UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO TECNOLÓGICO
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO TECNOLÓGICO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES E GESTÃO TERRITORIAL
Xxxxx Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx
Comparação de custo e prazo entre duas formas de contratação de obras públicas de pavimentação de rodovias no Brasil
FLORIANÓPOLIS
2022
Comparação de custo e prazo entre duas formas de contratação de obras públicas de pavimentação de rodovias no Brasil
Dissertação submetida ao Programa de Pós-Gra- duação em Engenharia de Transportes e Gestão Territorial da Universidade Federal de Santa Cata- rina para na obtenção de título de Mestra em Enge- nharia de Transportes e Gestão Territorial, Orientadora: Prof.ª Xxxxxxxx xx Xxxxxxxxxx Xxxxx, PhD.
FLORIANÓPOLIS 2022
Ficha de Identificação da obra elaborada pela autora por meio do Programa de Geração Automática da Biblioteca Universitária da UFSC
Xxxxxx Xxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxx
Comparação de custo e prazo entre duas formas de contratação de obras públicas de pavimentação de rodovias no Brasil; orientadora,
Xxxxxxxx xx Xxxxxxxxxx Xxxxx, 2022.
113 p.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Tecno- lógico, Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Transportes e Gestão Territo- rial, Florianópolis, 2022.
Inclui referências.
1. Engenharia de Transportes e Gestão Territorial. 2. Engenharia Civil. 3. Licitações.
4. Obras Públicas. 5. Rodovias. X. xx Xxxxxxxxxx Xxxxx, Cristine. II. Universidade Fe- deral de Santa Catarina. Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Transportes e Gestão Territorial. III. Título.
Comparação de custo e prazo entre duas formas de contratação de obras públicas de pavimentação de rodovias no Brasil
A presente dissertação de mestrado foi avaliada e aprovada por banca examinadora composta pelos seguintes membros:
Prof.ª Dr.x Xxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx (videoconferência) Universidade Federal de Santa Catarina
Prof. Dr. Xxxxxxx Xxxx (videoconferência) Universidade Federal de Santa Catarina
Prof. Dr. Xxxx Xxxxxxx Xxxxx (videoconferência) Universidade Federal de Santa Catarina
Certificamos que esta é a versão original e final do trabalho de conclusão que foi julgado adequado para obtenção do título de mestra em Engenharia de Transportes e Gestão Territorial.
Coordenação do Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Transportes e Gestão Territorial (PPGTG-UFSC)
Prof.ª Xxxxxxxx xx Xxxxxxxxxx Xxxxx, PhD. Orientadora
Florianópolis, 23 de junho de 2022.
Este trabalho é dedicado ao meu pai (in memoriam) e a minha mãe.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar a Deus por ter me dado forças para continuar quando eu pensava em desistir.
Agradeço aos meus pais, Xxxx e Xxxxxxxxx (in memoriam), por me incentivarem desde pequena a valorizar o conhecimento e a dedicação aos estudos. Nunca esque- cerei de todos os sacrifícios que vocês fizeram para garantir que eu tivesse uma edu- cação de qualidade.
Ao meu irmão Xxxxx, também engenheiro civil, pelo exemplo, apoio e incentivo durante toda minha existência.
À minha orientadora, Xxxxxxxx xx Xxxxxxxxxx Xxxxx, por compartilhar seu conhe- cimento comigo, pela paciência para me orientar, por sempre acreditar em mim e sem- pre me dar ótimos conselhos. Sou eternamente grata por sempre me ajudares a con- tornar os obstáculos que surgiram no decorrer da pesquisa. Obrigada por ter me acei- tado como sua orientanda.
À professora Xxxxxxxx, sou muito grata por sua ajuda desde a orientação na graduação. Você também é um grande exemplo pra mim!
Ao professor Xxxx Xxxxx (in memoriam) pelas ótimas contribuições dadas no exame de qualificação para essa pesquisa. Obrigada!
À minha amiga Xxxxxxx, que nas coincidências da vida passou de vizinha de prédio no continente para dupla de curso. Obrigada por não ter desistido de mim nos momentos difíceis e ter me feito estudar quando eu queria simplesmente abandonar tudo. Seu apoio foi fundamental para minha formação, tenho certeza!
Ao amigo Xxxx Xxxxx, que me ajudou tanto a entrar quanto a sair da pós gra- duação. Obrigada pelos conselhos, pela ajuda nas correções, serei eternamente grata. As minhas amigas que quando conseguiam me tirar de casa, me aguentavam falando da dissertação o tempo todo e mesmo assim não cansaram de mim. Obrigada pela parceria de sempre e por sempre acreditarem no meu potencial.
À Xxxxxxx Xxxxxx, médica cardiologista que nos cuidou tão bem nos tempos do coronavírus.
À Universidade Federal de Santa Catarina, uma universidade pública de quali- dade a qual tenho muito orgulho de ter estudado e que defenderei sempre.
A todos que, de alguma forma, contribuíram para esta pesquisa.
Muito obrigada!
“Há verdadeiramente duas coisas diferentes: saber e crer que se sabe. A ciência consiste em saber; em crer que se sabe reside a
ignorância.”
(Hipócrates)
A Administração Pública Brasileira experimenta dificuldades na gestão das contrata- ções públicas. Problemas e causas são levantados pelos gestores públicos. Nesse contexto, são usuais licitações sem sucesso, e, especificamente, no caso das obras públicas, atrasos de cronograma e aumento no valor inicialmente contratado. Por meio deste estudo analisou-se se há significância estatística na diferença de média de custo, cronograma e desconto proveniente dos regimes de execução contratação in- tegrada e os modos tradicionais para obras de rodovias. A contratação integrada as- semelha-se ao Design-Build e os regimes de execução tradicionais de contratação pública assemelham-se ao Design-Bid-Build por separarem as fases de projeto e exe- cução com contratadas distintas. Há autores que defendem adoção de Design-Build em detrimento ao Design-Bid-Build. Ressalta-se que os regimes de execução aborda- dos nesta dissertação são mantidos na Nova Lei de Licitações e Contratos Adminis- trativos 14.133/21. Como método de pesquisa, coletou-se dados do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, filtrando para obras de pavimentação, sendo trinta e sete licitações com regime de execução contratação integrada e outras trinta e sete licitações com regime de execução tradicionais como preço global e preço unitário. Utilizou-se o teste de Shapiro Wilk para análise de normalidade, o teste de Levene para análise de homogeneidade e o teste t de Xxxxx para a análise de média de custo, cronograma e desconto. Verificou-se que a média de desvio de cronograma foi 32,89 % menor para Design-Build em relação a Design-Bid-Build, porém essa di- ferença de média não é estatisticamente significante. Já a média de desvio de custo foi de 8,67 % maior para Design-Build em relação a Design-Bid-Build, sendo que essa diferença foi estatisticamente significativa. Já no desconto, a diferença entre Design-
-Build e Design-Bid-Build foi estatisticamente significativa, sendo a média de desconto de Design-Bid-Build superior à média de desconto de Design-Build. Quando a dife- rença era entre orçamento sigiloso e não-sigiloso, o teste de Mann-Xxxxxxx U mostrou que o orçamento sendo sigiloso ou não sigiloso tem efeito sobre os descontos, sendo o orçamento não-sigiloso com desconto maior que o sigiloso (U = 415; p > 0,05). As- sim, há evidências para rejeitar a hipótese nula de que não há diferença entre o des- conto de obras e serviços de engenharia com orçamento sigiloso e não-sigiloso. A maior contribuição do trabalho é mostrar como é o desempenho no setor público em obras de rodovias com a adoção de Design-Build ou Design-Bid-Build, sendo o a mé- dia de custo de Design-Build sendo maior que Design-Bid-Build de forma estatistica- mente significativa, enquanto que a média de cronograma entre Design-Bid-Build e Design-Bid-Build não possui diferença estatisticamente significativa.
Palavras-chave: Sistemas de transportes. Nova Lei de Licitações. Design-Build. De- sign-Bid-Build.
Through this study, the statistical significance in the difference in average cost, schedule and discount from the integrated contracting execution regimes and the traditional modes for road construction were analyzed. Integrated procurement is similar to Design-Build, and traditional public procurement execution regimes are similar to Design-Bid-Build as they separate the design and execution phases with different contractors. There are authors who defend the adoption of Design-Build to the detriment of Design-Bid-Build. It should be noted that the execution regimes discussed in this master thesis are maintained in the New Law of Administrative Tenders and Contracts 14,133/21. As a research method, data was collected from the National Department of Transport Infrastructure, filtering for pavement construction, with 37 bids with an integrated contract execution regime. There were another 37 bids with a traditional execution regime, such as global price and unit price. The Shapiro Wilk test was used for the analysis of normality, the Levene test for the analysis of homogeneity and the Welch t test for the analysis of average cost, schedule and discount. It was found that mean schedule growth deviation was 32.89 % lower for Design-Build compared to Design-Bid-Build. However, this average difference is statistically insignificant. The average cost deviation was 8.67 % higher for Design-
-Build compared to Design-Bid-Build, and this difference was statistically significant. As for the discount, the difference between Design-Build and Design-Bid-Build was not statistically significant, with the average Design-Bid-Build discount higher than Design-
-Build discount. When the difference was between the undisclosed and disclosed budget, the Mann-Xxxxxxx U test showed that the undisclosed or disclosed budget had an effect on discounts, with the undisclosed budget having a higher discount than disclosed budget (U = 415; p > 0.05). Thus, there is evidence to reject the null hypothesis that there is no difference between discounting engineering services with an undisclosed and disclosed budget. The main contribution of this research is to show the performance in the public sector in road construction with the adoption of Design-
-Build or Design-Bid-Build procurement forms, with the average cost of Design-Build being higher than Design-Bid-Build in a statistically significant way. On the other hand, the average schedule between Design-Build and Design-Bid-Build has no statistically significant difference.
Keywords: Transportation systems. New Bidding Law. Design-Build. Design-Bid-
-Build.
Figura 1 – Regime de contratação 26
Figura 4 – Comparação de desempenho de cronograma entre DB e DBB 31
Figura 5 – Fluxo comparando Pregão e Concorrência 39
Figura 6 – Frequência de achados por categoria 54
Figura 7 - Fluxograma de informações para o estudo proposto 58
Figura 8 - Fluxograma de análise estatística para N = 37 63
Figura 9 - Editais de contratação integrada por ano 65
Figura 10 - Quantidade de dados DB utilizados na pesquisa por ano 66
Figura 11 - Média de cronograma planejado DB e DBB 67
Figura 12 - Cronograma planejado por entrega DB x DBB 67
Figura 13 – Histograma de duração planejada para DB 68
Figura 14 – Histograma duração planejada para DBB 68
Figura 15 – Orçamento estimado pela Administração DB x DBB 69
Figura 16 – Histograma orçamento estimado para DB 69
Figura 17 – Histograma orçamento estimado para DBB 70
Figura 18 – Histograma de custo por quilômetro - DB 72
Figura 19 – Histograma de custo por quilômetro - DBB 72
Figura 20 – Custo por quilômetro para DB e DBB 73
Figura 21 - Desvio de custo DB x DBB 75
Figura 22 - Desvio de cronograma DB x DBB 77
Figura 23 - Porcentagem de desconto DB x DBB 80
Figura 24 - Citações internacionais sobre DB na revisão integrativa internacional .103 Figura 25 - Citações nacionais sobre contratação integrada verificadas na revisão sistemática nacional 107
Figura 26 - Citações nacionais sobre contratação integrada verificadas na revisão sistemática nacional 107
Quadro 1 - Nove causas significantes de atrasos na construção 25
Quadro 2 - Tipos de contratos 28
Quadro 3 - Pontos negativos do DB observados pelos entrevistados 34
Quadro 4 – Acréscimo de princípios na Lei 14.133/21 em relação a Lei 8.666/93 36
Quadro 5 – Origens dos Regimes de Contratação 37
Quadro 6 - Regimes de Contratação da Lei 14.133/2021 38
Quadro 7 - Regimes de Contratação da Lei 8.666/1993 39
Quadro 8 – Critérios de julgamento da Lei 14.133/2021 41
Quadro 9 – Modos de disputa 42
Quadro 10 – Sistema de registro de preços – vantagens e desvantagens 46
Quadro 11 - Regimes de Contratação da Lei 8.666/1993 48
Quadro 12 – Inovações na Lei 14.133/2021 em relação à Lei 8.666/1993 49
Quadro 13 - Treze categorias para os achados 54
Quadro 14a - Detalhamento dos outliers 70
Quadro 15 – Médias de desvio de custo DB x DBB 73
Quadro 16 – Resultado do teste de Levene 74
Quadro 17 – Teste t de Welch 74
Quadro 18 - Detalhamento do outlier 75
Quadro 19 – Índice de reajustamento 76
Quadro 20 - Médias de desvio de cronograma DB x DBB 76
Quadro 21 - Resultado do teste de Levene para desvio de cronograma 77
Quadro 22 - Teste t de Xxxxx para desvio de cronograma 77
Quadro 23 - Detalhamento dos outliers 78
Quadro 24 - Médias de desconto DB x DBB 79
Quadro 25 - Resultado do teste de Levene para desconto 79
Quadro 26 - Teste t para desconto entre amostras DB x DBB 80
Quadro 27 - Médias de desconto Sigiloso x Não Sigiloso 81
Quadro 28 - Teste de normalidade Sigiloso x Não-Sigiloso 81
Quadro 29 - Resultado do teste de Mann-Whitney 81
Quadro 30 - Problemas encontrados em licitações de obras com adoção de contratação integrada 97
Quadro 31 - Estudos com abordagem estatística 104
Quadro 32 - Estudos com abordagem estatística 106
Quadro 33 - Base de dados nacionais utilizadas 106
Quadro 34 – Descrição das obras - contratação integrada 109
Quadro 35 - Dados das obras utilizados nas análises estatísticas 110
Quadro 36 – Descrição das obras – outros regimes de contratação 110
Quadro 37 - Dados das obras utilizados nas análises estatísticas 112
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
3R – Projetos de recapeamento, restauração e reabilitação Anova - Analysis of Variance
DB – Design-Build
DBB – Design-Bid-Build
Deinfra – Departamento Estadual de Infraestrutura de Santa Catarina DER/PR – Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
ENTAC – Encontro Nacional de Tecnologia do Ambiente Construído FDIC – Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils
FDOT – Florida Department of Transportation
Fiscobras - Relatório Consolidado sobre a Fiscalização de Obra FWDA - Federal Highway Administration
ICE – International Chamber of Commerce
INCC-M - Índice Nacional de Custos de Construção Médio MP – Medida Provisória
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico PMBOK® – Project Management Body of Knowledge
PMI – Project Management Institute
PMIN - Procedimento de Manifestação de Interesse RDC – Regime Diferenciado de Contratações Públicas Sicro – Sistema de Custos Referenciais de Obras
SIBRAGEC – Simpósio Brasileiro de Gestão e Economia da Construção
Sinapi - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil SRP - Sistema de Registro de Preços
TCU – Tribunal de Contas da União
UERJ – Universidade do Estado do Rio de Janeiro UFAC – Universidade Federal do Acre
UFAL – Universidade Federal de Alagoas UFAM – Universidade Federal do Amazonas UFBA – Universidade Federal da Bahia UFC – Universidade Federal do Ceará
UFCG – Universidade Federal de Campina Grande UFES – Universidade Federal do Espírito Santo UFF – Universidade Federal Fluminense
UFG – Universidade Federal de Goiás
UFJF – Universidade Federal de Juiz de Fora UFLA – Universidade Federal de Lavras UFMA – Universidade Federal do Maranhão
UFMG – Universidade Federal de Minas Gerais UFMT – Universidade Federal de Mato Grosso
UFMS – Universidade Federal de Mato Grosso do Sul UFOP – Universidade Federal de Ouro Preto
UFPa – Universidade Federal do Pará UFPB – Universidade Federal da Paraíba
UFPE – Universidade Federal de Pernambuco UFPel – Universidade Federal de Pelotas UFPI – Universidade Federal do Piauí
UFPR – Universidade Federal do Paraná
UFRGS – Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRR – Universidade Federal de Roraima
UFS – Universidade Federal do Sergipe
UFSC – Universidade Federal de Santa Catarina UFSCar – Universidade Federal de São Carlos UFSM – Universidade Federal de Santa Maria UFT – Universidade Federal do Tocantins
UFU – Universidade Federal de Uberlândia UFV – Universidade Federal de Viçosa
UK – Reino Unido
UnB – Universidade de Brasília
UNIFAP – Universidade Federal do Amapá UNIFESP – Universidade Federal de São Paulo UNIR – Universidade Federal de Rondônia USP – Universidade de São Paulo
UTFPR – Universidade Tecnológica Federal do Paraná
SUMÁRIO
1.2.2 Objetivos Específicos 21
1.4 DELIMITAÇÕES/LIMITAÇÕES DESTA PESQUISA 22
2.2 FATORES QUE INTERFEREM NO CRONOGRAMA DE RODOVIAS 24
2.5 LICITAÇÕES: LEGISLAÇÃO APLICÁVEL À CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS – LEI 14.133/2021 36
2.5.1 Lei 14.133/2021 e os regimes de execução 37
2.5.2 Lei 14.133/2021 e as modalidades de licitação 38
2.5.3 Lei 14.133/2021 e os critérios de julgamento 40
2.5.4 Lei 14.133/2021 e os modos de disputa 42
2.5.5 Estimativa de preços e preços inexequíveis 42
2.5.6 PMIN e o diálogo competitivo 44
2.5.7 O sistema de registro de preços para obras na Lei 14.133, de 2021 45
2.5.8 Lei 14.133/2021 e as garantias 46
2.5.9 Lei 14.133/2021 e o equilíbrio econômico 48
2.5.10 Lei 14.133/2021 e as inovações 49
2.5.11 Contratação integrada e os aditivos 50
2.5.12 Reajuste de contrato 51
2.7 CONTRATAÇÃO INTEGRADA E OS ACHADOS DO TCU 53
3.1 COLETA DE DADOS E ANÁLISE 59
3.2 DEFINIÇÃO DE VARIÁVEIS – PARTE QUANTITATIVA 60
3.4 DEFINIÇÃO DE VARIÁVEIS – PARTE QUALITATIVA 64
4 ANÁLISE DE DADOS E DISCUSSÃO 65
5.1 HIPÓTESES E ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS 83
5.2 SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS 85
APÊNDICE B – BUSCA SISTEMÁTICA SOBRE O TEMA 103
CENÁRIO INTERNACIONAL 103
CENÁRIO NACIONAL 106
APÊNDICE C – DADOS DE OBRAS 109
CONTRATAÇÃO INTEGRADA 109
OUTROS REGIMES DE CONTRATAÇÃO 110
1 INTRODUÇÃO
Neste capítulo serão apresentados os aspectos gerais que dão origem à pes- quisa, tais como sua justificativa, objetivos e delimitações.
