Progetto: AZIONI DI SISTEMA PER LA CAPACITÀ ISTITUZIONALE – Linea Comuni
Convenzione tra Regione Siciliana (Dipartimento Istruzione e Formazione Professionale) e FormezPA
POR FSE 2007 - 2013 - Regione Siciliana - Asse VII - Capacità Istituzionale
Progetto: AZIONI DI SISTEMA PER LA CAPACITÀ ISTITUZIONALE – Linea Comuni
Seminari di approfondimento tematico. Febbraio – marzo 2014 Palermo, Enna, Messina, Catania.
Associazionismo comunale in Sicilia: procedure, strumenti, responsabilità.
Forme associative: percorsi istituzionali e di governance. Unione dei Comuni ed altre forme di gestione associata Relatore: Xxxxx Xxxxxxx (Segretario comunale)
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LE PRIME FORME ASSOCIATIVE IN SICILIA
A prevedere le «gestioni comuni» di alcuni servizi era stata la L.r. n. 9/86, istitutiva delle Province regionali, che le disciplinava agli artt. 15, 16 e 17.
Dette forme gestionali si configurano oggi atipiche in relazione al nuovo assetto gestionale.
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LE PRIME FORME ASSOCIATIVE IN SICILIA
L’art. 15 della L.r. n. 9/1986 prevedeva che i Comuni di una medesima Provincia potevano, tra l’altro
⚫Realizzare l’esercizio congiunto di servizi attraverso la costituzione di specifiche unità di gestione
⚫Utilizzare congiuntamente beni e servizi;
⚫Provvedere all’informatizzazione ed alla formazione del personale
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LE PRIME FORME ASSOCIATIVE IN SICILIA
L’art. 16 trattava delle «gestioni comuni obbligatorie», mentre l’art. 17 trattava delle convenzioni.
I Comuni, mediante convenzione approvata dai propri consigli, potevano avvalersi degli uffici tecnici della Provincia o utilizzare servizi gestiti da altri Comuni o da loro aziende.
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IL PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA
La riforma del titolo V della Costituzione afferma i principi di sussidarietà, differenziazione e adeguatezza.
La generalità delle funzioni amministrative viene posta in capo ai Comuni, con l’esclusione delle sole funzioni che richiedono l’unitario servizio a livello più ampio.
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IL PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA
Per garantire buoni livelli qualitativi ed assicurare una gestione di servizi efficace ed efficiente, questa deve svolgersi in
«ambiti territoriali ottimali».
Il legislatore non aveva nemmeno ipotizzato come questa GIUSTA intuizione potesse essere attuata nel campo dei rifiuti in Sicilia.
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PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA
AGGREGAZIONE/ SCORPORO TRA GLI ENTI
GRANDI CONURBAZIONI
Funzioni affidate alle circoscrizioni e decentramento amministrativo
PICCOLI COMUNI
Collaborazioni tra enti
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IL PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA
La Carta europea dell’Autonomia Locale sancisce il
Diritto di associazione delle collettività locali
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LA GESTIONE ASSOCIATA
PICCOLI COMUNI: PUNTI CRITICI
⚫Mancanza di economie di scala
⚫Prezzi di acquisto più elevati
⚫Difficoltà a privatizzare i servizi
⚫Sottoutilizzazione di alcune attrezzature
⚫Stessi compiti amministrativi e stessi vincoli dei comuni medio-grandi, con meno risorse per assolverli
⚫Più difficoltà a trovare competenze professionali per le nuove incombenze
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LA GESTIONE ASSOCIATA
VANTAGGI DELLA GESTIONE ASSOCIATA
⚫Economie di scala
⚫Maggiori professionalità
⚫Miglioramento prestazioni
⚫Maggiore specializzazione dei dipendenti
⚫Maggiore peso politico complessivo
⚫Diffusione delle best practice
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LA GESTIONE ASSOCIATA
OSTACOLI ALLA GESTIONE ASSOCIATA
⚫Cessione di potere
⚫Campanilismo
⚫Diffidenze
⚫Timori di «colonizzazione»
⚫Resistenze dell’apparato burocratico
⚫Distacco dell’utente (affievolimento del principio di sussidarietà)
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L’AMBITO OTTIMALE
NO troppo piccolo - NO troppo grande SERVIZI A RILEVANZA INDUSTRIALE: Ampie
dimensioni, per avere ampi margini di economia di
spesa
SERVIZI C.D. A RETE: rete stradale, scolastica, servizi ambientali. Marketing territoriale. Ambito provinciale.
