CONTRATOS DE CONCESSÃO: OS EFEITOS CONTABILÍSTICOS DA ADOPÇÃO DA IFRIC 12
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CONTRATOS DE CONCESSÃO: OS EFEITOS CONTABILÍSTICOS DA ADOPÇÃO DA IFRIC 12
Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx
Mestre em Contabilidade Internacional pelo ISCAL
Xxxxxx Xxxxxx xx Xxxxx
Mestre em Contabilidade pelo ISCTE
Área Temática: A) Informação Financeira e Normalização Contabilística
Palavras-chave: Contratos de concessão, Parcerias Público-Privadas (PPP), Concessão de serviços públicos, Activo financeiro, Activo intangível
CONTRATOS DE CONCESSÃO: OS EFEITOS CONTABILÍSTICOS DA ADOPÇÃO DA IFRIC 12
Resumen
Al servicio público son asignados un conjunto de actividades y servicios vinculados con el Estado, con el fin del bienestar de la población en general. Dado el elevado número de servicios que debe prestar es usual celebrar contratos con entidades privadas de modo que sean estas quienes presten tales servicios. Estos contratos son generalmente denominados contratos de concesión o asociaciones público-privadas.
Las organizaciones internacionales, conscientes, verifican que existe una enorme diferencia en relación con el reconocimiento contable de los contratos de concesión, y se ha producido una interpretación de cómo éstos deben registrarse en respuesta a este vacío.
Por lo tanto, este trabajo tiene como objetivo presentar las diferentes aproximaciones para el reconocimiento contable de un contrato de concesión de servicios, a través del IFRIC 12 (International Financial Reporting Interpretations Comitee) que fueron introducidos en el panorama contabilístico internacional.
Los resultados de la investigación han identificado que la IFRIC 12 ha introducido las aclaraciones pertinentes en relación al tratamiento contable de los contratos de concesión, en términos de reconocimiento y valoración de dichos contratos.
Palabras clave: contratos de concesión, público-privadas (PPP) de concesión de los servicios públicos, activos financieros, activos intangibles
Resumo
Ao serviço público são atribuídos um conjunto de actividades e serviços ligados ao Estado com vista ao bem-estar da população em geral. Dado o elevado número de serviços que deve prestar é comum celebrarem-se contratos com entidades privadas para que sejam estas a prestar tais serviços. Estes contratos são geralmente designados por contratos de concessão ou parcerias público-privadas.
Os organismos internacionais, atentos, verificaram existir um vazio em relação ao reconhecimento contabilístico dos contratos de concessão, tendo produzido uma interpretação sobre a forma como estes devem ser contabilizados, em resposta a esta lacuna.
Deste modo, o presente trabalho tem como objectivo apresentar, as diferentes abordagens relativas ao reconhecimento contabilístico de um acordo de concessão de serviços que, por via da IFRIC 12 (International Financial Reporting Interpretations Comitee), foram introduzidos no panorama contabilístico internacional.
Os resultados desta investigação permitiram identificar que a IFRIC 12 introduziu relevantes esclarecimentos relativamente ao tratamento contabilístico dos contratos de concessão, em termos de reconhecimento e mensuração dos referidos contratos.
1 - Introdução
O tema do presente trabalho incide sobre os contratos de concessão e efeitos contabilísticos das alterações que a interpretação nº 12 do Internacional Financial Reporting Interpretations Comitee (IFRIC) veio produzir no panorama contabilístico internacional.
No âmbito deste trabalho, entende-se por contratos de concessão as parcerias entre entidades públicas e privadas nas suas diversas formas. A forma mais comum é a concessão de serviços públicos ou Parceria Público-Privada (PPP) que, de acordo com o estudo da Comissão Europeia (2004), trata-se de uma forma de cooperação entre as autoridades públicas e as empresas, com o objectivo de assegurar o financiamento, a construção, a renovação, a gestão ou a manutenção de uma infra-estrutura ou a prestação de um serviço.
O reconhecimento contabilístico deste tipo de acordos entre o sector público e privado, nomeadamente as concessões que abranjam a construção, reabilitação ou valorização da infra-estrutura, sujeita a transferência final para a entidade pública, segundo Xxxxxx (2009), contêm especificidades cujo tratamento não tem sido suficientemente claro face aos normativos contabilísticos. Da interpretação das normas nacionais e internacionais não é suficientemente clara a forma como os concessionários devem contabilizar os contratos de concessão, nomeadamente no que respeita às infra-estruturas construídas e recebidas do concedente.
Por este facto, em Março de 2005, o IFRIC publicou drafts de interpretações para escrutínio (leia-se para que pudessem ser comentados), tendo publicado, em Novembro de 2006, a versão final que viria a ser aprovada pela União Europeia em Março de 2009, através do Regulamento (CE) nº 254/2009 da Comissão, com aplicação no exercício seguinte à entrada em vigor, isto é, no exercício de 2010.
