GUIA DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA‌

GUIA DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA ‌

Aplicável aos procedimentos iniciados a partir de janeiro de 2018

04/2018

ÍNDICE

1. NOTA PRÉVIA 5

2. ENQUADRAMENTO LEGAL 7

3. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO CCP 8

3.1. Enquadramento legal da entidade (âmbito subjetivo) 8

3.2. Enquadramento legal do contrato (âmbito objetivo) 11

4. PROCEDIMENTOS PARA FORMAÇÃO DE CONTRATOS 14

4.1. Tipos de procedimentos 14

4.2. Escolha do procedimento (artigo 18.º do CCP) 15

4.2.1. Valor do contrato (artigos 17º a 22º do CCP) 15

4.2.2. Critérios materiais 18

4.2.3. Outras regras 19

4.2.3.1. Tipo de contrato 19

4.2.3.2. Contratos mistos ................................................................................................................ 19 |3

4.2.3.3 Atividade da entidade adjudicante 19

5. TRAMITAÇÃO PROCEDIMENTAL 20

5.1. Ajuste direto simplificado 20

5.2 Ajuste direto ‐ regime geral 20

5.3 Consulta Prévia 21

5.4 Concurso público normal 23

5.5 Concurso público urgente 23

5.6 Concurso limitado por prévia qualificação 24

6. FIGURAS ESPECIAIS 26

6.1 Agrupamento de entidades adjudicantes – Artigo 39.º do CCP 26

6.2. Acordos quadro (artigo 251º a 259.º do CCP) 26

6.3. Centrais de Compras (artigo 260º a 266.º do CCP) 29

7. MECANISMOS DE PREVENÇÃO DA OCORRÊNCIA DE FRAUDE 31

8. VERIFICAÇÕES DE GESTÃO 32

9. RECOMENDAÇÕES AOS BENEFICIÁRIOS 33

Listagem de Anexos

Anexo I | Lista da legislação comunitária e nacional relevante

Anexo II | Lista de contratos

Xxxxx XXX | Decisão da Comissão C (2013) 9527, de 19‐12‐2013

Anexo IV | “Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds” (orientação elaborada

pela Comissão Europeia, em conjunto com o Banco Europeu de Investimentos)

Anexo V | Guia prático para gestores (identificação de conflitos de interesses)

Anexo VI | Guia de boas práticas no combate ao conluio na contratação pública

1. NOTA PRÉVIA

A Autoridade de Gestão do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego (PO ISE), doravante designada por AG, tem por obrigação assegurar a divulgação das oportunidades de acesso ao financiamento público oferecidas pelo Programa e transmitir aos beneficiários, potenciais e efetivos, os seus direitos e obrigações, garantindo a boa execução das operações apoiadas e mitigando os riscos de ocorrência de desconformidades.

Nos termos do nº 2 do artigo 26.º do Decreto‐lei n.º 137/2014, de 12 de setembro, compete às AG verificar a conformidade das despesas com a legislação aplicável, com o Programa Operacional e com as condições de apoio da operação. Complementarmente, a alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º do mesmo normativo legal estabelece que compete à Comissão Diretiva dos Programas Operacionais garantir o cumprimento dos normativos aplicáveis em matéria de contratação pública.

Para além disso, destaca‐se que:

▪ A contratação pública tem vindo a assumir particular relevância ao longo dos últimos períodos de programação, implicando um conhecimento detalhado da legislação que lhe está associada, legislação essa que nem sempre é fácil de interpretar e aplicar por parte dos beneficiários;

▪ De acordo com o disposto na alínea c) do n.º 4 do artigo 125.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, as AG devem estabelecer medidas antifraude eficazes e proporcionadas, constituindo a contratação pública uma das áreas onde se considera existir maior incidência do risco de ocorrência de fraude;

▪ Pese embora a responsabilidade pelo cumprimento dos normativos legais, em matéria de contratação pública, seja sempre dos beneficiários, recai sobre a AG do PO ISE e sobre os Organismos Intermédios por esta designados o dever de verificar, à posteriori, os documentos que fundamentam a adjudicação e os contratos celebrados, acompanhando a legalidade e regularidade da sua execução;

▪ O desrespeito pelo disposto na legislação europeia e nacional aplicável em matéria de contratação pública constitui um dos fundamentos suscetíveis de determinar a redução do apoio à operação (alínea g) do n.º 2 do artigo 23.º do Decreto‐lei n.º 159/2014, de 27 de outubro);

▪ Nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 125.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 e alínea c) do n.º 3 do artigo 26.º do Decreto‐Lei n.º 137/2014, as AG devem disponibilizar aos beneficiários as informações pertinentes para realizarem as operações.

Neste enquadramento, a AG divulgou, em julho de 2016, um “Guia de Contratação Pública”, o qual se aplicava aos procedimentos iniciados após a entrada em vigor, em 30/07/2018, do Decreto‐Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP).

Considerando que a 01/01/2018 entrou em vigor a revisão do CCP aprovada pelo Decreto‐Lei n.º 111‐ B/2017, de 31 de agosto, a qual tem um impacto substancial e direto na vida dos agentes económicos, torna‐ se necessário proceder à publicação de um novo “Guia de Contratação Pública”, a aplicar aos procedimentos iniciados após 01/01/2018.

Este “Guia de Contratação Pública” visa:

▪ Sensibilizar os beneficiários para a relevância da matéria da contratação pública, demonstrando que, se por um lado, o cumprimento da legislação nacional e comunitária em matéria de contratação pública é essencial para a boa gestão dos fundos, o seu incumprimento, pode levar à aplicação de correções financeiras, com a consequente perda de financiamento;

▪ Dotar os beneficiários de um conjunto de informações que se consideram fundamentais para o entendimento do tema em causa e para a prevenção da ocorrência de irregularidades na fase de formação e execução dos contratos e, por conseguinte, na execução das operações financiadas;

▪ Divulgar um conjunto de recomendações e boas práticas, com o propósito de prevenir a ocorrência de fraude na aplicação dos fundos públicos;

▪ Potenciar o alinhamento estratégico entre a AG e os beneficiários dos apoios concedidos pelo PO ISE.

Em complemento às recomendações e boas práticas divulgadas através do presente Guia, a Autoridade de Gestão do PO ISE encontra‐se a desenvolver a nova “Checklist do beneficiário para verificação dos procedimentos de contratação pública”, a aplicar aos procedimentos iniciados após 01/01/2018 e abrangidos pelas operações financiadas pelo PO ISE, a qual será, tão breve quanto possível, divulgada aos

beneficiários.

2. ENQUADRAMENTO LEGAL

A contratação pública encontra‐se prevista e regulada em diplomas comunitários e nacionais, designadamente, no Código dos Contratos Públicos (CCP), publicado em anexo ao Decreto‐lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, o qual foi alvo de inúmeras alterações, tendo sido recentemente republicado no anexo III ao Decreto‐Lei n.º 111‐B/2017, de 31 de agosto, retificado pelas Declarações de Retificação n.ºs 36‐A/2017 e 42/2017, de 30 de outubro e 30 de novembro, respetivamente.

O Decreto‐Lei n.º 111‐B/2017, de 31 de agosto, procede à nona alteração ao CCP e transpõe para o ordenamento jurídico nacional as seguintes Diretivas Europeias de Contratação Pública:

Diretiva n.º 2014/23/UE 1 Contratos de Concessão Diretiva n.º 2014/24/UE2 Contratos públicos em geral

Diretiva n.º 2014/25/UE Contratos públicos dos setores especiais Diretiva n.º 2014/55/UE Faturação eletrónica nos contratos públicos

No Anexo I ao presente Guia é listada a legislação nacional e comunitária relevante em matéria de contratação pública.

1 Revoga a Diretiva n.º 2014/17/CE.

2 Revoga a Diretiva n.º 2014/18/CE.

3. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO CCP

3.1. Enquadramento legal da entidade (âmbito subjetivo)

Todas as pessoas coletivas que sejam consideradas “entidades adjudicantes”3 são obrigadas a cumprir o estabelecido no CCP.

O artigo 2.º do CCP destaca duas categorias de entidades adjudicantes:

✓ Quaisquer pessoas coletivas que, independentemente da sua natureza pública ou privada, reúnam os seguintes requisitos (alínea a)):

i. Tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, entendendo‐se como tal aquelas cuja atividade económica se não submeta à lógica concorrencial de mercado, designadamente por não terem fins lucrativos ou por não assumirem os prejuízos resultantes da sua atividade, e

ii. Sejam maioritariamente financiadas pelas entidades referidas no n.º 1 do artigo 2º ou por outros organismos de direito público, ou a sua gestão esteja sujeita a controlo por parte dessas entidades, ou tenham órgãos de administração, direção ou fiscalização cujos membros tenham, em mais de metade do seu número, sido designados por essas entidades.

✓ Quaisquer pessoas coletivas que se encontrem na situação referida na alínea a) do n.º 2 relativamente a uma entidade que seja, ela própria, uma entidade adjudicante nos termos do disposto na mesma alínea (alínea b));

✓ As associações de que façam parte uma ou várias das pessoas coletivas referidas nas alíneas a) e b) do n.º 2, desde que sejam maioritariamente financiadas por estas, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja, direta ou indiretamente, designada pelas mesmas (alínea d)).

Organismos de direito público (N.º 2 do artigo 2.º do CCP)

✓ Estado

✓ Regiões autónomas

✓ Autarquias locais

✓ Institutos públicos

✓ As entidades administrativas indepen‐ dentes

✓ O Banco de Portugal

✓ Fundações públicas (com exceção das que sejam instituições de ensino superior)

✓ Associações públicas

✓ Associações de que façam parte uma ou várias entidades do sector público administrativo tradicional e que sejam por elas maioritariamente financiadas, estejam sujeitas ao seu controlo de gestão ou tenham um órgão de administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos titulares seja direta ou indiretamente, por elas designada.

Organismos pertencentes ao

setor público administrativo tradicional (N.º 1 do artigo 2.º do CCP)

3 A denominação “entidade adjudicante” apenas é válida para a fase de formação dos contratos: uma vez celebrado o contrato, as entidades adjudicantes passam a designar‐se “contraentes públicos”.

Com o intuito de clarificar a alínea a) do n.º 2 do artigo 2.º do CCP, apresenta‐se, de seguida, a interpretação dos sub‐requisitos e conceitos que lhes servem de base:

Sub‐Requisitos Notas interpretativas

Considera‐se que prossegue necessidades de interesse geral a entidade cuja atividade, não obstante vise satisfazer interesses específicos, beneficie um grupo de interesses deles destacados, designadamente da comunidade local, regional ou nacional.

O facto de uma entidade satisfazer necessidades de interesse geral, ainda Satisfação de que estas constituam apenas uma pequena parte da sua atividade, é fator necessidades de relevante para se entender que a entidade tem por missão a satisfação de

interesse geral necessidades de interesse geral.

No âmbito do Fundo Social Europeu (FSE), a existência ou não de necessidades de interesse geral deve ser apreciada objetiva e casuisticamente, sendo indiferente a forma jurídica de quem prossegue essas atividades (v.g. associação, fundação, sociedade, sindicato) ou as disposições estatutárias relativas ao seu objeto social.

A fim de se avaliar se a necessidade de interesse geral é desprovida de carácter industrial ou comercial, cabe apreciar as circunstâncias que presidiram à criação do organismo e as condições em que o mesmo exerce a sua atividade, incluindo, nomeadamente, a eventual prossecução de um fim lucrativo, a assunção dos riscos e o financiamento público dessa atividade.

O desenvolvimento de operações cofinanciadas pelo PO ISE consubstancia Sem caráter uma atividade de interesse geral destituída de carácter industrial ou industrial ou comercial, porquanto tais operações não podem ter por fim a obtenção de

comercial lucro, mas antes a concretização de políticas públicas destinadas à

promoção da inclusão social e do emprego.

De salientar ainda que, a mera circunstância de uma entidade beneficiar de financiamento público de fonte comunitária e/ou nacional, coloca‐a numa situação de desigualdade em relação ao universo dos operadores que não beneficiam de idênticos apoios no desenvolvimento da mesma atividade, o que consubstancia uma vantagem económica que, em condições normais num mercado de livre e plena concorrência, não existiria.

▪ i. Tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, entendendo‐se como tal aquelas cuja atividade económica se não submeta à lógica concorrencial de mercado, designadamente por não terem fins lucrativos ou por não assumirem os prejuízos resultantes da sua atividade

Os dois sub‐requisitos acima enunciados (“satisfação de necessidades de interesse geral” e “sem carácter industrial e comercial”) devem observar‐se cumulativamente.

Sub‐requisitos Notas interpretativas

Constituem financiamento público todas as prestações de financiamento ou de apoio das atividades da entidade provenientes de entidades que sejam, elas próprias, entidades adjudicantes e que sejam atribuídas sem contraprestação específica.

No conceito de “financiamento público” cabe todo e qualquer fluxo de recursos financeiros públicos de origem nacional ou comunitária, que contribua para o funcionamento e o desenvolvimento das atividades da entidade. Neste conceito incluem‐

Financiamento público se os financiamentos comunitários, entendidos como “subsídios à exploração”.

maioritário

A avaliação deste requisito deve ser efetuada com base:

✓ No orçamento previsional referente ao ano da decisão de contratar, quando exista, ou no documento de prestação de contas referente ao último exercício orçamental findo (ano económico) com relatório e contas aprovados;

✓ No peso dos “subsídios à exploração” no total dos rendimentos da classe 7.

Para que este requisito se considere verificado, mais de 50% dos proveitos da entidade têm que provir de financiamento público.

Este requisito considera‐se cumprido quando existe uma relação de domínio por parte de uma das entidades previstas no n.º 1 do artigo 2.º, a qual exerce poderes de

Sujeição ao controlo de superintendência e supervisão sobre a entidade, incluindo os poderes de tutela sobre os

gestão das entidades atos de gestão.

referidas no n.º 1 do

artigo 2.º Para aferir se este requisito se encontra cumprido deverá ter‐se em consideração a distribuição das participações sociais ou a identificação dos sócios, associados ou acionistas, mediante análise do Pacto Social ou Estatutos da entidade.

Mais de metade dos A avaliação deste requisito pressupõe que uma ou mais entidades referidas no n.º 1 do membros dos órgãos de artigo 2º dispõem da maioria dos direitos de voto na assembleia geral de uma pessoa administração, direção coletiva, direta ou indiretamente, devendo a análise ser efetuada com base na certidão

ou fiscalização, tenham permanente e/ou na ata da tomada de posse ou instrumento de nomeação.

sido designados por

entidades referidas no O controlo de gestão e o poder de designar a maioria dos titulares dos órgãos sociais

n.º 1 do artigo 2.º consubstanciam uma influência dominante.

▪ ii. Sejam maioritariamente financiadas por entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º ou por outros organismos de direito público, ou a sua gestão esteja sujeita a controlo por parte dessas entidades, ou tenham órgãos de administração, direção ou fiscalização cujos membros tenham, em mais de metade do seu número, sido designados por essas entidades

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Os três sub‐requisitos enunciados na tabela supra não são cumulativos, pelo que basta que um deles se verifique, cumulativamente com os dois sub‐requisitos previstos no ponto i., para que uma determinada entidade seja considerada como adjudicante.

Refira‐se que o n.º 1 do artigo 7.º do CCP define outro tipo de entidades adjudicantes pertencentes aos setores especiais da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais.

As regras previstas no CCP são ainda aplicáveis às entidades não referidas no artigo 2.º ou no artigo 7.º, nos termos previstos nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 275.º.

A situação do beneficiário em matéria de contratação pública pode alterar‐se durante o desenvolvimento de uma operação.

Mesmo que um beneficiário não seja considerado adjudicante em sede de candidatura, se, com base na informação do orçamento previsional referente ao ano da decisão de contratar (quando exista) ou do documento de prestação de contas referente ao último ano económico entretanto concluído, se concluir que o financiamento público se tornou maioritário, o beneficiário passa a ser considerado entidade adjudicante e, como tal, todos os procedimentos de contratação iniciados ficam sujeitos ao cumprimento dos procedimentos de contratação pública.

Releva, portanto, para efeitos de análise da qualificação do beneficiário como adjudicante, a sua situação no ano em que se dá início ao procedimento de contratação e não o ano de aprovação da operação financiada.

3.2. Enquadramento legal do contrato (âmbito objetivo)

De acordo com o n.º 2 do artigo 16.°, o regime procedimental fixado no CCP aplica‐se às prestações típicas abrangidas pelo objeto dos seguintes contratos, independentemente da sua designação ou natureza:

a. Empreitada de obras públicas;

b. Concessão de obras públicas;

c. Concessão de serviços públicos;

d. Locação ou aquisição de bens móveis;

e. Aquisição de serviços;

f. Sociedade.

Independentemente de a entidade ser classificada como adjudicante, existem contratações às quais poderá não se aplicar o CCP (ou parte dele):

Contratos Excluídos

Contratos não sujeitos ao CCP, quer no que respeita à formação quer no que respeita à execução.

• Artigo 4.º do CCP

Contratação Excluída

Contratos não sujeitos à Parte II do CCP.

• Artigo 5.º /Artigo 5º‐A/Artigo 5º‐B do CCP

• Artigo 6º‐A do CCP

Importa salientar que, nos termos do disposto no artigo 5.º‐B do CCP, à formação dos contratos referidos nos artigos 5.º e 5.º‐A (contratação excluída) são aplicáveis os princípios gerais da atividade administrativa, bem como, com as devidas adaptações, os princípios gerais da contratação pública previstos no n.º 1 do artigo 1.º‐A, devendo sempre ser feita menção à norma que fundamenta a não aplicação da Parte II do CCP ao contrato em causa.

Discriminam‐se na tabela infra alguns exemplos de contratos excluídos e de contratação excluída:

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trabalho e contratos de trabalho em funções públicas;

✓ Contratos de doação de bens móveis a favor de qualquer entidade adjudicante;

✓ Contratos de compra e venda, de doação, de permuta e de arrendamento de bens imóveis

ou contratos similares.

individuais

direito

Contratos

internacional; Contratos

✓

CONTRATOS EXCLUÍDOS

✓ Contratos cujo objeto abranja prestações que não estão nem sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência do mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua formação

✓ Contratos no âmbito do sector público;

✓ Contratos de aquisição de serviços de educação e formação profissional (<750.000€);

✓ Contratos de aquisição que tenham por objeto os serviços de saúde e de carácter social (<750.000€);

✓ Contratos celebrados com uma entidade adjudicante, resultante de um direito exclusivo;

✓ Contratos cujo objeto consista na atribuição de subsídios e subvenções por parte das entidades do n.º 1 do artigo 2.º do CCP;

✓ Contratos celebrados entre entidades adjudicantes e centrais de compras públicas para a prestação de serviços de compras centralizadas;

✓ Contratos de aquisição de serviços de investigação e desenvolvimento abrangidos pelos códigos CPV referidos no anexo VIII do CCP, desde que se verifiquem cumulativamente as duas condições previstas na alínea j) do artigo 5.º;

✓ Contratos considerados secretos ou cuja execução deva ser acompanhada de especiais medidas de segurança;

✓ Outros contratos previstos no artigo 5.º./artigo 5º‐A/artigo 5º‐ B/artigo 6º‐A.

CONTRATAÇÃO EXCLUÍDA

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Relativamente à contratação excluída, apresentam‐se ainda as seguintes clarificações:

A parte II do CCP não é aplicável no caso da contratação in‐house vertical, ou seja, de “mãe” para “filha”, desde que se verifiquem, cumulativamente, os três requisitos abaixo enunciados:

✓ Alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º‐A:

Dependência jurídica: a entidade adjudicante exerça, direta ou indiretamente, sobre a atividade da outra entidade (adjudicatária), isoladamente ou em conjunto com outras entidades adjudicantes, um controlo análogo ao exercido sobre os seus próprios serviços. Existe controlo análogo quando a entidade adjudicante tem uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes da entidade controlada, nos termos do n.º 3 e n.º 4 do artigo 5.º‐A do CCP.

Relações in‐ ✓ Alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º‐A:

house (n.º 1 do Dependência económica: a entidade controlada desenvolve mais de 80% da sua atividade

artigo 5.º‐A) para entidades do grupo institucional da entidade controlante.

✓ Alínea c) do n.º 1 do artigo 5.º‐A:

Não haja participação direta de capital privado na entidade controlada, salvo se for exigido por imposições legais do direito interno, não contrarie as regras do direito comunitário e não exerçam influência decisiva na pessoa coletiva controlada.

De acordo com o n.º 2 do artigo 5º‐A, a contratação in‐house é alargada nos seguintes casos:

✓ In‐house vertical invertido (bottom up): a entidade “filha” adquire a entidade “mãe”;

✓ In‐house entre entidades irmãs: em que as entidades controladas por uma mesma entidade “mãe” contratam entre si.

Contratos no âmbito do setor público (artigo 5º ‐A)

O contrato estabelece uma cooperação entre entidades adjudicantes, no âmbito de tarefas públicas que lhes estão atribuídas e que apresentam uma conexão relevante entre si;

A cooperação é regida exclusivamente por considerações de interesse público;

As entidades adjudicantes não exercem no mercado livre mais de 20% das atividades abrangidas pelo contrato de cooperação.

✓

A parte II do CCP não é aplicável à formação dos contratos celebrados exclusivamente entre duas

ou mais entidades adjudicantes quando se verifiquem cumulativamente as seguintes condições:

Cooperação horizontal entre entidades públicas adjudicantes

(n.º 5 do artigo

5.ºA):

Contratos no âmbito do setor público (artigo 5º ‐A)

A parte II do CCP não é aplicável à formação dos contratos públicos que tenham por objeto os serviços sociais e de saúde, bem como os serviços de ensino (CPV 80000000‐4 a 80660000‐8 constantes do Anexo I ao Regulamento (CE) n.º 213/2008, de 28 de novembro de 2007), desde que o valor de cada contrato seja inferior ao limiar previsto na alínea d) do n.º 3 do artigo 474.º (750.000€ ou 1.000.000€, no caso de contratos celebrados por entidades que operam nos setores especiais da água, energia, transportes e serviços postais).

Ressalva‐se, no entanto, que a estes contratos são aplicáveis os princípios gerais da contratação pública (artigo 1.º‐ A do CCP).

Nos casos em que o valor de cada contrato é igual ou superior a esse limiar, devem aplicar‐se as regras dos artigos 250.º‐A a 250.º‐C do CCP.

Contratos de aquisição de serviços sociais e de outros serviços referidos no Anexo IX do CCP (serviços de saúde, serviços sociais, serviços de ensino e outros serviços específicos) (n.º 1 do art.º 6º‐A).

