas fundamentais, nomeadamente a necessidade de reduzir os rácios professor-aluno através aumento do número de professores, a introdução de uma linha de base dos resultados de aprendizagem, de forma a monitorar a qualidade de ensino mais efectivamente, para gerenciar o processo de descentralização do orçamento de forma mais eficaz, e para dar atenção não apenas para as Taxas Brutas de Matrículas, mas especificamente para idade certa para a inscrição na 1a classe.
Influência do Apoio ao Orçamento sobre o desenvolvimento de Políticas no Sector da Saúde
A Estrutura do diálogo político sectorial: alinhamento e harmonização
243.Em termos de estrutura de diálogo, há algum tempo o sector da saúde tem sido orientado por um Plano Estratégico Comum (PESS), que está alinhado com o PARPA/PARP. Em 2007, num aprofundamento da abordagem harmonizada, os parceiros da ASG da saúde, PROSAUDE, desenvolveram um QAD comum que actualmente é composto por 35 indicadores. Ele está activamente monitorado, e o seu acompanhamento constitui o foco principal da revisão anual conjunta (ACA). Um grande desenvolvimento no alinhamento da política foi o alinhamento a Revisão Conjunta Anual, bem como a revisão anual do sector da saúde com o PES Anual, que é o documento central para a planificação anual. Este alinhamento está em vigor desde 2008.
244.Além da natureza cada vez mais alinhada desta modalidade, o PROSAUDE tem incentivado a harmonização através de seu foco sobre a aceitação de práticas de auditoria comum e sistemas comuns de relatórios financeiros entre os participantes parceiros da saúde. Embora tenha havido vários diagnósticos, foram amplamente partilhados e ajudaram a formar uma opinião comum sobre a gestão financeira do sector da saúde. Um terceiro aspecto da harmonização durante o período em avaliação é a frequência reduzida de missões dos parceiros. Este tem sido um indicador do QAD da saúde desde 2008, e entre 2008 e 2012 o número de missões de saúde individuais baixou de 37 para 9, e o número de missões de parceiros conjuntos de saúde também baixou de 9 para 5.
000.Xx parte posterior do período em avaliação, os pontos de vista dos parceiros da saúde começaram a divergir em várias áreas, incluindo: sobre o uso de modalidades (AGO/AOS, fundos comuns, programas verticais); a ênfase que deve ser colocada nos requisitos de governação e de auditoria; condições de desembolso e as respostas de desembolso para falhas de Governação, relatórios de auditoria, etc.; atitudes perante programas específicos de províncias; e pontos de vista sobre os níveis de contribuição do governo para a saúde. Essas visões fragmentadas