SERVIZI DI NATURA ISTITUZIONALE: Ambito ristretto ASSOCIAZIONI TRA COMUNI, UNIONI
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AMBITO OTTIMALE
ELEMENTI DI CUI TENERE CONTO
⚫Caratteristiche geomorfologiche del territorio
⚫Dimensione demografica dei Comuni coinvolti
⚫Integrazione culturale delle popolazioni
⚫Omogeneità nelle problematiche e nei settori di sviluppo
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STUDIO DI FATTIBILITA’
⚫ Quali criticità si vogliono superare
⚫ Chi dà cosa a chi (punti di eccellenza dei singoli Enti)
⚫ Quanti Comuni coinvolgere
⚫ Qual è la forma associativa migliore (dipende dalla tipologia, quantità e rilevanza dei servizi da associare)
⚫ Cronoprogramma (analisi organizzativa e predisposizioni degli atti amministrativi)
⚫ Analisi di convenienza economica
⚫ Effetti sul personale
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ANALISI ECONOMICA DELLO STUDIO DI FATTIBILITA’
DIFFERENZIARE I COSTI FISSI DA QUELLI VARIABILI:
⚫I costi fissi sono quelli che non variano al variare della «produzione»
⚫I costi variabili sono quelli che aumentano al variare della produzione
⚫I costi fissi di enti associati dovrebbero sommarsi, i costi variabili aumentare
⚫I costi fissi ed unitari dovrebbero diminuire in quanto
«spalmati» su un maggior numero di prestazioni o utenti.
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ANALISI ECONOMICA DELLO STUDIO DI FATTIBILITA’
6000
5000
4000
3000
2000
XXXXX XXXXXX
1000
0
1 2 3 4 5 6
Migliaia di abitanti
16 Punto di pareggio: a poco più di 5.000 abitanti
ANALISI ECONOMICA DELLO STUDIO DI FATTIBILITA’
Concetti aziendalistici come il break-point (punto di pareggio), valore indicante la quantità, espressa in volumi di produzione, di servizi forniti necessaria a coprire i costi precedentemente sostenuti, non sempre sono esportabili alla realtà degli enti locali.
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FORME ASSOCIATIVE E MODELLI ORGANIZZATIVI
Uno degli aspetti di programmazione più rilevanti riguarda il modello organizzativo che si vuole dare all’associazione intercomunale.
Nella prassi si sono sviluppati due modelli:
⚫Modello accentrato, imperniato su un unico centro di responsabilità
⚫Modello decentrato che prevede più centri di responsabilità
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FORME ASSOCIATIVE E MODELLI ORGANIZZATIVI
Il modello accentrato è suddiviso può essere suddiviso in più servizi con a capo dei referenti interni (responsabili di procedimento) ma un unico responsabile
Il modello decentrato prevede più responsabili di servizio, distribuiti nei vari enti, guidati da un responsabile, con funzioni di mero coordinamento, di area vasta
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FORME ASSOCIATIVE E MODELLI ORGANIZZATIVI
VANTAGGI MODELLO ACCENTRATO
⚫Maggiori economie di scala
⚫Maggiore integrazione
SVANTAGGI MODELLO ACCENTRATO
⚫Rischio di creare colli di bottiglie;
⚫Maggiore distacco con l’utenza.
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FORME ASSOCIATIVE E MODELLI ORGANIZZATIVI
ELEMENTI DA CONSIDERARE NELLA SCELTA DEL MODELLO ORGANIZZATIVO:
⚫Numero di enti associati;
⚫Distanza fisica tra un ente e l’altro;
⚫Forma associativa;
⚫Natura del servizio, con particolare attenzione ai servizi che si caratterizzano per un rapporto diretto con l’utenza.