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4. PROCEDIMENTOS PARA FORMAÇÃO DE CONTRATOS

4.1. Tipos de procedimentos

O CCP prevê e regula os seguintes tipos de procedimentos para a formação de contratos públicos (cf. n.º 1 do artigo 16.º):

Tipos de procedimentos	Subtipos de procedimentos	Artigos do CCP
AJUSTE DIRETO	Regime Geral	112º a 127º
AJUSTE DIRETO	Regime simplificado	128º e 129º
CONSULTA PRÉVIA		112º a 127º
CONCURSO PÚBLICO	Concurso público “normal”	130º a 154º
CONCURSO PÚBLICO	Concurso público urgente	155º a 161º
CONCURSO LIMITADO POR PRÉVIA QUALIFICAÇÃO		162º a 192º
PROCEDIMENTO DE NEGOCIAÇÃO		193º a 203º
DIÁLOGO CONCORRENCIAL		204º a 218º
PARCERIA PARA A INOVAÇÃO		218º‐A a 218º‐D

Todos os tipos de procedimentos, independentemente do objeto do contrato a celebrar, iniciam‐se com uma decisão de contratar (artigo 36.º do CCP). Esta decisão deve ser fundamentada e tomada na sequência da verificação, por parte da entidade adjudicante, da existência de uma necessidade, da sua completa caracterização e da identificação do meio/instrumento/etc. adequado à sua satisfação, o qual consistirá no objeto do contrato a celebrar.

A decisão de contratar cabe ao órgão competente (por lei ou por delegação) para a decisão de autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar (artigos 36.º e 109.º e seguintes do CCP). O órgão competente para a decisão de contratar é ainda competente para tomar a decisão de escolha do procedimento (a qual deve ser fundamentada) e a decisão de aprovação das peças do procedimento.

Importa referir que o regime de autorização de despesa para os órgãos da Administração Pública Central e Local continua a estar previsto nos artigos 16.º a 22.º e artigo 29.º do Decreto‐Lei nº 197/99, de 6 de junho, por força da alínea f), do artigo 14.º do Decreto‐Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o CCP.

Nos termos do artigo 35.º‐A do CCP, antes da abertura de um procedimento de formação de contrato público, a entidade adjudicante pode realizar consultas informais ao mercado, designadamente através da solicitação de informações ou pareceres de peritos, autoridades independentes ou agentes económicos, que possam ser utilizados no planeamento da contratação, sem prejuízo do disposto na alínea j) do n.º 1 do artigo 55.º.

No caso em que um candidato/concorrente ou uma empresa sua associada tiver sido consultada ou tiver apresentado uma informação/parecer, a entidade adjudicante deve comunicar essa situação aos restantes participantes e incluir essas mesmas informações/documentos nas peças do procedimento.

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Procedimento	Peças do procedimento (artigo 40.º do CCP)
Ajuste direto (regime geral)	Convite à apresentação de propostas
Ajuste direto (regime geral)	Caderno de encargos
Consulta prévia	Convite à apresentação de propostas
Consulta prévia	Caderno de encargos

Procedimento	Peças do procedimento (artigo 40.º do CCP)
Concurso público	Anúncio
	Programa do procedimento
	Cadernos de encargos
Concurso limitado por prévia qualificação	Anúncio
	Programa do procedimento
	Convite à apresentação de propostas
	Caderno de encargos
Procedimento de negociação	Anúncio
	Programa do procedimento
	Convite à apresentação de propostas
	Caderno de encargos
Diálogo concorrencial	Anúncio
	Programa do procedimento
	Memória descritiva
	Convite à apresentação de soluções
	Convite à apresentação de propostas
	Caderno de encargos
Parceria para a inovação	Anúncio
	Programa do procedimento
	Convite à apresentação de propostas
	Caderno de encargos

Relativamente às peças do procedimento, importa salientar, que:

a) em caso de divergência da informação constante das peças do procedimento, as indicações constantes do programa do procedimento, do caderno de encargos e da memória descritiva, prevalecem sobre as indicações do anúncio ‐ n.º 4 do artigo 40.º;

b) em caso de divergência, as peças de procedimento prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma eletrónica de contratação (a qual é obrigatória para todos tipos de procedimento com exceção do Ajuste direto e da Consulta Prévia) – n.º 5 do artigo 40.º do CCP.

4.2. Escolha do procedimento (artigo 18.º do CCP)

A escolha do procedimento deve ser fundamentada e cabe ao órgão competente para a decisão de contratar (artigo 38.º do CCP).

Por princípio, a escolha do procedimento de Ajuste Direto, Consulta Prévia, Concurso Público ou Concurso Limitado por Prévia Qualificação é determinada pelo valor do contrato. Não obstante, em determinadas situações previstas nos artigos 23.º a 33.º do CCP, o procedimento poderá ser escolhido em função de critérios materiais ou de outras regras.

4.2.1. Valor do contrato (artigos 17º a 22º do CCP)

Nos termos do n.º 1 do artigo 17.º do CCP, o valor do contrato é o valor máximo do benefício económico que, em função do procedimento adotado, pode ser obtido pelo adjudicatário com a execução de todas as prestações que constituem o seu objeto.

Para a escolha do procedimento, deve‐se ter em conta não só o preço a pagar pela entidade adjudicante ou por terceiros, mas também o valor de quaisquer contraprestações a efetuar em favor do adjudicatário e ainda o valor das vantagens que decorram diretamente para este da execução do contrato e que possam ser

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configuradas como contrapartidas das prestações que lhe incumbem (n.º 2 do artigo 17.º). Só assim se escolherá o procedimento adequado evitando, assim, a fraude às regras da concorrência.

Nos termos do n.º 8 do artigo 17.º do CCP, o valor do contrato não pode ser fracionado com o intuito de o excluir do cumprimento de quaisquer exigências legais constantes do CCP.

Importa ainda referir que, nos casos em que a entidade adjudicante fixe um valor estimado do contrato, é necessária a devida fundamentação com base em critérios objetivos utilizando como referência preferencial, os custos médios unitários de prestações do mesmo tipo adjudicados em anteriores procedimentos promovidos pela entidade adjudicante.

▪ Xxxxxx Xxxxxx – regime simplificado

Preço Base	Objeto	Artigos do CCP
= ou < 5.000€	Bens e Serviços	n.º 1, artigo 128º
= ou <10.000€	Empreitada e obras públicas	n.º 1, artigo 128º

Preço Base	Objeto	Artigos do CCP
<30 000 €	Empreitada de obras públicas	Alínea d), artigo 19º
<20.000€	Bens e Serviços	Alínea d), n.º1, artigo 20º
<50.000€	Outros contratos*	Alínea c), n.º1, artigo 21º

▪ Xxxxxx Xxxxxx – regime geral

*Outros contratos que não contratos de concessão de obras públicas ou de concessão de serviços públicos ou de contratos de sociedade.

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▪ Consulta Prévia

Preço Base	Objeto	Artigos do CCP
<150.000€	Empreitada e obras públicas	Alínea c), artigo 19º
<75.000€	Bens e serviços	Alínea c), n.º 1, artigo 20º
<100.000€	Outros contratos*	Alínea b), n.º 1, artigo21º

*Outros contratos que não contratos de concessão de obras públicas ou de concessão de serviços públicos ou de contratos de sociedade.

▪ Concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação de âmbito nacional (sem publicação no JOUE)

Preço Base	Objeto	Artigos do CCP
Até aos Limiares Europeus (n.º 3 do artigo 474º)	Empreitada e obras públicas	Alínea b), artigo 19º
Até aos Limiares Europeus (n.º 3 do artigo 474º)	Bens e serviços	Alínea b), n.º 1, artigo 20º
Qualquer valor	Outros contratos*	Alínea a), n.º 1, artigo 21º

*Outros contratos que não contratos de concessão de obras públicas ou de concessão de serviços públicos ou de contratos de sociedade.

▪ Concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação de âmbito nacional (com publicação no JOUE)

Preço Base

Objeto

Artigos do CCP

Qualquer valor

Empreitada e obras públicas

Alínea a), artigo 19º

Bens e serviços

Alínea a), n.º1, artigo 20º

Tipos de Contratos	N.º 2 do Artigo 474.º do CCP	N.º 3 do Artigo 474.º do CCP ‐ setores gerais ‐	‐	N.º 4 do Artigo 474.º do CCP setores especiais ‐
Tipos de Contratos	Regulamento Delegado (UE) N.º 2017/2366, de 18/12	Regulamento Delegado (UE) N.º 2017/2365, de 18/12	Regulamento Delegado (UE) N.º 2017/2364, de 18/12
Contratos de concessão de serviços públicos e obras púbicas	5.548.000,00 €	‐	‐
Contratos de empreitada de obras públicas	‐	5.548.000,00 €	5.548.000,00 €
Contratos públicos de fornecimento de
bens, de prestação de serviços e de	‐	144.000,00 €
concursos de conceção adjudicados pelo
Estado			443.000,00 €
Contratos públicos de fornecimento de			443.000,00 €
bens, de prestação de serviços e de	‐	221.000,00 €
concursos de conceção adjudicados por
outras entidades adjudicantes
Contratos públicos relativos a serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no anexo IX do CCP	‐	750.000,00 €	1.000.000,00 €

Para efeitos de aferição do disposto nos artigos 19.º e 20.º do CCP apresentam‐se no quadro infra os limiares comunitários aplicáveis a partir de 01/01/2018:

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Para efeitos de determinação do valor do contrato, as entidades adjudicantes devem ainda ter em consideração o seguinte:

▪ Contratação de prestações do mesmo tipo em diferentes procedimentos (“Divisão em lotes”) – Artigo 22.º do CCP

Quando prestações do mesmo tipo, suscetíveis de constituírem objeto de um único contrato, sejam contratadas através de mais do que um procedimento, para efeitos de aferir dos limiares internos e comunitários constantes dos quadros relativos ao valor do contrato em função do procedimento adotado, deve ser tido em conta:

✓ O somatório dos valores dos vários procedimentos, caso a formação de todos os contratos ocorra em simultâneo; ou

✓ O somatório dos preços contratuais relativos a todos os contratos já celebrados e do valor de todos os procedimentos ainda em curso, quando a formação desses contratos ocorra ao longo do período de um ano, desde que a entidade adjudicante, aquando do lançamento do primeiro procedimento, devesse ter previsto a necessidade de lançamento dos procedimentos subsequentes.

Este regime visa evitar as situações em que a entidade adjudicante adota diferentes procedimentos com o objetivo de não adotar um procedimento contratual mais exigente.

Esta disposição não se aplica relativamente a procedimentos de bens e serviços cujo valor seja inferior a € 80.000, ou empreitadas e obras públicas cujo valor seja inferior a € 1.000.000,00, desde que o valor do conjunto dos procedimentos não exceda 20% deste limite.

▪ Adjudicação por lotes – Artigo 46.º‐A do CCP

O atual CCP admite e incentiva que, em determinadas situações, as entidades adjudicantes prevejam, nas peças do procedimento, a adjudicação por lotes, com vista a promover a participação das pequenas e médias empresas, dado que a divisão dos contratos mais avultados em lotes irá permitir a empresas, que à partida não teriam uma situação financeira nem uma estrutura organizacional adequadas para a execução da totalidade do contrato, candidatarem‐se à execução de partes do contrato ou de contratos com objeto mais restrito.

Nesse sentido, o CCP prevê o dever de fundamentação da não contratação por lotes nas aquisições ou locação de bens e aquisições de serviços de valor superior a 135.000,00 € e nas empreitadas de obras públicas de valor superior a 500.000,00 €, admitindo apenas dois fundamentos para essa situação (alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 46.º‐A):

a) quando as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem, técnica ou funcionalmente, incindíveis ou, não o sendo, a sua separação pode causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante;

b) quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante.

O que distingue o regime previsto no artigo 22.º do CCP (“divisão em lotes”) do regime previsto no artigo 46.º‐A do CCP (“adjudicação por lotes”) é o facto de, no primeiro, estarmos perante a adoção de diferentes procedimentos e, no segundo, estarmos perante a adoção de um único procedimento.

Adicionalmente, a entidade adjudicante pode limitar o número máximo de lotes que podem ser adjudicados a cada concorrente, devendo indicar essas limitações no convite ou no programa do procedimento, bem como os critérios objetivos e não discriminatórios em que se baseie a escolha dos lotes a adjudicar a cada concorrente.

4.2.2. Critérios materiais

Um outro método de escolha do procedimento é a verificação de um dos critérios materiais tipificados nos artigos 23.º a 30.º‐A do CCP, que, permite, sem prejuízo das exceções expressamente previstas, a celebração de contratos de qualquer valor.

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Para que seja possível utilizar este critério, o órgão competente para a decisão de contratar tem a necessidade de fundamentar de forma clara e objetiva que a situação em concreto reúne todos os pressupostos previstos em alguma das alíneas dos artigos 24.º a 27.º do CCP.

Nos termos do artigo 27.º‐A, nas situações previstas nos artigos 24º a 27º, deve adotar‐se o procedimento de consulta prévia, sempre que o recurso a mais de uma entidade seja possível e compatível com fundamento invocado para adoção deste procedimento.

4.2.3. Outras regras

4.2.3.1. Tipo de contrato

O artigo 31.º do CCP estabelece o regime de escolha do procedimento em função do tipo de contrato (concessão de obras públicas, de serviços públicos e contrato de sociedade).

4.2.3.2. Contratos mistos

Contratos mistos são aqueles cujo objeto abrange duas ou mais prestações de tipo diferente (por exemplo: um contrato que abranja, simultaneamente, o fornecimento de bens móveis e a prestação de serviços).

Nos termos do n.º 1 do artigo 32.º do CCP, só é permitida a celebração de contratos mistos, quando as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem, técnica ou funcionalmente, incindíveis ou, não o sendo, se a sua separação causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante.

4.2.3.3 Atividade da entidade adjudicante

O artigo 33.º do CCP identifica a metodologia de escolha do procedimento adequado tendo em conta a atividade da entidade adjudicante – Contratos nos setores especiais.

Este normativo comina que, sem prejuízo da escolha do procedimento do ajuste direto tendo em conta os critérios materiais previstos nos artigos 24.º a 27.º, para a formação de contratos que digam direta e principalmente respeito a uma ou a várias atividades exercidas nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais pelas entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do artigo 7º do CCP, estas entidades devem adotar, em alternativa, o concurso público, o concurso limitado por prévia qualificação, o procedimento de negociação, o diálogo concorrencial, ou ainda, se cumpridos os pressupostos previstos no artigo 30.º‐A, a parceria para a inovação.

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5. TRAMITAÇÃO PROCEDIMENTAL

Neste ponto apresenta‐se apenas a tramitação procedimental associada aos tipos de procedimentos para a formação de contratos mais utilizados – Ajuste direto (simplificado e regime geral), Consulta prévia, Concurso público (normal e urgente) e Concurso limitado por prévia qualificação.

5.1. Ajuste direto simplificado

São condições obrigatórias do ajuste direto simplificado:

▪ Contrato de aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços – preço contratual inferior ou igual a 5.000€;

▪ Contratos de empreitadas e obras públicas – preço contratual inferior ou igual a 10.000€;

▪ Prazo de vigência até 1 ano, inclusive, a contar da decisão de adjudicação, não podendo ser prorrogado;

▪ Adjudicação direta sobre fatura ou documento equivalente, feita pelo órgão competente para a decisão de contratar;

▪ O preço contratual não é passível de ser revisto;

▪ Dispensa de tramitação eletrónica.

Este procedimento dispensa a existência de quaisquer outras formalidades previstas no CCP, incluindo as relativas à celebração do contrato e à publicitação prevista no artigo 465.º.

5.2 Ajuste direto ‐ regime geral

São condições obrigatórias do ajuste direto regime geral:

▪ Contrato de aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços – valor do contrato inferior a 20.000€ ((alínea d) do n.º 1 do artigo 20.º do CCP);

▪ Contrato de empreitadas e obras públicas –valor do contrato inferior a 30.000€ (alínea d) do artigo 19.º do CCP);

▪ Sem limite de valor se o procedimento for escolhido com base em critério material;

▪ Convite a uma entidade;

▪ Dispensa de tramitação eletrónica.

Apresenta‐se na tabela infra a tramitação deste procedimento:

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Fases	Base legal
1. Decisão de contratar	N.º 1 do Artigo 36.º do CCP
2. Decisão de escolha do procedimento	Artigo 38.º do CCP
3. Aprovação das peças do procedimento	N.º 2 do Artigo 40.º do CCP
4. Envio do convite	N.º 4 do artigo 115.º do CCP
5. Esclarecimentos, retificação e alteração das peças procedimentais	Artigos 50.º e 116.º do CCP
6. Apresentação da proposta	Artigos 62.º e 62.º‐A
7. Análise da proposta	Artigo 70.º
8. Adjudicação: notificação e anúncio	Artigos 73.º; 76.º a 78.‐Aº e 125.º do CCP
9. Apresentação de documentos de habilitação	Artigos 81.º a 87.º‐A do CCP

Fases	Base legal
10. Prestação da caução	Artigos 88.º a 91º do CCP
11. Celebração do contrato	Artigos 94.º a 106.º do CCP
12. Publicitação e eficácia do contrato	Artigo 127.º do CCP

Importa ressalvar que, pese embora não seja obrigatória a utilização de plataforma eletrónica na tramitação do procedimento de ajuste direto, nos termos do n.º 4 do artigo 115.º do CCP, o convite e a proposta devem ser enviados através de meios eletrónicos.

5.3 Consulta Prévia

São condições obrigatórias da consulta prévia:

▪ Valor inferior a 75.0000€ se o procedimento for escolhido em função do valor do contrato de aquisição ou locação de bens móveis e aquisição de serviços (alínea c) do n1 do artigo 20º do CCP),

▪ Valor inferior a 150.000€ se o procedimento for escolhido em função do valor do contrato de empreitada e obras públicas (alínea c) do artigo 19º do CCP);

▪ Sem limite de valor se o procedimento for escolhido com base em critério material;

▪ Convite a pelo menos três entidades4.

Num procedimento de consulta prévia, a entidade adjudicante pode negociar com as entidades convidadas os aspetos da execução do contrato a celebrar, desde que tal possibilidade conste expressamente do convite (alínea a) do n.º 2 do artigo 115.º do CCP).

Fases	Base legal
1. Decisão de contratar	N.º 1 do Artigo 36.º do CCP
2. Decisão de escolha do procedimento	Artigo 38.º do CCP
3. Aprovação das peças do procedimento	N.º 2 do Artigo 40.º do CCP
4. Designação do júri	Artigo 67º do CCP
5. Envio do convite	N.º 4 do Artigo 115.º do CCP
6. Esclarecimentos, retificação e alteração das peças procedimentais	Artigos 50.º e 116.º do CCP
7. Apresentação das propostas	Artigos 62.º e 62º‐A do CCP
8. Negociações	Artigos 118.º a 121.º do CCP
9. Análise e avaliação das propostas e esclarecimentos sobre as mesmas	Artigos 70.º e 72.º do CCP
10. Relatório preliminar	Artigo 122.º do CCP
11. Audiência prévia	Artigo 123.º do CCP
12. Relatório final	Artigo 124.º do CCP
13. Adjudicação: notificação e anúncio	Artigos 73.º, 76.º a 78.º‐ A e 125.º do CCP
14. Apresentação de documentos de habilitação	Artigos 81.º a 87.º‐A do CCP
15. Prestação da caução	Artigos 88.º a 91º do CCP
16. Celebração do contrato	Artigos 94.º a 106.º do CCP
17. Publicitação e eficácia do contrato	Artigo 127.º do CCP

44 De modo a que a consulta prévia se traduza em efetiva concorrência, não devem ser convidadas, num mesmo procedimento, várias entidades que estejam interligadas entre si, designadamente pelo facto dos sócios ou acionistas serem os mesmos.

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Escolha das entidades convidadas – Ajuste Direto e Consulta Prévia

O nº 2 do artigo 113.º estabelece limites máximos a partir dos quais determinados operadores económicos deixam de poder ser convidados tendo em conta o seu passado contratual recente.

Assim:

✓ No caso do “Ajuste direto”: Se determinada empresa tiver sido cocontratante num ou em vários contratos celebrados com a mesma entidade adjudicante, no ano económico em curso e nos dois anos anteriores, na sequência de ajustes diretos adotados ao abrigo do critério do valor do contrato, essa entidade fica impedida de ser convidada para um novo ajuste direto (em função do valor) quando tiver atingido ou ultrapassado o limite de 20.000€, no caso da aquisição de bens e serviços, ou de 30.000€, no caso das empreitadas de obras públicas;

✓ No caso da “Consulta prévia”: Se determinada empresa tiver sido cocontratante num ou em vários contratos celebrados com a mesma entidade adjudicante, no ano económico em curso e nos dois anos anteriores, na sequência de consultas prévias adotadas ao abrigo do critério do valor do contrato, essa entidade fica impedida de ser convidada no âmbito de uma nova consulta prévia (em função do valor) quando tiver atingido ou ultrapassado o limite de 75.000€, no caso da aquisição de bens e serviços, ou de 150.000€, no caso das empreitadas de obras públicas.

Importa ressaltar que, para efeitos desta regra:

✓ Não têm relevância as adjudicações decorrentes dos ajustes diretos ou das consultas prévias que tiverem sido adotados ao abrigo de critérios materiais, previstos nos artigos 24º a 27.º do CCP;

✓ Para esta contabilização relevam os ajustes diretos do regime geral e os ajustes diretos simplificados;

✓ Considerando que, com o Decreto‐Lei n.º 111‐B/2017, de 31 de agosto, foi revogada a parte final do nº 2 do artigo 113º, que se referia a “prestações idênticas ou do mesmo tipo”, a contabilização passa a ser feita apenas em função da entidade e não em função do Código CPV das prestações em causa;

✓ Não deve ser efetuada a contabilização conjunta dos procedimentos de ajuste direito e de consulta prévia, uma vez que se tratam de procedimentos autónomos e com limiares diferentes. Assim, pode suceder que um fornecedor já não pode ser convidado para um ajuste direto, por ter atingido os respetivos limites, mas pode ainda ser convidado para uma consulta prévia;

✓ Os contratos celebrados na sequência de ajustes diretos anteriores a 1 de janeiro de 2018 também devem ser considerados para efeitos de contabilização dos limites previstos no n.º 2 do artigo 113.º do CCP;

✓ Não podem ser convidadas entidades que tenham executado obras, fornecido bens móveis ou prestado serviços à entidade adjudicante, a título gratuito, no ano económico em curso ou nos dois anos económicos anteriores. Porém, ficam excecionadas as liberalidades feitas ao abrigo do Estatuto do Mecenato;

✓ Não deve ser considerado o contrato a celebrar, ou seja, o preço base do contrato a celebrar não releva para efeitos dos limites anteriormente referidos.

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Publicitação dos contratos celebrados ‐ Ajuste Direto e Consulta Prévia

Nos termos do artigo 127.º do CCP, a celebração de quaisquer contratos na sequência de consulta prévia ou ajuste direto deve ser obrigatoriamente publicitada no portal BASE para contratos de qualquer valor.

Esta publicitação é condição de eficácia do respetivo contrato, independentemente da sua redução ou não a escrito, nomeadamente para efeitos de quaisquer pagamentos, sendo dispensada nos casos do regime simplificado (n.º 3 do artigo 128.º).

5.4 Concurso público normal

São condições obrigatórias do concurso público normal:

▪ Publicitação de anúncio no jornal oficial nacional – Diário da República;

▪ Publicitação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, no caso de contrato de valor superior ao limiar comunitário.

Pode‐se adotar o procedimento de concurso público sempre que a entidade adjudicante assim o entender. No entanto, quando o valor do contrato a celebrar for superior aos limiares comunitários, o anúncio deve ser, obrigatoriamente, publicado no Diário da República e no Jornal Oficial da União Europeia.

Neste procedimento não existe uma fase de avaliação da capacidade técnica e/ou financeira dos concorrentes, isto é, não existe nenhuma fase prévia de qualificação dos concorrentes.