A Administração Pública Brasileira convive há muitos anos com dificuldades na gestão das contratações públicas. Inúmeros problemas são levantados pelos gestores públicos e diversas causas são apontadas. Nesse contexto, habitualmente depara-se com licitações sem sucesso, com grande morosidade no fornecimento de bens e pro- dutos e, especificamente, no caso das obras públicas, raramente observa-se uma obra que seja entregue no prazo e no valor inicialmente contratado (BRANCO JU- NIOR, 2013).
Com os compromissos assumidos a partir da definição do país como sede de importantes eventos esportivos, tais como a Copa das Confederações (2013), a Copa do Mundo (2014) e, por fim, os Jogos Olímpicos e Paralímpicos (2016), o Governo Federal evidenciou que inexistiria tempo hábil para a realização dos processos de aquisição de bens, a execução de inúmeras obras e serviços de engenharia indispen- sáveis à construção e adaptação das infraestruturas necessárias à realização destes eventos por meio da Lei n.º 8.666/1993 (BRASIL, 1993) e da Lei n.º 10.520/2002 (BRASIL, 2002a; NETO; CORREIA, 2015).
Nesse ambiente de pressão pela necessidade de evitar erros nas contratações e atrasos que pudessem prejudicar a realização dos eventos mencionados, o Governo Federal editou a Lei no 12.462, de 5 de agosto de 2011 (BRASIL, 2011a), que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) (BRANCO JÚNIOR, 2013). Após a tramitação de três medidas provisórias no Congresso Nacional, somente na quarta tentativa o Poder Executivo obteve êxito na aprovação do RDC com a Medida Provisória (MP) n° 527 de 2011, originando a Lei n° 12.462 de 2011 (BRASIL, 2011a), que abrangeu as obras de infraestrutura e serviços em aeroportos das capitais dos estados da Federação distantes até 350 km das sedes dos mesmos eventos esporti- vos (BAETA, 2016). Com o advento da Nova Lei de Licitações (BRASIL, 2021), houve uma expansão da modalidade, com uma ampliação do âmbito de aplicação.
No RDC, na execução indireta de obras e serviços de engenharia, é possível adotar como regime a empreitada por preço global, a empreitada por preço unitário, a contratação por tarefa, a empreitada integral ou a contratação integrada (BRASIL, 2011a).
A contratação integrada pode ser apontada como uma versão brasileira de um termo adotado na bibliografia internacional sobre engenharia: Design-Build (projeto-
-construção) (DB). Esse método de entrega de produtos de engenharia é confrontado pelo Design-Bid-Build (projeto-licitação-construção) (DBB) (BRASIL, 2011a). Assim como no Brasil, segundo Beard, Loulakis e Wundram (2001), nos Estados Unidos o método de entrega tradicional DBB era a escolha tradicional para proprietários na exe- cução de projetos na área de transportes. O método DBB era o único método de en- trega usado no setor público até o final dos anos 1980, quando a Flórida começou a desejar que o empreiteiro tivesse uma maior contribuição com o emprego de DB (XXXXX; XXXXXXXX; XXXXX, 1991). O padrão de contratação de obras públicas no Brasil segue o modelo DBB, atualmente regido pela Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021).
O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) incorporou o uso do RDC em agosto de 2012, sendo pioneiro na versão eletrônica a qual amplia a competividade nas licitações, visto que permite a participação de empresas de todo país (ALVES; SANTARÉM; ANDRADE, 2020). Já em 2020, com o objetivo de aumen- tar a eficiência e assegurar mais instrumentos de negociação durante o período de calamidade devido à pandemia ocasionada pelo novo coronavírus, o rol para uso do RDC foi ampliado a partir da MP n° 961/2020 (BRASIL, 2020a), sendo que o mesmo poderá ser aplicado nas contratações de quaisquer obras, serviços, compras, aliena- ções e locações. O estado de calamidade pública foi reconhecido pelo Decreto Legis- lativo n° 6, de 20 de março de 2020, válido até 31 de dezembro de 2020, e aos con- tratos firmados nesse período, bem como suas prorrogações (BRASIL, 2020b).
Também, no cenário internacional há numerosos estudos comparando o de- sempenho de diferentes métodos de entrega em rodovias (IBBS et al. 2003; XXXX et al. 2009; XXXXXXX et al. 2013; XXXXXXXX; XXXXXXXXX, 2001; XXXXXXX; ALLE- MAN; MOLENAAR, 2019; XXXXX et al. 2018; TRAN; DIRAVIAM; XXXXXXX XXXXXX,
2018; XXXXXXXX; XxXXXXXX; XXXXXX XX, 2012). Em comparação com os méto- dos tradicionais de contratação, aponta-se que o DB tende a reduzir os prazos de execução dos empreendimentos, sendo promissor em termos de redução de custos
(XXXXXXXX et al., 2017; XXXX; KWAK, 2017; XXXX; DIRAVIAM; XXXXXXX XXXXXX,
2018), ainda que essas vantagens dependam do tipo de empreendimento desenvol- vido (TRAN; DIRAVIAM; XXXXXXX XXXXXX, 2018). A velocidade geral de entrega do DB provou ser consistentemente mais rápida do que o DBB em cerca de 30 % (ALLEN, 2001; FDOT, 2004; WARNE, 2005; AECOM 2006; XXXXXX et al. 2011; XXXXXXXX et al. 2017).
Porém, após alguns anos de utilização do novo modelo, o Tribunal de Contas da União (TCU) (BRASIL, 2017) sugeriu que as licitações sob o novo regime tiveram piores resultados quando comparadas às licitações tradicionais, em termos de des- contos obtidos e eficácia das licitações. Como são ainda poucas e recentes as obras, não há estudos significativos a respeito do desempenho quanto a prazos e custos, o que gera uma oportunidade para pesquisas.
Da mesma forma, nas fiscalizações realizadas pelo TCU no âmbito do Plano de Fiscalização de Obras (Fiscobras), foram apontadas inúmeras irregularidades en- volvendo contratações integradas (MIRANDA, 2016). Nessas fiscalizações, a análise preliminar do objeto de auditoria consiste no levantamento de informações relevantes sobre o objeto auditado para adquirir-se o conhecimento necessário à formulação de questões que serão analisados na auditoria (BRASIL, 2010). Em seguida, há a deter- minação dos objetivos da auditoria e, após, os critérios de auditoria. Da comparação entre o critério e a situação existente originam-se os achados de auditoria (SILVA, 2016; BRASIL, 2010).
Também há alguns autores que apontam que há desvantagens na adoção do novo modelo. Baeta (2016) afirma que há conflito de interesses quando o construtor assume a elaboração dos projetos. Todo o empreendimento aceita diversas soluções de implantação e, algumas dessas soluções, embora tenham o custo menor, não as- seguram mais durabilidade, qualidade e utilidade para o proprietário da obra. Pelo fato de a contratação integrada ser uma subespécie do regime de preço global, em que o preço a ser recebido pelo contratado é fixo, não há garantias que o construtor, quando estiver elaborando o projeto, vá optar pelas melhores soluções para o desempenho do contrato da obra em detrimento dos seus lucros.
Outro ponto abordado por Xxxxx (2016) é o problema em licitar obras a partir de anteprojetos incipientes, de forma que não há a plena caracterização do objeto a ser licitado. Isso pode impossibilitar a comparação entre as propostas das licitantes.
A similaridade do método DB com contratação integrada é reforçada por inú- meros autores brasileiros e, assim, a equivalência entre a Lei Geral de Licitações e o DBB (FREIRE; BOMTEMPO; ANDERY, 2016; XXXXXXX, 2015; BRASIL, 2017; MO-
REIRA, 2020). Na dissertação de Xxxxxxx (2020), uma sugestão de pesquisas futuras seria o comparativo estatístico entre a contratação integrada e os métodos tradicionais em termos de prazo e custo.
A presente pesquisa seguiu a mesma interpretação e pretende contribuir com a comparação de desvio de custo e cronograma de obras entregues pelo método tra- dicional de contratação, com a separação de projeto e execução (DBB), com obras entregues via contratação integrada (DB), utilizando análise estatística.
1.2.1 Objetivo Geral
Comparar de forma estatística o método de entrega Design-Build (DB) e o Design-Bid-Build (DBB) em termos de custo, cronograma e desconto para obras pú- blicas de pavimentação de rodovias no Brasil.
1.2.2 Objetivos Específicos
Os objetivos específicos são:
a) Comparar o desvio de custo de obras públicas de pavimentação de rodo- vias com regime de execução de contratação integrada e pelos métodos tradicionais.
b) Comparar o desvio de cronograma de obras públicas de rodovias com regime de execução de contratação integrada e pelos métodos tradicio- nais.
c) Comparar o desconto obtido em relação ao orçamento referencial da Ad- ministração pelo regime de execução de contratação integrada e pelos métodos tradicionais para obras de rodovias
d) Compilar a frequência de achados nas auditorias de obras de contratação integrada elaboradas pelo TCU para o Relatório Consolidado sobre a Fis- calização de Obra (Fiscobras).
Tais hipóteses foram levantadas nesta pesquisa:
e) HA: A média do desvio de custo é igual para obras DBB e DB.
f) HB: A média do desvio de cronograma é igual para obras DBB e DB.
g) HC: A média de desconto é igual para obras DBB e DB.
h) HD: A média de desconto é igual para obras cujo orçamento estimado é sigiloso e obras cujo orçamento estimado é não sigiloso.
1.4 DELIMITAÇÕES/LIMITAÇÕES DESTA PESQUISA
Uma das delimitações desta pesquisa diz respeito aos prazos de início e fim de obra, já que no banco de dados existiam várias datas relativas ao começo da obra como: data de lançamento da licitação, data da assinatura do contrato, data do efetivo início da construção.
Ressalta-se também que para as obras DBB foram consideradas apenas a parte da execução pois não houve informação dos custos antes da licitação. Porém o estudo foi viável pois foi avaliado o desvio de custo e cronograma.
Para o presente estudo, como prazo inicial da obra, por questões de acesso à informação, foi considerada a data de assinatura do contrato. Como prazo final de
obra, por sua vez, por questões de acesso a informações, foi considerado o último aditivo de prazo publicado no diário oficial para a obra em questão.
Na análise do prazo inicial, para obras DBB foi considerada como data inicial a data de início de assinatura para execução da obra, seguindo o conceito de Tran, Diraviam e Xxxxxxx (2018), por questões de falta de informações nas bases de acesso e dificuldade de obter dados sobre o tempo que a Administração levou para elaborar o projeto básico de cada obra analisada.
As obras compiladas na parte qualitativa do estudo, relativa à frequência de achados nos relatórios do Tribunal de Contas da União, são diferentes das obras com- piladas na parte quantitativa da pesquisa.
No Capítulo 1, apresenta-se a introdução, contendo a justificativa e a relevância da pesquisa, o objetivo geral, os objetivos específicos, as hipóteses de pesquisa e as delimitações da pesquisa e a estrutura do trabalho. A seguir, no Capítulo 2, é abor- dado o referencial teórico, com a exposição de conceitos, apresentação da nova Lei geral de licitações, indicando suas diferenças em relação à lei anterior.
No Capítulo 3, são evidenciados os métodos utilizados para realizar a pesquisa, especificando os procedimentos de coleta e aplicação dos métodos estatísticos. Ao final, são enunciadas as hipóteses estatísticas adotadas nos testes, relacionadas às hipóteses de pesquisa.
No Capítulo 4, há a análise de dados com todos os resultados da pesquisa e posteriormente as discussões. No Capítulo 5, fechando o trabalho, são mostradas as conclusões e as recomendações para trabalhos futuros. Ao final, apresentam-se as referências bibliográficas utilizadas para a concepção deste trabalho, além dos apên- dices e anexos.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo serão apresentados aspectos relacionados à contratação de obras de infraestrutura que embasaram a presente pesquisa. Considerou-se, prefe- rencialmente, infraestrutura em rodovias.
A indústria da construção é uma das atividades econômicas mais antigas da humanidade e foi se desenvolvendo ao longo dos tempos em dois ramos específicos e distintos, que se classificam em indústria da construção civil (leve) e indústria da construção civil pesada ou de infraestrutura. A construção civil leve engloba todos os empreendimentos imobiliários, obras de edificações. Já a construção pesada engloba atividades ligadas à construção de infraestrutura, ou seja, obras de construção de fer- rovias, rodovias, portos e aeroportos, referente à estrutura de transportes, além da construção de centrais de abastecimento de água, instalação de redes de esgoto e pavimentação de ruas, vinculadas à estrutura urbana (MONTEIRO FILHA; COSTA; ROCHA, 2010). Desafios vêm sendo observados na construção civil pesada no Brasil.
Nos últimos 30 anos, o setor de construção civil pesada / infraestrutura brasileiro vem enfrentando grande carência de recursos, não apenas financeiros mas também gerenciais, que levaram a uma deterioração demasiada em relação à qualidade das rodovias em operação, tanto pela necessidade de implementação de obras com os menores custos possíveis como também pela falta de investimento em qualificação técnica das equipes e no desenvolvimento de estudos técnicos econômicos, e projetos que abranjam o ciclo de vida completo dos empreendimentos (PITTA, 2021).
Pitta (2021) também menciona que em 2020 e 2021 os preços dos ligantes as- fálticos subiram, ficando muito acima da inflação. Isso criou um déficit nos contratos dos órgãos rodoviários nacionais, estaduais e municipais, o que acabou levando a uma ineficiência no planejamento orçamentário de todo o setor de infraestrutura. Ou- tros fatores que interferem no cronograma de obras rodoviárias serão vistos no item seguinte.
2.2 FATORES QUE INTERFEREM NO CRONOGRAMA DE RODOVIAS
Xxxxx, Xxxx e Pan (2008) identificaram nove causas significantes de atrasos
na construção de projetos de infraestrutura de rodovias, conforme Quadro 1. Xxxxxxx, Xxx e Xxx (2006) identificaram seis fatores que afetam os projetos de rodovias na indústria da construção na Coreia do Sul: interrupções públicas, condições do local alteradas, avaliações dos pedidos de alterações, erros de projeto, variações excessi- vas nas quantidades e especificações pouco claras.
Quadro 1 - Nove causas significantes de atrasos na construção
1 | Atraso em desapropriações |
2 | Problemas ambientais |
3 | Atraso no pagamento |
4 | Planejamento e cronograma ineficazes |
5 | Má gestão e supervisão |
6 | Retrabalho devido a erros |
7 | Atraso na aprovação de projetos |
8 | Má coordenação entre o proprietário e as outras partes |
9 | Pedido de alteração por clientes |
Fonte: Zayed, Amer e Pan (2008)
Há muitos riscos associados a projetos de infraestrutura. Os riscos associados, identificados em uma pesquisa sobre construção de projetos de rodovias no Sri Lanka podem ser agrupados em quatro categorias: riscos técnicos e contratuais; riscos econômicos, financeiros e políticos; riscos gerenciais, riscos externos e riscos de con- dição do local (PERERA; DHANASINGHE; RAMEEZDEEN, 2009).
Segundo Grilo e Melhado (2002), um sistema contratual (project delivery system) é o sistema de contratação e organização das atividades de projeto e construção, necessárias à obtenção de uma edificação por um cliente. Os sistemas contratuais podem ser agrupados, de acordo com o arranjo funcional, (KUMARASWAMY; DISSA- NAYAKA, 1998) em: sistemas separados (sequencial tradicional e acelerado tradicio- nal ou “construção em fases”), sistemas integrados (projeto-construção, “chave-na- mão”); e sistemas gerenciados (“gerenciamento da construção, gerenciamento de contrato).
Figura 1 – Regime de contratação
Fonte: Kumaraswamy e Dissanayaka (1998)
O sistema contratual abrange modalidade de pagamento, método de seleção e arranjo funcional. De acordo com a Lei 14.133/2021 (BRASIL, 2021) o tipo de licita- ção leva ao método de seleção de empresa, que pode ser do tipo menor preço, maior desconto, melhor técnica ou conteúdo artístico, melhores técnica e preço ou maior lance ou maior retorno econômico. Já o regime de execução diz respeito à forma de apuração do valor a ser pago à contratada pela prestação de serviço, podendo ser empreitada por preço global, por preço unitário, tarefa, empreitada integral, contrata- ção integrada, contratação semi-integrada ou fornecimento e prestação de serviço as- sociado. Por fim, o arranjo funcional pode ser: separado (sequencial tradicional e acelerado tradicional ou “construção em fases”), sistemas integrados (projeto-constru- ção, chave-na-mão), ou sistemas gerenciados (gerenciamento de construção, geren- ciamento de contrato) (GRILO; MELHADO, 2002).
Nas contratações internacionais de grandes obras, predominam os modelos pu- blicados pela Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils (FDIC) e pela International Chamber of Commerce (ICE).
Na literatura da construção há diversos enquadramentos tipológicos para as contratações de projetos. Há aqueles que estruturam as modalidades de contratação pelo sujeito ativo, outros pela modalidade de método de entrega e ainda pela estrutura de remuneração do contratado. Ressalta-se que há sobreposição e combinação entre tais estruturações.
Considerando a classificação por estrutura de remuneração, Carneiro (2006), a partir de análises comparativas realizadas entre os contratos descritos pelo Project Management Institute (PMI, 2004) no Project Management Body of Knowledge (PMBOK®) e no Código Civil Brasileiro (BRASIL, 2002b) , detectou quatro tipos de combinações de contratos passíveis de serem utilizados em projetos/empreendimen- tos, conforme Quadro 2.
Cada uma das modalidades possui uma alocação de obrigação e risco inerente, que pode modificar os incentivos comportamentais das partes. Devido aos tipos de incentivos criados e do tipo ou etapa da obra, não é incomum que as partes combinem mais de uma modalidade.