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LE FORME DI GESTIONE ASSOCIATA
Il testo unico degli enti locali prevede la possibilità di svolgere funzioni e servizi in forma associata in una delle seguenti forme:
⚫Convenzione (art. 30)
⚫Consorzio (art. 31)
⚫Unione di comuni(art. 32)
⚫Comunità montana/isolana (art. 27 e seguenti)
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
In Sicilia è la L.r. n. 48 dell’11 dicembre 1991 che disciplina le forme associative tra comuni, recependo con rinvio dinamico (così come disposto dall’art. 37 della l.r. n. 7/1992) le norme della L. 142/90, ed in particolare:
⚫Art. 24 L. 142/90 CONVENZIONI
⚫Art. 25 L. 142/90 CONSORZI
⚫Art. 26 L. 142/90 UNIONI
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Pertanto tutte le modifiche apportate dal legislatore nazionale AGLI ARTT. 30, 31 e 32 del T.U.E.L. sono da ritenere applicabili in Sicilia.
Le comunità montane in Sicilia sono state soppresse dall’art. 45 l.r. n. 9/1986.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
A parte la semplice convenzione, tutte le altre forme di associazione comportano la nascita di soggetti giuridicamente e finanziariamente autonomi.
In particolare l’Unione dei Comuni è un Ente Locale a parte, dotato di autonomia politica ed organizzativa.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
⚫ La convenzione può riguardare l'esercizio, oltre che di servizi, anche di funzioni. La disposizione individua come soggetti i comuni e le province (art. 24, comma 1°).
⚫ Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera possono essere previste forme di convenzione obbligatoria (art. 24, comma 3°).
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
⚫ Il legislatore regionale, con l'art. 1, lett. e, n. 1, della legge n. 48/91, ha aggiunto all'art. 24 della legge n. 142/90 due commi (il quarto ed il quinto).
⚫ Con il primo comma aggiunto ha disciplinato le forme del
convenzionamento obbligatorio.
⚫ Con il secondo comma aggiunto ha salvaguardato le peculiarità delle convenzioni disciplinate in precedenza con gli articoli 17 della legge regionale n. 9/86 (contenuti) e 20 della legge regionale 9 maggio 1986, n. 22 (estensione a soggetti privati iscritti in appositi albi per la realizzazione di servizi socio-assistenziali).
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La convenzione è caratterizzata da:
⚫Alto grado di flessibilità o elasticità
⚫Basso livello di integrazione
⚫E’ poco strutturata
⚫Non ha costi fissi aggiuntivi di gestione
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La convenzione è un accordo stipulato da due o più enti locali, previa delibera dei rispettivi Consigli Comunali, al fine di svolgere funzioni o servizi.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La convenzione deve stabilire:
⚫Fini
⚫Durata
⚫Forme di consultazione tra gli enti contraenti
⚫Rapporti finanziari
⚫Reciproci obblighi e garanzia
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
L’impegno finanziario di ogni Comune, benché aggiornabile di anno in anno, deve essere determinato o determinabile, in modo da poterlo prevedere nel bilancio pluriennale.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La convenzione non rientra nell’attività contrattuale dell’Ente Locale (malgrado possano essere previsti istituti civilistici come penali o recesso) ma è un accordo tra pubbliche amministrazioni, come disciplinato dall’art. 15 della L. 241/90.
«… le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.
Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall'articolo 11, commi 2 e 3»
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Gli accordi debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti.
Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.
Gli accordi devono essere motivati
Quelli sostitutivi di provvedimenti precedenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
In materia di accordi tra pubbliche amministrazioni l’art. 6, comma 2, del D.L. n. 179/2012, convertito con modificazioni nella L. n. 221/2012, stabilisce che a fare data dal 1° gennaio 2013 gli accordi sono sottoscritti con firma digitale (art. 24 d.lgs. n. 82/2005, con firma elettronica avanzata, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera q-bis), dello stesso d.lgs. ovvero con altra firma elettronica qualificata, pena la nullità degli stessi.
Dall'attuazione della disposizione non devono arrivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. All'attuazione della medesima si provvede nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie previste dalla legislazione vigente.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
DELEGA DI FUNZIONI
I Comuni partecipanti delegano al
«Comune capofila», che opera in nome di tutti per la funzione o il servizio delegato
COSTITUZIONE UFFICI COMUNI
Gli uffici operano con personale distaccato, con un responsabile dell’ufficio associato nominato dal sindaco del Comune capofila
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Su quali soggetti ricadono gli effetti giuridici dell’Ufficio associato?