Fases	Base legal
1. Decisão de contratar	Artigo 36.º do CCP
2. Decisão de escolha do procedimento	Artigo 38.º do CCP
3. Aprovação das peças do procedimento	N.º 2 do artigo 40.º do CCP
4. Designação do júri	Artigo 67.º do CCP
5. Anúncios	Artigos 130.º e 131.º do CCP
6. Disponibilização eletrónica das peças do concurso	Artigo 133.º do CCP
7. Esclarecimentos, retificação e alteração das peças procedimentais	Artigo 50.º do CCP
8. Apresentação das propostas	Artigos 62.º, 62.º‐A e 135.º a 137.º do CCP
9. Lista dos concorrentes e Consulta das propostas apresentadas	Artigo 138.º do CCP
10. Análise e avaliação das propostas e esclarecimentos sobre as mesmas	Artigo 70.º, 72.º e 139.º do CCP
11. Leilão eletrónico (fase eventual)	Artigos 140.º a 145.º do CCP
12. Relatório preliminar	Artigo 146.º do CCP
13. Audiência prévia	Artigo 147.º do CCP
14. Relatório final	Artigo 148.º do CCP
15. Negociações (fase eventual)	Artigos 149.º a 154.º do CCP
16. Adjudicação: notificação e anúncio	Artigos 73.º e 76.º a 78.º‐A do CCP
17. Apresentação de documentos de habilitação	Artigos 81.º a 87.º‐A do CCP
18. Prestação da caução	Artigos 88.º a 91.º do CCP
19. Celebração do contrato	Artigos 94.º a 106.º do CCP

Sem prejuízo das exceções legalmente previstas, apresenta‐se na tabela infra a tramitação deste procedimento:

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5.5 Concurso público urgente

Em caso de urgência na celebração de um contrato de locação ou de aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços de uso corrente, ou de contratos de empreitada, pode adotar‐se o procedimento de concurso público urgente, desde que verificadas as seguintes condições obrigatórias:

▪ Valor do contrato:

✓ Locação ou de aquisição de bens móveis ou de aquisição se serviços: inferior aos limiares previstos no artigo 474.º do CCP;

✓ Empreitada e obras públicas: inferior a 300.000€;

▪ Critério de adjudicação: critério da proposta economicamente mais vantajosa para a entidade adjudicante na modalidade de avaliação do preço ou custo enquanto único aspeto da execução do contrato a celebrar.

Ao concurso público urgente são aplicáveis as regras do concurso público “normal”, com exceção das que dizem respeito a (artigo 156.º do CCP):

▪ Esclarecimentos, retificação e alteração das peças procedimentais (artigo 50.º do CCP);

▪ Prorrogação do prazo fixado para apresentação das propostas (artigo 64.º do CCP);

▪ Júri do concurso (artigos 67.º a 69.º do CCP);

▪ Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas (artigo 72.º do CCP);

▪ Caução (artigos 88.º a 91.º do CCP);

▪ Lista dos concorrentes e consulta das propostas apresentadas (artigo 138.º do CCP);

▪ Preparação da adjudicação: Relatório preliminar, audiência prévia e relatório final (artigos 146.º a 148.º do CCP);

▪ Fase de negociação das propostas (artigos 149.º a 154.º do CCP).

Destacam‐se as seguintes especificidades do concurso público urgente:

▪ É publicitado no Diário da República através de anúncio, aplicando‐se o disposto no artigo 133.º quanto à disponibilização eletrónica do programa do concurso e do caderno de encargos (artigo 157.º do CCP);

▪ O prazo mínimo para a apresentação das propostas é de 24 horas, no caso de aquisição ou locação de bens móveis ou de aquisição de serviços, e de 72 horas, no caso de empreitada de obras públicas, desde que o prazo decorra integralmente em dias úteis (artigo 158.º do CCP);

▪ O prazo da obrigação de manutenção das propostas é de 10 dias, não havendo lugar a qualquer prorrogação (artigo 159.º do CCP);

▪ Da decisão de adjudicação devem constar os motivos da exclusão de propostas enumerados no n.º 2 e 3 do artigo 146.º (n.º 1 do artigo 160.º);

▪ O adjudicatário deve apresentar os documentos de habilitação exigidos no prazo de 2 dias a contar da data da notificação da adjudicação, sem prejuízo do programa do procedimento poder fixar um prazo inferior (artigo 161.º do CCP).

5.6 Concurso limitado por prévia qualificação

Este procedimento pode ser adotado sempre que a entidade adjudicante entenda necessário avaliar a capacidade técnica e/ou financeira dos operadores económicos.

O concurso limitado por prévia qualificação rege‐se pelas disposições que regulam o concurso público, com as necessárias adaptações (não sendo aplicável o disposto nos artigos 149.º a 161.º do CCP).

Este procedimento integra duas fases distintas: apresentação das candidaturas e qualificação dos candidatos (artigos 167.º a 188.º do CCP) e apresentação e análise das propostas e adjudicação (artigos 189.º a 192.º do CCP).

Na tabela infra apresenta‐se a tramitação deste procedimento:

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Fases Base legal

1. Decisão de contratar Artigo 36.º do CCP

2. Decisão de escolha do procedimento Artigo 38.º do CCP

Fases Base legal

3. Aprovação das peças do procedimento N.º 2 do Artigo 40.º do CCP

4. Designação do júri Artigo 67.º do CCP

5. Anúncios Artigos 130.º, 131.º e 167.º do CCP

6. Disponibilização eletrónica das peças do concurso Artigo 133.º do CCP

7. Esclarecimentos, retificação e alteração das peças Artigos 50.º e 166.º do CCP

procedimentais

Fase de apresentação das candidaturas e qualificação dos candidatos

8. Apresentação das candidaturas Artigo 170.º do CCP

9. Lista dos candidatos e consulta das candidaturas apresentadas Artigo 177.º do CCP

10. Análise das candidaturas Artigo 178.º do CCP

11. Relatório preliminar da fase de qualificação Artigo 184.º do CCP

12.Audiência prévia Artigo 185.º do CCP

13.Relatório final da fase de qualificação Artigo 186.º do CCP

14. Decisão de qualificação e notificação da mesma Artigos 187.º e 188.º do CCP

Fase da apresentação e análise das propostas e da adjudicação

15. Convite dos candidatos qualificados Artigo 189.º do CCP

16. Apresentação das propostas Artigos 62.º a 62.º‐A e 135.º a 137.º

do CCP

17. Lista dos concorrentes e consulta das propostas apresentadas Artigo 138.º do CCP

18. Análise e avaliação das propostas e esclarecimentos sobre as Artigos 70.º, 72.º e 139.º do CCP

mesmas

19. Leilão eletrónico (fase eventual) Artigos 140.º a 145.º do CCP

20. Relatório preliminar Artigo 146.º do CCP

21. Audiência prévia Artigo 147.º do CCP

22. Relatório final Artigo 148.º do CCP

23. Adjudicação: notificação e anúncio Artigos 73.º e 76.º a 78.º‐A do CCP

24. Apresentação de documentos de habilitação Artigos 81.º a 87.º‐A do CCP

25. Prestação da caução Artigos 88.º a 91.º do CCP

26. Celebração do contrato Artigos 94.º a 106.º do CCP

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Publicitação dos anúncios prévios

À exceção do ajuste direto e da consulta prévia (que não preveem a publicitação de qualquer anúncio prévio) nos casos dos restantes procedimentos, os respetivos anúncios são publicados no diário da República Eletrónico e, simultaneamente, no Portal BASE.

Nos casos em que a entidade adjudicante pretende celebrar um contrato de valor igual ou superior aos limiares comunitários, o anúncio prévio é publicitado no Jornal Oficial da União Europeia e simultaneamente no Portal BASE.

6. FIGURAS ESPECIAIS

6.1 Agrupamento de entidades adjudicantes – Artigo 39.º do CCP

O CCP prevê expressamente a possibilidade de as entidades adjudicantes se agruparem com vista à:

▪ Formação de contratos cuja execução seja do interesse de todas;

▪ Formação de um acordo‐quadro de que todas possam beneficiar;

▪ Gestão conjunta de sistemas de aquisição dinâmicos;

▪ Aquisição conjunta utilizando catálogos eletrónicos.

Quando se agruparem para um destes efeitos, as entidades adjudicantes devem designar qual delas constitui o representante do agrupamento que terá competência para conduzir o procedimento de formação do contrato ou do acordo‐quadro a celebrar.

No entanto, as seguintes decisões devem ser sempre tomadas conjuntamente pelos órgãos competentes de todas as entidades que integram o agrupamento:

▪ A decisão de contratar;

▪ A decisão de escolha do procedimento;

▪ A aprovação das peças do procedimento;

▪ A designação do júri;

▪ A decisão de qualificação dos candidatados (quando o procedimento escolhido tiver fase de prévia qualificação);

▪ A decisão de adjudicação;

▪ Restantes atos cuja competência esteja atribuída ao órgão com competência para a decisão de contratar.

O facto de as entidades adjudicantes se agruparem reflete‐se, necessariamente, nas regras aplicáveis à escolha do procedimento. Assim:

▪ No caso de o agrupamento ser integrado por alguma entidade adjudicante do setor público administrativo tradicional (n.º 1 do artigo 2.º), o ajuste direto, a consulta prévia, o concurso público ou o concurso limitado por prévia qualificação, adotado ao abrigo da regra geral de escolha do procedimento só permite a celebração de contratos de valor inferior ao mais baixo dos limites referidos nos artigos 19.º e 20.º, consoante o caso.

▪ Só pode ser adotado um procedimento em função de um dos critérios materiais previstos nos artigos 23.º a 33.º do CCP, quando tal critério se verifique relativamente a todas as entidades agrupadas.

6.2. Acordos‐quadro (artigo 251º a 259.º do CCP)

É um contrato celebrado entre uma ou várias entidades adjudicantes e uma ou mais entidades, com vista a disciplinar relações contratuais futuras a estabelecer ao longo de um determinado período de tempo, mediante a fixação antecipada dos respetivos termos – artigo 251º CCP.

O CCP prevê duas modalidades de acordos‐quadro:

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▪ Com uma ou várias entidades (alínea a) do n.º 1 do artigo 252º) – nos casos em que no acordo‐ quadro estejam suficientemente especificados todos os aspetos da execução dos contratos a celebrar ao seu abrigo.

Para a celebração de contratos ao abrigo desta modalidade de acordos‐quadro deve adotar‐se o ajuste direto5, independentemente do valor do contrato a celebrar – o que configura um critério material, nos termos previstos na alínea b) do n.º 2 do artigo 26.º do CCP (n.º 1 do artigo 258º).

Quando exista mais do que um cocontratante no acordo‐quadro, o adjudicatário é selecionado de acordo com os critérios objetivos estabelecidos no caderno de encargos do acordo‐quadro, não havendo reabertura da concorrência (n.º 2 do artigo 258º).

O conteúdo dos contratos a celebrar ao abrigo desta modalidade de acordos‐quadro deve corresponder às condições contratuais estabelecidas no acordo‐quadro, não sendo necessária a elaboração de um caderno de encargos (n.º 3 do artigo 258º). No entanto, a entidade adjudicante pode solicitar ao adjudicatário (cocontratante do acordo‐quadro) que pormenorize aspetos constantes da sua proposta (n.º 4 do artigo 258.º).

São especificados todos os aspectos da execução dos contratos a celebrar ao seu abrigo

Os contratos devem corresponder às condições contratuais estabelecidas no acordo‐ quadro

Permite celebração de contratos de qualquer valor sem publicação em DR ou JOUE

Deve adotar‐se o procedimento de ajuste direto para a formação de contratos ao abrigo destes acordos‐quadro

Deve cumprir as regras previstas no acordo‐ quadro para a formação e execução dos contratos

Não é necessário um caderno de encargos

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▪ Com várias entidades (alínea b) do n.º 1 do artigo 252.º) – nos casos em que no acordo‐quadro não estejam totalmente contemplados ou não estejam suficientemente especificados os aspetos da execução dos contratos a celebrar ao seu abrigo.

Para a celebração de contratos ao abrigo desta modalidade de acordos‐quadro a entidade adjudicante deve adotar o procedimento de consulta prévia e dirigir a todos os adjudicatários do acordo‐quadro um convite à apresentação de propostas (n.º 1 e n.º 4 do artigo 259º), não se aplicando, assim, o limite previsto no artigo 114.º do CCP.

5 Incluindo a publicitação da adjudicação no portal BASE

Nos termos previstos no n.º 5 do artigo 259.º do CCP, para a celebração de contratos ao abrigo desta modalidade de acordo‐quadro, não é necessária a elaboração de um caderno de encargos, desde que o convite indique:

✓ O prazo e o modo de apresentação das propostas;

✓ Os termos ou os aspetos referidos no n.º 4 do artigo 259.º;

✓ O critério de adjudicação de acordo com as regras definidas para o efeito no caderno de encargos de formação do acordo‐quadro.

Sempre que o critério de adjudicação adotado, em função do disposto no caderno de encargos do acordo‐quadro, seja o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 74º (melhor relação qualidade‐preço) é aplicável o previsto no artigo 139.º do CCP, ou seja, para efeitos de avaliação das propostas são aplicadas as regras previstas para o Concurso Público (n.º 7 do artigo 259.º).

Não são especificados todos os aspetos da execução dos contratos a celebrar ao seu abrigo (ou esses aspetos não se encontram especificados suficientemente)

Permite celebração de contratos de qualquer valor sem publicação em DR ou JOUE

A entidade adjudicante pode concretizar, desenvolver ou

omplementar em virtude

das suas particularidades

Deve cumprir as regras previstas no acordo‐quadro para a formação e execução dos contratos

Deve adotar‐se o procedimento de consulta prévia para a formação de contratos ao abrigo destes acordos‐quadro

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Nos termos do artigo 255.º do CCP, salvo disposição em contrário constante do caderno de encargos relativo ao acordo‐quadro, as entidades adjudicantes não são obrigadas a celebrar contratos ao seu abrigo, mas se o fizerem, o cocontratante do acordo‐quadro obriga‐se a celebrar contratos nas condições naquele previstas, desde que requeridas pela entidade adjudicante.

O prazo de vigência dos acordos‐quadro não pode ser superior a quatro anos, incluindo quaisquer prorrogações expressas ou tácitas. A fixação de um prazo de vigência do acordo‐quadro superior deverá ser fundamentada (n.º 1, 2 e 3 do artigo 256.º do CCP).

Ressalva‐se, no entanto, que nos termos do artigo 48.º do CCP, o prazo de vigência dos contratos de locação ou de aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços (incluindo os celebrados ao abrigo de acordos‐ quadro) não pode ser superior a três anos, salvo se essa situação se encontrar devidamente fundamentada no caderno de encargos.

A extinção do acordo‐quadro não tem qualquer efeito sobre os procedimentos já iniciados ou sobre os contratos celebrados ao abrigo do mesmo.

As entidades adjudicantes abrangidas por sistemas de compra vinculada ao abrigo de um acordo‐quadro, ficam excecionadas dessa vinculação, caso demonstrem que, para uma dada aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços, a utilização do acordo‐quadro levaria ao pagamento de um preço, por unidade de medida, pelo menos, 10% superior ao preço demonstrado pela entidade adjudicante para objeto com as mesmas características e nível de qualidade, nos termos do previsto no artigo 256º‐A).

O artigo 257.º do CCP define as regras gerais aplicáveis à celebração de contratos ao abrigo de acordos‐ quadro, destacando‐se as seguintes:

▪ Da celebração de contratos ao abrigo de acordos‐quadro não podem resultar alterações substanciais das condições consagradas nestes últimos (n.º 2 do artigo 257.º);

▪ Pese embora só se possam celebrar contratos ao abrigo de um acordo‐quadro as partes nesse acordo‐quadro (n.º 1 do artigo 257.º), nada obsta à adesão de novas entidades adjudicantes a um acordo‐quadro, desde que o programa do procedimento ou o convite relativo ao procedimento que deu origem à celebração do acordo‐quadro tenha indicado tal possibilidade e tenha indicado, de forma suficiente, as entidades adjudicantes que poderiam aderir (n.º 4 do artigo 257.º).

6.3. Centrais de Compras (artigo 260º a 266.º do CCP)

Tanto as entidades adjudicantes do setor público administrativo tradicional como os “organismos de direito público” podem constituir centrais de compras para centralizar a contratação de empreitadas de obras públicas, de locação e de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços (n.º 1 do artigo 260º).

A constituição, a estrutura orgânica e o funcionamento das centrais de compras regem‐se por diploma próprio (n.º 3 do artigo 260º).

As centrais de compras destinam‐se às seguintes atividades principais (n.º 1 do artigo 261º):

▪ Adjudicação de propostas de execução de empreitadas de obras públicas, de fornecimento de bens móveis e de prestação de serviços a pedido e em representação de entidades adjudicantes;

▪ Locação ou aquisição de bens móveis e aquisição de serviços destinados a entidades adjudicantes nomeadamente por forma a promover o agrupamento de encomendas;

▪ Celebração de acordos‐quadro designados contratos públicos de aprovisionamento, que tenham por objeto a posterior celebração de contratos de empreitadas de obras públicas ou de locação ou de aquisição de bens móveis ou de aquisição de serviços;

▪ Instituição de sistemas de aquisição dinâmicos para utilização por parte das entidades adjudicantes, pelos mesmos abrangidos;

▪ Instituir catálogos eletrónicos para utilização por parte das entidades adjudicantes.

▪ Adjudicação de contratos públicos de prestação de atividades auxiliares de aquisição, que consistam no apoio às atividades de aquisição.

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O Decreto‐lei n.º 37/2007, de 19 de fevereiro, definiu os princípios orientadores do sistema nacional de compras públicas (SNCP) e procedeu à criação da Agência Nacional de Compras Públicas, EPE (ANCP), atualmente designada por ESPAP – Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P.

Nos termos deste diploma, o SNCP integra, além da ANCP, as Unidades Ministeriais de Compras (UMC), as entidades compradoras vinculadas6 e as entidades compradoras voluntárias7, funcionando ainda junto da ANCP, como órgão consultivo, a Comissão Interministerial de Compras.

Sendo a segregação das funções de contratação e de compras e pagamentos um dos princípios basilares do SNCP, a contratação pelas entidades compradoras de bens móveis e serviços que façam parte da categoria de obras, bens e serviços, definidos nas portarias dos membros do Governo responsável pela área das finanças (Portaria n.º 772/2008, de 6 de agosto, substituída pela Portaria n.º 420/2009, de 20 de abril, revista por sua vez pela Portaria n.º 103/2011, de 14 de março) e por portarias dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do sector (consultar as diversas portarias publicadas referentes às diferentes UMC), respetivamente, deve ser efetuada de forma centralizada pela ANCP ou pelas UMC, nos moldes definidos no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto‐lei n.º 37/2007, de 19 de fevereiro.

O Regulamento n.º 330/2009, de 30 de julho, veio definir as regras concretas sobre o funcionamento do SNCP.

Nos termos do n.º 4 do artigo 5.º do Decreto‐lei n.º 37/2007, de 19 de fevereiro conjugado com o n.º 1 do artigo 256.º‐A do CCP, para as entidades compradoras vinculadas é obrigatória a contratação centralizada de obras, bens móveis e serviços abrangidos pelas categorias definidas nas Portarias acima referidas, sendo‐ lhes proibida a adoção de procedimentos tendentes à contratação direta, salvo nas seguintes situações:

▪ mediante autorização prévia expressa do membro do Governo responsável pela área das finanças ou do conselho diretivo da ESPAP, I.P., se lhe tiver sido delegada tal competência, precedida de proposta fundamentada da entidade compradora interessada;

▪ caso demonstrem que, para uma dada aquisição ou locação de bens móveis ou aquisição de serviços, a utilização do acordo‐quadro levaria ao pagamento de um preço, por unidade de medida, pelo menos, 10% superior ao preço demonstrado pela entidade adjudicante para objeto com as mesmas características e nível de qualidade.

Para as entidades compradoras voluntárias, de acordo com o estipulado no n.º 2 do artigo 9.º do Regulamento n.º 330/2009, a não aquisição centralizada de bens móveis e serviços, nos termos e dentro dos limites constantes dos respetivos contratos de adesão e no que diz respeito às categorias de bens móveis e serviços objeto desses contratos, é fundamento de resolução do referido contrato, por parte da ESPAP, I.P.

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6 Serviços da administração direta do Estado e Institutos Públicos.

7 Entidades da administração autónoma e do sector empresarial público, mediante celebração gratuita de contrato de adesão.

7. MECANISMOS DE PREVENÇÃO DA OCORRÊNCIA DE FRAUDE

De acordo com o n.º 2 do artigo 59.º do Regulamento (UE) n.º 966/2012, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, os Estados Membros devem tomar todas as medidas necessárias, incluindo medidas legislativas, regulamentares e administrativas, para proteger os interesses financeiros da União Europeia, nomeadamente através da prevenção, deteção e correção de irregularidades e fraudes.

Para além do estabelecido na alínea h) do artigo 72.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013 – os sistemas de gestão e controlo dos programas devem assegurar a prevenção, deteção e correção de irregularidades, incluindo fraudes, e a recuperação de montantes indevidamente pagos – a alínea c) do n.º 4 do artigo 125.º do mesmo regulamento institui que as Autoridades de Gestão devem estabelecer medidas antifraude eficazes e proporcionadas, tendo em consideração os riscos identificados.

Nesse quadro legal, a AG do PO ISE definiu os pilares da sua estratégia antifraude e do processo de gestão de risco, designadamente de fraude, escorada nas orientações emanadas pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. e pela Comissão Europeia, e que encontra suporte na sua Declaração de Política Antifraude. Nesta declaração, a AG do PO ISE formaliza e exprime, a nível interno e externo, a sua posição oficial no que concerne à fraude e à corrupção e compromete‐se a manter elevados padrões jurídicos, éticos e morais e a respeitar os princípios da integridade, objetividade e honestidade.

Com esta estratégia, a AG pretende promover uma cultura antifraude, com base no princípio da “tolerância zero”, no que respeita a práticas fraudulentas, e na aplicação dos princípios de cultura ética por parte de todos os seus dirigentes e colaboradores.

A estratégia antifraude da AG visa garantir a adoção de medidas antifraude eficazes e proporcionadas, tendo em conta os riscos identificados no âmbito da sua atividade e estabelece o seu posicionamento em relação à fraude, assim como os procedimentos a serem seguidos relativamente a este tema, nos domínios da prevenção, deteção e correção da fraude.

Considerando que a contratação pública é uma das áreas onde se considera existir maior incidência do risco de fraude, a AG está empenhada em desenvolver mecanismos de prevenção adequados às novas exigências nesta matéria, entre os quais a divulgação do presente guia, do qual fazem parte integrante um conjunto de recomendações suscetíveis de contribuir para a prevenção da ocorrência de fraude na aplicação dos fundos públicos.

De entre essas recomendações, destaca‐se, em particular, a adoção da “Checklist do Beneficiário para verificação dos procedimentos de contratação pública”, que deve ser aplicada pelo beneficiário a cada procedimento de contratação pública abrangido pela operação financiada.