Nota-se que nas modalidades preço fixo ou preço unitário o construtor ou em- preiteiro tem interesse em adquirir insumos, materiais e serviços ao menor preço nas melhores condições possíveis. Nessas modalidades, quanto menores forem os custos e as despesas, mais beneficiado é o construtor, que assim aumenta potencialmente sua remuneração. Assim, há o interesse claro do construtor de ser eficiente. Para o proprietário, nesses cenários, tal administração de gastos interessa-o apenas na me- dida que afeta a qualidade de insumos, materiais e serviços adquiridos pelo constru- tor.
Na modalidade por administração, entretanto, a alocação de riscos inerentes à estrutura de remuneração altera os interesses das partes. Comparando com preço fixo, por exemplo, os desembolsos a serem feitos pelo proprietário são delimitados pelo preço do contrato (sem considerar caso fortuito, força maior ou fato-do-príncipe). Já na modalidade cost plus, o risco de escalada de preços recai inteiramente sobre o proprietário. Diz-se que a cost plus “pura” incentiva o construtor a ser subeficiente, que não fomenta o seu interesse por pesquisar, negociar e adquirir insumos, materiais e serviços nas melhores condições possíveis de preço e qualidade (CARMO, 2019).
Além da estrutura da remuneração do contratado, há a classificação por método de entrega. Há diversos métodos de procurement, porém esta pesquisa foi restrita a DB e a DBB.
Tipo | Recomendação | Vantagens | Desvantagens |
Por Administração (Cost Plus) | Situações em que o ob- jeto, prazo e escopo não estão ainda bem defini- dos, mas o início dos serviços é prioritário. | Flexibilidade; Baixo risco para a contratada; possibilita o início de serviços prioritários, mesmo com pendên- cias. | Grande responsabilidade da proprietário na direção dos serviços exigindo grande coordenação e fis- calização; e imprevisibili- dade de custos. |
Por Preço Unitário (Unit Price) | Recomendado em situa- ções nas quais o forneci- mento é bem definido em termos qualitativos (objeto), mas ainda não totalmente definido em termos de quantidades (escopo) e de prazos. | Contratação antes da conclusão do projeto; possibilidade de anteci- pação do início dos ser- viços; pode ser uma so- lução temporária. | Necessita de definição clara dos itens de forneci- mento; necessita de grande estrutura de coor- denação e fiscalização; e demanda aprovações prévias de quantidades. |
Por Preço Global/Preço Fechado/Preço Fixo (Lump Sum) | Situações com forneci- mento bem definido em termos de objeto, es- copo e prazo. O projeto é de responsabilidade da proprietário, ficando a execução à cargo da contratada. | Grande parte das res- ponsabilidades é trans- ferida à contratada; me- nor necessidade de con- trole de quantidades; e maior disponibilidade para monitorar quali- dade e prazos. | Necessidade de projeto mais avançado, com quantidades definidas; imposição de maior risco à contratada (custo geral- mente elevado); menor número de concorrentes; e desgastes quanto à de- finição do escopo. |
Chave-na-mão | O fornecedor é respon- sável pela oferta de uma instalação completa (projeto), que proporci- one o resultado dese- jado (funcionalidade do produto objeto do con- trato), a custo e prazos determinados. exclusi- vos | Estrutura reduzida de coordenação e fiscaliza- ção; responsabilidade total pelo fornecimento; e interfaces integradas pelo fornecedor. | Menor número de concor- rentes capacitados; e custo elevado (risco, co- ordenação, subcontrata- ção). |
Fonte: Carneiro (2006)
No modelo DBB, há um processo competitivo e uma pessoa é contratada para projetar a obra. Concluídos os projetos, é realizado outro processo competitivo e outra pessoa, distinta do projetista, é contratada para executar a obra (CARMO, 2019).
(XXXX et al., 2009; XXXXXXX; SANVIDO, 1998; XXXX et al., 2009; XXXXX, 1995), em custo (KONCHAR; SANVIDO, 1998; PARK et al., 2009; XXXXX, 1995), em quali-
dade (XXXX et al., 2009), em menos incidências de reivindicações, conflitos, disputas e ações legais (MOLENAAR; GRANSBERG, 2001).
Ainda, segundo Xxxxx e Xxxxxxx (2002), há autores que argumentam que a alo- cação de riscos retrata um aspecto estratégico na contratação e organização do em- preendimento. Em contratos de DB, o construtor assimila a maior parcela dos riscos. Quando se trata de gerenciamento, por sua vez, o risco é absorvido pelo empreende- dor. Em contrapartida, no sistema tradicional, a alocação de riscos depende da mo- dalidade de pagamento adotada. Em contratos por preço global, os riscos podem ser assumidos pelo construtor ou pelo cliente.
Grilo e Melhado (2003) indicam que um dos fatores que inibem a disseminação dessa modalidade contratual é a desconfiança entre os clientes, o conflito de interesse com as gerenciadoras influentes nas concorrências do setor privado, as restrições da legislação pública que limitam os vínculos entre os projetistas e os construtores, e, finalmente, a carência de competências internas às construtoras para o gerencia- mento de risco. Ainda segundo Xxxxx e Xxxxxxx (2002), em contratos de DB, o cons- trutor assimila a maior parcela dos riscos. Quando se trata de gerenciamento, por sua vez, o risco é absorvido pelo empreendedor. Em contrapartida, no sistema tradicional, a alocação de riscos depende da modalidade de pagamento adotada. Em contratos por preço global, os riscos podem ser assumidos pelo construtor ou pelo cliente.
O detalhamento do sistema contratual DB pode ser apresentado conforme a Fi- gura 2:
Fonte: Adaptada de Bucker (2010)
Já na modalidade de contrato DBB, de acordo com Xxxx (2002), aloca-se ao proprietário o risco maior do empreendimento, além de assumir a responsabilidade de comissionar a planta, fazer o start-up e conduzir a operação. O proprietário assume o gerenciamento integral, e contrata, separadamente, os serviços de engenharia, equi- pamentos e materiais e a construção. O projetista e a construtora não agem de ma- neira integrada, assim como após a operação. É o caso típico das obras licitadas pelos órgãos governamentais, tanto federal, estaduais ou municipais, conforme Lei nº 8.666 (BRASIL, 1993), cujo vencedor é aquele de menor preço. Outro ponto segundo Gó- mez et al. (2006) é que muitas vezes ocorria um descompasso no DBB entre as fases de engenharia e construção, sendo que eventuais falhas de engenharia, contratada diretamente pelo dono da obra, não eram suportadas pelo construtor. Havia também, por parte dos construtores, pouco incentivo para propor soluções de engenharia que pudessem diminuir os custos e prazo de projeto. O detalhamento do sistema contra- tual DBB pode ser apresentado conforme a Figura 3:
Fonte: Adaptada de Bucker (2010)
Dessa forma, a escolha da modalidade contratual deve considerar as caracterís- ticas do empreendimento, tais como: tipo de edifício, alocação de risco, complexidade e tamanho do empreendimento, prazos para projeto e construção, realização de con- corrências, seleção das equipes e flexibilidade do escopo do trabalho (GRILO; ME- LHADO, 2002). Segundo Park e Kwak (2017), há maior economia de tempo associado ao método DB, conforme Figura 4.
Figura 4 – Comparação de desempenho de cronograma entre DB e DBB
Fonte: Park e Kwak (2017), adaptado de Xxxxxxx (2020).
Em termos de alterações, observou-se que os projetos DB do setor público no banco de dados analisado têm uma média de frequência de alterações dirigidas pelo proprietário de 80 % em comparação com os projetos não-públicos, que obtiveram 61,9 % (YUNPING; BAABAK; WEI, 2020). Ainda, segundo Hsieh, Xx e Xx (2004),
outras explicações para esse fato são questões políticas, eleição, ocupação anteci- pada das instalações recém-construídas ou visões conflitantes entre as autoridades superiores podem ser os gatilhos para tais mudanças.
Molenaar e Songer (1998) e Xxxxxxxx, Xxxxxx e Barash (1999) realizaram suas pesquisas com amostras de empreendimentos DB e DBB, os quais foram construídos pelo setor público estadunidense. Eles apontaram dois conjuntos de fatores críticos de sucesso para o DB, sendo o primeiro de fatores inerentes ao contratante: expe- riência do contratante (consultores), nível de conclusão do projeto, processo de pré- qualificação e seleção; e o segundo de inerentes ao desempenho do projeto: orça- mento, cronograma, conformidade com as expectativas, carga administrativa de tra- balho e satisfação do contratante.
Xxxxxxxx et al. (2012) fizeram uma comparação entre o desempenho de gran- des projetos de rodovias (mais que cinquenta milhões de dólares) elaboradas com auxílio de arranjo funcional separado (DBB) e com o integrado (DB) e concluíram que a velocidade de construção e de entrega do projeto por milha de projetos DB eram significantemente mais rápidos que os projetos DBB.
Tran, Diraviam e Xxxxxxx Xxxxxx (2018) realizaram uma pesquisa em que ana- lisaram 139 projetos, categorizados em cinco tipos de trabalho:
i. nova construção;
ii. reconstrução;
iii. projetos de recapeamento, restauração e reabilitação (3R);
iv. projetos relacionados a sistemas de transportes inteligentes;
v. construção diversa (como calçadas, ciclovias e paisagismo).
Os projetos DB estatisticamente tiveram melhor desempenho que DBB, na pes- quisa de Tran, Diraviam e Xxxxxxx Xxxxxx (2018) em termos de desvio de custo e des- vio de cronograma para construções diversas e projetos de recapeamento, restaura- ção e reabilitação, respectivamente. Projetos de DB também estatisticamente propor- cionaram uma maior intensidade de construção que DBB para novas construções e reconstruções. Não houve diferenças estatisticamente significativas entre DBB e DB para outros tipos de projeto. Já os estudos de Xxxx e Kwak (2017) concluíram que DB é recomendado para projetos de grande complexidade.
De acordo com os estudos de Xxxxxx, Xxxxxx x Xxxxxxx (2014), as amostras de DB tem menor aumento de custo comparado as de DBB. A mediana dos dados desses autores reflete em uma maior certeza no custo de projetos guiados por DB em relação aos DBB. Duas categorias principais estão disponíveis no comparativo dos autores: rodovias e edificações. É interessante notar que a diferença entre DB e DBB é muito maior em edificações, que parecem se beneficiar mais do DB do que as rodo- vias, com base nos achados da bibliografia.
Outro ponto que gera diferenças é a região onde a pesquisa foi feita. Na Nigéria, por exemplo, há grande aumento de cronograma, chegando até a 342 % (MANSFIELD; UGWU; DORAN,1994). Em Hong Kong, há crescimento reportado en- tre 10 % e 30 %.
Segundo Xxxx e Kwak (2017) a escolha de DB é relacionada a um menor desvio de custo porque a escolha é geralmente relacionada a uma seleção de um melhor qualificado contratado, o que, por sua vez, levaria a um menor desvio de custo. Outro ponto, baseado na experiência de inúmeras agências internacionais, é que se leva algum tempo e prática até se usar de forma eficiente um novo sistema alternativo de entrega (BINGHAM; XXXXXX XX.; ASMAR, 2018).
Dos estudos que performaram comparações estatísticas da mudança de cro- nograma em amostras comparáveis (XXXXX; XXXXXXXX; XXXXX. 1991; XXXXXXXX; X’XXXXXX; XXXXXX XX, 2012; XXXXXXX et al. 2013; XXXXXXX 2014),
quatro reportaram que as diferenças não são estatisticamente significativas. Ao mesmo tempo, enquanto os resultados de desvio de cronograma não são estatistica- mente relevantes, a velocidade de entrega de DB foi provada ser consistentemente mais rápida que DBB em torno de 30 %. (WARNE, 2005; XXXXXX, 2013; XXXXXXXX et al., 2017)
Albuquerque (2012) elenca em sua pesquisa os principais pontos negativos para adoção de DB no Brasil, listados no Quadro 3. Eles foram obtidos em entrevistas com engenheiros de construtoras, engenheiros de empresas projetistas e superviso- ras ao mesmo tempo e fiscais de obras de órgão público.
Assim, é possível observar a necessidade de haver um controle eficaz da Ad- ministração sobre as obras contratadas pelo DB pois o construtor poderia buscar fazer um projeto que o beneficiasse e isso, não necessariamente, beneficia a Administra- ção. Park et al. (2009) também já mencionaram como uma das desvantagens do mé- todo a dificuldade do contratado para gerir o empreendimento e garantir qualidade.
A matriz de risco é definida como a cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-finan- ceiro inicial do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos super- venientes à contratação (BRASIL, 2021).
Inicialmente, a matriz de risco surgiu na Lei 11.079/2004 (BRASIL, 2004), na parte de “repartição de riscos entre as partes” como uma das diretrizes do processo licitatório. Após, foi previsto na lei 12.462/2011 (BRASIL, 2011a) como cláusula obri- gatória nos casos de adoção de contratação integrada. Na revogada lei de Licitações 8.666/93 (BRASIL, 1993), não havia essa previsão. Porém, na nova lei 14.133/2021 (BRASIL, 2021) ela constou como obrigatória, apesar de ser em apenas alguns casos específicos.
Segundo o artigo 000 xx xxxx xxx (XXXXXX, 2021), o contrato poderá reconhecer os riscos contratuais previstos e presumíveis e preparar uma matriz de riscos. Com isso, há uma clara indicação de quais riscos serão absorvidos pelo setor púbico da- queles que serão absorvidos pelo setor privado ou daqueles que serão compartilha- dos.
Quadro 3 - Pontos negativos do DB observados pelos entrevistados
Categorias | Respostas |
Construtora se beneficiaria | • A construtora se beneficiaria no projeto na determinação dos equi- pamentos/serviços, materiais, quantidades, preços e prazos. • Apenas a construtora será a beneficiada • As decisões sobre o projeto seriam submetidas à construtora pri- meiramente. • Concepção do projeto visando a menores custos na execução • Construtora não visará ao interesse social e econômico • Construtora repassaria os riscos por algo que não domina para os preços • Direcionar e fazer o mais barato possível • Não seria interessante nem para a consultoria, nem para o órgão |
Ensejaria subcontratação | • As construtoras não têm expertise em projetos. • O cliente das consultorias em projeto seria a construtora. • Consultoria subordinada a quem contratou |
Extinção / fusão / reestruturação de empresa | • Empresas fechariam por não poder atender à nova demanda • Produtos oriundos de expertises distintas • Provocaria a fusão de empresas • Conflito de experiências (construtoras e projetistas) • Seria preciso analisar os custos para uma construtora manter equipe de projeto |
Falta de estrutura / qualificação por parte do órgão para exercer o devido controle | • Baixa qualidade do projeto e consequentemente da obra • Dificuldade por parte do órgão para especificar o escopo • Exigiria análise cuidadosa do projeto por parte do contratante • Exigiria controle mais eficaz por parte do órgão público • Ingerência do órgão • O órgão não teria prerrogativa na definição do projeto (relativa- mente a equipamentos / serviços, materiais, quantidades, prazos) • O órgão público não teria estrutura para exercer a fiscalização de- vida. • Problemas com a gestão do empreendimento pois exigiria mais do órgão contratante. |
Não seria a solução para os problemas ori- ginados pelos atrasos | • Não minimizaria problemas como atrasos diversos (desapropria- ções, remanejamento dos serviços de utilidade pública, repasse dos recursos e licenciamentos) |
Postura correta/ comprometimento | • Seriam necessários boa gestão, postura correta e comprometi- mento |
Problemas com órgãos fiscalizadores | • Ensejaria mais problemas com os órgãos fiscalizadores |
Problemas na identificação de erros | • A construtora poderá encobrir erros. • Problemas na identificação dos erros. |
Fonte: Albuquerque (2012)
Outra inovação na lei é o estabelecimento da premissa que riscos que tenham
cobertura oferecida por seguradoras serão preferencialmente transferidos ao contra- tado (BRASIL, 2021).
No modelo tradicional da lei 8.666/93 (BRASIL, 1993) a apresentação de um projeto básico necessitaria indicar todos os elementos que caracterizam a obra ou serviço de engenharia, além de indicar como o empreendimento seria executado. Pro- blemas de execução, como diferenças devido a interferências ocorridas ficam a cargo do poder público. Esse modelo tem situações falhas, pois há ocorrências imprevisíveis que são melhores absorvidas pelo parceiro privado (TORRES, 2021). Assim, a con- fecção de uma matriz de riscos demanda planejamento e análise, de modo que a repartição de riscos se dê de forma mais eficiente possível. Xxxxxxx e Prado (2010) sintetizam que a distribuição de riscos é uma questão de eficiência econômica e não de valor.
Voltando ao artigo 103 (BRASIL, 2021), há a indicação que o equilíbrio econô- mico-financeiro do contrato deverá ser considerado mantido sempre que atendidas as condições do contrato e da matriz de risco, renunciando as partes aos pedidos de reestabelecimento do equilíbrio relacionados aos riscos assumidos. Ressalta-se que a previsão da matriz de risco não exclui a submissão dos contratos administrativos à teoria da imprevisão. Fatos supervenientes extraordinários e não definidos na matriz de risco permanecem sujeitos à pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro (BRASIL, 2021).
Outro ponto que também é importante ressaltar é que quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto ou forem adotados os regimes de contrata- ção integrada e semi-integrada, o edital obrigatoriamente contemplará matriz de alo- cação de riscos entre o contratante e o contratado (BRASIL, 2021). Na matriz de risco das contratações integradas ou semi-integradas, os riscos devido a fatos superveni- entes à contratação associados à escolha da solução de projeto básico pelo contra- tado deverão ser alocados como de sua responsabilidade (BRASIL, 2021).
Caldeira et al. (2017) fizeram o levantamento de licitações homologadas na mo- dalidade de contratação integrada. Esses autores observaram que apenas metade dos projetos homologados apresentaram efetivamente uma matriz de risco, isto é, das 42 licitações homologadas em contratação do DNIT, apenas 22 possuíam matriz de risco. Os dados pesquisados são do período de 2011 a 2014.