A IFRIC 12 veio assim estabelecer os princípios orientadores da contabilização nos diversos tipos de contratos de concessão, esclarecendo a forma como devem ser aplicadas as normas IFRS aos contratos de concessão de serviços públicos, tipificando os diversos tipos de contratos de concessão que se encontram no âmbito da referida interpretação.
2 – Contratos de concessão e PPP
2.1. As diferentes concepções
No ano de 2003, Xxxxxxxx (2003), definiu da seguinte forma: “no seu sentido mais abrangente, parceria público-privada será qualquer forma de relação contratual, de associação ou de colaboração, entre uma ou mais entidades públicas e uma ou mais entidades privadas”.
Segundo o mesmo autor, o objectivo das PPP, é atribuir Value for Money (VfM) para o parceiro público e rendibilidade para o parceiro privado, aproveitar deste a capacidade de inovação, o financiamento, o know-how tecnológico, operativo e de gestão, as economias de escala, o cross-selling, a eficiência e flexibilidade de organização e de procurement, para o abastecimento de mercados do domínio público que de outro modo seriam pior servidos.
Campos (2005), por sua vez, define PPP como o lançamento de um projecto de investimento, no qual o sector público e o sector privado trabalham em conjunto e cuja principal característica é ser desenhada para atingir simultaneamente objectivos sociais e comerciais.
O objectivo da parceria de acordo com este autor é trazer o valor acrescentado (valor acrescentado é conhecido na literatura internacional pela expressão anglo-saxónica: Value for Money, isto é, fomentar ganhos de eficiência e inovação nas soluções a encontrar na fase de construção e/ou na fase de operação. O sector privado conquista novas oportunidades num mercado em crescimento, podendo contribuir para a actividade comercial do projecto, ao passo que o sector público consegue um crescimento qualitativo do produto final pelo mesmo preço, ou a mesma qualidade por um preço inferior.
Nesse trabalho, Campos (2005) considera, no entanto, que o conceito de PPP não é estanque, permitindo variações tanto na extensão do pacote de atribuições transferidas para o sector privado, como no grau de transferência de riscos ou na propriedade dos activos inerentes às PPP. O termo PPP encontra-se em evolução pelo que a nível internacional, ainda não foi possível estabilizar uma ou várias nomenclaturas que distingam as diferentes formas de PPP. Contudo, retém-se que em qualquer PPP deverá haver uma orientação do sector privado para a prestação de um serviço, sendo este remunerado de acordo com o desempenho.
Na opinião de Xxxxxx (2009), a definição de Xxxxxxxx (2003) é demasiado ampla, elegendo o autor a definição de PPP de Xxxxxxxx (2007):
• Contrato de longo prazo (“o contrato de PPP”) entre um parceiro do sector público e um parceiro do sector privado;
• Que tem em vista o desenho, construção, financiamento e funcionamento de uma infra-estrutura pública, a cargo do parceiro privado;
• Mediante pagamentos feitos ao privado, ao longo da vida do contrato de PPP, seja pelo Estado com recurso a dotações orçamentais, seja directamente pelos utentes ou utilizadores através da cobrança de tarifas ou taxas;
• Assegurando-se que a infra-estrutura ou permanece na propriedade do Estado ou reverte para este, no final da vigência do contrato de PPP, ainda que o mesmo possa ser objecto de renovação.
Xxxxxx (2009, p.57) afirma ainda que com as PPP “pretende-se que cada sector faça aquilo para que está melhor vocacionado e apetrechado, no sentido de assegurar que serviços e infra-estruturas sejam assegurados da forma mais eficiente possível.”.
No decorrer do ano de 2003 surge o Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril de 2003, cujo objecto é a definição de normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado na definição, concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento global, precisamente, das parcerias público-privadas.
Podemos assim concluir que as PPP envolvem uma diversidade de formas contratuais e legais, embora no cerne deste esquema esteja a ideia fundamental de que o VfM pode ser alcançado pela exploração das competências do sector privado e pela atribuição do risco à entidade (pública ou privada) que terá melhores condições para lhe responder.
Através do compromisso em PPP os contraentes do sector privado asseguram a provisão de longo prazo dos serviços, não sendo apenas meros construtores, produtores ou fornecedores. Combinam antes, as responsabilidades com a concepção, construção, operação e até o financiamento das infra-estruturas, em ordem a uma provisão que satisfaça as necessidades colectivas.
Como consequência as entidades públicas centrais vêem reforçado o seu papel como reguladores e canalizam os seus recursos para outras tarefas fundamentais, como sejam as de planeamento (estratégico), monitorização da performance e de gestão contratual, em vez da gestão directa e provisão dos serviços em apreço.
No geral, os autores concordam que o objectivo fundamental de uma PPP é o alcançar valor acrescentado para o sector público, através do aproveitamento das valências geralmente atribuíveis aos privados, partilhando com estes, inclusivamente, alguns riscos e concedendo-lhes, em contrapartida, um benefício económico pelos serviços, pela inovação, pela eficiência e outras características já referidas e por último pelo risco assumido pelo concessionário nestas medidas.