Pese embora a AG tenha já divulgado, através da Circular Normativa n.º 1/UC/2017, de 21 de março, uma “Checklist do Beneficiário para verificação dos procedimentos de contratação pública” a adotar para os procedimentos de contratação pública iniciados até 31/12/2017, a mesma deixa de ser aplicável com a publicação do Decreto‐Lei n.º 111‐B/2017, de 31 de agosto, ou seja, não deve ser adotada para os procedimentos iniciados após 01/01/2018.

A nova checklist encontra‐se em fase de elaboração pela AG, prevendo‐se a sua divulgação a breve prazo.

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8. VERIFICAÇÕES DE GESTÃO

Nos termos da alínea a) do n.º 4 do artigo 125.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 e da alínea a) do n.º 2 do artigo 26.º do Decreto‐lei n.º 137/2014, de 12 de setembro, a AG assegura a realização de verificações de gestão garantindo a legalidade, conformidade e regularidade da despesa, por via da conferência apropriada dos aspetos administrativos, financeiros, técnicos e físicos das operações.

Desde logo, em sede de análise de candidaturas, a AG tem que garantir que as candidaturas que reúnem condições técnicas para aprovação e que iniciaram em data anterior à data de submissão são sujeitas a verificações em matéria de contratação pública.

Para esse efeito, e tendo por base a “Lista de Contratos” (Anexo II) apresentada pelas entidades, a AG desenvolve, por amostragem, testes de conformidade suscetíveis de garantir o cumprimento da legislação nacional e comunitária aplicável.

Salienta‐se que os procedimentos que não tiverem sido objeto de análise em sede de candidatura, por não estarem ainda concluídos ou não terem sido selecionados na amostra, serão analisados em sede de execução, por via de verificações de gestão. A AG tem a obrigação de verificar, por cada operação, todos os contratos acima dos limiares comunitários e uma amostra mínima de 30 contratos abaixo dos limiares, quando existirem.

O incumprimento pelos beneficiários da legislação nacional e comunitária em matéria de contratação pública leva à aplicação de correções financeiras, nos termos das Orientações anexas à Decisão da Comissão C (2013) 9527, de 19‐12‐2013. De salientar que esta Decisão dispõe, em anexo, uma tabela de correções financeiras, designada por Tabela COCOF (Anexo III).

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9. RECOMENDAÇÕES AOS BENEFICIÁRIOS

No que respeita à contratação pública, constitui requisito fundamental de todo e qualquer beneficiário que pretenda aceder a fundos públicos, a devida documentação do processo de contratação e a justificação de todas as decisões tomadas neste âmbito, de forma a garantir a regularidade e legalidade das despesas associadas, caso venham a ser posteriormente objeto de verificação ou auditoria.

No sentido de alinhar os procedimentos no âmbito da contratação pública e de fomentar as melhores práticas nesta matéria, com vista à prevenção da ocorrência de fraude na aplicação dos fundos públicos, a AG do PO ISE, recomenda aos beneficiários que:

▪ Em conformidade com o disposto no artigo 290.º‐A do CCP, designem um gestor do contrato, com a função de acompanhar permanentemente a execução do contrato. Caso o gestor detete desvios, defeitos ou outras anomalias na execução do contrato, deve comunicá‐los de imediato ao órgão competente pela decisão de contratar, propondo em relatório fundamentado as medidas corretivas que, em cada caso, se revelem adequadas. Nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 96.º do CCP, a identificação do gestor do contrato deve constar do contrato, quando este for reduzido a escrito;

▪ Consultem o documento “Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds” (Anexo IV), elaborado pelos serviços da Comissão Europeia, em conjunto com o Banco Europeu de Investimentos, o qual chama a atenção para os erros mais frequentes e divulga boas práticas a adotar no âmbito da tramitação de procedimentos de adjudicação de contratos públicos;

▪ Adotem políticas relativas a conflitos de interesse, promovendo a existência de:

✓ Declarações de inexistência de conflitos de interesses, assinadas por todos os participantes nos procedimentos de contratação antes do início de funções, designadamente pelos membros dos júris e todos os demais intervenientes no processo de avaliação de propostas, relacionadas com o objeto ou com os participantes no procedimento, conforme modelo previsto no anexo XIII do CCP ‐ n.º 5 do artigo 67.º do CCP;

✓ Uma adequada rotatividade dos colaboradores envolvidos na avaliação dos procedimentos de contratação pública, por forma a evitar eventuais conflitos de interesse não declarados que possam originar o favorecimento de determinados concorrentes, ou o pagamento de subornos ou comissões ilegais com o objetivo de influenciar a adjudicação dos respetivos contratos8;

✓ Mecanismos de controlo e ações de sensibilização para garantir que todos os colaboradores intervenientes nos procedimentos de contratação estão cientes da sua responsabilidade de agir com imparcialidade e integridade.

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8 Alerta‐se que a Tabela COCOF prevê uma correção financeira de 100% sobre a despesa que esteja associada a irregularidades de contratação pública afetadas por conflito de interesses.

“CONFLITOS DE INTERESSE” ‐ O conceito de conflitos de interesse tem vindo a merecer crescente enfoque em todos os processos que envolvam a utilização de recursos públicos, designadamente, devido à importância atribuída aos princípios da transparência, igualdade de tratamento e não discriminação plasmados nas diretivas comunitárias relativas à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços.

A Diretiva n.º 2014/24/UE, no 2.º parágrafo do seu artigo 24.º, estatui que «(o) conceito de conflito de interesses engloba, no mínimo, qualquer situação em que os membros do pessoal da autoridade adjudicante ou de um prestador de serviços que age em nome da autoridade adjudicante, que participem na condução do procedimento de contratação ou que possam influenciar os resultados do mesmo, têm direta ou indiretamente um interesse financeiro, económico ou outro interesse pessoal suscetível de comprometer a sua imparcialidade e independência no contexto do procedimento de adjudicação.».

Neste sentido, um conflito de interesses surge e existe quando um colaborador coloca os seus interesses privados à frente dos seus deveres funcionais, defraudando os objetivos subjacentes à atribuição desses deveres, comprometendo, com isso, a transparência e a imparcialidade exigíveis.

Importa referir que, de acordo com a alínea k) do n.º 1 do artigo 55º do CCP, não podem ser candidatos, concorrentes ou integrar qualquer agrupamento, as entidades que estejam abrangidas por conflitos de interesses que não possam ser eficazmente corrigidos por outras medidas menos gravosas que a exclusão. De acordo com o n.º 2 do mesmo normativo, podem ser ponderadas como medidas menos gravosas que a exclusão, designadamente, a substituição de membros do júri ou de peritos que prestem apoio ao júri, a instituição de sistemas de reconfirmação de análises, apreciações ou aferições técnicas, ou a proibição de o concorrente recorrer a um determinado subcontratado.

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“RELAÇÕES ESPECIAIS” – A existência de relações especiais no âmbito de procedimentos de contratação pública assume especial relevância por ser passível de consubstanciar uma situação geradora de conflito de interesses.

O n.º 4 do artigo 63.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (CIRC) contém uma definição do conceito de relações especiais, estabelecendo que:

"Considera‐se que existem relações especiais entre duas entidades nas situações em que uma tem o poder de exercer, direta ou indiretamente, uma influência significativa nas decisões de gestão da outra, o que se considera verificado, designadamente, entre:

a) Uma entidade e os titulares do respetivo capital, ou os cônjuges, ascendentes ou descendentes destes, que detenham, direta au indiretamente, uma participação não inferior a 20 % do capital ou dos direitos de voto;

b) Entidades em que os mesmos titulares do capital, respetivos cônjuges, ascendentes ou descendentes detenham, direta ou indiretamente, uma participação não inferior a 20 % do capital ou dos direitos de voto;

c) Uma entidade e os membros dos seus órgãos sociais, ou de quaisquer órgãos de administração, direção, gerência ou fiscalização, e respetivos cônjuges, ascendentes e descendentes;

d) Entidades em que a maioria dos membros dos órgãos sociais, ou dos membros de quaisquer órgãos de administração, direção, gerência ou fiscalização, sejam as mesmas pessoas ou, sendo pessoas diferentes, estejam ligadas entre si par casamento, união de facto legalmente reconhecido au parentesco em linha reta;

e) Entidades ligadas por contrato de subordinação, de grupo paritário au outro de efeito equivalente;

f) Empresas que se encontrem em relação de domínio, nos termos do artigo 486.º do C6digo das Sociedades Comerciais;

g) Entidades cujo relacionamento jurídico possibilita, pelos seus termos e condições, que uma condicione as decisões de gestão da outra, em função de factos ou circunstâncias alheias à própria relação comercial ou profissional;

h) Uma entidade residente au não residente com estabelecimento estável situado em território português e uma entidade sujeita a um regime fiscal claramente mais favorável residente em pais, território au região constante da lista aprovada por portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças".

A existência de relações especiais entre empresas ou empresas e os seus sócios ou gerentes constitui um fator potenciador de uma situação de conflito de interesses, mas não implica, por si só, uma irregularidade. A realização de correções financeiras assentes em tal factualidade tem lugar quando, comprovadamente, se verifique que, no âmbito de um procedimento, as entidades em questão ou os seus responsáveis obtiveram algum tipo de vantagem pessoal, direta ou indireta, decorrente da preterição das obrigações que sobre si impendiam por força do seu envolvimento no referido procedimento.

Aconselha‐se a leitura do “Guia prático para gestores”, elaborado por um grupo de peritos dos Estados‐ Membros sob a coordenação da Unidade de Prevenção de Fraude da OLXX, o qual aborda a matéria dos conflitos de interesses nos processos de adjudicação de contratos públicos (Anexo V).

▪ Assegurem que os colaboradores envolvidos nos procedimentos de contratação pública têm formação adequada para a elaboração e aplicação das peças procedimentais respetivas, em especial do convite a contratar, do programa do concurso e do caderno de encargos.

▪ Adotem procedimentos de contratação pública que promovam a livre concorrência, evitando nomeadamente o favorecimento de um determinado concorrente, quer no que respeita a novas aquisições de bens ou serviços quer no que envolve a manutenção/prorrogação de contratos já existentes, prevenindo:

✓ O fracionamento da despesa (com o objetivo de evitar a abertura de um procedimento concursal mais exigente);

✓ Ajustes diretos injustificados (falsificando a fundamentação dos procedimentos através da adoção de especificações técnicas restritivas ou limitadas com a finalidade de selecionar um determinado concorrente);

✓ A não adoção de um procedimento concursal (adjudicando contratos para favorecer entidades terceiras sem a adoção de um adequado procedimento);

✓ Extensões/prorrogações irregulares de contratos (manutenção ou renovação de contratos existentes através de adendas ou de condições suplementares, com o objetivo de evitar um novo procedimento concursal).

▪ Adotem mecanismos que assegurem a regularidade e legalidade das despesas sem procedimento contratual;

▪ Garantam que as especificações técnicas dos procedimentos adotadas nas aquisições de bens e serviços não condicionam a adjudicação a um determinado fornecedor (exigindo, por exemplo, que o concorrente tenha determinada capacidade técnica ou experiência);

▪ Adotem mecanismos que assegurem a não divulgação de informação confidencial/privilegiada, garantindo que o pessoal envolvido no processo de contratação, na conceção do projeto ou das especificações ou na avaliação das propostas não divulga informação confidencial ou privilegiada com o intuito de favorecer um determinado concorrente, dando‐lhe a possibilidade de apresentar uma proposta mais favorável em termos técnicos e/ou financeiros (exemplos dessa informação privilegiada podem ser as soluções técnicas preferenciais, detalhes das propostas de outros concorrentes ou os limites orçamentais preferenciais);

▪ Garantam que o procedimento de contratação pública inclui um processo transparente de abertura das propostas, bem como um tratamento adequado e seguro no que respeita às propostas ainda não abertas;

▪ Assegurem que no âmbito da análise das propostas é avaliada a existência de indícios de eventual conluio entre os diversos concorrentes, por exemplo a realização de benchmarking com vista à comparação de preços dos bens e serviços;

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“CONLUIO NA CONTRATAÇÃO PÚBLICA” ‐ O conluio na contratação pública consiste na concertação de propostas com o objetivo de eliminar ou limitar a concorrência nos procedimentos de contratação.

No mesmo procedimento de contratação pública podem coexistir diversas formas de conluio. Em regra, nos esquemas de conluio, os participantes escolhem uma das empresas para vencer o procedimento. Este tipo de comportamento inclui, frequentemente, a fixação conjunta de preços entre concorrentes e mecanismos de repartição dos lucros adicionais que resultam do conluio (e.g., o pagamento de compensações pelo adjudicatário às restantes empresas em conluio).

Para efeitos de compreensão e aprofundamento desta matéria, sugere‐se a leitura do “Guia de boas práticas no combate ao conluio na contratação pública, da Autoridade da Concorrência” (Anexo VI), o qual identifica, nomeadamente:

▪ As formas mais comuns de conluio na contratação pública;

▪ Os vários indícios que podem alertar as entidades adjudicantes para a possibilidade de conluio num determinado procedimento;

▪ As medidas que podem ser adotadas pelas entidades adjudicantes a fim de promover a

concorrência e reduzir o risco de conluio.

▪ Implementem mecanismos que permitam confirmar a existência efetiva das entidades participantes nos procedimentos de contratação pública. Este procedimento pode envolver a verificação de websites, informação sobre a localização da empresa, etc.;

▪ Implementem mecanismos que permitam confirmar, junto de fontes independentes, os preços praticados pelos fornecedores;

▪ Adotem custos unitários para as aquisições regulares;

▪ Implementem mecanismos para confirmação dos montantes faturados e que estes têm efetiva correspondência com os serviços contratualizados;

▪ Procedam à verificação das faturas submetidas de forma a identificar possíveis casos de duplicação ou de faturas falsas;

▪ Efetuem a reconciliação entre os montantes faturados e os respetivos orçamentos e se os preços faturados estão em conformidade com os montantes orçamentados;

▪ Adotem mecanismos que permitam confirmar a conformidade dos trabalhos realizados ou dos produtos/serviços adquiridos com as respetivas especificações contratuais;

▪ Assegurem que as adendas contratuais, que modifiquem os pressupostos que sustentam a adjudicação, sejam alvo de uma adequada fundamentação que justifique a não adoção de um novo procedimento concursal.

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LEGISLAÇÃO NACIONAL
Decreto‐Lei n.º 18/2008, de 29/01	Aprova o Código dos Contratos Públicos, que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza do contrato administrativo
Declaração de Retificação 18‐A/2008, de 28/03	Alterações ao Decreto‐lei n.º 18/2008, de 29/01
Lei n.º 59/2008, de 11/09
Decreto‐Lei n.º 223/2009, de 11/09
Decreto‐Lei n.º 278/2009, de 02/10
Lei n.º 3/2010, de 27/04
Decreto‐lei n.º 131/2010, de 14/12
Lei n.º 64‐B/2011, de 30/12
Decreto‐Lei n.º 149/2012, de 12/07
Decreto‐Lei n.º 214‐G/2015, de 2/10
Decreto‐lei n.º 111‐B/2017, de 31/08
Declaração de Retificação 36‐A/2017, de 30/10
Declaração de Retificação 42/2017, de 30/11
Decreto‐Lei n.º 37/2007, de 19/02	Cria o Sistema Nacional de Compras Públicas
Decreto‐Lei n.º 143‐A/2008, de 25/07	Estabelece os termos a que deve obedecer a apresentação e receção de propostas, candidaturas e soluções no âmbito do Código dos Contratos Públicos
Portaria n.º 701‐A/2008, de 29/07	Estabelece os modelos de anúncio de procedimentos pré‐ contratuais previstos no Código dos Contratos Públicos a publicitarem no Diário da República
Portaria n.º 701‐D/2008, de 29/07	Aprova o modelo de dados estatísticos
Portaria n.º 701‐F/2008, de 29/07	Regula a constituição, funcionamento e gestão do portal único da Internet dedicado aos contratos públicos (Portal dos Contratos Públicos)
Portaria n.º 701‐G/2008, de 29/07	Define os requisitos e condições a que deve obedecer a utilização de plataformas eletrónicas pelas entidades adjudicantes, na fase de formação dos contratos públicos, e estabelece as regras de funcionamento daquelas plataformas
Despacho Normativo n.º 35‐A/2008, de 29/07	Aprova o Regulamento de Publicação de Atos no Diário da República. Revoga o Despacho Normativo 38/2006, de 30 de junho
Portaria n.º 772/2008, de 6/08	Estabelece as categorias a centralizar pela ESPAP e UMC e fixa a regra da sucessão de regimes
Decreto‐Lei n.º 200/2008, de 19/10 (alterado pelo Decreto‐Lei 108/2011, de 17/11)	Estabelece o regime jurídico aplicável à constituição, estrutura orgânica e funcionamento das centrais de compras, nos termos do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Código dos Contratos Públicos
Regulamento n.º 330/2009, de 30/07	Regulamento do Sistema Nacional de Compras Públicas
Lei n.º 3‐B/2010, de 28/04	Alterações ao Decreto‐Lei n.º 37/2007, de 19/02
Decreto‐lei n.º 117‐A/2012, de 14/06 (Cria a ESPAP)	Alterações ao Decreto‐Lei n.º 37/2007, de 19/02

LEGISLAÇÃO NACIONAL

Portaria n.º 103/2011, de 14/03

Atualiza as categorias a centralizar pela ESPAP e UMC. Revoga a Portaria n.º 420/2009, de 20/04

Lei n.º 96/2015, de 17/08

Regula a disponibilização e a utilização das plataformas eletrónicas de contratação pública e transpõe o artigo 29.º da Diretiva 2014/23/UE, o artigo 22.º e o anexo IV da Diretiva 2014/24/UE e o artigo 40.º e o anexo V da Diretiva 2014/25/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, revogando o Decreto ‐Lei n.º 143 ‐A/2008, de 25 de julho.

Portaria n.º 371/2017, de 14/12

Estabelece os modelos de anúncio aplicáveis aos procedimentos pré‐contratuais previstos no Código dos Contratos Públicos

Portaria n.º 372/2017, de 14/12

Define as regras e os termos de apresentação dos documentos

de habilitação do adjudicatário no âmbito de procedimentos de formação de contratos públicos

Portaria n.º 57/2018, de 26/02

Procede à regulação do funcionamento e gestão do portal dos contratos públicos, denominado «Portal BASE», previsto no Código dos Contratos Públicos (CCP) e à aprovação dos modelos de dados a transmitir ao Portal BASE, para efeitos do disposto no

CCP

LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA

Diretiva 2004/17/CE, de 31.03.2004

Relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos

transportes e dos serviços postais

Diretiva 2004/18/CE, de 31.03.2004

Relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços

Regulamento (CE) 1564/2005, da Comissão de 07.09.2005

Estabelece os formulários tipo para publicação de anúncios no âmbito dos processos de adjudicação de contratos públicos em conformidade com as Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e

do Conselho

Diretiva 2005/51/CE, da Comissão, de 07.09.2005

Altera o anexo XX da Diretiva 2004/17/CE e o anexo VIII da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho sobre os contratos públicos

Diretiva 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 16.11.2005

Retifica a Diretiva 2004/18/CE relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos

de fornecimento e dos contratos públicos de serviços

Comunicação interpretativa da Comissão n.º 2006/C 179/02

Sobre o direito comunitário aplicável à adjudicação de contratos não abrangidos, ou apenas parcialmente, pelas diretivas comunitárias relativas aos contratos públicos

Regulamento (CE) 1422/2007, da Comissão, de 04.12.2007

Altera o artigo 16° e o artigo 61° da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho CE n.º 2004/17/CE, de 30‐04, bem como o artigo 7º, o artigo 8º, o artigo 56º, o artigo 63º e o artigo 67º da Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho CE n.º

2004/18/CE, de 30‐04

LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA

Regulamento (CE) 213/2008, da Comissão, de 28.11.2007

Altera o Regulamento (CE) n.º 2195/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV), e as Diretivas do Parlamento Europeu e do Conselho 2004/17/CE e 2004/18/CE, relativas aos processos de adjudicação de contratos, no que respeita à revisão do

CPV

Diretiva 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13.07.2009

Altera a Diretiva 2004/17/CE e a Diretiva 2004/18/CE nos domínios da defesa e da segurança

Regulamento (CE) 1177/2009, da Comissão, de 30.11.2009

Altera a Diretiva 2004/17/CE e a Diretiva 2004/18/CE nos domínios da defesa e da segurança

Regulamento (UE) nº. 1251/2011 da Comissão, de 30 de novembro de 2011

Altera as Diretivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante aos seus limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de contratos.

Regulamento (UE) Nº 1336/2013 da Comissão, de 13 de dezembro de 2013

Altera as Diretivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho no

respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de contratos.

Decisão da Comissão C (2013) 9527, de 19‐12‐2013

Relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos

públicos

Diretiva 2014/23/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26/02

Relativa à adjudicação de contratos de concessão. Revoga a Diretiva n.º 2014/17/CE

Diretiva 2014/24/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26/02

Relativa à adjudicação de contratos públicos em geral. Revoga a Diretiva n.º 2014/18/CE

Diretiva n.º 2014/25/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26/02

Relativa à adjudicação de contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais

Diretiva n.º 2014/55/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/04

Relativa à faturação eletrónica nos contratos públicos

Regulamento (UE) 2015/2342 da Comissão, de 15.12.2015

Altera a Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos

processos de adjudicação de contratos

Regulamento Delegado (UE) 2015/2170 da Comissão, de 24.11.2015

Altera a Diretiva 2014/24/EU do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos

processos de adjudicação de contratos

Regulamento Delegado (UE) 2015/2172 da Comissão, de 24.11.2015

Altera a Diretiva 2014/23/EU do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de contratos

Regulamento de Execução (UE) 2015/1986 da Comissão, de 11.11.2015

Estabelece os formulários‐tipo para publicação de anúncios no âmbito dos processos de adjudicação de contratos públicos e revoga o Regulamento de

Execução (UE) n.º 842/2011.

LEGISLAÇÃO COMUNITÁRIA

Regulamento Delegado (UE) N.º 2017/2366 da Comissão, de 18/12

Altera a Diretiva n.º 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de contratos de concessão de serviços públicos e obras

públicas

Regulamento Delegado (UE) N.º 2017/2365, da Comissão, de 18/12

Altera a Diretiva n.º 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de

contratos públicos

Regulamento Delegado (UE) N.º 2017/2364, da Comissão, de 18/12

Altera a Diretiva n.º 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais

LISTA DE CONTRATOS

Código Universal da Operação: Tipologia de Operações: Beneficiário:

NIF:

Anexo II - Lista de Contratos

Código de Identificação do Procedimento

Data do Contrato

Designação do Contrato

Tipo de Procedimento aplicado

Data de lançamento do procedimento

Data da adjudicação

NIF

Fornecedor

Denominação Fornecedor

Valor Total do contrato

Valor Executado (acumulado)

Valor Imputado à Operação (acumulado)

Com IVA

Sem IVA

Com IVA

Sem IVA

Com IVA

Sem IVA

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 19.12.2013

C(2013) 9527 final

DECISÃO DA COMISSÃO de 19.12.2013

relativa à definição e à aprovação das orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos

PT PT

DECISÃO DA COMISSÃO de 19.12.2013

A COMISSÃO EUROPEIA,

Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, Considerando o seguinte:

(1) As presentes orientações têm como objetivo fornecer indicações aos serviços pertinentes da Comissão sobre os princípios, critérios e tabelas indicativas a aplicar na determinação das correções financeiras introduzidas pela Comissão nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras aplicáveis em matéria de contratos públicos, tal como especificado nas orientações.