Se si applica lo schema civilistico del MANDATO CON RAPPRESENTANZA gli
effetti ricadono su TUTTI I COMUNI Se si applica lo schema civilistico del
MANDATO SENZA RAPPRESENTANZA solo
sul COMUNE CAPOFILA
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
DELEGABILITA’ FUNZIONI STATO CIVILE ED ANAGRAFE
Sussisteva il dubbio sulla delegabilità alle convenzioni delle funzioni di competenza statale delegati al Sindaco.
Una vecchia circolare del Ministero dell’Interno (n. 23/2002)limitava questa possibilità.
La legge n. 131/2003 invitava il legislatore delegato a valorizzare le forme associative anche per la gestione dei servizi di competenza statale affidati ai comuni.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
DELEGABILITA’ FUNZIONI STATO CIVILE ED ANAGRAFE
Molti Comuni avevano scelto la strada della gestione associata dei servizi demografici specificando:
«poiché le suddette funzioni sono di competenza statale ai sensi dell’art. 14 del testo unico approvato con D. Lgs. 267/2000, l’esercizio delle relative potestà amministrative resta in capo ai comuni ed al rispettivo sindaco, quale ufficiale di Governo»
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
DELEGABILITA’ FUNZIONI STATO CIVILE ED ANAGRAFE
Con circolare del Ministero dell’Interno n.34 del
29 novembre 2010 era stato diramato il parere del Consiglio di Stato, sez. I, reso nell' adunanza del 29 settembre 2010 riguardante la tematica della deleqabilita delle funzioni di ufficiale dello state civile e di anagrafe a personale dipendente da comune diverse da quello di appartenenza del sindaco delegante, in forza di convenzione.
Veniva reputata ammissibile la delega, ove sussistevano esigenze straordinarie e temporalmente limitate.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED
UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
DELEGABILITA’ FUNZIONI STATO CIVILE ED ANAGRAFE
L’art. 2, comma 6, del DL 179/2012 convertito dalla L 221/2012 estende la possibilità per i Sindaci dei Comuni facenti parte di Unione di delegare, previa convenzione, le funzioni di stato civile e anagrafe a personale idoneo dell’Unione stessa o dei singoli Comuni associati, prescindendo dalla sussistenza di esigenze straordinarie e temporalmente limitate, come precedentemente previsto dalla norma.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali, in quanto compatibili.
Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
I rispettivi consigli approvano a maggioranza assoluta dei componenti una convenzione ai sensi dell'articolo 30, unitamente allo statuto del consorzio.
La convenzione deve disciplinare le nomine e le competenze degli organi consortili e prevedere la trasmissione, agli enti aderenti, degli atti fondamentali del consorzio; lo statuto, in conformità alla convenzione, deve disciplinare l'organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi consortili.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Salvo quanto previsto dalla convenzione e dallo statuto per i consorzi, ai quali partecipano a mezzo dei rispettivi rappresentanti legali anche enti diversi dagli enti locali, l'assemblea del consorzio è composta dai rappresentanti degli enti associati nella persona del sindaco, del presidente o di un loro delegato, ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione fissata dalla convenzione e dallo statuto.
L'assemblea elegge il consiglio di amministrazione e ne approva gli atti fondamentali previsti dallo statuto.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Tra gli stessi enti locali non può essere costituito più di un consorzio.
In caso di rilevante interesse pubblico, la legge dello Stato può prevedere la costituzione di consorzi obbligatori per l'esercizio di determinate funzioni e servizi. La stessa legge ne demanda l'attuazione alle leggi regionali.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Ai consorzi che gestiscono reti ed erogano servizi pubblici locali di rilevanza economica si applicano le norme previste per le aziende speciali.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
L’art. 25 della L. 241/91, comma 4, elenca gli organi del Consorzio.
Tale elencazione, però, non deve ritenersi rigida.