2.5 LICITAÇÕES: LEGISLAÇÃO APLICÁVEL À CONTRATAÇÃO DE OBRAS PÚ- BLICAS – LEI 14.133/2021
A Lei 14.133/2021 (BRASIL, 2021) foi aprovada em 01 de abril de 2021 com o propósito de substituir diversas leis normativas que tratavam de contratações públicas, como a Lei 8.666/1993 (BRASIL, 1993), a Lei 10.520/2002 (BRASIL, 2002a) e os ar-
tigos 1 ao 47 da Lei 12.462/2011 (BRASIL, 2011a). Apesar da entrada imediata da nova lei, haverá um período de transição de dois anos em que as leis anteriores po- derão ser utilizadas.
De acordo com o art. 5º da Lei 14.133/2021 de 01 de abril de 2021 (BRASIL,
2021):
Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da im- pessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse pú- blico, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da trans- parência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do De- creto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942.
Quadro 4 – Acréscimo de princípios na Lei 14.133/21 em relação a Lei 8.666/93
Princípios | Conceito |
Segregação de funções | É separar as funções de autorização e aprovação. Separa-se também as operações, execução, controle e contabilização de forma que não haja uma única pessoa com poder de decisão em todas as fases do mesmo pro- cesso. |
Segurança jurídica | Trata-se da irretroatividade de nova interpretação da lei no âmbito da Ad- ministração Pública, de forma que a sociedade possa ter confiança nos atos do Estado. |
Competitividade | É através da competição que a Administração Pública alcançará a pro- posta mais vantajosa. |
Xxxxxxxxxx | É assegurada a razoável duração do processo e os meios que assegurem a celeridade de sua tramitação para todos no â |
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil (2021).
2.5.1 Lei 14.133/2021 e os regimes de execução
A Lei 14.133/2021 (BRASIL, 2021) trouxe uma inovação entre os regimes de execução possíveis de serem utilizados em contratações públicas. O Quadro 5 com- pila os regimes de execução contratuais adotados pela nova lei e quando eles surgi- ram:
Quadro 5 – Origens dos Regimes de Contratação.
Regime de contratação | Origem |
Empreitada por preço global | Decreto-lei nº 2.300/86 e Lei 8.666/93 |
Empreitada por preço unitário | Decreto-lei nº 2.300/86 e Lei 8.666/93 |
Tarefa | Decreto-lei nº 2.300/86 e Lei 8.666/93 |
Empreitada integral | Lei 8.666/93 |
Contratação integrada | Lei 12.462/11 |
Contratação semi-integrada | Lei 13.303/16 |
Fornecimento e prestação de serviço associado | Lei 14.133/2021 |
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil (1986, 1993, 2011a, 2016, 2021).
A nova lei de licitações (BRASIL, 2021) estabelece sete regimes de execução contratual, sendo que apenas um é uma inovação jurídica – o fornecimento e presta- ção de serviço associado. A contratação integrada foi um dos institutos da nova lei que veio do (RDC) (BRASIL, 2011b) e a semi-integrada da Lei das Estatais (BRASIL, 2016). Também foi retirada a obrigação de haver justificativa técnica e econômica acerca do uso de contratação integrada.
O Art. 9º estabelece que a empreitada por preço global, a empreitada integral, a contratação por tarefa, a contratação integrada e semi-integrada serão licitadas por preço global e adotarão sistemática de medição e pagamento associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculado ao cumprimento de metas de re- sultado, vedada a adoção de sistema de remuneração orientada por preços unitários. No Quadro 6 compilou-se os documentos para licitação e os critérios de medição para cada regime de execução contratual:
Quadro 6 - Regimes de Contratação da Lei 14.133/2021.
Regime de contratação | Documentos necessários para proceder a licitação | Medição |
Empreitada por preço global | Projeto básico | Associada à execução de etapas |
Empreitada por preço unitário | Projeto básico | Por quantidade executada |
Tarefa | Projeto básico | Associada à execução de etapas |
Empreitada integral | Projeto básico | Associada à execução de etapas |
Contratação integrada | Anteprojeto | Associada à execução de etapas |
Contratação semi-integrada | Projeto básico | Associada à execução de etapas |
Fornecimento e prestação de serviço associado | Projeto básico | - |
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil (2021).
Ressalta-se que uma das diferenças da contratação integrada para a semi-inte- grada é que na primeira a Administração Pública pode apresentar apenas o antepro- jeto no edital. Já na semi-integrada é obrigatória a apresentação de projeto básico. A semi-integrada, entretanto, permite que haja alteração nesse projeto desde que seja demonstrada a superioridade das inovações propostas pelo contratado em termos de redução de custo, de aumento de qualidade, de redução de prazo de execução, as- sumindo o contratado a responsabilidade integral pelos riscos associados a essa mo- dificação do projeto básico.
A inovação jurídica nessa lei dá-se no fornecimento e prestação de serviço as- sociado. Assim, a contratada além de fornecer o objeto também será responsável pela operação, manutenção ou ambas, por tempo determinado.
2.5.2 Lei 14.133/2021 e as modalidades de licitação
O pregão ficou definido como obrigatório para aquisição de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento obrigatoriamente será menor preço ou maior des- conto. Porém, diferentemente da Lei 10.520/02 (BRASIL, 2002a) que instituía a mo- dalidade de licitação denominada pregão, a nova Lei (BRASIL, 2021) não estabeleceu a obrigatoriedade de a fase de lances preceder a análise de habilitação.
Quadro 7 - Regimes de Contratação da Lei 8.666/1993.
Modalidade de licitação | Origem |
Pregão | Lei 10.520/02 |
Concorrência | Lei 8.666/93 |
Concurso | Lei 8.666/93 |
Leilão | Lei 8.666/93 |
Diálogo competitivo |
Fonte: Elaborado pela autora, com base em Brasil (1993, 2002a,2021).
A concorrência caracteriza a modalidade de licitação para obras e serviços es- peciais assim como obras e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério poderá ser: (I) menor preço; (II) melhor técnica ou conteúdo artístico; (III) técnica e preço; (IV) maior retorno econômico e (V) maior desconto.
Pode-se afirmar que o pregão e a concorrência são modalidades licitatórias com grande similaridade, devido ao fato de o rito procedimental entre ambas ser comum, além de poderem ser realizadas no formato eletrônico. A lei diferencia pregão da con- corrência ao proibir a utilização do pregão para a contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, bem como de obras e ser- viços especiais de engenharia. A Figura 5 mostra o fluxo comparando pregão e con- corrência:
Figura 5 – Fluxo comparando Pregão e Concorrência
Fonte: Autora (2022).
Houve uma inovação jurídica ao criar o agente de contratação, que, segundo o inciso LX do artigo 6º, seria a pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da Administra- ção Pública para tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao procedimento licitatório e efetuar qualquer atividade necessária para o correto rumo
da licitação. Para licitações que envolvam bens e serviços especiais, o agente de con- tratação poderá ser substituído por comissão de contratação formada por, no mínimo, três membros, que responderão solidariamente por todos os atos praticados pela co- missão, excetuando-se posição individual divergente e registrada em ata lavrada na reunião em que houver sido tomada. Ressalta-se que essa substituição não é obriga- tória (TORRES, 2021).
Já no diálogo competitivo, a Administração Pública fará diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivo com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas capazes de atender às necessidades. Após o encerramento do diálogo, os licitantes devem apresentar a proposta final.
Segundo Xxxxxxx (2020), trata-se de um instituto oriundo do Direito Europeu cujo propósito é incentivar os Estados-Membros da União Europeia a promoverem as parcerias público-privadas. O objeto da contratação é concebido no curso da licitação. A modalidade de diálogo competitivo fica limitada a duas situações: (i) na con- tratação de objeto que envolva inovação tecnológica ou técnica em que a Administra- ção não consiga ter suas necessidades atendidas sem a adaptação das soluções dis- poníveis no mercado, ou (ii) quando as especificações não possam ser estabelecidas com precisão. E, por fim, quando a Administração verificar a indispensabilidade de estabelecer e apontar os meios e alternativas que sejam mais convenientes para aten-
der suas necessidades.
2.5.3 Lei 14.133/2021 e os critérios de julgamento
O julgamento das propostas será de acordo com os seguintes critérios de jul- gamento (Quadro 8). Uma inovação da nova lei é que o conceito de menor preço considera que a menor despesa não se trata apenas do valor imediato da contratação, mas também engloba os custos indiretos que incidirão devido à contratação. Consi- dera-se na conta despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e im- pacto ambiental, considerando o ciclo de vida do produto, que deverão ser balancea- dos para a decisão sobre qual proposta proporciona o menor dispêndio.
Segundo Xxxxx (2016), no critério de julgamento do tipo menor desconto, o percentual de desconto deverá incidir linearmente sobre os preços de todos os itens do orçamento estimado constante do instrumento convocatório.
Quadro 8 – Critérios de julgamento da Lei 14.133/2021.
Critério de Julgamento | Origem | Parâmetro | Modalidade empregável |
Menor Preço | Lei 10.520/02 | Considerará o menor gasto para a Administração, considerando o va- lor nominal da proposta | Pregão Concorrência Dialogo Competitivo |
Maior Desconto | Lei 8.666/93 | Considerará o menor gasto para a Administração apurado a partir do percentual de desconto sobre o va- lor estimado do objeto em disputa | Pregão Concorrência Diálogo Competitivo |
Melhor técnica ou conteúdo artístico | Lei 8.666/93 | O vencedor é escolhido através de critérios de qualidade e especifici- dade indispensáveis para o al- cance do interesse público. | Concurso Concorrência |
Técnica e preço | Lei 8.666/93 | Os fatores técnica e preço serão considerados com os pesos defini- dos no edital. Após, há a aferição da média ponderada das propos- tas técnicas e de preço. | Concorrência Diálogo Competitivo |
Maior lance, no caso de leilão | Será considerada a melhor pro- posta aquela que corresponder ao valor nominal ofertado. | Leilão | |
Maior Retorno Econômico | Utilizado exclusivamente para a instituição de contratos de eficiên- cia. Ou seja, será analisada qual proposta traz uma maior economia para a Administração e a remune- ração deverá ser fixada em per- centual que incidirá de forma pro- porcional a economia obtida com a execução do contrato. | Concorrência Diálogo Competitivo |
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil (1993, 2002a, 2021)
Segundo Caldeira (2015), a alteração efetuada na lei 12.462/11 (BRASIL, 2011a) que permitiu a autorização legal da utilização do critério de seleção unicamente como menor preço nas contratações integradas é incompatível com a eficiência pretendida pela utilização desse regime e a exigência de performance citada por Xx, Xxxx e Wand (2013) e Xxxx e Xxxx (2017). El Wardani, Xxxxxxx e Xxxxxx (2006) na sua pesquisa, compararam os critérios de julgamento das licitações estadunidenses sole source (quando um único proponente é capaz de atender o escopo), qualifications-
-based (que incluem experiência da firma, performance passada, inovações de projeto e não inclui avaliação monetária), best-value (pondera as características de qualifications-based com custo, semelhante ao técnica e preço) e low-bid selection
(semelhante ao menor preço). Ele concluiu que as licitações baseadas em
qualifications-based levaram ao menor desvio de custo.
2.5.4 Lei 14.133/2021 e os modos de disputa
Modos de Disputa | Definição | Critério de julgamento |
Aberto | Hipótese que os licitantes apresentarão suas propostas por meio de lances públicos e sucessivos, crescentes ou decrescentes. | Menor preço, maior desconto, maior oferta, maior retorno econômico. |
Xxxxxxx | Xxxxxxxx em que as propostas permanece- rão em sigilo até a data e hora designadas para sua divulgação. | Melhor técnica e preço, me- lhor técnica ou conteúdo artís- tico, maior retorno econômico. |
Aberto-Fechado | Um misto entre aberto e fechado. | Menor preço, maior desconto, maior retorno econômico. |
Fonte: Elaborado pela autora com base em Brasil (2021).
2.5.5 Estimativa de preços e preços inexequíveis
Para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamentado, o valor estimado acrescido de percentual de Benefícios e Despesas Indiretas de refe- rência e de Encargos Sociais cabíveis, será definido por meio da utilização de parâ- metros na seguinte ordem:
I. Composições de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro) para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi) para as de- mais obras e serviços de engenharia.
II. Utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo Federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;
III. Contratações similares feitas pela Administração Pública em execução ou concluídas no período de um ano anterior à data de pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondentes;
IV. Pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regu- lamento.
O orçamento estimado da contratação poderá ter caráter sigiloso, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessá- rias para a elaboração da proposta (BRASIL, 2021). O fato de o orçamento sigiloso ter um desconto menor que o não-sigiloso foi apontado na pesquisa de Xxxxx, Santa- rém e Xxxxxxx (2020).
Xxxxxxxx e Xxxxxxx (2011) afirmam que o orçamento sigiloso é defendido por parte da doutrina como forma de evitar que a divulgação do orçamento influenciasse a ele- vação dos valores constantes das propostas e formação de cartel entre os licitantes. Eles também mencionam que a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2009) também recomenda o uso do orçamento sigiloso no Guidelines for fighting bid rigging in public procurement. Nesse guia, a OCDE (2009) recomenda: “Não publique o preço de reserva, mas o mantenha confidencial no ar- quivo ou deposite com outro público na teoria”.
Segundo o TCU (BRASIL, 2015), licitações com orçamento não sigiloso em cer- tames de RDC-Contratação Integrada tiveram maior número de concorrentes que as licitações com orçamento sigiloso, indicando que os maiores descontos devem ocorrer em RDC-Contratação Integrada com orçamento não sigiloso caso se despreze as de- mais variáveis. Adiciona-se que o menor número de licitantes no RDC-Contratação Integrada pode estar relacionado à ocorrência de maiores incertezas nesses certames decorrentes tanto do impedimento de acesso ao orçamento, quanto da ausência de elementos no anteprojeto que possam melhor auxiliar as empresas nos processos decisórios antes da licitação. Assim, as maiores fragilidades para a obtenção de cus- tos de construção implicam em maiores riscos aos construtores, de forma que os mes- mos embutem isso no preço, levando a descontos menores e menor número de lici- tantes em processos com orçamento sigiloso.
Torres (2021) afirma que, nos processos licitatórios para a construção de obras e serviços de engenharia sob regimes de contratação integrada ou semi-integrada, o valor estimado da contratação sempre que for possível e o anteprojeto permitir será
baseado em orçamento sintético, guiado pelos sistemas de custos indicados anterior- mente, devendo o emprego de metodologia expedita ou paramétrica e de avaliação aproximada baseada em outras contratações similares ser reservada à frações do empreendimento não suficientemente detalhadas no anteprojeto.
Já no quesito de preços inexequíveis, segundo Signor et al. (2021), a nova lei de licitações inovou ao delimitar um limite mais restritivo e preciso para a desclassificação de propostas inexequíveis. Esse limite, considerado o mínimo exequível, foi fixado em um percentual de 75 % do valor orçado pela Administração. Quando a proposta for inferior a 85 % do valor orçado pela Administração, equivalente à diferença entre este último e o valor da proposta, será exigida garantia adicional do licitante vencedor para obras e serviços de engenharia (BRASIL, 2021).
2.5.6 PMIN e o diálogo competitivo
Na nova lei de licitações, o Procedimento de Manifestação de Interesse (PMIN) é apresentado como uma espécie de procedimento auxiliar de licitações e das contra- tações, junto com o credenciamento, da pré-qualificação, do sistema de registro de preços e do registro cadastral. Segundo Motta e Belém (2021), é importante diferen- ciar o PMIN do diálogo competitivo. O diálogo competitivo é uma nova modalidade de licitação junto a concorrência, ao pregão, ao concurso e ao leilão. A origem remonta ao diálogo concorrencial previsto na Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a modernização da política pública de contratos públicos da União Europeia. Nele, as entidades adjudicantes podem iniciar um diálogo com os candida- tos para identificar e definir os meios que melhor possibilitam satisfazer as suas ne- cessidades.
Conforme o artigo 6, XLII, da Lei 14.133/2021 (BRASIL, 2021), o diálogo com- petitivo estabelece modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e com- pras em que a Administração Pública organiza diálogos com licitantes previamente selecionados mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais alternativas aptos a atender as suas necessidades, sendo que após isso os licitantes devem apresentar propostas finais após o encerramento dos diálogos. (XXXXXXX; FERREIRA, 2017).
Já o PMIN se assemelha às propostas não solicitadas (unsolicited proposals). Xxxxxx e Xxxxxxxx (2007) afirmam que no direito estrangeiro a parte privada interes- sada em firmar parecerias público-privadas pode submeter sua iniciativa diretamente ao poder público contratante. A parte pública poderá ou não prosseguir com pedido de mais informações para um eventual prosseguimento do procedimento. O PMIN também não representa uma inovação no ordenamento jurídico pois o mesmo já era citado na lei do RDC (BRASIL, 2011) e na Lei das Estatais (BRASIL, 2016).
É válido ressaltar que a participação no PMIN não assegura nenhuma vanta- gem juridicamente relevante aos interessados privados. A execução de estudos, in- vestigações e projetos não garantirão realizador direito de preferência no processo licitatório, não obrigam o poder público a realizar a licitação, também não implicam, por si só, direito a ressarcimento de valores implicados na elaboração e, por fim, ha- verá remuneração somente ao vencedor da licitação.
2.5.7 O sistema de registro de preços para obras na Lei 14.133, de 2021
O sistema de registro de preços (SRP) surgiu na lei do RDC como um dos procedimentos auxiliares das licitações, O seu regulamento federal, decreto nº 7.581 de 11 de outubro de 2011 (BRASIL, 2011b) , no inciso I do art. 88, o qual o define como o conjunto de procedimentos para registro formal de preços para contratações futuras, relativos à prestação de serviços, inclusive de engenharia, de aquisição de bens e de execução de obras com características padronizadas.
A Lei 14.133/21 (BRASIL, 2021) prevê no inciso XLV do art. 6 que este proce- dimento licitatório pode ser realizado por meio da modalidade pregão ou concorrência. Quanto aos regimes de empreitada, há a possibilidade de utilizar com regime de em- preitada por preço global, por preço unitário e, apesar de não haver experiências an- teriores quanto a utilização de contratação integrada e semi-integrada pelo SRP, a nova Lei prevê ambos os regimes (BONATTO, 2021).
Xxxxxxxxx (2013) enumera as características (vantagens e desvantagens) do SRP, sintetizadas no Quadro 10. O SRP, se cumpridos determinados requisitos, pode ser utilizado para obras e serviços de engenharia.