(2) Em conformidade com o artigo 80.º, n.º 4, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União1, compete à Comissão: i) aplicar correções financeiras aos Estados-Membros, a fim de excluir do financiamento da União as despesas efetuadas em infração do direito aplicável; ii) basear as suas correções financeiras na identificação dos montantes despendidos indevidamente e no impacto financeiro no orçamento, podendo, caso esses montantes não possam ser identificados com precisão, aplicar correções extrapoladas ou fixas em conformidade com as regras setoriais; iii) estabelecer o montante da correção financeira, tendo em conta a natureza e a gravidade da infração do direito aplicável e o impacto financeiro no orçamento, inclusive no caso de deficiências dos sistemas de gestão e controlo.

(3) Em conformidade com os artigos 99.º e 100.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão2, a Comissão pode proceder a correções financeiras mediante o cancelamento da totalidade ou de parte da participação da União num programa operacional. Existem disposições similares noutras regras setoriais, nomeadamente: nos artigos 97.º e 98.º do Regulamento (CE) n.º 1198/2006 do Conselho, de 27 de julho de 2006, relativo ao Fundo Europeu das Pescas3; no artigo 44.º da Decisão 2007/435/CE do Conselho, de 25 de junho de 2007, que cria o Fundo Europeu para a Integração de Nacionais de Países Terceiros para o período de 2007 a 2013 no âmbito do programa geral

«Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios»4; no artigo 46.º da Decisão 573/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2007, que cria

1 JO L 298 de 26.10.2012, pp. 1-96.

2 JO L 210 de 31.7.2006, pp. 25-78.

3 JO L 223 de 15.8.2006, pp. 1-44.

4 JO L 168 de 28.6.2007, pp. 18-36.

o Fundo Europeu para os Refugiados (FER III) para o período de 2008 a 2013 no âmbito do programa geral «Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios»5; no artigo 48.º da Decisão 574/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2007, que cria o Fundo para as Fronteiras Externas para o período de 2007 a 2013 no âmbito do programa geral «Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios»6, no artigo 46.º da Decisão 575/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, que cria o Fundo Europeu de Regresso para o período de 2008 a 2013 no âmbito do programa geral «Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios»7 e no artigo 31.º do Regulamento (CE) n.º 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum8. No que diz respeito ao Fundo de Solidariedade da União Europeia, é igualmente aplicável o artigo 80.º, n.º 4, do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União Europeia9, em conformidade com o artigo 5.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 2012/2002 do Conselho, de 11 de novembro de 2002, que institui o Fundo10.

(4) As presentes orientações são aplicáveis a todos os fundos sob gestão partilhada incluídos no quadro financeiro plurianual de 2014-2020, incluindo os que não constituem uma continuação dos fundos existentes, como o instrumento de apoio financeiro à cooperação policial, à prevenção e luta contra a criminalidade e à gestão de crises, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna.

(5) Estas orientações constituem uma atualização das orientações para a determinação das correções financeiras a aplicar em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos, no que diz respeito aos períodos de programação de 2000-2006 e de 2007-201311. Refletem a experiência adquirida com a aplicação das anteriores orientações e procuram clarificar o nível de correções a aplicar em conformidade com

o princípio da proporcionalidade e tendo em conta a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia. Além disso, pretendem responder à recomendação de quitação do Parlamento Europeu, para 2010, no sentido de harmonizar o tratamento dos erros de contratos públicos nos domínios da agricultura e dos recursos naturais, da coesão, da energia e dos transportes, e de promover uma maior harmonização da quantificação de irregularidades nos contratos públicos pelo Tribunal de Contas Europeu e a Comissão.

(6) As presentes orientações destinam-se a ser utilizadas pelos serviços da Comissão para garantir a igualdade de tratamento entre os Estados-Membros, a transparência e a proporcionalidade na aplicação de correções financeiras relacionadas com despesas financiadas pela União. O objetivo das correções financeiras é restabelecer uma situação em que a totalidade das despesas declaradas para financiamento pela União esteja legal e conforme com as regras nacionais e da União aplicáveis.

5 JO L 144 de 6.6.2007, pp. 1-21.

6 JO L 144 de 6.6.2007, pp. 22-44.

7 JO L 144 de 6.6.2007, pp. 45-65.

8 JO L 209 de 11.8.2005, pp. 1-25.

9 JO L 298 de 26.10.2012, pp. 1-96.

10 JO L 311 de 14.11.2002, pp. 3-8.

11 Ref. COCOF 07/0037/03-EN de 29/11/2007 aplicável ao Fundo Europeu de Desenvolvimento

Regional, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Social Europeu; Ref. EFFC/24/2008 de 1/4/2008, aplicável ao Fundo Europeu das Pescas; e «SOLID/2011/31 REV» de 11/01/2012, ou seja, as orientações para determinar as correções financeiras a aplicar em caso de incumprimento das regras da União em matéria de contratos públicos cofinanciados pelos quatro fundos do programa geral «Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios», durante o período de programação 2007-2013.

DECIDE:

Artigo 1.º

A presente decisão estabelece em anexo as orientações para a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União em regime de gestão partilhada, para os períodos de programação de 2007-2013 e 2014-2020, em caso de incumprimento das regras relativas aos contratos públicos.

Artigo 2.º

As orientações estabelecidas em anexo substituem as orientações sobre as correções financeiras em caso de incumprimento das regras relativas aos contratos públicos para os períodos de programação de 2000-2006 e de 2007-2013, como especificado no considerando 5.

As orientações em anexo devem ser aplicadas pela Comissão ao efetuar correções financeiras relacionadas com irregularidades detetadas após a data de adoção da presente decisão.

Feito em Bruxelas, em 19.12.2013

Pela Comissão Xxxxxxxx XXXX Membro da Comissão

FEBRUARY 2018

PUBLIC PROCUREMENT GUIDANCE FOR

PRACTITIONERS

on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

DISCLAIMER

This document contains guidance on how to avoid errors frequently seen in public procurement for projects co-financed by the European Structural and Investment Funds. It is intended to facilitate the implementa- tion of operational programmes and to encourage good practice. It is not legally binding but aims to provide general recommendations and to reflect best practice.

The concepts, ideas and solutions proposed in the guidance are without prejudice to national legislation and should be read and may be adapted taking into account the national legal framework.

This guidance is without prejudice to the interpretation that the Commission may in the future give to any provision of the applicable legislation. This guidance does not commit the European Commission. Only the Court of Justice of the European Union is competent to authoritatively interpret Union law.

Print	ISBN 978-92-79-77537-6	doi:10.2776/461701 KN-02-17-003-EN-C
PDF	ISBN 978-92-79-77536-9	doi:10.2776/886010 KN-02-17-003-EN-N

PUBLIC PROCUREMENT GUIDANCE FOR

PRACTITIONERS

on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

Glossary of acronyms 4

Foreword 7

Introduction — How to use this guidance 8

Who is this guidance for? 8

What is the purpose of this guidance? 8

Structure of the guidance 8

Explanation of symbols: warnings and help for public buyers 9

Scope of the guidance 9

Key changes introduced by the public procurement

Directive 2014/24/EU 11

New definitions, new thresholds, and a new category of contracting authority 11

Making SME participation in public contracts easier 12

More provisions on grounds for exclusion and award criteria 13

Improved safeguards against corruption 13

Including environmental, social and innovation policy goals in procurement procedures 14 Electronic procurement 14

Changes in procedures 14

Changes in the scope of Directive 2014/24/EU 15

1. Preparation and planning 16

1.1. Assess future needs 17

1.2. Engage stakeholders 19

1.3. Analyse the market 23

1.4. Define the subject matter 28

1.5. Choose the procedure 35

1.6. Plan the procedure 51

2. Publication and transparency 54

2.1. Draft procurement documents 54

2.2. Define specifications and standards 59

2.3. Define the criteria 65

2.4. Set the time limits 77

2.5. Advertise the contract 81

3. Submission of tenders and selection of tenderers 86

3.1. Ensure a delivery of tenders according to instructions 86

3.2. Acknowledge receipt and open tenders 87

3.3. Assess and select tenders 88

4. Evaluation of tenders and award 92

4.1. Set up the evaluation committee 92

4.2. Apply the award criteria 93

4.3. Deal with abnormally low tenders 97

4.4. Request clarifications 98

4.5. Finalise the evaluation and decide 99

4.6. Award the contract 101

5. Contract implementation 104

5.1. Manage the relationship with the contractor 104

5.2. Manage the contract 105

5.3. Deal with contract modifications 111

5.4. Deal with complaints and remedies 116

5.5. Terminate a contract during its term 116

5.6. Close the contract 116

6. Toolkit 118

6.1. Most common errors in public procurement 118

6.2. Resources and references 120

6.3. Checklist for specifications drafting 125

6.4. Checklist for the control of public procurement 127

6.5. Template declaration of absence of conflict of interest and confidentiality 132

Glossary of acronyms

Acronym	Definition
CA	Contracting authority
CAN	Contract award notice
CEO	Chief Executive Officer, highest-ranking executive in an organisation
CN	Contract notice
DG EMPL	Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion of the European Commission
DG GROW	Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs of the European Commission
DG REGIO	Directorate-General for Regional and Urban Policy of the European Commission
EC	European Commission
ECA	European Court of Auditors
e-CERTIS	Cross-border certificate repository
EEA	European Economic Area
EFTA	European Free Trade Association
EMAS	Eco-Management and Audit Scheme
ESI Funds	European Structural and Investment Funds
ESPD	European Single Procurement Document
EU	European Union
FIDIC	International Federation of Consulting Engineers
GDP	Gross Domestic Product
GPP	Green Public Procurement
GPA	Government Procurement Agreement of the World Trade Organization

Acronym	Definition
IAASB	International Auditing and Assurance Standards Board
IATA	International Air Transport Association
ICAO	International Civil Aviation Organisation
IPR	Intellectual Property Rights
ISA	International Standards on Auditing
ISO	International Organisation for Standardisation
LCC	Life-cycle cost
MEAT	‘Most economically advantageous tender’ criterion
OJEU	Official Journal of the European Union
XXXX	European Anti-Fraud Office
PCP	Pre-commercial procurement
PIN	Prior Information Notice
PPI	Public Procurement of Innovative solutions
R&D	Research and Development
SIMAP	Information system for public procurement
SME	Small and medium-sized enterprise
SRPP	Socially Responsible Public Procurement
XXX	Xxxxxxx Electronic Daily, the Supplement to the Official Journal of the European Union
TFEU	Treaty on the Functioning of the European Union
ToR	Terms of reference
WTO	World Trade Organization

Foreword

Following on the great success of the first edition with more than 70,000 downloads, we are particularly happy to present you with the new and updated version of the Public Procurement - Guidance for practitioners on the avoidance of the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds. This improved document takes into account the new and simpli- fied EU rules on public procurement and the first direct experience from their implementation on the ground.

The aim is to support public procurement officials in Europe’s Member States, regions and cities, taking them step-by-step through the process, highlighting areas where mistakes are typically made and showing how to avoid them.

Efficient, effective, transparent and professional public procurement is essential for strengthening the Single Market and stimulating investment in the European Union. It is also a key instrument to deliver the benefits of the Cohesion Policy to the European citizen and businesses.

This updated guidance was prepared by the Commission services involved in public procurement, as well as in consultation with the public procurement experts in the Member States. It is one of the building blocks of our ambitious Action Plan on Public Procurement and contributes to the objectives of the recently adopted EU public procurement package.

We are confident that this instrument, along with the other Commission’s initiatives in this field, will continue to help Member States, regions and cities in applying public procurement and increase the impact of public investment for the benefit of the EU citizens and economy.

Corina Creţu,

European Commissioner for Regional Policy

Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx, European Commissioner for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs

Introduction — How to use this guidance

Who is this guidance for?

This guidance is aimed primarily at procurement practitioners within contracting authorities in the European Union who are responsible for planning and delivering the purchase of public works, supplies or services in a compliant, efficient and value-for- money way.

Managing authorities of European Structural and Investment (ESI) Funds programmes and other EU-funded programme authorities may also find the guidance useful when acting as public buyers or when conducting checks on public procurements carried out by beneficiaries of EU grants (see 6.4.

Checklist for the control of public procurement).

What is the purpose of this guidance?

This guidance aims to offer practical assis- tance to procurement officers, helping them avoid some of the most com- mon errors and financial corrections observed in recent years by the Commis- sion in the use of ESI Funds (see 6.1 Most common errors in public procurement).

This guidance aims to offer practical assistance to procurement officers, helping them avoid some of the most common errors and financial corrections observed in recent years by the Commission in the use of ESI Funds (see section 6.1. Most common er- rors in public procurement).

The status of this document is that of ‘guidance’. It is intended as a support to and not a substitute for internal rules and procedures.

It is not an instruction manual on how to com- ply with the requirements set out in Directive 2014/24/EU.

It is certainly not a definitive legal interpreta- tion of EU law.

It is imperative that all those involved in the pro- curement process comply with national legislation, their own organisation’s internal rules, and EU rules.

In the absence of equivalent national or fund-speci- fic guidance documents, managing authorities may voluntarily adopt this document as guidance for beneficiaries of EU grants.

Structure of the guidance

This guidance is structured around the main stages of a public procurement process from planning to contract implementation. It highlights is- sues to look out for and potential mistakes to avoid, as well as specific methods or tools.

Figure 1. Main stages of a public procurement process

Contract implementation

Evaluation of tenders and award

Submission of tenders and selection of tenderers

Publication and transparency

Preparation and planning

In addition, a toolkit provides some ready-to-use instruments and additional resources on specific topics.

Explanation of symbols: warnings and help for public buyers

The guidance takes procurement officers step-by- step through the process, highlighting areas where mistakes are typically made and showing how to avoid them.

Throughout the guidance, the following symbols flag crucial areas:

RISK OF ERROR!

This highlights the points where the most common and serious errors arise. Analysis and further guidance are provided to avoid these errors in the most effective way.

HELP!

This is an area where specific advice is given to public procurement practitioners and/or where resources are provided through the toolkit or via links to other documents.

Scope of the guidance

The guidance intends to support public procurement practitioners (also called public buyers or procure- ment officers) in dealing with EU-funded contracts for the procurement of works, supplies and services as set out in Directive 2014/24/EU1 of the European

Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts (see Table 1. below).

Table 1. Type of public contracts

Works contracts

Supply contracts

Service contracts

Public contracts having as their objective either the execution, or both the design and execution, of works, for example building or civil engineering works such as a road or sewage plant.

Public contracts having as their object the purchase, lease, rental or hire purchase with

or without option to buy, of products such as stationery, vehicles or computers.

Public contracts other than public works or supply contracts having as their object the provision of services such as consultancy, training or cleaning services.

Detailed list of works in Xxxxx XX to the Directive

Detailed list of services in Annex XIV to the Directive

Source: Directive 2014/24/EU

1 Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC. Available at: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxx/xxx/0000/00/xx.

This guidance provides advice and recommenda- tions to contracting authorities on the basis of the European legal framework, in particular Directive 2014/24/EU. This legislation applies above a set of EU thresholds, which means that it sets minimum requirements only for procurement procedures above a certain monetary value (i.e. contract value)2. If the contract value is below these EU thresholds, the procurement processes are regulated by nation-

al rules. However, they must still comply with the general principles of the Treaty on the Functioning of the EU3.

Even though this guidance does not deal with pro- curement below these thresholds, the general les- sons and examples it provides can be useful for all kinds of procurement procedures, including smaller ones.

More information on EU procurement rules

More information on the public procurement directives, applicable thresholds and interpretative communications on specific topics (such as ‘Framework Contracts and Procurement below the thresholds’) is provided by:

The European Commission, DG GROW:

xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx_xx

The SIGMA initiative: Key procurement publications and policy briefs:

xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/xxx-xxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxx.xxx

2 The current EU thresholds are presented in detail in the following chapter on the Key changes introduced by the public procurement Directive 2014/24/EU.

3 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union 2012/C 326/01. Available at: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxxxxxx%0X00000X%0XXXX.

Key changes introduced by the public procurement Directive 2014/24/EU

A European legal framework was originally devel- oped for public procurement to ensure that busi- nesses across the European single market could compete for public contracts and to design bidding contests above certain thresholds. The legal frame- work aimed to ensure equal treatment and trans- parency, reduce fraud and corruption and remove legal and administrative barriers to participation in cross-border tenders. More recently, public procure- ment has started to cover additional policy goals such as environmental sustainability, social inclu- sion and the promotion of innovation (see Section

2.2.2 Strategic use of green, social and innovation criteria in public procurement).

The European legal framework for public procure- ment4 is composed of:

To achieve EU strategic policy goals while ensuring the most efficient use of public funds, the 2014 pub- lic procurement reform pursued several objectives:

make public spending more efficient;

clarify basic notions and concepts to ensure legal certainty;

make it easier for SMEs to participate in public contracts;

promote integrity and equal treatment;

enable contracting authorities to make better use of procurement in support of innovation and common societal and environment goals; and

The principles deriving from the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) such as equal treatment, non-discrimination, mutual recognition, proportionality and transparency; and

The three public procurement Directives: Direc- tive 2014/24/EU on public procurement, Directive 2014/25/EU on procurement by entities operat- ing in the water, energy, transport and postal ser- vices sectors, Directive 2014/23/EU on the award of concession contracts.

While the tenets of public procurement regulation are mostly unchanged, the 2014 Directives have in- troduced a number of changes. These may be ap- plicable starting on 18 April 2016 even if the trans- position process in all Member States has not been finalised.

incorporate relevant case-law of the Court of Justice of the European Union.

This section presents the key changes5 brought about by the reform that procurement practitioners should pay attention to, especially if they are accus- tomed to referring to the former Directives.

New definitions, new thresholds, and a new category of contracting authority

Directive 2014/24/EU provides new definitions to clarify the different notions used in procurement procedures, sUch as procurement document and economic operator (including candidate and tender- er). The Directive also presents new concepts that are essential now in public contracts, such as elec- tronic means, life cycle, innovation or label.

4 European Commission, DG GROW, Public procurement — Legal rules and implementation. Available at: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx/.

5 European Commission, DG GROW, EU public procurement reform: Less bureaucracy, higher efficiency. An overview of the new EU procurement and concession rules introduced on 18 April 2016.

Available at: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx/xxxxxxxxxx.xxx?xxxx_xxx0000.

Two categories of contracting authorities are introduced to differentiate between central govern- ment authorities (national public bodies) and sub- central contracting authorities operating at regional and local level. These two categories mainly have an impact on the thresholds for applying the Directives (see below). The threshold is higher for sub-central contracting authorities in the cases of supply con- tracts and most service contracts.

The thresholds above which European legislation for public procurement applies have changed and are now different for central and sub-central au- thorities (see Table 2 below). The thresholds change on a regular basis, generally every 2 years, and can be regularly checked on the Commission’s website6.

Table 2. EU thresholds for public contracts from 1 January 2018 to 31 December 2019

	Works	Supplies	Services
	Works	Supplies	Social and specific services	Subsidised services	All other services
Central government authorities	€5 548 000	€144 0007	€750 000	€221000	€144 000
Sub-central contracting authorities	€5 548 000	€221000	€750 000	€221 000

Source: Commission Delegated Regulation (EU) 2017/2365 of 18 December 2017 amending Directive 2014/24/EU in respect of the application thresholds for the procedures for the award of contracts.

Making SME participation in public contracts easier

Contracting authorities are encouraged to divide contracts into lots to make it easier for SMEs to participate in public procurement procedures. They are free not to divide but then need to explain why not.

Contracting authorities cannot set turnover requirements for economic operators at more than two times the contract value except where there is a specific justification.

Economic operators can use the online tool ‘e-CERTIS’8 to find out the administrative docu- ments they may be asked to provide in any EU coun- try. This should help them to participate in cross- border procurement if they are unfamiliar with the requirements of other countries.

The European Single Procurement Document (ESPD)9 enables economic operators to electroni- cally self-declare that they fulfil the required condi- tions to participate in a public procurement proce- dure. Only the successful tenderer needs to provide full documentary evidence. In the future, even this

6 DG GROW publishes the updated values of the EU procurement thresholds at: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx/xxxxx_xx.xxx.

7 For procurements under Directive 2009/81/EC on defence and sensitive security procurement, the applicable thresholds are

€5,548,000 for works contracts and €443,000 for supplies and services contracts.

8 e-CERTIS. Available at: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx.xx?xxxxxxxxXxxxxxxxxxx.

9 Commission Implementing Regulation (EU) 2016/7 of 5 January 2016 establishing the standard form for the European Single Procurement Document. Available at: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxXX:XXX_0000_000_X_0000.

obligation could be lifted once evidence can be linked electronically to national databases.

Beginning on 18 October 2018 at the latest, an eco- nomic operator may no longer have to provide ad- ministrative supporting documents if the contract- ing authority already has these documents.

More provisions on grounds for exclusion and award criteria

New provisions on grounds for exclusion allow contracting authorities to reject economic operators who have shown poor performance or significant shortcomings in a previous public contract. The new provisions also allow the authorities to reject them if they distort competition by practising collusive ten- dering with other economic operators.

For award criteria, contracting authorities are en- couraged to move from the ‘price-only’ criteria to the ‘MEAT’ criteria (most economically advantageous tender). The MEAT criteria can be based on cost and can also include other aspects within a ‘best price- quality ratio’ (e.g. quality of tender, organisation, qualification and experience of staff, delivery condi- tions like processes and time frame). Award criteria must be clearly defined and weighted in the contract notice or procurement documents. In addition, every public procurement award must be documented in a specific evaluation report that must be sent to the Commission upon request.

Improved safeguards against corruption

The definition and rules for conflict of interest have been clarified. Contracting authorities are re- quired to do more to put in place appropriate meas- ures against conflicts of interest. The rules do not es- tablish which safeguards should be used. However,

some common practices could be developed. For instance, all procurement officers could be asked to sign a declaration for each procurement procedure to confirm they have no interests with any partici- pating tenderer.

Economic operators excluded from public procure- ment for bad practices can be included again if they clearly demonstrate that they have acted appropri- ately to prevent misconduct and wrongdoings.

Where the period of exclusion was not set in a fi- nal judgment, the period of exclusion cannot exceed 5 years from the date of the conviction in cases of mandatory exclusion grounds or 3 years from the date of the relevant event in cases of optional exclu- sion grounds.

New provisions regulate the modification of con- tracts in order to avoid abuse and ensure fair com- petition for potential new tasks.

Member States have to ensure that the application of public procurement rules is monitored and that monitoring authorities or structures report viola- tions of public procurement rules to national authorities and make the results of their monitoring available to the public. They also have to submit a report to the Commission every 3 years on the most frequent sources of misapplication or legal uncer- tainty, on prevention measures as well as on the de- tection and adequate reporting of cases of procure- ment fraud, corruption, conflict of interest and other serious irregularities.

The use of e-procurement makes the process more transparent, reduces unfair interaction be- tween procurement practitioners and economic op- erators and makes it easier to detect irregularities and corruption thanks to transparent audit trails10.

10 OECD, Preventing Corruption in Public Procurement, 2016.

Available at: xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxx/xxxxxx/Xxxxxxxxxx-xx-Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxxxx.xxx.