La legittimità di nuove previsioni e di una diversa strutturazione dell’organo va valutata di caso in caso.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
L’art. 10 della L.r. n. 22/2008, ai fini della semplificazione della varietà e della diversità delle forme associative ha sancito che ad ogni amministrazione comunale fosse consentita l'adesione ad una unica forma associativa per ciascuna di quelle previste rispettivamente dall'articolo 25 della L. n. 142/1990 come recepito dalla L.r. 48/91, dall’art. 32 del Tuel e dall’art. 15 della L.r. n. 9/1986.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Rimangono salve le disposizioni di legge in materia di organizzazione e gestione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Dopo il 1 aprile 2008, anche in Sicilia se permane l'adesione multipla ogni atto adottato dall'associazione tra comuni è nullo ed è, altresì, nullo ogni atto attinente all'adesione o allo svolgimento di essa da parte dell'amministrazione comunale interessata.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La norma non si applica per i consorzi universitari e ai consorzi istituiti o resi obbligatori da leggi nazionali e regionali e per la gestione delle opere pubbliche finanziate con il vincolo della gestione in forma
associata.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Agli enti locali nei cui territori risiedono minoranze linguistiche storiche, riconosciute ai sensi della legge 15 dicembre 1999, n. 482, è consentita, l'adesione ad un'altra forma associativa che abbia come finalità unicamente la valorizzazione del patrimonio
culturale e linguistico delle minoranze linguistiche storiche.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Rispetto alla legge nazionale (articolo 2, comma 28, della L. n. 244/2007) in Sicilia sono state ampliate le fattispecie associative ammesse:
⚫I consorzi universitari
⚫I consorzi per la gestione delle opere pubbliche finanziate con il vincolo della gestione in forma associata
⚫I consorzi per le minoranze linguistiche
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
L’art. 25 della L. 241/91, comma 4, elenca gli organi del Consorzio.
Tale elencazione, però, non deve ritenersi rigida.
La legittimità di nuove previsioni e di una diversa strutturazione dell’organo va valutata di caso in caso.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
L'articolo 2 comma 186 lettera e) della legge finanziaria 2010 ha soppresso i consorzi di funzioni tra gli enti locali.
Possono sopravvivere esclusivamente i consorzi di servizi.
La norma, però, non modifica l'articolo 31 del Tuel, che prevede i consorzi di funzioni tra le forme associative possibili.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La Corte dei Conti del Lazio, con la delibera 15 del 2011, ha differenziato le tipologie di consorzi, basandosi sulla sostanza dell'attività svolta e dei poteri conferiti con l'atto costitutivo e nello statuto. Costituisce "funzione" quell'attività che si esplica mediante atti amministrativi o comportamenti configuranti espressione del potere autoritativo della Pa o la cura concreta di interessi pubblici finalizzata al raggiungimento ad uno scopo tipizzato dalla legge.
È, invece, classificabile tra le attività in capo ai consorzi di "servizi" l'azione della Pa che si traduce nella pura erogazione di un servizio alla collettività.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La natura consortile del servizio non muta se una frazione non preponderante dell'attività viene gestita secondo atti amministrativi funzionali alla resa del servizio stesso, rientrando nella normale organizzazione di un consorzio di servizi la costituzione di un'unità organizzativa di tipo amministrativo.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La concreta individuazione delle due tipologie di consorzio dovrà essere compiuta compiendo una ricognizione delle norme settoriali, nonché valorizzando le previsioni contenute nell’atto fondamentale con cui è stato costituito l’organismo partecipato, ovvero lo statuto consortile. (Corte dei Conti, Sez. contr. Lombardia, 30 dicembre 2010, n. 1082).
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
La Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Lombardia, con deliberazione
n. 627 del 28/11/2011 affermava:
Ferma restando l’impossibilità di prevedere la costituzione di un consorzio che abbia quale oggetto esclusivo di appaltare a terzi la gestione del servizio per l’effettuazione del quale è stato costituito.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
Anche il recepimento dell’art. 25 della L. 142/90 avviene in maniera dinamica e pertanto le modifiche apportate dal legislatore nazionale sono immediatamente applicabili in Sicilia.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI DI COMUNI IN SICILIA
L'articolo 2 comma 186 lettera e) della legge finanziaria 2010 non modifica l’art. 31 del
T.U.E.L. e, quindi, non rientra nel rinvio dinamico previsto dalla L.r. n. 48/1991.
L’applicazione in Sicilia deriva, semmai, dall’essere norma finalizzata al coordinamento e del contenimento della spesa pubblica.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
L’art. 26 della L. 142/92 riguarda le Unioni dei Comuni.
La versione originaria poneva dei limiti di popolazione alla partecipazione alle Unioni e l’obbligo di procedere alla fusione nel termine di dieci anni dalla costituzione dell’Unione.