Quadro 10 – Sistema de registro de preços – vantagens e desvantagens
Características (vantagens e desvantagens) | Requisitos para uso em obras e serviços de engenharia |
Necessidade de disponibilização de orçamento apenas quando há empenho | Existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica ou operacional. |
Atendimento a demandas imprevisíveis. | |
Desaparece o fracionamento de despesas. | Necessidade permanente e frequente de obra ou serviço a ser contratado. |
O tempo para concretização da contratação é reduzido. | |
Há a possibilidade de atualização de preço de forma simples. | |
Há uma diminuição do número de licitações. |
Fonte: Xxxxxxxx xx Xxxxxxxxx (2013).
2.5.8 Lei 14.133/2021 e as garantias
A previsão de garantias tem como finalidade que o setor público se resguarde de eventuais insucessos na contratação, como falta de condições econômicas na exe- cução contratual devido ao contratado.
De acordo com a nova lei (BRASIL, 2021) a exigência de garantia é uma opção que pode ser utilizada, avaliando caso a caso. Isso ocorre pois, se por um lado a exigência de garantia representa cautela da Administração, por outro, em algumas situações, a exigência de caução pode levar a restrição da competitividade, impli- cando na inviabilidade de participação de interessados que, por um lado possuem capacidade de executar a obra, por outro encontram obstáculo e desestimulo na utili- zação de valores altos como garantia contratual (TORRES, 2021).
A nova lei traz as seguintes modalidades de garantia:
• Caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública emitidos sob a forma escritural.
• Seguro garantia.
• Fiança bancária emitida por banco ou instituição financeira devidamente au- torizada a operar no País pelo Banco Central do Brasil.
Nota-se que as modalidades de garantia estão conforme a lei anterior, assim como o regramento que dispõe sobre o contratado ter o poder de escolha entre qual
modalidade utilizar (BRASIL, 1993). Torres (2021) faz críticas a essa disposição, de- fendendo que a determinação da modalidade de garantia deveria ser algo feto pelo órgão licitante, de acordo com a eficiência da modalidade para garantir a execução contratual. O legislador, ao optar por deixar com o contratado a escolha, pode ter como resultado que o critério passe a ser menor custo ao invés de maior eficiência.
Há o estabelecimento de um teto para a exigência de garantia nas contratações de obras, serviços e fornecimentos, sendo de mínimo de 5 % com possibilidade de majoração até 10 %, contanto que a ampliação seja justificada mediante análise da complexidade técnica e dos riscos envolvidos (BRASIL, 2021). O legislador também possibilitou que nas contratações de obras e serviços de engenharia de grande vulto que fosse exigida a prestação de garantia, na modalidade seguro garantia (performance bond), em percentual equivalente a 30 % do valor inicial do contrato, com a cláusula de retomada.
Xxxxxx e Xxxxxxx (2021) esclarecem que a cláusula de retomada se aproxima do step-in-right, algo já regulamentado na Lei 11.079/04 (BRASIL, 2004). O referido dispositivo menciona a possibilidade de transferência de controle (ou da administração temporária da sociedade de propósito específico) aos seus financiadores e garantido- res. O propósito é propiciar reestruturação financeira e garantir a continuidade da prestação dos serviços.
Enei e Xxxxxx (2021) esclarecem que o step-in-right é uma técnica contratual oriunda dos países de origem anglo-saxônica, que permite a intervenção dos financi- adores na sociedade financiada quando a atual gestão prejudicar o sucesso do projeto ou a sua capacidade de honrar o financiamento acordado. Em suma, a cláusula de retomada permite que a seguradora (ou financiador) assuma a contratação.
Xxxxxx, XxXxxxxx e Xxxxxxx (2008) comentam em seu estudo que, se a empreiteira for negligente com seu trabalho, terá grande dificuldade em contratar seguros em fu- turos contratos. Dessa forma, não só o seguro preservaria melhor o contratante pú- blico no decorrer da prestação do serviço como também lhe permitiria extrair antes informações sobre o desempenho passado da empreiteira, com base no rating das seguradoras, ou, ainda, no prêmio de risco pago pela empreiteira em relação à taxa de mercado.
2.5.9 Lei 14.133/2021 e o equilíbrio econômico
Quadro 11 - Regimes de Contratação da Lei 8.666/1993.
Tipo de Reajuste | Tipo | Conceito |
Reajuste em sentido estrito | Álea ordinária | Risco relativo à ocorrência de um evento futuro desfavorável, porém previsível e ou suportável. |
Repactuação | Álea ordinária | |
Reequilíbrio econômico | Álea extraordinária | Risco ordinariamente imprevisível ou pre- visível e de consequência incalculável. |
Fonte: Brasil (2001), adaptado Autora (2021).
O reajuste estrito ocorre com periodicidade anual, sendo que os índices aplica- dos para refletir a variação dos custos devem estar previamente estabelecidos em contrato (BRASIL, 2001). O reajustamento do contrato deve ter marco inicial com data-
-base vinculada à data do orçamento estimado, não sendo possível mais o reajuste vinculado à data de apresentação da proposta do licitante, como antes era permitido pela Lei 8.666 (BRASIL, 1993).
A repactuação, por sua vez, é uma forma de recomposição ordinária específica das prestações de serviços em que os custos do objeto licitado englobam essencial- mente mão-de-obra. Quando há uma variação nos custos de mão de obra, como um aumento salarial da categoria, por exemplo, relacionada à prestação do serviço con- tratado, há o direito de repactuação.
O reajuste em sentido estrito e repactuação considera que o prazo anual deve ser contado a partir da data de apresentação das propostas ou do orçamento a que a proposta se refere (BRASIL, 2001). Já a repactuação, conforme jurisprudência, por ser considerada uma espécie de reajuste também havia o entendimento que a pri- meira contagem poderia ser efetuada a partir da data do acordo que serviu de base para proposta. Esse mesmo entendimento foi adotado pela nova lei de licitações, de- finindo que a repactuação deverá observar o interregno mínimo de um ano, a contar da data de apresentação da proposta ou da data da última repactuação (BRASIL, 2021).
O reequilíbrio econômico-financeiro está relacionado a eventos imprevisíveis e previsíveis, entretanto, com consequências incalculáveis, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. Outro ponto que a nova lei trás diz respeito à obrigatoriedade da ma- triz de risco. A matriz de risco é uma cláusula contratual definidora de riscos e de responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-finan- ceiro inicial do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos super- venientes à contratação, contendo, no mínimo (BRASIL, 2021):
I. Listagem de possíveis eventos supervenientes à assinatura do contrato que possam causar impacto em seu equilíbrio econômico financeiro e previsão de eventual necessidade de prolação de termo aditivo por ocasião de sua ocorrência.
II. No caso de obrigações de resultados, estabelecimento das frações do ob- jeto com relação às quais haverá liberdade dos contratados inovarem em soluções tecnológicas, em termos de modificações das soluções previa- mente delineadas no anteprojeto ou no projeto básico.
III. No caso de obrigações de meio, estabelecimento preciso das frações do objeto com relação às quais não haverá liberdade para os contratados ino- varem em soluções tecnológicas, devendo haver obrigação de aderência entre a execução e a solução predefinida no anteprojeto ou no projeto bá- sico, consideradas as características do regime de execução no caso de obras e serviços de engenharia.
2.5.10 Lei 14.133/2021 e as inovações
Quadro 12a – Inovações na Lei 14.133/2021 em relação à Lei 8.666/1993
a | Inclusão de planejamento, segregação de funções, segurança jurídica e celeridade entre os princípios. |
Fonte: Elaborado com base em Brasil (1993; 2021).
Quadro 12b – Inovações na Lei 14.133/2021 em relação à Lei 8.666/1993
b | A melhor proposta (menor preço oferecido por licitante hábil a executar o projeto de acordo com) foi substituída por seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública inclusive no que se refere o ciclo de vida do projeto. |
c | Inclusão da alta administração do órgão ou entidade como responsável pela governança das contratações, além de implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respecti- vos contratos, assim como promover um ambiente íntegro e confiável, assegurando o ali- nhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações. |
e | A necessidade de alteração de contrato de obra e serviço de engenharia que for decorrente de falha de projeto ensejarão a apuração de responsabilidade do responsável técnico e a adoção das providências necessárias para o ressarcimento dos danos causados à Adminis- tração. |
f | Será aplicado o reequilíbrio econômico financeiro nas obras e serviços de engenharia quando a execução for obstada pelo atraso na conclusão de procedimentos de desapropria- ção, desocupação, servidão administrativa ou licenciamento ambiental, por circunstâncias alheias ao contratado. |
g | Nas alterações unilaterais o contratado será obrigado a aceitar, sob as mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25 % do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para acréscimos será de 50 %. |
h | Se o contrato não contemplar preços unitários para obras ou serviços cujo aditamento se fi- zer necessário, esses serão fixados por meio da aplicação da relação geral entre os valores da proposta e o do orçamento-base da Administração sobre os preços referenciais ou de mercado vigentes na data de aditamento, respeitando os limites citados no item g. |
i | Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do con- tratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. |
j | Na contratação que previr a conclusão de escopo predefinido, o prazo de vigência será auto- maticamente prorrogado quando seu objeto não for concluído no período firmado do con- trato. |
Fonte: Elaborado com base em Brasil (1993; 2021).
2.5.11 Contratação integrada e os aditivos
No regime de contratação integrada, em regra, é vedada a alteração e valores contratuais, exceto para estabelecimento de reequilíbrio financeiro decorrente de caso fortuito ou força maior, alterações por necessidade de alteração do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação, a pedido da Administração, desde que não decorrente de erros ou omissões por parte do con- tratado e evento superveniente a matriz de risco alocado como de responsabilidade da Administração (BRASIL, 2021).
2.5.12 Reajuste de contrato
O reajuste tem como função recompor o equilíbrio financeiro do contrato devido à variação normal do custo de produção decorrente da inflação. Utiliza-se índices es- pecíficos ou setoriais, desde que oficiais. Esta seção e as subsequentes sobre rea- juste foram desenvolvidas com base em Baeta (2016).
A Lei nº 10.192 (BRASIL, 2001) determinou periodicidade anual para a incidên- cia do reajuste de preços em contratos com cláusula de correção monetária. No artigo 2, § 1, declara como nula de pleno direito eventuais cláusulas de reajuste ou correção monetária cuja periodicidade seja inferior a um ano.
2.5.12.1 Data-base do reajuste
É necessário determinar o marco inicial para contagem de prazo para o rea- juste. A Lei nº 10.192 (BRASIL, 2001) determinou que a data-base para o começo de contagem do prazo anual é a data limite para a apresentação da proposta para licita- ção ou a data do orçamento base que embasou a proposta apresentada pela licitante vencedora.
2.5.12.2 Reajustes subsequentes
A Lei nº 10.192 (BRASIL, 2001) determina que em caso de revisão contratual, o termo inicial do período de correção monetária ou reajuste, ou de nova revisão, será a data em que a anterior revisão tiver ocorrido. Em caso de ocorrer alteração do valor dos serviços em data anterior à data-base do reajuste, há o entendimento que a for- malização do reequilíbrio econômico-financeiro gera um deslocamento da data-base para os próximos reajustes de preço. A nova data-base passa a ser a data da recom- posição, com reajustes anuais a partir de então.
2.5.12.3 Índice de reajustamento
Segundo o artigo 8, XII, do Decreto n 7581/11 (BRASIL, 2011), o edital deter- minará o critério de reajuste, quando for o caso. De modo geral, os editais de licitação para contratação de obras públicas apresentam disposições prevendo o uso de índi- ces gerais de variações de preços na construção civil como critério de reajustamento. Tais índices, porém, em algumas ocasiões não refletem a variação de preços dos
insumos das obras a que se referem. É usual o emprego do Índice Nacional de Custos de Construção Médio (INCC-M), calculado pela Fundação Xxxxxxx Xxxxxx (FGV), apli- cando-se a equação (1) para a obtenção do reajuste R:
Onde:
Ii— Io
R =
Io
x Valor Contrato
• Ii = índice correspondente ao mês do reajuste.
• Io = índice inicial correspondente ao mês de apresentação da proposta.
De modo geral, os editais de licitação para contratação de obras públicas apre- sentam disposições prevendo o uso de índices gerais de variações de preços na cons- trução civil como critério de reajustamento.
No caso da presente pesquisa, será acompanhada a Instrução de Ser- viço/DG/DNIT n 02/02 (BRASIL, 2002c), publicada pelo DNIT. Conforme a instrução de serviço, os reajustamentos de preços deverão ser realizados utilizando nove índi- ces de variação de preços de nove grupos de serviços. Os serviços foram agrupados em: terraplanagem; drenagem; sinalização; pavimentação; pavimentação de concreto de cimento Portland; conservação; obras de arte especiais; consultoria; e ligantes be- tuminosos. É importante enfatizar que a “cesta” de índices, bem como a quantidade dos índices representativos a comporem a cesta deve ser analisado em cada caso.
O PMI (2013) define risco como uma condição ou evento incerto, que caso se concretize, causará efeitos negativos ou positivos sobre pelo menos um dos objetivos do projeto como escopo, tempo, custo ou qualidade. Xxxxxxx (1992) afirma que a finalidade do gerenciamento de riscos é direcionar a incerteza para a oportunidade representada por uma situação nova, afastando o risco nela contido. Trata-se, por- tanto, de uma função proativa e não meramente reativa.
Segundo PMI (2004) os processos mais diretos que o gerente aplica para gerir os riscos de um empreendimento são os seguintes:
• planejamento e gerencialmente de riscos;
• identificação dos riscos;
• análise qualitativa;
• análise quantitativa dos riscos identificados;
• planejamento de resposta a riscos;
• monitoramento e controle dos processos de gestão de riscos.
Xxxxx, Xxxx e Gay (2013) examinaram os fatores críticos de sucesso assim como a importância dos fatores positivos e negativos de atratividade de projetos de parceria público-privada em Singapura. A pesquisa indica que os fatores negativos foram mais afirmados que os positivos, e que havia vinte e três fatores de risco. Oito fatores de risco seriam preferencialmente alocados no setor público enquanto deze- nove fatores de risco poderiam ser alocados para o setor privado.
A identificação e avaliação de riscos em arranjos contratuais de projetos de xx- xxxxxx também foi discutido por Xxxxxxxx e Xxxx (2018), que analisaram 274 projetos completos de rodovias (122 DBB, 118 DB e 34 Construction Manager/General Contractor), coletado de 26 agências de transportes nos Estados Unidos. Os resulta- dos mostraram que oito fatores de riscos impactam substancialmente a decisão de entrega de um projeto como: atrasos na conclusão dos acordos; complexidade do projeto; encontros inesperados com equipamentos utilitários; atrasos em desapropri- ações; controle de tráfego; desafios para se obter licença ambientais; atrasos no cro- nograma de entrega e incerteza na investigação geotécnica.
Não foram encontradas pesquisas a nível nacional que comparem o desvio de custo e de cronograma para obras de uma mesma tipologia com a mudança apenas da modalidade de licitação.
2.7 CONTRATAÇÃO INTEGRADA E OS ACHADOS DO TCU
Elaborou-se um compilado das frequências de achados do TCU, relativo aos maiores problemas encontrados em licitações de obras com adoção de contratação integrada como regime de contratação. Classificou-se os achados (Apêndice A) em treze categorias, conforme Quadro 13. Após, fez-se a contabilização dos achados, chegando no gráfico da Figura 6.
É possível observar que o maior achado é relativo à categoria 8, o que se refere a problemas relativos à aprovação de projeto básico/executivo, com 17,80 %. As prin- cipais vantagens do método DB de contratação estão no melhor desempenho em tempo (XXXX et al., 2009; KONCHAR; SANVIDO, 1998; XXXX et al., 2009; XXXXX, 1995), em custo (KONCHAR; SANVIDO, 1998; PARK et al., 2009; XXXXX, 1995) e
em qualidade (PARK et al., 2009), segundo as pesquisas internacionais, porém, essas vantagens acabam sendo prejudicadas em face das dificuldades de aprovação do projeto básico e executivo.
Quadro 13 - Treze categorias para os achados
1 | Divergência entre projeto executivo e edital | |
2 | Ausência de planilha orçamentária | |
3 | Problemas relativos a licenciamento ambiental | |
4 | Anteprojeto deficiente | |
5 | Fiscalização | |
6 | Falha no orçamento | |
7 | Problemas relativos a desapropriação/interferências/regularização | |
8 | Problemas relativo à aprovação de projeto básico/executivo | |
9 | Problema na licitação | |
10 | Planejamento e cronograma ineficientes | |
11 | Ausência de disponibilidade orçamentária | |
12 | Critério qualidade | |
13 | Outros |
Fonte: Elaborado pela autora (2022) Figura 6 – Frequência de achados por categoria
Fonte: Elaborado pela autora (2022).
Isso remonta ao estudo de Albuquerque (2012), em que um dos pontos negati- vos para adoção de DB no Brasil consistia na falta de estrutura/qualificação por parte do órgão para exercer o devido controle, além de possivelmente ensejar subcontrata- ção devido à falta de expertise das construtoras em projeto. Houve tanto problemas relativo a projetos executivos aceitos pelo órgão em desacordo com as necessidades apontadas no edital, deficiência na análise e no aceite de projeto básico e executivo como também atrasos nas entregas dos projetos básicos/executivos por responsabi- lidade da contratada (assim como dificuldade de aprovação).
Em segundo lugar, o maior achado é a categoria 10, relativa ao planejamento e cronograma deficientes. Vários achados relatam a existência de atrasos injustificáveis nas obras e serviços, assim como deficiência no controle de cronograma, inclusive com solicitação de revisão de projetos em fase de obras improcedente. Isso é outro ponto que acaba prejudicando o melhor desempenho em tempo. Em terceiro vem fis- calização, com 12,71 %. Os achados são relativos a critérios de medição inadequa- dos, fiscalização deficiente, termo aditivo indevidamente justificado, reajuste em de- sacordo com contrato, inconsistência de resultados de ensaios da supervisora entre outros.