Including environmental, social and innovation policy goals in procurement procedures

The new Directives confirm the strategic role of public procurement in not only ensuring that public funds are spent in an economically efficient way and guaranteeing the best value for money for the public buyer. They also confirm its strategic role in achieving policy goals, notably in innovation, the environment and social inclusion. This is done in various ways:

Tender documents must explicitly require eco- nomic operators to comply with social and la- bour law obligations including international conventions.

Contracting authorities are encouraged to make the best strategic use of public procurement to spur innovation. Buying innovative products, works and services plays a key role in improving the efficiency and quality of public services while addressing major societal challenges.

Contracting authorities are allowed to reserve the award of certain services contracts to mu- tual companies and social enterprises for a limited period of time.

Contracting authorities can request labels, cer- tifications or other equivalent forms of confir- mation of social and/or environmental character- istics.

Contracting authorities are allowed to take into account environmental or social factors in award criteria or contract performance conditions.

Contracting authorities are allowed to take the full life-cycle cost into account when awarding contracts. This may encourage more sustainable and better value offers which might save money in the long term despite initially appearing to be more costly.

Electronic procurement

Contracting authorities have until 18 October 2018 to implement exclusive electronic public pro- curement via dedicated e-procurement platforms11. This means that the entire procurement procedure, from publishing notices to submitting tenders, must be performed electronically by that time.

Starting on 18 April 2018, the European Single Procurement Document (ESPD) can only be pro- vided in electronic form. Until then, ESPD can be printed, filled in manually, scanned and sent elec- tronically. The Commission has actually developed a tool12 that allows contracting authorities to create their ESPD and attach it to tender documents.

Within the Internal Market Information System (IMI), the Commission has established the online service e-CERTIS to identify the administrative docu- ments frequently requested in procurement proce- dures across the 28 Member States, one candidate country (Turkey) and three EEA/EFTA countries (Ice- land, Liechtenstein and Norway).

Changes in procedures

The open and restricted procedures remain the main types of procedures available for all types of public procurement.

The minimum time limits for economic operators to present their offers and other tender documents have been reduced by about a third (see Section 2.4 Set the time limits). This will help to speed up proce- dures but still permits longer timeframes in specific cases.

The use of the competitive procedure with ne- gotiation is more flexible (formerly the negoti- ated procedure with publication of a contract notice) and can be used under certain conditions, including when the contract is complex or cannot be procured

11 European Commission, Communication: Electronic public procurement will reduce administrative burden and stop unfair bidding, January 2017. Available at: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx/xxxxxxxxxx .

cfm?item_id=8716&lang=en&title=Electronic-public-procurement-will-reduce-administrative-burden-and-stop-unfair-bidding-.

12 European Commission, DG GROW, European Single Procurement Document — Service to fill out and reuse the ESPD. Available at: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxx.

off-the-shelf. Contracting authorities have more freedom to negotiate with a reduced number of economic operators. First, a selection is made from the candidates who have responded to the adver- tisement and have submitted an initial offer. Second, the contracting authority may open negotiations with the selected tenderers to seek improved offers.

A new light-touch regime has been introduced for social and health services and some other services. This regime implies a higher threshold (EUR 750 000) but also some obligations, including an advertising requirement in the Official Journal of the European Union (OJEU). This regime replaces the former sys- tem in Annex II B of Directive 2004/18/EC.

The Directives now explicitly refer to pre-commer- cial procurement and have encouraged a wider use of this type of procurement by clarifying the ex- emption for R&D services.

A new procedure, the innovation partnership, was also introduced. It combines the purchase of R&D services and the purchase of the developed innova- tive solutions in one procedure. This is done through a partnership between the economic operator and the contracting authority.

With mixed contracts, it is possible to combine several types of procurement (works, services or supplies) in one procurement procedure. The rules applying in that case are those applicable to the type of procurement corresponding to the main sub- ject matter of the contract.

Contracting authorities are expressly recommended to carry out market consultation to better prepare their procurement procedures and inform economic operators of their needs, provided that they do not distort competition.

Changes in the scope of Directive 2014/24/EU

Directive 2014/24/EU extends the scope of the pro- curement rules beyond the award and conclusion of a contract and includes provisions to regulate the modification and termination of contracts.

Works concessions contracts are excluded from Di- rective 2014/24/EU on public contracts. The new Directive 2014/23/EU13 covers all concessions contracts for both works and services.

Forms of public-public cooperation that do not re- sult in a distortion of competition in relation to pri- vate economic operators fall outside the scope of public procurement legislation:

Contracts between entities within the pub- lic sector may be concluded directly provided three conditions are cumulatively met: first, the contracting authority must exercise a control over the contractor which is similar to that which it ex- ercises over its own departments; second, more than 80 % of the activities of the contractor must come from the controlling contracting authority; and finally, there must be no direct private capital participation of the contracting authority in the contractor. The nature and extent of this control is described in full in Directive 2014/24/EU and should be carefully checked on a case-by-case basis before contracting ‘in house’14.

Where inter-administrative cooperation leads two or more contracting authorities to con- clude a contract to achieve common objectives of public interest, the contract falls outside the scope of Directive 2014/24/EU. In this case, the contracting authorities must perform on the open market less than 20 % of the activities concerned by the cooperation.

13 Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts. Available at: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxXX%0XXXX_0000_000_X_0000_00.

14 More details on the nature and extent of this control are provided in Article 12. Public contracts between entities within the public sector of Directive 2014/14/EU.

1. Preparation and planning

Зe preparatory phase of a procurement procedure aims to design a robust process for delivering the required works, services or supplies. It is by far the most crucial stage of the process because the decisions made during this phase will shape the success of the whole procedure.

As detailed in the figure below, a public procurement procedure is composed of multiple, closely inter-con-

nected steps and phases that go from planning to im- plementation and closure.

Figure 2. Typical public procurement procedure stages

1. Preparation and planning

2. Publication and transparency

3. Submission of tenders, opening and selection

4. Evaluation and award

5. Contract implementa- tion

Detect future need

Engage stakeholders

Draft specifications including criteria

Prepare procurement documents

Advertise the contract

Provide clarifications

Receipt and opening

Apply exclusion grounds

Evaluate tenders

Award and sign the contract

Manage and monitor the execution

Issue payments

Analyse market

Define the subject matter

Choose the procedure

Select suitable tenderers

Notify tenders and publish the award

If needed, deal with

modification or termination of contract

Close the contract

If the preparatory phase of the procurement proce- dure is done correctly then the rest is more likely to flow without difficulty. However, often the contract-

ing authority either underestimates the planning stage of the process or does not carry it out at all.

Preparation requires time and expertise

Preparation may sometimes take a long time, but it is always a crucial phase.

Depending upon the size and complexity of the contract, preparation might take days or even months before the contract notice is due to be published. However, good planning should minimise the risk of needing to modify or vary a contract during implementation, and can help help avoid errors.

Indeed, in the context of funding from the ESI Funds, there have been many ‘how did it go wrong?’

reviews concluding that poor planning, particularly at the start of the procurement process, was to blame for the biggest errors.

As a result, contracting authorities increasingly employ dedicated procurement officers, particularly when conducting complex, risky and high-value public procurements. This increasing professionali- sation of the procurement function is considered best practice.

This section will take practitioners through the different ‘must-dos’ in preparing a procurement procedure.

1.1 Assess future needs

The first thing a contracting authority should do be- fore launching a procurement procedure is to think of the need the whole process is supposed to satisfy.

Indeed, the need comes from a gap in the ability of the public sector to perform one of its tasks. Public authorities cannot fulfil them with their internal re- sources and that is why they need to purchase ex- ternal support.

Any contracting authority should therefore be able to duly justify a procurement procedure because it should meet a specific need or be required to carry out an activity of public interest.

Start with why

Ohen, the subject matter of a contract is decided too quickly without properly defining why the contract is needed and what it is for. As a result, the works, supplies or services provided end up being partially — or totally — disconnected from the need that was supposed to be fulfilled.

This results in inefficient use of public funds and poor value for money.

It should be clarified that the need is not the product or the service we want to obtain. ne need is the function which is missing to achieve an objective or carry out an activity.

For example, procurers should not start their reasoning with ‘We need to buy a printer’ but rather with ‘We need to print’. In that case, the printing function may be achieved through options other than purchasing, for example by sharing a printer with other departments, or renting or leasing one from an external company. All these alternatives must be taken into account before launching the procurement procedure.

In a nutshell, the key process procurers should have in mind is:

Identify the need with relevant stakeholders. Choose the procedure.

Write the technical specifications (often called Terms of Reference) if purchasing services (see section 2.1 Draft procurement documents).

Working plans for EU-funded projects or pro- grammes are normally defined for several years, meaning it should be easier for contracting authori- ties to anticipate which works, supplies or services they will need to purchase.

Once needs have been identified, contracting au- thorities have to carefully assess them before en- gaging in procurement. To do so, it is preferable to gather a small team and to get internal and exter- nal stakeholders on board (see section 1.2. Engage stakeholders).

Possible questions to help assess the need

The following questions can help steer discussions on analysing the need:

What is my need? Which missing function do I need to achieve my objectives? Do we have human and/or technical resources available internally?

Can we satisfy the need without launching a procurement procedure? They are often ignored, but alternatives to public procurement should be carefully considered and properly compared.

Have we analysed different ways of meeting the identified needs? Could we buy, lease, rent the item or service or set a public-private partnership to obtain whatever it is we intend to procure?

What final results do we want to obtain?

Do we need to purchase works, supplies or services, or a combination? Which features are essential and which are optional?

Is the number/scope necessary or would fewer/less also be sufficient? What is critical to satisfy the need?

Would it be appropriate to purchase ready-made solutions or would only a tailored satisfy our needs?

Would it be relevant to engage in dialogue with the business community? What could the environmental impacts of this purchase be?

What could the social impacts of this purchase be?

Does this purchase need an innovative approach to obtain a tailor-made solution which does not already exist on the market?

Apart from analysing the need and determining the scope of the future procurement procedure, assess- ing the need in this way makes it possible to be open about alternative means of fulfilling a need, which are not necessarily linked to specific works, products

or services. Furthermore, it enables contracting au- thorities to take into account other considerations such as potential environmental and social impacts when defining the procurement need.

Examples of lack of need assessment spotted by auditors

The two case studies below show how properly assessing needs can help ensure efficient use of public funds.

1. Needless purchase of IT equipment

A department purchased 250 computers to replace existing equipment that had not yet been amor- tised. This purchase was said to be necessary because new sohware was being implemented that, apparently, required a higher hardware capacity than the existing computers offered. The auditors scrutinised this motivation and discovered that the new sohware could have been used without restriction on the available computers. The procurement was therefore unjustified.

2. Unnecessary supply of new machinery

The maintenance of public roads was carried out by regional offices, which provided staff and equip- ment. The department purchased new machinery for one of those offices, including a roller for EUR 50 000. Looking for alternatives to this purchase, the auditor checked to find out how many rollers were already being operated and charged to capacity. It transpired that several rollers in other offices were only operated for a few hours. The auditor inferred from the data available that one of those rollers could have been relocated instead of buying a new one.

Source: SIGMA Public procurement policy briefs, Brief 28: Audit of Public Procurement, September 2016.

1.2. Engage stakeholders

As previously mentioned, a critical assessment of the fundamental rationale for the purchase is often best done at an interactive group session involv- ing all key stakeholders. The same goes later when drawing up the technical specifications and monitor- ing the contract performance.

In short, this stage is about appointing and setting up a project team to carry out the procurement pro- cedure. The team should be composed of:

A core team in charge of managing the con- tract. 1 to 3 people may be needed, depending on the complexity of the subject, for example one procurement officer and one technical project manager. All contracts will require, as a minimum, a project manager with both procurement and technical skills to be in charge of the contract.

A larger working group composed of the core team and of internal experts specialised in the subject (e.g. civil engineers, architects, IT specia- lists or lawyers), members of the administration

that will benefit from the product or service pur- chased, or other members who have dealt with similar purchase and can bring their experience to the group. External specialist advisors may also be needed depending on the planned num- ber and complexity of the contracts.

Roles and responsibilities during the procurement process should be clearly defined in the operational manuals of the contracting authority, in particular to engage internal and external customers or users.

1.2.1. Internal key stakeholders

Recognition of internal stakeholders is a vital to the success of the future contract. Stakeholders may be customers/users or other internal parties that have an interest in the contract. It may also be relevant to involve elected representatives at this early stage of the procedure.

The core team has to make sure it involves these internal groups as soon as possible so that they can bring their expertise to the preparation phase and in order to develop their ownership of the project.

Designing competent technical specifications is vi- tal for implementing the contract and achieving the desired result, so technically qualified stakehol- ders should be involved from the beginning. As the contract progresses and its focus changes, differ- ent stakeholders may need to be involved, and their needs may also change.

1.2.2. External key stakeholders

It can be very useful to involve external stakehol- ders if the required expertise is not available within the contracting authority. They may be specialised experts (e.g. architects, engineers, lawyers, econo- mists) or even business organisations, other public authorities or businesses.

Not involving the right people early on can cost you at a later stage

Failing to recognise the need to involve both internal and external stakeholders is a common criticism of many contracts. It ohen has a negative impact on the contract’s success, sometimes resulting in additional costs to rectify omissions or errors. Inadequate specifications lead to complex adjustments and higher workload covering unforeseen questions and corrections. In addition, when tender docu- ments are unclear the tenderers tend to cover their risks by higher prices.

Best practice shows that it is worth the contracting authority investing in outside technical expertise when preparing the procurement to ensure it makes the most of the money spent and avoids modifi- cations or the costs of relaunching the procedure at a later stage.

However, working closely with and consulting exter- nal experts should not jeopardise the independence of the contracting authorities’ decision-making pro- cess and/or create situations of potential conflict of interest which would breach the principles of equal treatment and transparency. It is therefore recom- mended to apply the same principles of confiden- tiality and integrity as for the market consultation (see section 1.3.2. Preliminary market consultation).

1.2.3. Integrity and conflict of interest

In a public procurement procedure, a conflict of inter- est arises where a person’s ability to perform their role in an impartial and objective way is compro- mised. This applies to the people and the authorising officer in charge of the procedure, and to anyone involved in the opening and evaluation phases.

More specifically, a conflict of interest covers any situation where staff members of the contracting authority (or others) involved in the procurement procedure and who may influence its outcome have,

directly or indirectly, a financial, economic or other personal interest which might be perceived as com- promising their impartiality and independence.

Undeclared conflicts of interest lead to financial corrections

In the context of ESI Funds, the discovery by a control body of an undeclared conflict of interest may put the impartiality of the procurement process in doubt and may lead to financial corrections.

Contracting authorities should recall that the definition of conflict of interest provided in Directive 2014/24/EU is quite broad and covers a large number of cases, such as:

1. The spouse of a contracting authority’s desk officer in charge of monitoring a procurement proce- dure works for one of the bidders.

2. A person owns shares in a company. This company takes part in a tendering procedure in which this person is appointed as a member of the evaluation committee.

3. The head of a contracting authority has spent a week’s holiday with an executive director of a firm which bids in a tendering procedure launched by the contracting authority.

4. An officer in a contracting authority and a CEO of one of the tendering firms have responsibilities in the same political party.

Source: European Commission, XXXX, Identifying conflicts of interests in public procurement procedures for structural actions, November 2013.

From this basis, contracting authorities have to de- termine whether there are any possible conflicts of interest and must take appropriate measures in or- der to prevent and detect conflicts of interest, and to remedy them. They can consult the practical guide15 issued by XXXX in 2013 for help.

In particular, an easy way to prevent conflicts of in- terest is to require anyone taking part in the selec- tion, evaluation or award of the contract to sign a declaration of absence of conflict of interest once the contracting authority has decided to launch the procurement procedure (see chapter 3. Submission of tenders and selection of tenderers).

This declaration must include at least:

The full definition of conflict of interest according to Article 24 of Directive 2014/24/EU. Any stake- holder should be aware of the exact definition and of its particularly large extent, covering for example ‘financial, economic or other personal interest’;

A statement confirming that the person has no conflict of interest with the operators who have submitted a tender for this procurement, and that there are no facts or circumstances, past, present, or that could arise in the foreseeable fu- ture, which might call into question the person’s independence;

15 European Commission, XXXX, Identifying conflicts of interests in public procurement procedures for structural actions, November 2013. Available at: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxx/xxx0000/xxxxx/xxx-xxxxx/0000_00_00-Xxxxx-xxxxx-xx-xxxxxxxx-xx-xxxxxxxxx-XX.xxx.

A statement that the person will report any con- flict of interest as soon as it is detected to their superior within the contracting authority, and will withdraw from further participation in the pro- curement process.

Additional provisions can be added concerning whistleblowing or confidentiality of information. A template declaration of absence of conflict of inter- est and of confidentiality is proposed in the appendix.

Public buyers should also take appropriate measures to effectively prevent, identify and remedy conflicts of interest in procurement procedures so as to avoid any distortion of competition and to ensure equal treatment for all. In particular, Directive 2014/24/EU considers conflict of interest as grounds for exclud- ing an economic operator.

More advice can be drawn from the best practices listed below.

Best practices to avoid conflicts of interest in public procurement

A code of conduct covering public procurement activities should be set up and publicised widely in all public organisations. Since civil servants’ tasks normally involve public money or areas where it is essential to treat everyone fairly, the code should require minimum standards of behaviour expected from all civil servants, and in particular from staff dealing with procurement.

Systems, checks and training should be in place to make sure that all key stakeholders capable of influencing decisions about the scope or award of a contract are aware of their responsibility to act impartially and with integrity.

Anyone involved in the evaluation committee or the project team in charge of the contract should sign a declaration of absence of conflict of interest. Anyone with a potential conflict of interest should not play any role in the procurement.

The evaluation committee should be asked to declare any (potential) conflict of interest at the start of the procurement process. Those declarations should be recorded and kept in the contract file.

Tenderers should be asked to declare any conflict of interest when submitting their tenders. This declaration could be a minimum requirement set in the procurement documents.

Detailed information on integrity in public procurement has been developed by the OECD16.

16 OECD, Principles for Integrity in Public Procurement, 2009. Available at: xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxx/xxxxxx/00000000.xxx.

1.3. Analyse the market

When determining what to buy, estimating costs, and before developing selection and award criteria in a procurement procedure, it is helpful for public buyers to know and understand the market. There- fore, an important stage of the preparation phase is to conduct a preliminary market analysis of the needs identified. For smaller contracts the scope of this analysis can be limited, but is still useful in better defining the subject matter and scope of the contract.

Analysing the market allows the contracting autho- rity to:

gain prior knowledge and understanding of the potential solutions available to satisfy the needs;

further focus and define the subject matter and the budget of the contract;

apply the principle of sound financial manage- ment and achieve the best value for money.

It is strongly recommended that contracting authori- ties conduct a preliminary market analysis when planning a negotiated procedure without prior pub- lication for a contract that can be awarded only to one particular economic operator.

A preliminary market analysis is also needed for pre-commercial procurements and innovation part- nerships, because these types of procurement are used only when the desired product does not exist on the market.

Innovation partnerships also require a preliminary market analysis to establish the number of poten- tially interested suppliers on the market. This helps avoid crowding out other R&D investments and ex- cluding some competitors from supplying the inno- vative solutions.

Not all procurements are achievable

A common mistake is for the contracting authority to assume that the market can deliver a contract without consulting the market on its proposals. Yet not all procurements are achievable.

Procurement procedures can fail because no economic operators have submitted a tender or no ten- ders were acceptable. Sometimes the market is simply not able to deliver the requested works, sup- plies or services.

Problems may relate to technological maturity, over-saturated demand or unacceptable levels of risk transfer. The contracting authority might be seeking something that is beyond the market’s current capabilities or might set unrealistic timescales and budget.

If this happens, contracting authorities must restart the procurement process and reconsider the objectives, scope and technical and economic conditions of the contract. These additional tasks increase the workload, time and resources dedicated to the procurement process, and could have been avoided by analysing the market in advance.

As a general rule and regardless of the method chosen, all initiatives linked to the preliminary mar- ket analysis have to be properly documented and

reported in writing for each procurement procedure. This ensures transparency and auditability.

Standardised template for market analysis

The OECD has developed a comprehensive methodology17 for market analysis, including a standard template for a market analysis report. This is useful to:

guide practitioners in their market analysis;

document the actions carried to ensure full transparency of this stage of the process. This can be used to build in-house knowledge and for audit purposes.

Detailed recommendations on the approach to be followed can be found here.

17 OECD/SIGMA, Public Procurement Brief 32, Market Analysis, Preliminary Market Consultations, and Prior Involvement of Candidates/Tenderers, September 2016.

Available at: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx.

Market analysis toolkit

Procurement Journey Scotland has developed a comprehensive toolkit on market analysis. It is publicly available online.

It provides advice and tools such as this market analysis summary template which can be useful for contracting authorities in other countries.

Factor	Findings from research
Market definition	What does the market constitute How is it described in industry	Overview of commodities/ products/services covered by segments
Market Overview	Size Total turnover in the market per year Total volume (quantity) of sales Financial Ratios e.g. Profitability/ROI	Overview of market by segments e.g., geographic area; customer base; sector
Trade Associations
Key Suppliers	Please state if the commodity/service market is global, European, or UK, and identify the appropriate top 5 suppliers
Market growth	Trends in the past 2-4 years Expected forecast 2-4 years Growth values in terms of %, value or volume	Overview of market by segments e.g., geographic area; customer base; sector Influences affecting growth
Trends and developments	Trends in the market place (demand, technology, other developments, approaches etc) Key areas of technology supporting the market	Rate of change Impact on the business Restrictions on technology access
	Current technologies – maturity and capability
	Technology development trends – next big thing & when?
Supply market trends	Major players in the market Supplier trends	Overview of key suppliers Developments in pricing Discounting policies – volume / loyalty / risk:reward
		“Cost plus “ pricing
		“Market pricing”

Available at: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxx/xxxxx-0/xxxxx-0-xxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxxxx- commodity-supply-market-analysis

In terms of planning, good practice shows that market research carried out well in advance of publication of the contract notice can be extremely useful. Moreover, advertising in the OJEU for open pre-tender dialogue by publishing a prior information notice is positively accepted by the market, results in more qualitative procurement documents and submitted tenders and reduces the risk of complaints at a later stage.

Two ways to analyse the market are:

1. market research;

2. preliminary market consultation involving candi- dates or tenderers.

The scope and depth of the market analysis will vary depending on the nature and size of the pro- curement. Using desk-based research to clarify the market structure, identify active economic operators and understand prices may be an appropriate ap- proach for standard procurement procedures.

1.3.1. Market research

The most commonly used method of market analy- sis before preparing a procurement procedure is the desk research that can be carried out using the con- tracting authority’s internal resources. It consists of

gathering information, mainly from the internet and mail or phone contacts.

Desk-based market research can provide informa- tion on the availability of products or services which meet the contracting authority’s needs. The autho- rity can then determine the most appropriate pro- curement approach without much time or resources.

Frequently-used sources of information are:

internal departments dealing with the subject matter;

catalogues of producers, distributors, dealers;

press publications (specialised journals, maga- zines, newsletters, etc.);

trade associations, business organisations or chambers of commerce;

existing market studies.

Public buyers should analyse these different sources of information using the following criteria.