Questi limiti devono ritenersi superati in forza del
rinvio dinamico disposto dall’art. 37 della L.r. 7/92.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
Il T.U.E.L. ha apportato sostanziali modifiche alla normativa preesistente sulle Unioni dei Comuni, facendo venire meno:
⚫L’obbligo della successiva fusione
⚫Il limite relativo alla dimensione demografica
⚫Il carattere prescrittivo della contiguità territoriale
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
Tali innovazioni, in forza del recepimento dinamico, trovano applicazione anche in Sicilia.
I Comuni, oggi, devono essere «di norma contermini»
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
L’Unione nasce con l’approvazione dei rispettivo Consigli Comunali dell’atto
costitutivo e dello statuto, con le procedure e le maggioranze richieste per le modifiche statutarie.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
Lo statuto deve prevedere:
⚫Gli organi dell’Unione
⚫Le modalità per la loro costituzione
⚫Le funzioni svolte
⚫Le fonti di provenienza delle risorse
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
L’Unione dispone di potestà regolamentare.
Essendo un nuovo Ente Locale, l’Unione deve avere propri atti di regolamentazione, non essendo applicabili, tranne che per espressa previsione statutaria, nessuno di quelli dei Comuni che la costituiscono.
Organi competenti in materia regolamentare: Consiglio dell’Unione
Giunta dell’Unione (limitatamente ai regolamenti sull’ordinamento degli Uffici e dei Servizi)
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
L’Unione è chiamata ad esercitare una pluralità di funzioni.
Il primo elemento da esaminare riguarda la pluralità, ne segue che non può esistere un’Unione che eserciti una sola funzione.
Il secondo elemento riguarda la dizione funzioni.
L’art. 26 della L. 142/90 parlava di esercizio di una pluralità di funzioni O DI SERVIZI
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
Anche in Sicilia, in forza del rinvio dinamico della L. 48/1991, le Unioni dovranno esercitare congiuntamente l’esercizio di funzioni.
In effetti, però, la distinzione storica tra funzioni e servizi ha perso gran parte della sua importanza.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
Tradizionalmente, la dottrina amministrativistica intendeva per funzione pubblica l’’esercizio autoritativo di una potestà giuridica da parte del Comune e per servizio pubblico l□’attività svolta in campo prevalentemente economico e produttivo, senza manifestazione di potere sovrano.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
L’attuale struttura di bilancio considera i servizi come segmenti delle stesse funzioni.
L’ultimo comma dell’articolo che riguarda le Unioni (art. 32 T.U.E.L.) sancisce che Alle Unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui SERVIZI ad esse affidate.
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CONVENZIONI, CONSORZI ED UNIONI
DI COMUNI IN SICILIA
L’Unione ha carattere decisamente plurifunzionale, mentre le convenzioni ed i consorzi hanno, di norma, carattere monofunzionale.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
L’unico organo obbligatorio per legge è il Presidente dell’Unione.
Il comma 3 dell’art. 32 del T.U.E.L. parla, poi, genericamente di altri organi.
Questi altri organi devono essere formati dai componenti della Giunta e dei Consigli Comunali associati, garantendo la rappresentanza delle minoranze.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Il comma 5 dell’art. 32 sancisce che alle Unioni si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni.
Per evitare difficoltà interpretative e conflitti di competenze, quasi tutte le Unioni seguono la struttura degli organi dei Comuni:
⚫Presidente dell’Unione
⚫Giunta dell’Unione
⚫Consiglio dell’Unione
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Il Consiglio dell’Unione:
Determina l’indirizzo politico-amministrativo dell’Unione e ne controlla l’attuazione.
Adotta gli atti fondamentali che la legge conferisce a Consiglio Comunale (bilancio e rendicontazione dell’Unione, regolamenti, etc.).
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
La legge demanda allo Statuto dell’Unione il compito di individuare le modalità per la costituzione degli organi, garantendo la rappresentanza delle minoranze.
In genere ciascun Comune vota, con preferenza plurima (per garantire le minoranze), i propri rappresentanti in seno al Consiglio dell’Unione.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
La legge non dice nemmeno quali
«minoranze» debbono essere garantite. Un partito in «minoranza» in un Comune, può costituire
«maggioranza» in seno all’Unione.