Em quarto lugar vem outros, com 11,86 %, embarcando os mais diversos acha- dos, como falha na exigência de garantia contratual, impropriedades na execução do convênio, liquidação irregular de despesa, pagamento contratual de seguro de risco de engenharia superior ao valor efetivamente pago pelo consórcio construtor entre outros. Em quinto vem “divergência entre projeto executivo e edital”, com 7,63 %. Isso envolve adoção de soluções diferentes das previstas no anteprojeto sem haver a com- provação técnica de que essa mudança geraria qualidade e vida útil superior a solução originalmente indicada, desde mudanças relacionadas a materiais utilizados na pavi- mentação quanto a substituição de barreira rígida de concreto por defensas metálicas. Em sexto, há o empate entre anteprojeto deficiente, problema na licitação e atra-
sos de cronograma com 6,78 %. Com 5,08 %, há falhas no orçamento e problemas relativos a desapropriação, interferências e regularização. Ressalta-se que as falhas no orçamento indicadas foram provenientes de orçamento referencial de anteprojeto elaborado por via paramétrica por meio da seleção de obras similares e determinística com quantitativos simplificados que se imprecisas.
3 MÉTODO DE PESQUISA
Para a classificação da presente pesquisa, toma-se como base a taxionomia apresentada por Xxxxxxx (2010) que define os tipos de pesquisa segundo dois crité- rios: quanto aos fins e quanto aos meios de investigação. Quanto aos fins, a pesquisa é do tipo exploratória e descritiva, pois apesar de haver estudos sobre o tema, a rea- lidade brasileira é pouco explorada, ao mesmo tempo em que estarão sendo descritas as características dos segmentos estudados.
A pesquisa explanatória ou explicativa tem como objetivo explicar a razão para a ocorrência de um determinado fenômeno, como forma a adquirir conhecimento so- bre ele. Neste tipo de pesquisa, identificam-se as variáveis, a relação de dependência entre elas e as interferências na realidade. A pesquisa explicativa exige maior inves- timento em síntese, teorização e reflexão a partir do objeto de estudo, de modo que o porquê do fenômeno seja explicado (VERGARA, 2010).
A pesquisa descritiva tem como objetivo observar, analisar, registrar e interpretar um determinado fenômeno. Quanto aos procedimentos, essa pesquisa é entendida como documental, pois segundo Xxxxxxx e Lakatos (2003) é utilizado o levantamento de dados por meio de documentos de fontes secundárias em sítios especializados. Ainda, conforme Xxxxx e Xxxxxx (2004), nesse tipo de pesquisa se visa selecionar, tratar e interpretar a informação bruta, buscando extrair dela algum valor, podendo, desse modo, contribuir com a comunidade científica.
Figura 7 - Fluxograma de informações para o estudo proposto
Fonte: Autora (2021)
O estudo partiu de pesquisas de editais com contratação integrada nos sites do do DNIT, Departamento Estadual de Infraestrutura de Santa Catarina (Deinfra) e De- partamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná (DER/PR). Para a parte qualitativa, focou-se nas auditorias realizadas pelo TCU. Para a parte quantitativa, em editais do DNIT, Deinfra e DER/PR. Foram computadas todas as obras auditadas de pavimentação, independentemente do tipo de classificação dos indícios de regulari- dade e indícios apontados.
Com os dados, foram desenvolvidas as seguintes atividades:
1) Revisão bibliográfica: sintetizando os documentos existentes relacionados a performance do projeto e os sistemas de entrega de projeto, com buscas siste- máticas de referências nacionais e internacionais (Apêndice B).
2) Coleta de dados sobre os contratos no DNIT, Deinfra e DER/PR.
3) Classificação pelo regime de contratação, tipo de modalidade de licitação e tipo de licitação.
4) Análise de dados e discussão de resultados.
3.1 COLETA DE DADOS E ANÁLISE
As obras selecionadas foram obtidas do Portal do Cidadão do DNIT e portais do Deinfra e DER/PR. Nessa pesquisa foram analisadas apenas as modalidades de lici- tação do RDC, concorrência pública e tomada de preço para obras relativas à pavi- mentação. Os dados escolhidos foram aqueles que possuíam todas as informações necessárias listadas abaixo. Para comparar o desempenho de projetos entre DBB e DB, inicialmente recolheu-se as seguintes informações:
• Nome do projeto.
• Tipo de obra.
• Modalidade de licitação.
• Regime de execução.
• Tipo de licitação.
• Valor estimado (Licitação).
• Valor inicial de contrato.
• Cronograma Inicial Contrato.
• Cronograma Final Contrato.
• Valor final de contrato.
Após filtrar por RDC, Concorrência e Tomada de Preços, foi mandatório seleci- onar apenas as obras que publicaram a ata do RDC completa e/ou a homologação da licitação citando o orçamento estimativo da Administração. Para a parte de crono- grama inicial de contrato, estabeleceu-se o início da vigência do contrato. Na falta dessa informação, considerou-se a data de assinatura do contrato. Para o cronograma final de contrato assim como valor final de contrato, realizou-se pesquisas via Diário Oficial da União.
Também foram considerados contratos rescindidos, pois obras paralisadas são uma situação bastante comum no país, de forma que não faria sentido excluí-los da análise, pois o processo de licitação e empenho foi realizado. Dessa forma, atingiu-se 37 obras do tipo DB (contratação integrada) e 37 obras do tipo DBB (regimes de con- tratação tradicionalmente utilizados como empreitada por preço global e empreitada por preço unitário) com as informações necessárias para prosseguimento da análise.
3.2 DEFINIÇÃO DE VARIÁVEIS – PARTE QUANTITATIVA
As variáveis selecionadas foram escolhidas de acordo com a revisão bibliográfica. Cada variável pertence a um dos ciclos de vida do projeto. O próprio sistema de en- trega é escolhido na fase de planejamento. Em seguida, o preço da oferta (e o des- conto dado) são categorizadas como características da licitação e alocadas durante a fase de contratação. Finalmente, o crescimento do custo é alocado durante a fase de construção.
Baseando-se na revisão bibliográfica, as características de desconto na licitação são influenciadas pelo método de sistema de entrega e, este, por sua vez, no desvio de custo. Além disso, foram compiladas as falhas encontradas para cada obra anali- sada, indicadas pelo auditor responsável pelo relatório.
O desvio de custo é a diferença percentual entre o valor final da obra e o valor de contrato, conforme a equação (2). O valor de contrato é o valor cumulativo de todos os pagamentos para a construção da obra. Para projetos DBB esse valor é para a construção, somente, e para projetos DB inclui tanto a elaboração do projeto quanto a própria execução. Segue-se os conceitos de Tran, Diraviam e Xxxxxxx Xxxxxx (2018).
Desvio de custo =
Valor final − Valor Contrato Valor Contrato
Desconto =
Valor contratante ValorReferencial Administração
Desvio de Cronograma =
Duração atual − Duração planejada Duração Planejada
Para poder desenvolver de forma precisa os testes estatísticos de custo em rela- ção ao tempo, considerou-se os ajustes feitos pelo no DNIT, Deinfra e DER/PR. Cal- culou-se o reajustamento por meio da equação (1) considerando como valor final de contrato o somatório do Valor Contrato ao reajuste R.
Para o DNIT, Deinfra e DER/PR, decorrido período superior a um ano, contado a partir do mês-base da proposta, o reajuste será aplicado pelos índices setoriais perti- nentes, com base nos valores dos índices do 1º mês de cada período subsequente de 12 meses.
Para testar a igualdade de significados entre dois grupos, a análise estatística mais comum é o t-test de duas amostras. Essa análise foi realizada com o auxílio do software SPSS. O t-test é considerado um caso especial da análise de variância (Anova). Segundo Fávero (2009), a Anova é uma extensão do teste t de Student, e é utilizada para comparar duas médias independentes. O t-test é limitado para comparar médias de dois grupos enquanto Anova pode comparar média de mais de dois grupos. Com as variáveis escolhidas, pretende-se utilizar o t-test para comparar as médias entre os métodos de entrega DB e DBB para custo, prazo e desconto. O t-test é ba- seado na suposição que as populações estão normalmente distribuídas e tem variân- cias iguais. O t-test assume que uma hipótese nula de que as médias tanto de DBB quanto DB são iguais. Para que a hipótese nula seja falsa, o valor p deve ser menor ou igual a 0,05. Caso a hipótese nula seja verdadeira, o p-valor representa a probabi- lidade de observar uma amostra aleatória que é, pelo menos, tão grande quanto a amostra observada. Se o valor de p for inferior a 0,05, a diferença nas médias é con- siderada estatisticamente significativa. Tipicamente, se as variâncias de duas popula- ções são desiguais, um procedimento alternativo (como o Welch´s test) é utilizado para comparar as médias. Qualquer desvio dessas suposições levará a erros ou per- das de poder de comparação com outros testes para o mesmo problema.
Para conduzir a análise do teste, a hipótese de pesquisa foi convertida para hipótese nula, ou seja, as médias das métricas de performance dos projetos DB foram equivalentes as médias das métricas de performance dos projetos DBB para as obras analisadas. A hipótese nula pode ser expressa matematicamente como na equação (5), onde µ é a média amostral:
𝜇𝑚é𝑡𝑟𝑖𝑐𝑎𝑠 𝑑𝑒 𝑝𝑒𝑟𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎𝑛𝑐𝑒 (𝐷𝐵) = 𝜇𝑚é𝑡𝑟𝑖𝑐𝑎𝑠 𝑑𝑒 𝑝𝑒𝑟𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎𝑛𝑐𝑒 (𝐷𝐵𝐵)
Para a hipótese nula ser falsa, o p valor deverá ser menor ou igual a 0,05. Se o valor p estiver dentro do intervalo de 0,01 a 0,05, a diferença nos valores médios é considerada significativa. Se o p valor for igual ou menor que 0,01, então a diferença de média é considerada altamente significante. A análise estatística foi conduzida para determinar se os projetos DB superam estatisticamente os projetos DBB em termos de custo, cronograma e desconto. Para conduzir o teste, as seguintes quatro premis- sas precisam ser atendidas:
i. A amostra deverá ser selecionada aleatoriamente.
ii. As variáveis dependentes deverão estar em intervalo ou escala de razão.
iii. As variáveis dependentes deverão ser distribuídas de forma normal.
iv. A variância entre os dois grupos deverá ser igual.
A primeira premissa que Xxxxx exigia era que as observações sejam mutuamente independentes. Os dados necessários são provenientes de análises de DNIT, Deinfra e DER/PR e são de obras por todo o país. A segunda premissa é que a variável de- pendente deverá estar em intervalo ou escala. A terceira premissa é que o teste Anova assume que a variável dependente se aproxima da distribuição normal.
Segundo Xxxxx e Xxxxxx (1992), o teorema do limite central em estatística afirma que se o tamanho da amostra é maior do que trinta, então presume-se que a distribui- ção das variáveis dependentes será normal. Isso também é reforçado por Xxxxxxxxx e Lima (2004) cujos estudos envolvendo simulações mostram que, em muitos casos, amostras com números de elementos ao redor de trinta fornecem aproximações bas- tante xxxx para as aplicações práticas. Caso não seja possível atingir o tamanho de amostra, deverá ser efetuado teste de normalidade nas amostras. Isso será feito com o teste Shapiro-Wilk. O teste Shapiro-Wilk de normalidade emprega valores amostrais ordenados elevados ao quadrado e é usualmente o mais adotado por ser o mais aceito que diversos testes alternativos (LEOTTI; COSTER; XXXXXXX, 2012). Assim, nesse estudo foram coletadas mais do que trinta obras para cada grupo, atendendo à pre- missa de amostra mínima.
A quarta premissa é que o teste Anova assume que as variâncias entre dois gru- pos são iguais. Dessa forma, o teste Levene é conduzido para testar essa premissa
(XXXXXXX et al, 2013). A hipótese nula para o teste é as médias dos dois grupos são iguais (FERNANE, 2011). O intervalo de confiança selecionado para essa pesquisa é estabelecido em 95 %, porque análise estatística feita nesse intervalo é considerada aceitável em pesquisa de construção (SHRESTHA; XxXXXXXX; XXXXXX XXXXXX, 2012). Assim, se o p for menor que 0,05, isso indica que a variância entre as variáveis dependentes não é igual. Caso as três métricas de desconto, desvio de custo e desvio de cronograma se mostrarem com variâncias desiguais, será necessário executar o Teste de t de Welch, pois esse teste dá um p valor preciso quando as variáveis de- pendentes têm variâncias desiguais.
O fluxograma de análise estatística foi conforme Figura 8.
Figura 8 - Fluxograma de análise estatística para N = 37
Fonte: Autora (2022)
O tamanho de efeito para teste t foi calculado segundo a Equação (6) (ROSEN- THAL, 1991), para gl sendo o número de graus de liberdade:
2
𝑟 = √
𝑡2
𝑡2
+ 𝑔𝑙
Já o tamanho de efeito para o teste não paramétrico de Mann-Whitney-U será calculado segundo a Equação (7) (XXXXXXXXX, 1991), para Z sendo o escore-z e N o tamanho da amostra:
𝑟 =
𝑍
√𝑁
3.4 DEFINIÇÃO DE VARIÁVEIS – PARTE QUALITATIVA
A parte qualitativa foi feita por meio da compilação de frequência de achados nos relatórios de auditorias de fiscalização do TCU referentes à contratação integrada.
Conforme mencionado no item 1.3, foram elaboradas quatro hipóteses de pes- quisa, quais sejam: HA: a média do desvio de custo é igual para obras DBB e DB; HB: a média do desvio de cronograma é igual para obras DBB e DB; HC: A média de des- conto é igual para obras DBB e DB e HD: a média de desconto é igual para obras cujo orçamento estimado é sigiloso e obras cujo orçamento estimado é não sigiloso.
Para aplicação dos testes estatísticos, as hipóteses de pesquisa HA, HB, HC e HD são convertidas às hipóteses nulas X0X, X0X, X0X x X0X. A hipótese nula sempre as- sume que as médias dos dois grupos são iguais. No capítulo seguinte, será apresen- tada a análise de dados.
4 ANÁLISE DE DADOS E DISCUSSÃO
As obras selecionadas encontram-se no Apêndice C. Depois de selecionadas as obras, e elaborado o protocolo de coleta de dados, passou-se para a fase de coleta de dados.
O primeiro filtro utilizado foi de “contratação integrada” nos editais do DNIT. Como é possível observar, houve um aumento considerável no ano de 2014, coinci- dindo com a ampliação do rol de situações nos quais o RDC poderia ser utilizado – como para reger licitações e contratos necessários à Copa do Mundo de Futebol (re- alizada em 2014) e Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016. A frequência dos editais ao longo do tempo é indicada na Figura 9.
Figura 9 - Editais de contratação integrada por ano
Fonte: Autora (2022)
Os dados utilizados para DB nesta pesquisa, ou seja, aqueles em que foram possíveis coletar todas as informações necessárias citadas no item 3.1, seguem uma distribuição semelhante, conforme Figura 10. Já para representar as obras DBB, utili- zou-se obras coletadas no DNIT com modalidade tanto do RDC (com regime de con- tratação empreitada por preço global e preço unitário) como por concorrência e to- mada de preços (também com os mesmos regimes de contratação). Por questão de informações disponibilizadas, também se coletou dados do Deinfra e DER/PR. Como critério, entre esses dados de departamentos estaduais, aleatoriamente selecionou-
Figura 10 - Quantidade de dados DB utilizados na pesquisa por ano
Fonte: Autora (2022)
Ressalta-se que dentre os dados coletados referentes à contratação integrada, apenas treze possuem como critério de julgamento técnica e preço, vinte e quatro são como menor preço e apenas um como maior desconto. Conforme mencionado no ca- pítulo 2, a utilização do critério de seleção unicamente como menor preço nas contra- tações integradas é incompatível com a eficiência pretendida pela utilização desse regime e a exigência de performance.
Nesta pesquisa, as obras com uso de contratação integrada possuem uma mé- dia de cronograma planejado em termos de duração maior que as demais, conforme é possível verificar na Figura 11. É possível observar que além da média do crono- grama planejado para contratação integrada ser superior ao das outras entregas, o mínimo de duração planejada para DB é 504, já para DBB é 300, conforme Figura 12 Também se nota que a mediana de DB é 900 e de DBB é 720.
Figura 11 - Média de cronograma planejado DB e DBB
Fonte: Autora (2022)
Figura 12 - Cronograma planejado por entrega DB x DBB
Fonte: Autora (2022)
É possível observar que as maiores frequências de duração planejada de DB se encontram em torno de 900 dias e 1.230 dias, conforme Figura 13. Já o histograma de duração planejada para DBB tem uma maior frequência de duração planejada em torno de 720 dias conforme Figura 14.
Figura 13 – Histograma de duração planejada para DB
Fonte: Autora (2022)
Figura 14 – Histograma duração planejada para DBB
Fonte: Autora (2022)
A mediana de preço de orçamento estimado pela Administração também é maior para obras que usam contratação integrada em relação as que não usam, conforme Figura 15. A mediana para DB é de R$ 171.484.170,3 e para DBB é de R$ 102.367.219,40.