Table 3. Indicative market analysis criteria

Analysis categories	Data and information
Maturity of the market	Established market, market in development phase, existence of sufficient suppliers to ensure effective competition.
Market capacity to deliver	Within the required timeframe, on the required scale, within the available budget.
Standards and conditions	Conditions usually applied to similar contracts, potential market constraints, capacity of economic operators to meet certain standards.
Contract value	Recent market prices, price structure, breakdown of costs for similar contracts, fixed and variable costs within a similar budget.
Selection and award criteria	Minimum requirements in similar contracts, relevant qualitative considerations, takeaways from similar experiences.
Contract performance	Potential risks, key milestones, time management, lessons learnt from similar experiences.

For complex contracts, a series of pre-determined benchmarks should be established to show what would be considered an acceptable tender. An op- timum theoretical tender could even be prepared beforehand by the contracting authority.

Where relevant or necessary, other more active market prospecting activities can be carried out, such as participation in conferences, fairs, seminars, or market consultations with prior involvement of candidates.

1.3.2. Preliminary market consultation

A preliminary market consultation involves interview- ing market stakeholders or contacting knowledgeable people in the relevant field, for example independent experts, specialised bodies, business organisations or economic operators.

The purpose of market consultation is to:

1. better prepare the procurement procedure;

2. inform businesses in the relevant market about the planned procurement.

A dialogue with the market before the procurement process begins can help identify innovative solutions and new products or services which the public au- thority may not have been aware of. It can also help the market meet the criteria which will be applied in the procurement process by explaining what the public authority’s requirements are likely to be.

Even though there are no specific rules regulating the market consultation process, it must always fol- low the fundamental principles of non-discrimina- tion, equal treatment and transparency. This is par- ticularly important if the contracting authority seeks or accepts advice from external parties or individual economic operators.

The market must be approached in a way that en- sures compliance with the principles of transparency and equal treatment and avoids disclosing privileged information and/or privileged market positions.

Consult market without distorting competition

Particular care must be taken not to distort competition by providing some economic operators with early knowledge of a planned procurement procedure and/or its parameters. Competition could be also distorted if the technical specifications could be perceived as influenced or ‘mirroring’ the speci- fications of a particular product or service on the market.

When preparing calls for tenders, contracting authorities may conduct market consultations but must ensure that involving a previously consulted company does not distort competition within the tender procedure. They must also ensure that any information shared with a company as a result of its prior involvement is also made available to the other participating companies.

The following measures should help contracting authorities to ensure fair competition and avoid excluding a more advantaged tenderer:

Openly announcing the preliminary market consultation (e.g. by publishing a prior information notice in national procurement portals and TED);

Sharing with other candidates and tenderers all relevant information that results from involving one candidate or tenderer in the preparation of the procurement procedure;

Fixing adequate time limits for the receipt of tenders in order to give all candidates sufficient time to analyse the information.

The contracting authority should pay attention when excluding a potential candidate because of its prior involvement in the procedure preparation. Exclusion should indeed be considered if there is no other way to ensure equal treatment, but economic operators should be given the right to prove that their involvement did not distort competition.

The analysis made by the contracting authority in this regard should not be formal and should also compare the tender with others received from tenderers not involved in the procedure preparation.

Pre-commercial procurement18 and specific proce- dures such as competitive dialogues or innovation partnerships enable public authorities to engage in market dialogue.

1.4. Define the subject matter

Contracting authorities tend to consider that defin- ing the subject matter of the contract (i.e. its sub- ject, duration and value) is the first step of a pro- curement procedure. However, this should be done only once the need has been assessed, the relevant stakeholders identified and mobilised and the mar- ket analysed.

As well as defining the subject matter, during this phase the contracting authority has to determine the contract’s type, duration and timetable, value and structure.

1.4.1. Subject matter

It is essential that public buyers clearly identify the subject matter so that they select the correct pro- curement procedure to be followed and the right type of contract. The reference codes provided by the common procurement vocabulary19 gives a de- tailed description of the various types of subject matter and can help define the task.

The subject matter of the contract should be based on a clear business case.

The business case is the justification for a proposed project or contract on the basis of its expected be- nefits. The contracting authority should arrange for the business case to be prepared within the depart- ment initiating the procurement request and have it approved by the corresponding hierarchy.

Business case

Sometimes a need is assessed and a procurement process launched without documenting the reasons behind particular choices and showing that appro- priate approvals were given. However, it is essen- tial that any decision to initiate a public contract be based on a systematic assessment of the issues involved and options available. Procurement pro- cedures based only on a cursory assessment and untested assumptions might fail to deliver their objectives.

Before initiating a procurement procedure, con- tracting authorities should prepare a business case clearly setting out the reasons why the procurement should go ahead and demonstrating that key plan- ning aspects have been considered.

The resources and time dedicated to preparing the business case should always be proportional to the size and complexity of the project: not every aspect is necessary for smaller projects.

18 Commission Communication on ‘Pre-commercial Procurement: Driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Europe’ (COM(2007) 799, 14/12/2007).

19 European Commission, DG GROW, Common procurement vocabulary.

Available at: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxx_xx.

The purpose of the business case is to establish a clear rationale for the proposed course of action by demonstrating that the project/contract will:

The basic structure below can be used as a model for drafting the business case, detailing all items that should be covered:

meet the organisation’s need; context and description of the need;

choose the most appropriate tender procedure; be achievable;

be affordable;

be a sound commercial arrangement; and be sustainable.

A business case should be approved at the appro- priate level within the contracting authority to se- cure the required budget as part of the procurement planning stage. It should always be approved before launching the actual procurement procedure.

The business case can follow a basic structure for usual procurement procedures or a more complex one for bigger procedures.

benefits to be obtained/problems that the con- tract will solve;

estimated costs and budget availability; outline of the timescale;

involvement of internal resources, stakeholders or users; and

potential risks (see section 5.2.2. Risk manage- ment).

For more complex or bigger procurement proce- dures, a well-prepared business case will be a key tool for the contracting authority when preparing and implementing the contract. It can be used if the contract is challenged and to help the authority face possible difficulties and unforeseen circumstances.

The business case should therefore provide more de- tailed information that can be organised as follows:

Table 4. Detailed structure of business case for complex procurements

Section

Suggested content

STRATEGIC FIT

Context and description of the need; Alignment with internal plans and strategies;

External strategies taken into account (when applicable); Contract objectives;

Benefits to be realised; Key stakeholders;

Success factors and how they will be measured;

Potential risks.

MARKET RESEARCH

Market overview; Suppliers analysis; Market prices;

Outcome of consultations (where applicable);

Trends and developments.

Section	Suggested content
OPTIONS APPRAISAL	List of options available; High-level cost/benefit analysis including non-financial ‘soft’ benefits; Preferred option and rationale for choice; Is the preferred option available through an existing contract?
AFFORDABILITY	Available funding and sources; Cost estimate; Life-cycle cost (where applicable).
ACHIEVABILITY	High-level plan of tasks; Timetable to deliver the contract.
CONCLUSION	Key take-aways; Next steps; Main points of attention; Recommendation for approval.

Type of contract

Mixed contract combining works, supplies and/or services

For mixed contracts which combine works, supplies and/or services in a single contract, the main subject must be determined by the element with the higher value or by the part of the contract that is the most essential to meet the need.

Specifically, the criteria to be applied by public buyers in determining the type of contract are:

The contracting authority must also determine whether the subject matter of the contract constitutes a works, supply or service contract (see Table 1. Type of public contracts). This will es- pecially determine which thresholds to consider in applying EU legislation.

This analysis can also conclude that a concession contract is appropriate.

It is also possible in very specific cases to combine works, supplies and services in mixed contracts.

Situations	Criteria to determine the type of contract
Works + Supplies	Main subject of contract
Works + Services	Main subject of contract
Services + Supplies	Highest value
Services + Services under the light regime	Highest value

In specific cases, the subject matter of the con- tract may also refer to more than one EU public

procurement directive.

Mixed contract falling under several EU directives

For mixed contracts to procure subjects covered by Directive 2014/24/EU and for procurement not covered by that Directive, the applicable legal regime depends on whether the different parts of the contract are objectively separable or not.

1. If the different parts are separable, the contracting authority may choose to

(a) award separate contracts for the separate parts; or

(b) award a single contract.

Where the contracting authority chooses to award separate contracts for separate parts, the decision on which legislation applies to each separate contract must be taken on the basis of the characteristics of the separate part.

If the contracting authority decides to award a single contract, Directive 2014/24/EU applies.

2. If the different parts are not separable, the applicable legislation must be determined on the basis of the main subject matter of that contract.

1.4.2. Single contract or lots

Once the above steps have been taken, public buy- ers can decide whether to have just one contract or to divide it into lots. Contracting authorities are encouraged to divide contracts into lots since this is one way to help small and medium-sized busi- nesses participate in public procurement.

Contracts covering a set of supplies or services serv- ing a similar purpose, whose combined value is such that few operators would be able to provide them all in their entirety, should be split into lots. This will enable any operator who is interested to tender for one or more lots.

Dividing a contract into lots increases com- petition because contracting authorities are more likely to get more and a wider range of tenderers by going to the market with more and smaller con- tracts. So, although division into lots should not be

made mandatory for all contracts, it should be con- sidered when developing the business case.

Splitting into lots is also appropriate when a con- tract for a single purchase is made up of a variety of products or services offered by companies oper- ating in different sectors of the economy (for exam- ple, information and communication activities often include managing a website, producing videos or publishing written material). In such cases, a com- pany which is highly efficient within its own sector but is not able to provide all the products or services would be unfairly prevented from competing.

Dividing a contract into lots also makes it eas- ier for SMEs to tender. For instance, in very high- value contracts competition can only be achieved by splitting the contract, since only a small number of economic operators would be able to offer all the products or services requested, making the con- tracting authority dependent on them.

Divide in lots, or explain

Unless the Member State requires the contract to be divided into lots, contracting authorities must provide in writing the main reasons for their decision not to subdivide into lots. This explanation must be included in the procurement documents or in the final report on the contract award.

For example, contracting authorities tend not to divide a contract into lots because having just one contract is easier to organise and can lead to economies of scale. Indeed, more contracts and more stakeholders to deal with is more difficult to manage.

If the contracting authority does decide to award a contract in the form of separate lots, no explana- tion is needed, and it may go on to determine the size and subject matter of each lot.

The contracting authority should indicate, in either the contract notice or the invitation to confirm in- terest, whether tenders may be submitted for all of the lots, for certain lots or for only one lot. Even if tenders may be submitted for several or all lots, the contracting authority may limit the number of lots that may be awarded to one tenderer. However, they need to state this maximum number of lots per ten- derer in the contract notice.

The contracting authority must develop objective and non-discriminatory criteria or rules to apply where the applying the award criteria would result in one tenderer being awarded more lots than the maximum number. When determining which lots will be awarded, the evaluation committee (see 4.1. Set up the evaluation committee) must apply the crite- ria or rules indicated in the procurement documents.

The contracting authority may award contracts by combining several or all lots. In that case, the contracting authority needs to specify in the con- tract notice that it reserves the right to do so, and must indicate the lots or groups of lots that may be combined. Since Directive 2014/24/EU offers this as an option, practitioners need to check in the national law.

1.4.3. Duration of the contract

The contracting authority must establish the re- quired duration of the contract, meaning the period from the signature of the contract until the accept- ance of the final products or deliverables.

It is recommended that this duration includes both the execution of tasks and the approval of interim deliverables if any (e.g. partial services, products or stages), since the approval of an interim deliverable usually determines whether or not the contractor should continue to execute the tasks. In addition, the time taken by the contracting authority to approve a deliverable should not reduce the time given to the contractor to perform the contract.

Normally, the contract ends when both parties have fulfilled their obligations: the contractor has deliv- ered according to the terms of the contract and the contracting authority has made the final payment. However, some conditions linked to confidentiality and access for auditors may remain in force long after the end of the contract.

Set up a realistic timetable

A realistic timetable for the entire procurement process, including potential remedy procedures, through to the contract award and implementation stage needs to be drawn up during the planning stage. Over-optimistic timetables are common and lead to errors in the subsequent implementation phases. For example, they could result in failure of the procurement process or severe implementa- tion problems caused by unrealistic tender preparation periods limiting the number of tenders and affecting their quality.

The public procurement of works, supplies or ser- vices involving EU funds is often part a larger EU- funded project that may be delivered through sever- al public contracts. Delays in one contract can affect implementation of the other contracts. The timing of grant approvals and payments is an additional constraint when launching procurement procedures. Contracting authorities need to take this into ac- count at an early stage.

1.4.4. Contract value

Another important element to be defined at this stage and which should eventually be published in the contract notice is the value of the contract,

i.e. the maximum budget available for economic operators.

Artificially splitting the contract value is illegal

The contracting authority must not artificially split larger works/supplies/services into smaller units to avoid the EU thresholds for advertising in the OJEU, national thresholds or to avoid applying certain competitive procedures.

For works, there must be an amalgamation of all separate contracts where there is a functional and timing relationship between them. In general, if the contracts together relate to the same subject mat- ter, the values must be aggregated together. If the amalgamated values are above the thresholds, the contracts must be advertised in the OJEU. Collaborative multi-partner projects must consider public procurement requirements at the level of the project, i.e. not at individual partner level.

Defining a realistic budget for a contract to achieve the desired results, while achieving value for money, is critical and should be based on a clear scope of requirements and up-to-date market price information.

The contracting authority must carry out an estima- tion of the contract value and document it so that the justification and reasoning behind the value of a purchase is available in the future, either to other staff from the contracting authority or to potential auditors. The contracting authority will have to de- monstrate not only the sources and method used for the estimation but also that the purchase offered value for money.

Definition — What is the contract value? The estimated value is based on the total volume of the services, supplies or works to be purchased for the full duration of the contract, including all options, phases or possible renewals. It comprises the total estimated remuneration of the contrac- tor, including all types of expenses such as human resources, materials and transport, but also covers additional costs such as maintenance, bespoke li- cences, operational costs or travel and subsistence expenses.

For example, if a contracting authority needs to paint a building with 10 rooms, it cannot split the contract into 10 contracts or fewer (for instance 6) and award the contracts without tendering. All those services/supplies or works must be ‘pooled’ together to create a functional whole. Consequent- ly, in this example the contract value must be the total value of the 10 contracts. The overall value determines whether or not a tender is required to follow Directive 2014/24/EU.

Examples of artificial splitting or ‘salami-slicing’

1. The review of the project procurement plan for a public building project revealed a pattern of mul- tiple lots with amounts just below the Directive threshold, without clear technical justification. All these lots had been tendered locally, without taking into consideration the total amount of the lots which was well above the threshold.

2. The project works were artificially split into one contract to be tendered, whose amount was 1 % below the Directive threshold, and one ‘own works’ contract executed directly by the contracting authority.

3. A proposed purchase of a certain total quantity of vehicles is artificially subdivided into several contracts with the intention of ensuring that the value of each contract falls below the thresholds,

i.e. deliberately avoiding publishing the contract for the whole set of supplies in the OJEU.

Timing — When should the contract value be defined?

Procurement rules require that the value be valid when the call for tenders is issued or the procedure without publication is launched. However, it is re- commended that public buyers estimate the con- tract value at the beginning of the process when de- fining the subject matter. In any case, when Directive 2014/24/EU applies, the estimated price with legal value is the one published with the contract notice.

Method — How do we estimate the contract value?

Procurement practitioners should estimate the value of a purchase on the basis of previous experience, previous similar contracts and/or on the basis of pre- liminary market research or consultation.

It must be calculated without VAT.

If the contract is split into lots, the value of the pur- chase is the combined value of all lots.

Life-cycle costs can be taken into consideration at this point, since they are one method for assessing the budget needed (see section 2.3 Define the criteria).

In the case of works contracts, account must be taken not only of the value of the works but also of the estimated total value of the supplies needed to carry out the works and made available to the con- tractor by the contracting authority.

1.4.5. Joint procurement

Joint procurement involves combining the procurement procedures of two or more contracting authorities. In concrete terms, only one procurement procedure is launched on behalf of all participating contracting au- thorities to purchase common services, goods or works.

This can be done either between several contract- ing authorities from the same Member State, or be- tween contracting authorities from different Mem- ber States through cross-border procurement.

Occasional joint procurement

Occasionally, two or more contracting authorities may agree to conduct a single joint procurement procedure. If a procurement procedure is carried out jointly in the name and on behalf of all the contract- ing authorities concerned, they must be jointly res- ponsible for fulfilling their legal obligations.

However, where a joint procurement procedure is conducted by several contracting authorities but the contract is not shared in its entirety (i.e. only some tasks of the contract are jointly procured), the con- tracting authorities are jointly responsible only for those parts carried out jointly.

Cross-border procurement

Contracting authorities from different Mem- ber States can conduct joint procurement. This can involve public institutions from different Member States or use centralised purchasing bodies located in another Member State.

If centralised purchasing activities are provided by a central purchasing body located in another Member State, the activities must be conducted in accord- ance with the national law of the Member State in which the central purchasing body is located.

The allocation of responsibilities between contract- ing authorities from different Member States, in- cluding management of the procedure, distribution of the works, supplies or service to be procured, conclusion of contracts and the applicable national law must be clearly specified in the procurement documents.

1.5. Choose the procedure

The decision concerning which procedure to use is a critical and strategic one affecting the whole pro- curement process. The decision should be taken and justified at the planning stage.

Directive 2014/24/EU provides for five main pro- cedures as well as specific criteria for particular situations which are presented in this section. An additional procedure called ‘pre-commercial pro- curement’ can be used when purchasing R&D ser- vices and does not fall under Directive 2014/24/EU.

In choosing which procedure to use, contracting au- thorities need to weigh a range of factors, including:

the specific requirements and purpose of each procedure;

the benefits of full open competition;

the advantages of restricting competition;

the administrative burden entailed by each pro- cedure;

the likely risk of complaints and remedies often linked to corruption and collusion risks; and

the incentive for innovative or tailored solutions to a specific need.

The decision matrix below aims to provide practi- tioners with an overview of the possibilities offered by the different procurement procedures, as well as their advantages and disadvantages.

Table 5. Decision matrix to support the choice of the procurement procedure

Procedures

Specific requirements for using the procedure

Stages

Minimum number of candidates

Level of competition

Workload for contracting authorities

Risk of complaints, remedies or irregularities

Incentive for innovative or tailored ideas/ products

Open

None.

It can be used for all purchases.

1. Selection and evaluation

None.

All interested candidates can submit a tender.

HIGH

Unlimited number of tenders.

HIGH

All compliant tenders must be examined by the CA and this can delay the award.

Resource intensive for both the CA and the candidates who have to prepare a complete tender.

LOW

Decision made with a straightforward focus on the award.

Limited transparency risks as an open, transparent, competitive procedure

LOW

Restricted

None.

It can be used for all purchases.

Prequalification

2. Selection and evaluation

All interested candidates can submit an expression of interest.

At least 5 pre-selected

candidates can submit a tender.

MEDIUM

Limited number of candidates allowed to submit a tender.

Possibility to restrict participation

only to market operators with high level of specialisation.

MEDIUM

Limited number of tenders to evaluate and therefore less resource intensive for the evaluation committee/ CA.

Two-stage procedures might be longer in order to respect the required time limits.

MEDIUM

Greater potential for collusion/corruption due to the increased

exercise of discretion by the CA.

LOW

Anexo IV - Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

Competitive procedure with negotiation

Fulfil one or more of the following criteria:

An open or restricted procedure has attracted only irregular or unacceptable tenders.

The needs of the CA cannot be met without the adaptation of available solutions.

The subject matter includes design or innovative solutions.

The technical specifications cannot be established with sufficient precision by the CA with reference to defined standards or technical requirements.

The contract cannot be awarded without prior negotiations due to specific risks or circumstances related to the nature, complexity, or legal and financial matters.

Prequalification

2. Negotiation and evaluation

All interested candidates may request participation in response to a contract notice.

At least 3 pre-selected

candidates can submit a tender

MEDIUM

Limited number of candidates allowed to submit a tender.

Possibility to restrict participation

only to market operators with high level of specialisation.

HIGH

The burden of proof for the circumstances allowing for the use of

the procedure rests with the CA.

The CA is highly involved in the negotiation/dialogue with tenderers.

Limited number of tenders to evaluate and therefore less resource intensive for the evaluation committee/ CA.

Two-stage or three- stage procedures might be longer in order to respect the required time limits.

MEDIUM

Greater potential for collusion/corruption due to the increased

exercise of discretion by the CA.

MEDIUM

Competitive dialogue

Prequalification

2. Dialogue

3. Selection and evaluation

HIGH

Greater potential for collusion/corruption due to the increased

exercise of discretion by the CA.

Transparency requirements are particularly challenging during the dialogue.

HIGH

Anexo IV - Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

Procedures

Specific requirements for using the procedure

Stages

Minimum number of candidates

Level of competition

Workload for contracting authorities

Risk of complaints, remedies or irregularities

Incentive for innovative or tailored ideas/ products

Innovation partnership

The CA procures both the development and purchase of innovative products, services or works which are not already available on the market.

Prequalification

2. Negotiation

3. Delivery

All interested candidates may request participation in response to a contract notice.

At least 3 pre-selected

candidates can submit a tender

MEDIUM

Limited number of candidates allowed to submit a tender.

Possibility to restrict participation

only to market operators with high level of specialisation.

HIGH

The burden of proof for the circumstances allowing for the use of

the procedure rests with the CA.

The CA is highly involved in the contract execution since it procures and monitors both the research and development and the delivery/deployment

of a non-existing new product or service.

Potentially, limited number of tenders to evaluate and therefore less resource intensive for the evaluation committee/CA.

Three-stage procedures might be longer in order to respect the required time limits.

HIGH

Greater potential for collusion/corruption due to the increased

exercise of discretion by the CA.

Transparency requirements are particularly challenging during the negotiation and the contract implementation.

Risk of crowding out of other R&D investments and foreclosing of competition for the delivery/deployment stage (2014 R&D&I State aid rules consider there is no risk of State aid only when the procedure is limited to the purchase of unique/ specialised products

or services for which there are no other potential suppliers on the market).

HIGH

Anexo IV - Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

Design contest

The jury must be composed exclusively of natural persons independent of participants in the contest.

1. Selection and evaluation

All interested candidates may request participation in response to a contract notice.

Possibility to restrict the number of participants based on clear and non- discriminatory selection criteria.

MEDIUM

Limited number of candidates allowed to submit a tender.

HIGH

Resource intensive for both the CA/jury and the candidates who have

to prepare a complete tender.

LOW

Decisions are related to a one-stage procedure.

Decision coming from an independent jury often including external stakeholders,

HIGH

Anexo IV - Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

Procedures

Specific requirements for using the procedure

Stages

Minimum number of candidates

Level of competition

Workload for contracting authorities

Risk of complaints, remedies or irregularities

Incentive for innovative or tailored ideas/ products

Negotiated procedure without prior publication

This procedure is a derogation from general rules and can be used only under one or more of the following exceptional instances:

For works, supplies or services: An open or restricted procedure has not attracted any tenders or any suitable tenders;

Extreme urgency justified by unforeseeable circumstances;

Contract can be performed only by a particular economic operator in case of unique work of art or artistic performance, absence of

competition for technical reasons or protection of exclusive rights.