Il cambio di schieramento di un Consigliere comunale, può far venire meno la rappresentanza della minoranza.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
La legge non fissa ancora il numero dei Consiglieri dell’Unione. In genere si rapporta il numero dei componenti del Consiglio dell’Unione alla popolazione complessiva dei comuni associati.
Il numero dei Consiglieri dell’Unione non può superare il numero dei Consiglieri Comunali di un Comune di popolazione pari a quella dell’Unione.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Spetta allo Statuto stabilire i criteri per la composizione del Consiglio dell’Unione.
I Comuni potrebbero avere tutti la stessa rappresentanza (ad esempio tre consiglieri, due di maggioranza ed uno di minoranza) oppure una rappresentanza ponderata sul numero degli abitanti o sull’estensione territoriale, etc.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Il problema si è posto, ad esempio, se un Unione, con popolazione sotto i 10.000 abitanti dovesse associare più di otto comuni.
Non tutti i Comuni potrebbero nominare due Consiglieri comunali e non si avrebbe modo di garantire la minoranza.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Una soluzione possibile sarebbe stata quella di un’elezione nel corso di una adunanza assembleare alla quale possono partecipare tutti i consiglieri comunali dei Comuni associati sulla base di liste di candidati presentati da un numero definito di Consiglieri Comunali (elettori attivi e passivi).
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Non è prevista l’obbligatorietà della figura del Presidente del Consiglio dell’Unione.
In analogia a quanto avviene per i Comuni, lo Statuto potrebbe prevedere la sua elezione durante la prima seduta del Consiglio dell’Unione.
In alternativa potrebbe presiedere il Presidente dell’Unione.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Il Presidente è il legale rappresentante dell’Unione, svolge funzioni analoghe a quelle del Sindaco.
La Giunta adotta gli atti di natura politica, svolgendo funzioni analoghe a quelle dell’esecutivo in un Comune.
Gli Assessori sovrintendono ad alcuni rami dell’attività dell’Unione.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Appare opportuno che lo Statuto preveda il numero degli Assessori che, di norma, non dovrebbe superare il numero massimo dei componenti di una Giunta comunale in un Ente con popolazione analoga.
Il numero degli Assessori può essere ridotto alla luce delle minori funzioni dell’Unione rispetto al Comune.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Di regola è il Presidente dell’Unione a scegliere gli Assessori che fanno parte della Giunta, eventualmente osservando criteri di provenienza territoriale imposti dallo Statuto.
L’esecutivo potrebbe essere costituito da un’assemblea dei sindaci.
Lo Statuto potrebbe prevedere, su singoli argomenti, la conferenza degli Assessori delegati su quelle specifiche materie.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
L’Unione acquisisce la titolarità di funzioni ed opera mediante uffici propri.
La responsabilità gestionale grava sui singoli dirigenti – titolari di P.O. nominati dal
Presidente dell’Unione.
Per l’Unione, diversamente che per i Comuni, non è prevista l’obbligatorietà della figura del Segretario Generale.
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GLI ORGANI DELL’UNIONE
Il segretario dell’Unione
Rispetto alla ddl De Rio, sono stati presentati due emendamenti al l'art. 21, comma 2, lettera c), capoverso "5-ter", con la sostituzione del primo periodo con il seguente: "Il segretario dell'unione di comuni è nominato dal presidente ed è scelto tra i segretari dei comuni facenti parte dell'unione di comuni. Per garantire l’assenza di maggiori oneri per la finanza pubblica per le nuove sedi così costituite, con decreto del Ministro dell’interno, su proposta del consiglio direttivo dell’albo nazionale dei segretari e previo parere della Conferenza unificata, è conseguentemente riproporzionato il numero delle sedi di segreteria dei comuni aderenti alle unioni."
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LE ENTRATE FINANZIARIE
L’Unione è qualificata come Ente Locale e, quindi, è soggetta alla parte seconda del T.U.E.L. che trova applicazione anche in Sicilia, in virtù di un recepimento dinamico.
All’Unione spettano gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati.
Ne consegue che detti importi devono essere eliminati dal bilancio del singolo Comune associato.
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L’ORGANO DI REVIONE E L’O.I.V.
L’applicazione della seconda parte del T.U.E.L. comporta che anche l’Unione abbia un organo di revisione finanziario e contabile.
L’Unione dovrebbe avere anche altri organi interni come l’O.I.V. o il Nucleo di Valutazione.