Figura 15 – Orçamento estimado pela Administração DB x DBB
Fonte: Autora (2022)
É possível observar que a frequência de maiores valores de orçamento estimado são em DB quando comparada com DBB, conforme Figura 16 e Figura 17:
Figura 16 – Histograma orçamento estimado para DB
Fonte: Autora (2022)
Figura 17 – Histograma orçamento estimado para DBB
Fonte: Autora (2022)
Isso reflete a influência do tamanho do projeto e a tendência de os contratantes usarem DB para projetos de grande complexidade que são mais difíceis de adminis- trar. Em contraste, a maior frequência de projetos abaixo de R$ 102.367.219,44 e a menor porcentagem de dinheiro associado com esses projetos revela o uso extensivo de DBB, para pequenos projetos. O outlier de DBB, é referente a um edital além de terraplenagem, pavimentação e sinalização, há também um grande número de obras de artes especiais inclusos. Os outliers de DB também são editais que além de terra- plenagem, pavimentação e sinalização, incluem obras de arte especiais. Porém, es- ses outliers quando divididos pelo segmento, ficam dentro do esperado no boxplot de R$/km tanto para DB quanto para DBB. Esses outliers são detalhados no Quadro 14:
Quadro 14a - Detalhamento dos outliers
Descrição | Orçamento | ||
■ | Execução das obras de duplicação da BR-280/SC, incluindo restauração e melhoramentos para adequação da capacidade e segurança, lote 2.2. | Terraplenagem, Pavimentação, Drenagem, Obras de Arte Correntes, Sinalização e Se- gurança Viária, Obras de Arte Especiais (Vi- adutos), Obras de Contenção, Túnel, Obras Complementares e outros serviços, Proteção Ambiental e Paisagismo |
Fonte: Autora (2022)
Quadro 14b - Detalhamento dos outliers
Descrição | Orçamento | ||
■ | Contratação de empresas para Elabo- ração dos Projetos Básico e Execu- tivo e Execução das Obras de Ade- quação de Capacidade da Rodovia BR-381/MG (Norte), incluindo Dupli- cação, Melhoramentos e Ampliação de Capacidade e Segurança de seg- mentos do trecho Div. ES/MG – Div. MG/SP, subtrecho Entrº BR-116/MG (Governador Valadares) – Entrº MG- 020 (Av. Xxxxxxxxx Xxxxxxx /Belo Ho- rizonte), segmento Km 155,4 – Xx 000,0, xxxxxxxxxxx xx 00 (xxxx) Lo- tes. | Projeto Engenharia (Projeto Básico de Enge- nharia, Projeto Executivo de Engenharia), Obras (Terraplenagem, Drenagem e Obras de Arte Correntes, Pavimentação, Sinaliza- ção, Componente Ambiental, Obras Comple- mentares, Iluminação, Obras de Artes Espe- ciais. | |
■ | Contratação Integrada de Empresa para Elaboração dos Projetos Básico e Executivo e Execução das Obras Remanescentes de Duplicação e Restauração com Melhoramentos da Pista Existente, incluindo Obras de Arte Especiais, na Xxxxxxx XX- 000/XX (Remanescente dos lotes 04 e 05). | Projeto de Engenharia – Duplicação (Projeto Básico de Engenharia, Projeto Executivo de Engenharia), Projeto de Engenharia – Res- tauração (Projeto Básico de Engenharia, Projeto Executivo de Engenharia), Projeto de Engenharia OAE (Projeto Básico de Enge- nharia OAE, Projeto Executivo de Engenha- ria OAE), Obras (Serviços Preliminares, Mo- bilização e Desmobilização), Implanta- ção/Duplicação/Restauração (Terraplana- gem, drenagem, obras de artes correntes), Acessos (Travessias Urbanas e Passarelas), Implantação (Pavimentação), Restauração, Sinalização, Obras Complementares, Projeto Ambiental e Obras de Arte Especiais. | |
■ | Contratação Integrada de Empresa Especializada para Execução dos Serviços de Elaboração de Projeto Básico e Executivo e Execução das Obras de Adequação de Capacidade na Rodovia BR-163/PR, incluindo Obras de Arte Especiais, Trecho de Marmelândia a Cascavel, a saber: Lote Único. Trecho: Entr. BR- 280(A)/373(A)(Div. SC/PR) – Div. PR/MS (Ponte s/ Rio Paraná – Gua- íra). Subtrecho: Xxxx. XX-000 (Xxx- melândia) – Entr. BR-277(P/ Casca- vel). Segmento km 117,10 ao km 191,10. Extensão 74,0 km. | Instalação e Manutenção de Canteiros, mo- bilização e desmobilização, elaboração de projeto básico e executivo, terraplanagem, pavimentação, drenagem e OAC, sinaliza- ção, obras geotécnicas, obras complementa- res iluminação, meio-ambiente, ponte, pas- sarelas, interseções. |
Fonte: Autora (2022)
É possível observar na Figura 18 que as maiores frequências de custo por qui- lômetro de DB se concentram em torno de R$ 5.000.000,00/km e R$ 10.000.000,00/km, com média de R$ 6.747.404,00/km e mediana de R$
4.889.705,88/km. Já o histograma de custo por km de DBB, na Figura 19, tem fre- quência de custo por quilômetro que se inicia em valores mais baixos, com média de R$ 7.745.530,16/km e mediana de R$ 4.462.466,51/km.
Figura 18 – Histograma de custo por quilômetro - DB
Fonte: Autora (2022)
Figura 19 – Histograma de custo por quilômetro - DBB
Fonte: Autora (2022)
O mínimo para DB foi de R$ 624.994,00/km e para DBB foi de R$ 394.347,00/km. Já o máximo para DB foi de R$ 28.421.099,00/km e para DBB foi de R$ 34.235.602,00/km, conforme a Figura 20:
Figura 20 – Custo por quilômetro para DB e DBB
Fonte: Autora (2022)
É possível observar na Figura 20 que a mediana de DB mostra um custo de R$ 4.889.705,88/km e a mediana de DBB mostra um custo de R$ 4.462.466,51/km.
A média de desvio de custo de DB resultou em 35,58 % enquanto a média de desvio de custo de DBB foi em 26,92 %, conforme Quadro 15 . Porém, foi necessário prosseguir a análise para ver se essa diferença entre as médias de desvio de custo seria estatisticamente significativa.
Quadro 15 – Médias de desvio de custo DB x DBB
Estatística | Erro Padrão | Estatística | Erro Padrão | |
Média de Desvio de custo | 35,58 % | 2,56028 | 26,92 % | 1,61153 |
Desvio Padrão | 15,57358 | 9,80256 | ||
Fonte: Autora (2022)
Prosseguiu-se com o teste de Xxxxxx para analisar como se comporta a variân- cia das amostras. O teste de Levene testa se as variâncias nos dois grupos são iguais
Quadro 16 – Resultado do teste de Levene
Teste de Levene de Homogeneidade de Variâncias | |||
F | Significância | ||
Desvio de custo | Supondo variâncias homogêneas | 5,038 | 0,028 |
Supondo variâncias não homogêneas | - | - | |
Fonte: Autora (2022)
Assim, prosseguiu-se com o teste t de Xxxxx, que é robusto para amostras independentes, porém com variâncias desiguais. O teste t de Xxxxx mostrou que há diferença significativa na média de desvio de custo de DB em relação a DBB. Ou seja, t (60,656) = 0,006; p < 0,05, conforme pode ser verificado no Quadro 17.
Quadro 17 – Teste t de Welch
Teste t | |||
t | Graus de liberdade | Significância (bicaudal) | |
Desvio de custo | Supondo variâncias homogêneas | - | - |
Supondo variâncias não homogêneas | 60,656 | 0,006 | |
Fonte: Autora (2022)
O tamanho do efeito foi de 0,345, o que é considerado um efeito médio (XXXXX, 1988). No boxplot da Figura 21 é possível verificar que a mediana de desvio de custo é maior em DB que em DBB. Há, também, maior variação no crescimento em obras que usaram contratação integrada.
Muito desse desvio de custo observado em obras DB pode ser creditado a fa- lhas no próprio anteprojeto que levam a revisões (foi possível observar no Diário Ofi- cial vários apostilamentos cuja causa eram revisões de projeto) e um dos únicos casos para possibilidade de aditivos na contratação integrada. Há dados do TCU (BRASIL, 2015) que indicam que em 79 % das fiscalizações realizadas em torno de RDC-Con- tratação Integrada foram apurados indícios de irregularidade relacionados ao antepro- jeto.
Figura 21 - Desvio de custo DB x DBB
Fonte: Autora (2022)
O outlier em destaque na Figura 21 é detalhado no Quadro 18:
Quadro 18 - Detalhamento do outlier
Descrição | Orçamento | ||
■ | Seleção de empresa para elaboração do projeto básico e executivo e exe- cução das obras de implantação da BR-285/SC, incluindo o contorno à Timbé do Sul, no segmento: km 33,8 ao km 55,8. | Projeto de Engenharia (Projeto Básico e Executivo), Terraplanagem, Pavimentação, Drenagem Superficial Subterrânea, Obras- de-Arte Correntes, Sinalização, Obras Com- plementares, Projeto Ambiental, Projeto de Iluminação, Obras de Artes Especiais (Ponte e Viaduto). |
Fonte: Autora (2022)
Quadro 19 – Índice de reajustamento
01/2014 | 266,981 |
01/2022 | 464,475 0,124 |
Fonte: Autora (2022)
Apenas pensando no reajustamento dos itens relativos à pavimentação, have- ria um aumento de quase 74 % no custo. A critério de comparação, a inflação nos Estados Unidos subiu de janeiro de 2014 de 1,579 % para 7,48 % em janeiro de 2022. No Brasil, o índice de correção do período é de 1,6127, equivalendo a 61,27 %.
Para desvio de cronograma, seguiu-se os mesmos passos quanto aos testes estatísticos realizados, sendo descritos e ilustrados nos parágrafos, quadros e figuras a seguir. A média de desvio de cronograma de DB resultou em 159,78 %, enquanto a média de desvio de cronograma de DBB foi de 192,66 %, conforme Quadro 20. Assim, há uma diferença de aproximadamente 32,89% de desvio de cronograma, resultado muito mais amplo que a diferença encontrada em outros países.
Quadro 20 - Médias de desvio de cronograma DB x DBB
Estatística | Erro Padrão | Estatística | Erro Padrão | |
Média de Desvio de cronograma | 159,78 % | 10,14506 | 192,66 % | 18,83856 |
Desvio Padrão | 61,7100 | 114,59051 | ||
Fonte: Autora (2022)
Prosseguiu-se a análise para ver se essas diferenças entre as médias de des- vio de custo são estatisticamente significativas, por meio do teste de Xxxxxx. Esse teste verifica se as variâncias nos dois grupos são iguais (isto é, se a diferença entre as variâncias é zero), e se for não-significativo (nesse caso, p >0,05), não se pode refutar a hipótese nula de que a diferença entre as variâncias é zero. Para os dados dessa pesquisa relativa a desvio de custo, o teste de Levene é significativo (pois p = 0,000), conforme pode ser verificado no Quadro 21.
Assim, como no desvio de custo, prosseguiu-se com o teste t de Welch, que é robusto para amostras independentes, porém com variâncias desiguais, e que mos- trou não haver diferença significativa na média de desvio de cronograma de DB em relação a DBB, conforme indicado no Quadro 22. Ou seja, t (55,261) = 0,130; p > 0,05.
Quadro 21 - Resultado do teste de Levene para desvio de cronograma
Teste de Levene de Homogeneidade de Variâncias | |||
F | Significância | ||
Desvio de cronograma | Supondo variâncias homogêneas | 14,047 | 0,000 |
Supondo variâncias não homogêneas | |||
Fonte: Autora (2022)
Quadro 22 - Teste t de Xxxxx para desvio de cronograma
Teste t | |||
t | Graus de liberdade | Significância (bicaudal) | |
Desvio de cronograma | Supondo variâncias homogêneas | 55,261 | 0,130 |
Supondo variâncias não homogêneas | |||
Fonte: Autora (2022)
O tamanho do efeito resultou em 0,2024 o que é considerado um efeito pe- queno. (XXXXX, 1988). A seguir, apresenta-se a distribuição de frequências em ter- mos de desvio de cronograma para DB e DBB (Figura 22).
Figura 22 - Desvio de cronograma DB x DBB
Fonte: Autora (2022)
Os outliers em destaque na Figura 22 são detalhados no Quadro 23:
Quadro 23 - Detalhamento dos outliers
Descrição | Orçamento | ||
■ | Contratação de empresas para exe- cução das Obras de Adequação de Capacidade da Interseção da BR- 101/SE com a SE-245 e a SE-429 (Pedra Branca). | Canteiro de Obras (Instalação e Manutenção de Canteiros, Mobilização e desmobiliza- ção), Terraplanagem, Pavimentação, Drena- gem e Obras de Artes Correntes, Muros de Terra Armada, Sinalização, Obras Comple- mentares, Meio Ambiente, Iluminação. | |
■ | Contratação integrada de em- presa(as) especializada(s) para pres- tação de serviços de elaboração de projeto básico e de projeto executivo de engenharia e execução das obras de implantação e pavimentação da rod. BR-242/MT. | Projeto de Engenharia (Projeto Básico e Executivo), Terraplenagem, Pavimentação, Drenagem e OAC, Obras Complementares, Sinalização e Componente Ambiental. | |
■ | Seleção de empresa para elaboração do projeto básico e executivo e exe- cução das obras de implantação da BR-285/SC, incluindo o contorno à Timbé do Sul, no segmento: km 33,8 ao km 55,8. | Projeto de Engenharia (Projeto Básico e Executivo), Terraplenagem, Pavimentação, Drenagem Superficial Subterrânea, Obras- de-Arte Correntes, Sinalização, Obras Com- plementares, Projeto Ambiental, Projeto de Iluminação, Obras de Artes Especiais (Ponte e Viaduto). |
Fonte: Autora (2022)
A premissa de “celeridade” da contratação integrada acaba esbarrando, em al- guns casos, na demora para aprovação do projeto básico. A contratada precisa apre- sentar o projeto básico para análise e aceitação. Pode-se citar, por exemplo, a con- tratação integrada de empresas para elaboração de projeto básico e executivo de en- genharia e execução das obras de construção na rodovia BR-135/BA. O contrato foi assinado em 2014 e o edital previa que o projeto básico deveria ser entregue em 60 dias. O aceite, porém, de projeto básico/executivo de pavimentação ocorreu apenas em novembro de 2017, extrapolando em muito o prazo de 60 dias.
O desvio de cronograma também é impactado por problemas relativos à de- mora de desapropriação, remanejamento de serviços de utilidade pública como ilumi- nação, falta de repasse de recursos e erros de projeto. Essas situações impactam tanto em obras com contratação integrada quanto nas outras modalidades.
Assim, o desvio de custo do DB (35,58 %) foi superior ao DBB (26,92 %). O desvio de cronograma do DB (159,78 %) foi inferior ao DBB (192,66 %). O desvio de custo do DB ser superior ao DBB e o desvio de cronograma de DB ser inferior ao DBB também foram encontrados nos estudos de Ibbs et al. (2003) e Estados Unidos (2006).
Os testes mostraram diferença estatisticamente significativa entre as médias para custo, porém não para tempo. Como Xxxxxxx et al. (2013) afirmaram, isso não
significa que a entrega de DBB leve o projeto da concepção à operação tão rapida- mente quanto o DB. Os dados não indicam isso, mas que dada a duração atribuída ao projeto no momento que a construção começa, o desempenho do DB é o mesmo ou ligeiramente melhor que o DBB na conclusão do projeto dentro da duração atribu- ída.
Para desconto, também se seguiu os mesmos passos quanto aos testes esta- tísticos, apresentados a seguir. A média de desconto DBB resultou em 13,75 % en- quanto a média de desvio de custo de DB foi em 8,77 %, conforme Quadro 24.
Quadro 24 - Médias de desconto DB x DBB
Estatística | Erro Padrão | Estatística | Erro Padrão | |
Média de Desconto | 8,77 % | 1,48072 | 13,75 % | 1,85302 |
Desvio Padrão | 9,00685 | 11,27149 | ||
Fonte: Autora (2022)
Quadro 25 - Resultado do teste de Levene para desconto
Teste de Levene de Homogeneidade de Variâncias | |||
F | Significância | ||
Desconto | Supondo variâncias homogêneas | 2,885 | 0,094 |
Supondo variâncias não homogêneas | |||
Fonte: Autora (2022)
Assim, com amostra superior a trinta elementos. e com as variâncias homogê- neas, foi possível prosseguir com o teste t de Student independente. Esse teste mos- trou que há diferença significativa na média de desconto de DB em relação a DBB. Ou seja, t(72) = 0,039; p < 0,05, conforme Quadro 26.
Quadro 26 - Teste t para desconto entre amostras DB x DBB
Teste t | |||
t | Graus de liberdade | Significância (bicaudal) | |
Desconto | Supondo variâncias homogêneas | 72 | 0,039 |
Supondo variâncias não homogêneas | |||
Fonte: Autora (2022)
Após, apresenta-se a distribuição de frequências de descontos em obras DB e DBB (Figura 23). Na análise de dados foi possível perceber que os descontos maiores estavam em orçamentos não sigilosos. Dessa forma, decidiu-se prosseguir com os mesmos testes estatísticos para analisar se a média de desconto de orçamentos não sigilosos é superior à de orçamentos sigilosos.
Figura 23 - Porcentagem de desconto DB x DBB
Fonte: Autora (2022)
Ressalta-se que o uso de orçamento sigiloso foi um dispositivo previsto na cri- ação do RDC, algo que resultou em muitas críticas por prejudicar a transparência da licitação. A média de desconto do orçamento sigiloso resultou em 9,30 % enquanto a
média de orçamento não sigiloso foi em 15,40 % (Quadro 27). Com o teste de norma- lidade, observa-se que os dados não possuem distribuição normal, conforme Quadro 28.
Quadro 27 - Médias de desconto Sigiloso x Não Sigiloso
Sigiloso | Não Sigiloso | |||
Estatística | Erro Padrão | Estatística | Erro Padrão | |
Média de Desconto | 9,30 % | 1,45346 | 15,40 % | 2,01720 |
Desvio Padrão | 10,06988 | 10,28576 | ||
Fonte: Autora (2022)
Quadro 28 - Teste de normalidade Sigiloso x Não-Sigiloso
Sigiloso | Não Sigiloso | |||||
Estatística | Graus de liberdade | Significância | Estatística | Graus de liberdade | Significância | |
Kolmogorov- -Smirnov | 0,190 | 48 | 0,00 | 15,40 % | 48 | 0,00 |
Xxxxxxx-Xxxx | 0,852 | 26 | 0,20 | 10,28576 | 26 | 0,20 |
Fonte: Autora (2022)
Assim, aplicou-se o teste não paramétrico de Mann-Xxxxxxx U. Esse teste mos- trou que o aspecto de sigilo (sigiloso ou não sigiloso) tem efeito sobre os descontos (U = 415; p < 0,05), conforme Quadro 29. Assim, há evidências para rejeitar a hipótese nula de que não há diferença entre o desconto de obras e serviços de engenharia com orçamento sigiloso e não sigiloso.