For works or services:

New works or services that repeat similar works or services provided that they are in conformity with a basic project for which the original contract was awarded.

For supplies or services:

For technical or artistic reasons or due to the existence of special or exclusive rights, only one possible supplier or service provider exists.

Purchase of supplies or services on particularly advantageous terms;

1. Selection and evaluation

Possibility to restrict the number of participants down to 1.

LOW

The CA chooses the economic operators for the negotiation.

LOW

Reduced workload for the CA due to the small number of tenders to be assessed.

Negotiation skills are required to conduct the procedure properly.

HIGH

The use of the procedure has to be exceptional and be easily challenged by prejudiced economic operators.

Greater potential for collusion/corruption due to the increased

exercise of discretion by the CA.

LOW

Anexo IV - Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

For supplies only:

Supplies quoted and purchased on a commodity market.

Products manufactured purely for the purpose of research, study, experimentation or development;

Additional deliveries for the partial replacement or the extension of existing supplies/installations to avoid incompatibility or technical difficulties.

For services only:

Contract to be awarded to the winner of a design contest.

Pre- commercial procurement

Note: This procedure does not fall under Directive 2014/24/EU.

The CA procures R&D services to research and/or develop and

test innovative products, services or works which are not already available in the market.

1. Selection and evaluation

All interested candidates can submit a tender.

Pre-commercial procurement awards contracts

to several contractors in parallel and is budgeted to end with minimum 2

contractors up to the final R&D step.

HIGH

Unlimited number of tenderers allowed to submit a tender.

MEDIUM

The burden of proof for the circumstances allowing for the use of the procedure rests with the CA. However, the burden of proof

is lower compared to innovation partnerships (no crowding out of R&D investments

or foreclosing of competition for final delivery of solutions).

LOW

Decision made with a straightforward focus on the award. Limited transparency risks as an open, transparent, competitive procedure.

HIGH

Anexo IV - Public procurement guidance for practitioners on avoiding the most common errors in projects funded by the European Structural and Investment Funds

1.5.1. Open procedure

The open and restricted procedures are the usual methods of procurement for routine works, services or supplies.

The open procedure is mostly used when competi- tion is limited to few candidates and the specifica- tion might be rather complicated and technical ex- pertise might be required.

All economic operators interested in the contract can submit tenders. All tenders must be consid- ered without any prior selection process. The selec- tion and evaluation is carried out after the tenders have been submitted.

Since tendering is open to all interested candidates, including ones from other countries, the open proce- dure promotes competition, resulting in better value for money for the contracting authorities. The share of open procedures is actually considered as a key indicator of the level of competition of a public pro- curement system.

Although open procedures are preferred for the de- gree of competition they promote, they are not suit- able for all types of contracts and can entail greater administrative burden. Complex or highly special- ised contracts may be better allocated via a more selective xxxxxxx00.

1.5.2. Restricted procedure

The restricted procedure is a two-stage process where only pre-selected tenderers may submit tenders.

The restricted procedure is generally used where there is a high degree of competition (several poten- tial tenderers) in the marketplace, such as for clean- ing, IT equipment or furniture, and the contracting authority wishes to draw up a shortlist.

Prequalification

As a first step, the contracting authority’s require- ments are set out in a contract notice (published in the OJEU if above the relevant thresholds) inviting potential tenderers to present expressions of inter- est. The contract notice may indicate the relevant information to be submitted via a detailed European single procurement document (see section 2.1.1. Set up the ESPD).

The procurement documents must be made availa- ble as of the publication of the contract notice, or as of the confirmation of interest if using a prior infor- mation notice as a means of calling for competition.

Selection and evaluation

The second step involves issuing the invitation to tender to at least five pre-selected tenderers hav- ing the requisite level of professional, technical and financial expertise and capacity.

1.5.3. Competitive procedure with negotiation

The competitive procedure with negotiation, like the competitive dialogue, is a process that can be used in exceptional circumstances. It involves shortlist- ing at least three candidates who are invited to submit an initial tender and then negotiate.

In all cases, the contracting authority must duly jus- tify their use of the competitive procedure with ne- gotiation since it is only allowed in a limited number of circumstances:

in response to a previous open or a restricted procedure, only irregular and unacceptable ten- ders were received;

the needs of the contracting authority cannot be met without adapting solutions already available;

the contract includes design or innovative solu- tions;

20 European Commission, DG REGIO, Stock-taking of administrative capacity, systems and practices across the EU to ensure the compliance and quality of public procurement involving European Structural and Investment (ESI) Funds, January 2016. Available at: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx_xxxxxx/xx/xxxxxx/xxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx/.

the technical specifications cannot be established with sufficient precision with reference to defined standards or technical references.

the contract cannot be awarded without prior ne- gotiations due to specific risks or circumstances related to its nature, complexity, or legal and fi- nancial matters.

Prequalification

In a competitive procedure with negotiation, the contracting authority publishes a contract notice and all interested economic operators may ask to participate in the procedure. To do so, they must demonstrate that they are qualified to perform the contract.

Negotiation and evaluation

The contracting authority may then choose at least three candidates and invite them to submit an initial tender as basis for subsequent negotiation.

A negotiation phase is then organised on the basis of the initial tenders, while the evaluation will con- sider the final version of the tenders on the basis of the most economically advantageous tender criteria.

Examples of competitive procedure with negotiation

1. Supply contract in the health sector

A contracting authority in the health sector launches a restricted procurement process for a contract to supply an X-ray machine. Four tenders are submitted and evaluated, but all four tenders include minor variations of the technical specifications, none of which are permitted. The contracting author- ity decides to initiate a competitive procedure with negotiation, inviting the four economic operators that had submitted the original tenders to participate in the negotiations. The contracting authority negotiates with all of the tenderers using the tenders that they initially submitted. The aim of the negotiations is to adapt the submitted tenders to the requirements that the contracting authority has set out in the contract notice, specifications and additional documents in order to obtain regular and acceptable tenders.

2. Works contract for a local authority

A municipality wishes to award a contract for the construction of a new office building in the centre of a town, where it is known that archaeological remains are likely to be found, which will need to be protected during the construction process. The local authority does not know how much risk economic operators are prepared to take in relation to the impact of protecting the archaeological remains on the cost and timing of construction. This issue will require negotiation with the economic operators.

Source: OECD/SIGMA, Public Procurement Brief 10, Public procurement procedures, September 2016. Available at: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx

1.5.4. Competitive dialogue

Contracting authorities which carry out complex pro- jects might be unable to define how to meet their needs or assess what the market can offer in terms of technical, financial or legal solutions. This can arise with major integrated transport infrastruc- ture, large computer networks or projects involving complex and structured financing (e.g. public-private partnership), for which the financial and legal set-up cannot be determined in advance.

The competitive dialogue procedure aims to provide a certain amount of flexibility for particularly complex purchases. As with the competitive procedure with negotiation, the contracting authority may use the competitive dialogue only in a limited number of circumstances and must always justify its decision. (see section 1.5.3. Competitive procedure with negotiation).

Prequalification

First, at least three economic operators are shortlist- ed based on their capacity to perform the contract (as with the competitive procedure with negotiation).

Dialogue

The contracting authority then issues the invitation to participate only to the shortlisted economic oper- ators, and enters into a competitive dialogue phase with them.

During the competitive dialogue phase, all as- pects of the project can be discussed with the economic operators. This ensures transparency among them.

Selection and evaluation

Once the contracting authority is confident that it will receive satisfactory proposals, it invites the eco- nomic operators to submit their tenders which will be evaluated on the basis of the most economically advantageous tender criteria.

Competitive dialogue is very demanding for contracting authorities

Contracting authorities should be aware that the competitive dialogue requires both intense use of internal staff and high levels of expertise as it is deals with a complex subject matter and it is time- consuming.

A high level of technical expertise on the subject matter is necessary in-house for the contracting authority to carry out the procedure with the best chances of success and to be able to hold the dia- logue with the selected candidates.

1.5.5. Innovation partnership

An innovation partnership is implemented through a three-stage procurement process (prequalifica- tion, negotiation, delivery). The contracting author- ity buys both R&D services to develop an inno- vative solution and the resulting innovative products, services or works.

The underlying logic of an innovation partnership is that tenders for both the R&D and the delivery of

the resulting solutions are submitted at the start of the competitive procurement procedure and that the solutions are actually further developed during the implementation of the contract.

This constitutes a major difference compared to the competitive dialogue procedure where dialogue continues until the contracting authority identifies the solution that best meets its needs.

Prequalification

As with the competitive procedure with negotiation and the competitive dialogue, all providers interested in the contract may ask to participate in response to a contract notice. The contracting authority selects a minimum of three candidates for their R&D capacity and their performance of innovative solutions.

The partner that presents the best R&D capacity and can best ensure the real scale implementation of the innovative solutions must be selected. The selection criteria can include the partner’s past performance, references, team composition, facilities and quality insurance systems. It may be difficult for start-ups and SMEs to win contracts in innovation partnership procedures as candidates have to demonstrate from the start of this procedure not only their capacity to perform R&D but also to supply results.

Consequently, the selected candidates will be invit- ed to submit an initial tender in the form of a research and innovation project proposal. The subject matter, the minimum requirements and the award criteria for this must be set out in the pro- curement documents.

Negotiation and contract implementation Once the tenders have been submitted, the contract- ing authority negotiates initial and all subsequent ten- ders with the candidates, unless it decides to award the contract based on one of the initial tenders.

All aspects may be negotiated, except the subject matter, the award criteria and the minimum re- quirements set out in the procurement documents. However, the distribution of rights and obligations (including intellectual property rights) must be spec- ified up front in the tender documents. In addition, the contracting authority cannot make substantial modifications to the subject matter (the minimum solution requirements) even if the R&D stage shows that this was not optimally formulated at the start of the procedure. The contracting authority can carry out negotiations in a number of successive stages to limit the number of tenders which require negotia- tion and thus potentially eliminate some tenderers from the process.

After awarding the contract to one of several ten- derers, the contracting authority agrees the terms of the innovative contract and initiates the innovation process. Apart from research and development ac- tivities, this includes completing works, manufactur- ing and delivering products or services.

The contracting authority must pay the participat- ing partners in suitable instalments. Contracting au- thorities must ensure to the greatest possible extent that the degree of innovation of the planned solu- tion and the order of the research and innovation activities required to develop an innovative solution are taken into account in the structure and term of the partnership and the value of the various stages. The estimated value of the planned purchase of supplies, services or works must be in proportion to the investment required for those supplies, services or works.

Delivery

As the innovation partnership is a contract for both the development and delivery of innovative solu- tions, the contracting authority can terminate the contract before proceeding to the delivery of the solutions only if the targets that the contracting au- thority set at the start of the procedure for the newly created innovative works, services or products were not reached during the R&D. The burden of proof that newly created solutions do not meet the initial targets and minimum requirements rests with the contracting authority. The procedure does not give the contracting authority the right to stop the proce- dure for other reasons if the targets and minimum requirements are met (e.g. not even if better solu- tions have emerged in the meantime on the market).

1.5.6. Design contest

A design contest is a competitive procedure which enables contracting authorities to purchase a plan or a design mainly in the fields of spatial plan- ning, architecture, civil engineering or data processing.

The plan or design is selected by a jury and the sub- sequent winner is then invited to negotiate before signing the contract. The negotiated procedure with- out prior publication of a contract notice can be used for that purpose (see section 1.5.7. Negotiated pro- cedure without prior publication).

In addition to the design contract, the outcome of the procedure may also include the award of prizes.

There are no detailed requirements relating to the number of stages to be used, or to the process to be followed.

1.5.7. Negotiated procedure without prior publication

When using the negotiated procedure without prior publication, contracting authorities negotiate, with- out advertising, the terms of the contract directly with one or more economic operators.

This is a significant derogation from the core princi- ples of openness, transparency and competition and is a very exceptional procedure. The burden of proof for the circumstances allowing for the use of the negotiated procedure rests with the contracting authority.

The negotiated procedure without prior publication can be used only in exceptional circumstances which must be duly justified. These possibilities are clearly defined by Article 32 of Directive 2014/24/EU and are listed in the table below.

Table 6. Overview of the instances where the negotiated procedure without prior publication can be used

Works

Services

Supplies

An open or restricted procedure has not attracted any tenders or any suitable tenders, provided all those who submitted tenders are included in the negotiations and the specifications of the requirement are not altered substantially. No suitable tenders mean that tenders are unusable, irrelevant to the contract, being manifestly incapable of meeting the contracting authority’s needs and requirements as specified in the procurement documents.

Cases of extreme urgency justified by unforeseeable circumstances. These are situations a CA could not have predicted from the beginning of the procurement procedure and not attributable to actions of the CA (e.g. natural disasters, floods, security attacks). This applies also to additional works/ services/supplies requiring immediate action and arriving even if the CA has prepared the project and/ or the technical specifications in a diligent way.

The contract can be performed only by a particular economic operator for one of the following reasons: creation or acquisition of a unique work of art or artistic performance, absence of competition for technical reasons (provided that the technical requirements are not artificially narrowed), protection of exclusive rights including intellectual property rights.

Works	Services	Supplies
New works or services in case of repetition of similar works or services provided that they are in conformity with a basic project for which the original contract was awarded. The basic project must indicate the extent of possible additional works or services and the possible use of this procedure for the award.		Supplies quoted and purchased on a commodity market. Purchase of supplies on advantageous terms, from a supplier definitively winding up a business, the receiver or liquidator of a bankruptcy, from an arrangement with creditors or a similar procedure. The products are manufactured purely for the purpose of research, experimentation, study or development. Additional deliveries either for the partial replacement or the extension of existing supplies/ installations only if the change of supplier would oblige the CA to acquire supplies having incompatible technical characteristics or resulting in disproportionate technical difficulties in operation and maintenance.
	The contract follows a design contest and is to be awarded, under the rules of the design contest, to the winner or one of the winners of the design contest.
	For technical or artistic reasons or due to the existence of special or exclusive rights, only one possible supplier or service provider exists.

Source: Article 32 of Directive 2014/24/EU.

Cases not justifying use of the negotiated procedure without prior publication

A contracting authority awards a public con- tract by negotiated procedure but cannot prove that this procedure was justified (it can only be used exceptionally in very specific cir- cumstances).

Before using the procedure, carefully check the list of key requirements and obtain advice from national public procurement authori- ties if in any doubt.

Before deciding to use this procedure, contracting authorities should ensure that the precise circum- stances justifying negotiation do exist. If in doubt, it is advisable to get legal advice with a written record to that effect.

1.5.8. Pre-commercial procurement

Pre-commercial procurement21 uses the existing open procurement procedure to procure R&D services in a way that uses competitive develop- ment in phases, and shares intellectual property rights and related risks and benefits between the contracting authority and participating tenderers.

Exemption of public procurement rules for the purchase of R&D services

It should be highlighted that pre-commercial pro- curement is not covered by the EU public pro- curement directives and the WTO Government Procurement Agreement rules. However, Direc- tive 2014/24/EU does refer to it, and puts in practice an exemption for R&D services.

R&D service contracts are used where existing solu- tions on the market are not able to provide a con- venient solution to a contracting authority’s needs.

21 European Commission, COM(2007) 799 final, Pre-commercial Procurement: Driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Europe. Available at: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX

By using this exemption, a contracting authority can procure R&D services outside of the EU and WTO rules, provided that it still complies with the EU Treaty principles and selects the economic operators in a transparent and non-discriminatory manner.

Sharing of intellectual property and benefits

In pre-commercial procurement the contracting au- thority does not reserve all the intellectual property and the benefits of the R&D exclusively to itself, but shares them with the economic operators un- der market conditions, thus ensuring that there is no state aid.

Benefit sharing means that the contracting author- ity leaves the intellectual property ownership rights with the participating economic operators, while keeping licence-free rights to use the R&D results and the right to (require the economic operators to) give licences to third parties.

The interest of the contracting authority is primarily the right to use the solution and possibly to license it in any follow-up procurement. Furthermore, the con- tracting authority encourages competition between more economic operators by progressively selecting them based on their performance obtained for pre- defined milestones and their tenders for the next phase. Lastly, the contracting authority should have the possibility to terminate the project at any point if the results do not meet expected objectives.

The main advantage for economic operators is that it allows them to bring a solution to a need in public service that is not satisfactorily addressed by the current market. They also can test this solution and gather users’ feedback throughout the R&D phase. If successful, this process enables them to test the solutions and sell them to other public procurers or in other markets.

In addition, pre-commercial procurement can be particularly interesting for SMEs because tenderers only need to fulfil the professional qualification and

financial capacity requirements for the research and development, not for deploying commercial volumes of solutions.

Contracting

A pre-commercial procurement contract must be of limited duration and may include the development of prototypes or limited volumes of first products or services in the form of a test series.

However, the purchase of the newly created prod- ucts or services must not be part of the scope of the same contract. Pre-commercial procurement differentiates the R&D contract from potential sub- sequent contracts for the purchase of commercial volumes of the innovative solution created.

1.5.9. Light regime for procurement of social and health services

For a number of categories of services contracts in the health and social sectors, contracting au- thorities can use a ‘light’ regime.

These services, often referred to as ‘services to the person’, are provided within a particular context which can differ between Member States. In addi- tion, they usually have, by essence, a very limited cross-border dimension.

The threshold of EUR 750 000 applies to this light approach. This is much higher than the threshold that applies to services under the full regime.

This light approach can be taken when procuring health, social and other services that fall within the common procurement vocabulary codes listed in Annex XIV to Directive 2014/24/EU.

The list of those services includes: health, social and related services;

administrative, social, educational, health care, and cultural services;

European Commission, Commission staff working document — Example of a possible approach for procuring R&D services applying risk-benefit sharing at market conditions, i.e. pre-commercial procurement, 2007.

Available at: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxx0000000000000&xxxxXXXXX:00000XX0000.

compulsory social security services; investigation and security services;

hotel and restaurant services; international services;

legal services, to the extent that they are not ex- cluded altogether from the Directives;

postal services.

Practices from Directive 2004/18/EC might lead to error

The former public procurement Directive 2004/18/EC (Classical Directive) drew a distinction between services (Annex II A) and priority services (Annex II B).

Directive 2014/24 abolishes that distinction and introduces a ‘light’ procurement procedure that applies to the procurement of health, social and other services that fall within the common procure- ment vocabulary codes listed in Annex XIV.

Contracting authorities should consult Xxxxx XXX carefully to determine whether a service requirement previously classified as ‘Part B’ falls inside or outside of the ‘light’ regime.

Although the list of services in Annex XIV is similar to the list in Annex II B under the 2004 Direc- tive, the lists are not identical. Some service contracts that were formerly ‘Part B’ but are not listed in Annex XIV will be subject to the standard full procurement rules.

Directive 2014/24/EU includes very few provisions on the procurement of light regime services. Thus, Member States must put in place national rules complying with the principles of transparency and equal treatment of economic operators, taking into account the specific nature of the services.

Nevertheless, under the light regime, contracting authorities are required to advertise the contract opportunity in the OJEU, using a contract notice or prior information notice, and to publish a contract award notice in the OJEU.

1.5.10. Framework agreements

Framework agreements are not a specific proce- dure or a type of contract, but rather a tool that is recommended for established and repeti- tive needs when the contracting authority does not know in advance either the contract amount or ex- actly when their need will occur. Framework agree- ments are one of the tools and techniques for ag- gregated procurement defined in EU legislation.

Framework agreements can be applied to works, supplies or services and are concluded within one contracting authority (or between several con- tracting authorities) with one or several economic operators.

The contracting authority advertises the framework agreement in the OJEU and uses one of the stand- ard procurement procedures set out in the Directive to select and evaluate the tenders. Once it has re- ceived and evaluated the tenders, the contracting authority awards the framework agreement to one or more economic operators.

The successful tenderers (normally selected using an open or restricted procedure) benefit from the exclusivity of the framework agreement. The agree- ment governs the way in which contracts will be awarded to framework members and the terms ap- plying to that award for a certain amount of time.

The rationale behind using a framework agreement for purchasing is that it helps make savings, both in the costs of the procurement thanks to economies of scale, and the time spent on the procurement process.

Framework agreements are frequently used by cen- tral purchasing bodies, acting either on their own behalf or on behalf of a number of contracting au- thorities. Framework agreements can also be eas- ily combined with joint procurement, such as in the examples below.

Examples of framework agreements

The most appropriate use of a framework agreement is where a contracting authority has a repeated requirement for works, services or supplies, but where the exact quantities that will be required are unknown, like in the following cases:

1. ‘A central purchasing body, acting on behalf of 10 health bodies, enters into a framework agree- ment with four providers for the supply of emergency vehicles.’

2. ‘Four neighbouring local authorities enter into a framework agreement with one economic opera- tor for the maintenance of roads.’

3. ‘A single government department enters into a framework agreement for stationery with three suppliers.’

Source: OECD/SIGMA, Public procurement Brief 19, Framework Agreements, September 2016. Available at: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx.

More information on framework agreements

Link to comprehensive explanation and guidance on framework agreements:

European Commission, DG GROW, Explanatory note on framework agreements. Available at: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx_xx

1.6. Plan the procedure

At this stage, it is recommended to draw up a com- prehensive plan for the whole procurement proce- dure in order to organise the future implementation

and management of the contract. This can be done on the basis of all the key elements that have al- ready been defined: need to be satisfied, team and stakeholders, subject matter, duration and value of the contract as well as the procedure.

Planning can be quick and saves time for the future

Planning is crucial and does not need to entail burdensome and long processes.

It is simply a matter or defining what do to, when, and with which resources. If the contracting authority gets this part of the process wrong, mistakes and problems will most likely follow.

For common procurement procedures, the core team can do this with just a few hours of work using a simple planning tool like the one presented in section 1.6.2 Simple planning tool.

The contracting authority should draw up a compre- hensive timetable, standard tools or rules (e.g. for communication with tenderers) and devise a system for recording key decisions (i.e. register information known at that stage, available options and justifica- tion of the preferred option). The plan should include realistic and regular milestones to help track pro- gress while implementing both complex and simpler contracts.

The contracting authority is also recommended to have rules concerning contract management, in- volvement from stakeholders, monitoring and con- trol of the procurement procedures (see chapter 5. Contract implementation).

1.6.1. Planning complex contracts

For complex contracts, a Gantt chart can be estab- lished in order to take into account all the required tasks, distribute responsibilities and clearly identify the causal relationships between the steps of the process.

In order to proceed with scheduling in a Gantt chart you need the following inputs:

the sequence of tasks to be carried out; the task duration estimates;

human resources requirements;

time constraints and main milestones;

deliverables or equivalent;

dependencies between tasks.

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Table of Contents

GUIA DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA‌

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GUIA DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA‌

PT PT

PUBLIC PROCUREMENT GUIDANCE FOR

PRACTITIONERS

Table of contents

Glossary of acronyms

Foreword

Introduction — How to use this guidance

Who is this guidance for?

What is the purpose of this guidance?

Structure of the guidance

Explanation of symbols: warnings and help for public buyers

Scope of the guidance

Key changes introduced by the public procurement Directive 2014/24/EU

New definitions, new thresholds, and a new category of contracting authority

Making SME participation in public contracts easier

More provisions on grounds for exclusion and award criteria

Improved safeguards against corruption

Including environmental, social and innovation policy goals in procurement procedures

Electronic procurement

Changes in procedures

Changes in the scope of Directive 2014/24/EU

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