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GESTIONE FINANZIARIA
L’Unione deve avere un proprio codice fiscale ed una propria partita IVA.
Alla richiesta della partita IVA deve essere accompagnata una dichiarazione di inizio attività, laddove l’Unione svolga servizi a rilevanza commerciale.
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GESTIONE FINANZIARIA
L’Unione deve avere una propria convenzione di tesoreria. Lo Statuto potrebbe individuare, nelle more dell’espletamento della gara, la tesoreria di uno dei comuni associati.
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IL PASSAGGIO ALL’UNIONE
i contratti in essere
La costituzione dell’Unione determina la necessità di modificare o chiudere i contratti in essere con fornitori esterni dei Comuni costituenti l’Unione, per i servizi trasferiti all’Unione.
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ANTICORRUZIONE E TRASPARENZA
L’Unione, quale Ente Locale autonomo, deve nominare un proprio Responsabile per la prevenzione della corruzione, deve avere un proprio piano triennale di prevenzione della corruzione adottato dall’organo di indirizzo politico (L. 190/2012).
L’Unione deve nominare il proprio Responsabile per la trasparenza ed avere un proprio programma per la trasparenza e l’integrità (D.Lgs. n. 33/2013).
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ANTICORRUZIONE E TRASPARENZA
La delibera n. 10/2013 dell’A.N.A.C. (29 gennaio 2013) sancisce che le Unione di Comuni devono provvedere all’istituzione del sito web e alla pubblicazione degli atti e dei provvedimenti relativi alle funzioni e ai servizi esercitati in forma associata.
I singoli Comuni devono curare i propri siti istituzionali per l’adempimento dei relativi obblighi di trasparenza per quanto riguarda le funzioni residue e la situazione patrimoniale dei vertici politici- amministrativi e ogni altro dato che attenga direttamente alla sua attività.
Sia l’Unione, pertanto, che i Comuni che ne fanno parte, sono tenuti a pubblicare sui siti istituzionali, in adempimento degli obblighi di trasparenza previsti dalla legge, gli atti, i documenti e i dati di rispettiva competenza, come indicato in motivazione.
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IL DDL XXXXXX
Sulle Unioni dei Comuni la Commissione Affari Costituzionali del Senato sta esaminando il il ddl Xxxxxx (ddl S1212),.
Si tratta del ddl che detta disposizioni in materia di città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni al fine di adeguare il loro ordinamento ai princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
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IL DDL XXXXXX
Il testo era stato approvato in Commissione Affari Costituzionali alla Camera a fine 2013.
Ora, invece, il ddl ha subito una nuova frenata: lo stesso Ministro per gli Affari Regionali, Xxxxxxxx Xxxxxx ha confermato che, prima di marzo, il progetto di rifondazione del governo locale non potrà essere attuato.
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IL DDL XXXXXX
Il consiglio è composto da un numero di consiglieri definito nello statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di ogni comune.
Si tratta di una norma che va a modificare direttamente l’art. 32 del T.U.E.L. e, quindi, troverebbe immediata applicazione in Sicilia
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IL DDL XXXXXX
L‘Unione conserva la sua potestà statutaria e regolamentare.
Continuano a trovare applicazione i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni, ma solo se compatibili con le nuove norme in materia di città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni.
Detti principi riguarderanno soprattutto lo status degli amministratori, l'ordinamento finanziario e contabile, il personale e l'organizzazione.
Norma che modifica l’art. 32 e direttamente applicabile in Sicilia
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IL DDL XXXXXX
Lo statuto dell‘Unione continuerà a stabilire le modalità di funzionamento degli organi ed a disciplinarne i rapporti.
In fase di prima istituzione lo statuto dell‘Unione sarà approvato dai Consigli dei comuni partecipanti, mentre le successive modifiche saranno approvate dal Consiglio dell‘Unione.
Norma che modifica l’art. 32 e direttamente applicabile in Sicilia
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IL DDL XXXXXX
Il presidente dell‘Unione potrà avvalersi, per specifiche funzioni che lo richiedano, del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Sono fatti salvi gli incarichi per le funzioni di segretario già affidati ai dipendenti delle unioni o dei comuni.
Norma che modifica l’art. 32 ed è direttamente applicabile in Sicilia
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