Quadro 29 - Resultado do teste de Mann-Whitney
Desconto | |
Xxxx-Xxxxxxx U | 415 |
(Significância Assintótica Bilateral) | 0,018 |
Z | -2,366 |
Fonte: Autora (2022)
O teste de Xxxx-Xxxxxxx U mostrou que o desconto (sigiloso ou não sigiloso) tem efeito sobre os descontos (U=415; p<0,05). Assim, há evidências para rejeitar a
hipótese nula de que não há diferença entre o desconto de obras e serviços de enge- nharia com orçamento sigiloso e não-sigiloso. O tamanho de efeito calculado foi de 0,275042, o que significa que é um tamanho de efeito. (XXXXX, 1988)
Conforme já mencionado no capítulo 2, o fato de o orçamento sigiloso ter um desconto menor que o não-sigiloso também foi apontado na pesquisa de Xxxxx, San- tarém e Xxxxxxx (2020). Xxxxxxxx e Xxxxxxx (2011) afirmam que o orçamento sigiloso é defendido por parte da doutrina como forma de evitar que a divulgação do orçamento influenciasse a elevação dos valores constantes das propostas e formação de cartel entre os licitantes. Eles também mencionam que a OCDE recomenda o uso do orça- mento sigiloso no Guidelines for fighting bid rigging in public procurement. Os dados, porém, indicam a direção contrária e indicam que o orçamento sigiloso, na realidade, está gerando uma redução de desconto na licitação.
É claro que é válido ressaltar que há outras variáveis que influenciam. Segundo o TCU (BRASIL, 2015), licitações com orçamento não sigiloso em certames de RDC- Contratação Integrada tiveram maior número de concorrentes que as licitações com orçamento sigiloso, indicando que os maiores descontos devem ocorrer em RDC Con- tratação Integrada com orçamento não sigiloso caso se despreze as demais variáveis. Adiciona-se que o menor número de licitantes no RDC-Contratação Integrada pode estar relacionado à ocorrência de maiores incertezas nesses certames decorrentes tanto do impedimento de acesso ao orçamento, quanto da ausência de elementos no anteprojeto que possam melhor auxiliar as empresas nos processos decisórios antes da licitação. Assim, as maiores fragilidades para a obtenção de custos de construção implicam em maiores riscos aos construtores, de forma que os mesmos embutem isso no preço, levando a descontos menores e menor número de licitantes em processos com orçamento sigiloso.
Assim como indicado no capítulo 2, o sigilo no orçamento no RDC é uma facul- dade do gestor e não uma obrigação. Segundo Xxxx e Kwak (2017) a escolha de DB é relacionada a um menor desvio de custo porque a escolha é geralmente relacionada a uma seleção de um melhor qualificado contratado, o que, por sua vez, levaria a um menor desvio de custo. Outro ponto, baseado na experiência de inúmeras agências internacionais, é que se leva algum tempo e prática até se usar de forma eficiente um novo sistema alternativo de entrega (BINGHAM; XXXXXX XX.; ASMAR, 2018).
5 CONCLUSÃO
5.1 HIPÓTESES E ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS
O objetivo geral foi atingido, já que foi possível comparar o desvio de custo, cronograma e desconto entre DB e DBB, além de ter sido elaborada a compilação de frequências dos achados encontrados nas auditorias relativas a obras de contratação integrada.
Em relação a hipótese 1, conclui-se que o DB possui uma média de desvio de cronograma inferior ao do DBB, sendo este de 192,66 % e aquele de 159,78 %. Assim, há uma diferença de aproximadamente 32,89 % de desvio de cronograma, resultado muito mais amplo que a diferença encontrada em outros países. Essa diferença entre as médias, porém, não foi estatisticamente significante, de foram que não é possível rejeitar a hipótese nula de que as médias de desvio de cronograma de DBB são iguais às de DB. Dessa forma, a hipótese de pesquisa que as médias de desvio de crono- grama seriam iguais foi confirmada.
Conforme a compilação de frequências dos achados de auditoria referentes à contratação integrada, os problemas relativos à aprovação dos projetos básicos/exe- cutivos pelos órgãos responsáveis nas obras realizadas com uso de contratação inte- grada ocupam o primeiro lugar em termos de repetição, com 17,80 %, o que poderia ser uma das explicações para a média de desvio de cronograma do DB não ter uma diferença estatisticamente significante em relação ao DBB. Esse problema refere-se tanto por parte do contratado, com atraso na entrega dos projetos executivos, como do próprio órgão contratante, com aceitação de projetos executivos divergentes do edital ou mesmo com a própria demora da aprovação.
Em relação a hipótese 2, constata-se também que o DB possui uma média de desvio de custo superior ao do DBB. A média de desvio de custo de DB resultou em 35,58 % enquanto a média de desvio de custo de DBB foi em 26,92 %. Essa diferença entre as médias foi estatisticamente significante, de forma que foi possível rejeitar a hipótese nula de que as médias seriam iguais. Assim, a hipótese de pesquisa que mencionava a igualdade entre as médias de desvio de custo provou-se errônea. A contratação integrada é adotada em projetos de maior complexidade, nessa pesquisa a mediana do orçamento estimado para obras DB foi de R$ 171.484.170,30 e para DBB foi de R$ 102.367.219,40. Apesar de na contratação integrada ser vedada a alteração dos valores contratuais, há casos de exceção que permitem aditivos, como
reequilíbrio econômico financeiro. Nessa pesquisa, foi possível visualizar vários apos- tilamentos devido a reequilíbrio financeiro, principalmente em insumos relativos a as- falto.
Assim, é inegável que a obrigatoriedade da matriz de risco para a contratação integrada é um grande avanço, pois a matriz de risco, se bem trabalhada, poderá reduzir a diminuição dos pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro. Esses pedidos foram um dos grandes responsáveis para os aumentos de custos nas obras. Outro benefício é de reduzir a insegurança jurídica o que, em última análise, pode levar a uma diminuição de pleitos administrativos e judiciais.
Outro item responsável ao desvio de custo em obras DB que foi indicado nos aditivos e também foi indicado na compilação de frequências é o anteprojeto defici- ente. O anteprojeto com estudos deficientes nos achados do TCU levou à indicação de soluções distorcidas da realidade que tiveram que ser corrigidas tanto no projeto executivo quanto na execução. Aliado a isso, estão os orçamentos de anteprojetos feitos por meio de orçamento paramétricos.
A terceira hipótese analisada foi se a média de desconto de obras DB é igual a média de desconto de obras DBB. A média de desconto DBB resultou em 13,75 % enquanto a média de desconto de DB foi em 8,77 %. Essa diferença entre as médias de desconto foi estatisticamente significativa, de forma que foi possível rejeitar a hipó- tese nula de que as médias seriam iguais. Porém, ao observar os dados, foi possível perceber que os menores descontos coincidiam com os orçamentos sigilosos. Assim, decidiu-se também prosseguir para a análise estatística separando as amostras entre “orçamento sigiloso” e “orçamento não sigiloso” para verificar a hipótese 4. O teste não paramétrico indicou que o orçamento ser sigiloso ou não teve efeito sobre o des- conto. A média de desconto do orçamento sigiloso resultou em 9,30 % enquanto a média de orçamento não sigiloso foi em 15,40 %. Assim, abre-se a discussão sobre até que ponto o orçamento sigiloso é benéfico para as licitações realizadas no Brasil. Uma das grandes dificuldades dessa pesquisa foi a falta de transparência e clareza dos dados além da desigualdade de informações entre os estados. Os pedidos feitos via Lei de Acesso à Informação não foram atendidos. Há alguns departamentos estaduais responsáveis por obras rodoviárias que mostram claramente as informa- ções relativas a custos iniciais e finais de contrato enquanto há outros que não men- cionam isso – inclusive o DNIT, que mostra apenas para algumas. Num mundo com cada vez mais data mining, a falta de um amplo banco de dados acaba levando o país
perder a oportunidade de conseguir compreender e melhorar os processos, auxiliando na tomada de decisões. Além disso, um amplo banco de dados permitiria o monitora- mento constante da sociedade, facilitando o combate à corrupção.
Os resultados dessa pesquisa são limitados para as informações e variáveis disponíveis dos dados coletados e pode ser diferente em outros países e regiões. Além disso, como já mencionado, desvios de prazo e custo também podem ser influ- enciados por outras variáveis além da modalidade de entrega escolhida.
Esse trabalho contribuiu com uma visão de engenharia e não apenas jurídica em relação à adoção da contratação integrada em detrimento dos outros métodos tradicionais de licitação. Com a nova lei de licitações, em que as limitações impostas pelo RDC para a adoção de contratação integrada foram derrubadas, espera-se que haja um maior debate sobre esse regime de execução já bastante usado no exterior e, também, bastante discutido em pesquisas comparando os dois métodos de execu- ção.
Apesar de no exterior haver muitas pesquisas indicando um menor desvio de cronograma para o DB em comparação ao método tradicional de licitação (de forma estatisticamente significante), na realidade brasileira foi possível perceber que isso não acontece. Com o compilado de frequência dos achados de auditorias do TCU há a reunião de alguns indícios do que podem estar levando a isso, como anteprojeto deficiente, orçamento referencial sendo elaborado via orçamento paramétrico com obras que não refletem a realidade da obra em questão, demora para a contratada entregar o projeto executivo, assim como demora também para a contratante aprovar o projeto entregue com falta de corpo técnico capacitado. Além disso, há casos de o próprio projeto executivo ter que ser revisado já na execução de trechos. Outro ponto que atrasa muito é a insegurança jurídica.
Conforme definido nos objetivos desse trabalho, o foco foi em desvio de custo, cronograma e desconto em DB e DBB para obras de rodovias.
5.2 SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS É possível sugerir como pesquisas futuras:
a) Ampliação do número de elementos de amostra usando o mesmo método aqui apresentado, porém com as obras separadas por tipo como manuten- ção, recuperação e construção de rodovias.
b) Análise da velocidade de construção por unidade de serviço (como metro quadrado) em DB e DBB.
c) Estudo de caso contratação integrada com foco na análise da matriz de risco como ferramenta de redução de insegurança jurídica assim como di- minuição de aditivos.
d) Propor diretrizes e recomendações de melhoria de eficiência nas modalida- des de entrega em contratação integrada.
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APÊNDICE A – Maiores problemas encontrados em licitações de obras com adoção de contratação integrada como regime de contratação
Quadro 30a - Problemas encontrados em licitações de obras com adoção de contratação integrada
Descrição | Categoria |
Projeto Executivo de Geometria em desconformidade com as premissas do instrumento convocatório; | 1 |
Projeto Executivo de Pavimentação em desconformidade com as premissas do instru- mento convocatório; | 1 |
Projeto Executivo de Obras Complementares e de Concepção das Passarelas em des- conformidade com as premissas do instrumento convocatório | 1 |
Projeto executivo deficiente pela ausência de planilha orçamentária | 2 |
Disponibilidade financeira e orçamentária insuficiente para a execução da obra no ano | 11 |
Ausência de garantia de viabilidade ambiental da obra OU Ausência de licença prévia | 3 |
Ausência de requisitos técnicos do anteprojeto | 4 |
Falha no estabelecimento de premissas de garantia de qualidade do objeto licitado: | 12 |
- Falha na quantificação e precificação de serviços no orçamento de referência da lici- tação: | 6 |
Deficiências nos estudos, projetos e ações de execução das obras ante a não compati- bilização do cronograma da obra com os serviços prévios de remoção de interferên- cias, desapropriações e aprovações de projeto | 10 |
autorização do lançamento do Edital RDCi 20170001- DER sem a prévia e necessária finalização das remoções de interferências e desapropriações; | 7 |
Início das obras sem a respectiva regularização fundiária; | 7 |
não aprovação prévia dos projetos básicos e executivos de desapropriação | 7 |
não conclusão das análises dos projetos de restauração do pavimento asfáltico impac- tando a execução de serviços na pista direita e nos anéis dos cruzamentos da XX000, XX-000, XX-000, e no viaduto Nova Metrópole; | 8 |
ausência de avaliação prévia dos custos com remanejamentos de interferências pelas concessionárias; | 6 |
inexistência de plano de ação com prazos e responsabilizações para as remoções de postes, tubulações de gás, fibras óticas e sistemas de abastecimento de água e es- goto, com impacto na execução de plano de ação com prazos e responsabilizações para os seguintes serviços de remoção de postes, tubulações de gás, fibras óticas e sistemas de abastecimento de água, com impacto de plano de ação com prazos e res- ponsabilizações para os seguintes serviços de remoção de postes, tubulações de gás, fibras óticas e sistemas de abastecimento de água e esgoto, com impacto na execução dos sistemas viários, alças, ramos, aterros e drenagem dos cruzamentos; | 7 |
Construção de Trechos Rodoviários no Corredor Oeste-Norte/ BR-163/PA - Divisa MT/PA - Santarém | |
Não execução de camada final do revestimento projetado conforme cronograma da obra. | 13 |
Critério inadequado de habilitação | 9 |
Fonte: Autora (2022)
Quadro 30b - Problemas encontrados em licitações de obras com adoção de contratação integrada
Descrição | Categoria |
O pavimento rígido medido não teve a sua qualidade verificada de acordo com norma e encontra-se excessivamente irregular | 5 |
Início das obras em descompasso com o andamento das desapropriações | 10 |
Obra licitada sem Licença Prévia Ambiental | 3 |
Critérios de medição inadequados | 5 |
Não foram apresentadas justificativas técnicas e econômicas para adoção do RDCi. | 9 |
Ausência de critérios objetivos para avaliação e julgamento das propostas, tendo em vista a condição escolhida ter sido a possibilidade de execução com diferentes metodo- logias, nos termos estabelecidos no art. 9º, § 3º, da Lei do RDC e no art. 74, § 2º, do Decreto 7.581/2011. | 9 |
Ausência de ART do anteprojeto. | 9 |
Ausência de análise técnica do anteprojeto pelo DNIT | 4 |
Anteprojeto de engenharia deficiente e/ou desatualizado. | 4 |
Pagamento de canteiro de obras não instalado pela contratada, sem projeto básico aprovado e sem licenças ambientais prévia e de instalação. | 5/3 |
Anteprojeto de engenharia em desacordo com o termo de referência do edital | 4 |
Aprovação do projeto básico/executivo e início da execução das obras do segmento compreendido entre as estacas 4015 a 4380 (km 49,38 ao km 56,66) em desacordo com o termo de referência do edital | 8 |
Aprovação do projeto básico de geometria e terraplenagem para o trecho entre as esta- cas 4380 a 5076+3,754 (km 56,68 ao km 71,72) em desacordo com o termo de referên- cia do edital | 8 |
Emissão de ordem de início de execução de parte da obra rodoviária, do km 49,38 ao km 56,66, antes da aprovação integral do projeto básico de todo o segmento contra- tado no âmbito do regime da contratação integrada (rdc/ci), do km 19,1 ao km 71,72 | 8 |
Obras de adequação da capacidade da rodovia BR-163 - trecho Cascavel-Marme- lândia/PR | |
Orçamento da licitação superestimado em mais de R$ 58 milhões devido a preços ex- cessivos e a falhas na quantificação de serviços | 8 |
Ajustes no planejamento adiantariam a disponibilização da rodovia duplicada para a população e reduziriam o risco de acidentes rodoviários | 10 |
- Riscos de atraso das obras e de ações judiciais por esbulho devido a falhas no pro- cesso de desapropriação. | 7 |
- Execução de serviços de reabililtação da rodovia com qualidade deficiente. | |
Fiscalização/Supervis ão deficiente das obras. | 5 |
Execução das obras sem prévia aprovação do projeto executivo pelo Dnit. | 8 |
Deficiências no projeto executivo elaborado pelo consórcio contratado. | 8 |
Execução das obras sem desvios de tráfego previstos na licitação. | 10 |
Liberação ao tráfego de trechos restaurados sem definição dos serviços de sinalização definitiva, dispositivos de segurança viária e passarelas. | 10 |
- Pagamento contratual do Seguro de Risco de Engenharia superior ao valor efetiva- mente pago pelo consórcio construtor. | - |
Fonte: Autora (2022)
Quadro 30c - Problemas encontrados em licitações de obras com adoção de contratação integrada
Descrição | Categoria |
Adequação de Xxxxxx Xxxxxxxxxx - Divisa AL/PE - Divisa AL/SE - na BR-101/AL | |
Infração do DNIT às normas do edital, contrato e legislação pertinente ante os atrasos na entrega dos projetos pela Contratada, resultando o aumento do risco com a materia- lização de prejuízos decorrentes de atrasos e inexecução da obra. | 8 |
Orçamento do Edital com sobrepreço. | 6 |
Prejuízos decorrentes da paralisação das obras | 10 |
Modalidade indevida de licitação | 9 |
Adequação de Trecho Rodoviário - Rondonópolis - Cuiabá - Posto Gil - na BR-163 | |
- Paralisação e diminuição do ritmo de execução das obras | 10 |
Termo Aditivo indevidamente justificado | 5 |
Execução de serviços com qualidade deficiente | 13 |
Fiscalização/Supervisão deficiente ou omissa | 5 |
Inconsistência nos resultados dos ensaios da Supervisora | 5 |
Construção de Trechos Rodoviários no Corredor Oeste-Norte/ BR-163/PA - Divisa MT/PA - Santarém | |
Deficiências no projeto executivo elaborado pelo Consórcio contratado | 8 |
- Solicitação de revisão de projetos em fase de obras improcedente | 10 |
Falta de manutenção em dispositivos de drenagem da rodovia | 13 |
Execução de serviços com qualidade deficiente. | 13 |
Inexecução parcial do objeto do contrato. | - |
- Ausência de estudos de trechos concentradores de acidentes, em desacordo com o anteprojeto de engenharia e as premissas do Programa BR-Legal | 8 |
Ocorrência de atrasos de fixação de placas de sinalização vertical na BR116/MG. E que podem impactar na segurança viária | 10 |
BR-493 - Adequação de Trecho Xxxxxxxxxx - Xxxxxxx XX-000 (Xxxxxxx) - Xxxxxxx XX-000 (Xxxxx Xxxxxxxxxxx) - XX | |
Superfaturamento decorrente da redução do padrão de qualidade da obra licitada | 13 |
Reajuste em desacordo com o contrato. | 5 |
Deficiências no controle de cronograma. | 13 |
Ausência de justificativa adequada para a adoção do Regime de Contratação Integrada | 9 |
Liquidação irregular da despesa | 5 |
Execução de serviços com qualidade deficiente. | 13 |
Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa. | 5 |
O orçamento não é acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços no Edital / Contrato / Aditivo | 2 |
Fonte: Autora (2022)