2.2. Terminologia específica dos contratos de concessão e parcerias público- privadas
Xxxxxx (2009) recordou o ensaio realizado pela Comissão Europeia (2004) onde foram distinguidos os sistemas alternativos de concretização das PPP.
Nesse documento foram contemplados dois tipos de parcerias:
• As PPP de tipo puramente contratual em que a parceria entre os sectores público e privado assenta em relações exclusivamente convencionais;
• As PPP do tipo institucionalizado, implicando a cooperação entre os sectores público e privado numa entidade distinta.
Relativamente ao primeiro sistema, podem encontrar-se dois modelos distintos.
O primeiro modelo é o modelo do Private Finance Initiative (PFI), com ascendência anglo- saxónica, onde o parceiro privado é incumbido da realização e gestão de infra-estruturas para a administração pública (escolas, hospitais, entre outros).
Neste tipo de PPP, “a remuneração do parceiro privado assume a forma, não de taxas cobradas directamente aos utentes da obra ou serviço, mas de pagamentos regulares efectuados de maneiras variáveis, em função, por exemplo, da disponibilidade da obra ou dos serviços associados ou até mesmo da frequência de utilização do equipamento.” Xxxxxx (2009, p.58).
Geralmente as PPP-PFI são desenvolvidas com recurso a um Project Finance, modalidade de financiamento, também de origem anglo-saxónica, assente basicamente no desempenho económico de um projecto. Ou seja, a decisão de financiamento da concessionária pelas instituições de crédito tem por base os cash flows gerados pela empresa, sendo o crédito concedido “sem garantias” prestadas pelos accionistas da sociedade concessionária.
Apesar de, por vezes, se confundir o termo PPP com a expressão PFI, visto ser comum serem usadas em conjunto – PPP-PFI – principalmente na língua inglesa, têm, no
entanto, significados diferentes, segundo Xxxxxx (2009), PFI é apenas uma das formas, porventura a mais relevante no Reino Unido, através das quais as PPP se podem concretizar.
Segue o autor para o segundo modelo – o modelo concessivo – que se caracteriza pela relação directa entre o parceiro privado e o utente final: o parceiro privado presta um serviço ao público em substituição do parceiro público mas sob o controlo deste. Caracteriza-se, igualmente, pelo modo de remuneração do co-contratante que consiste basicamente em taxas cobradas aos utentes dos serviços (ex. portagens).
Por último, o sistema de PPP do tipo institucionalizado, que implica a criação de uma entidade detida conjuntamente pelo parceiro público e o parceiro privado (joint venture). De acordo com o estudo da Comissão Europeia (2004), à entidade comum, incumbe garantir a entrega de uma obra ou a prestação de serviços em benefício público
Esquematicamente os sistemas podem ser apresentados da seguinte forma:
Quadro 1 – Tipos de PPP
Fo nte: Elaboração Própria
2.3. Riscos das parcerias público- privadas
Segundo Xxxxxx (2009) a questão da transferência do risco é central na implementação dos projectos de PPP. O princípio subjacente é o da partilha de riscos, o que não significa que sejam fixadas percentagens do risco de cada sector. Nas PPP, a generalidade dos riscos é suportada pela parte privada, no entanto, um pequeno núcleo de riscos devem continuar a ser suportados pelo Estado. Xxxxxx (2009) afirma que o “risco deve ser suportado pela parte que o consiga suportar melhor a um custo mais baixo”.
A propósito do risco, Xxxxxx (2009) dividiu-os em diversas categorias, a saber:
• Riscos políticos e riscos económicos – O risco político resulta da oposição política ao projecto ou eventuais alterações legislativas com efeitos no contrato em causa. Cabe ao Estado assumir a responsabilidade pelas eventuais alterações que
daqui poderão advir. Os riscos económicos, traduzem-se em alterações das taxas de juro, de câmbio ou inflação, estes são por regra, imputados a ambas as partes;
• Riscos de concepção e construção – Normalmente suportados pelo sector privado integram, nomeadamente, os seguintes: aquisição de terrenos; licenças e alvarás; licenças ambientais; achados arqueológicos; servidões e outros direitos constituídos; expropriações e terrenos envolventes; subcontratos (obras públicas, fornecimento de bens, etc); ajustes de preços; riscos de construção; atrasos na execução da obra ou no fornecimento; trabalhos a mais, performance, entre outros.
• Riscos de funcionamento (“performance risk”) – Este risco baseia-se na disponibilidade do activo e com a continuidade e qualidade da provisão do serviço. Integram: riscos de mercado ou de procura: relacionados com a manutenção da necessidade dos serviços providos; riscos de manutenção; risco de valor residual: relativo ao preço de mercado da infra-estrutura; força maior: no limite pode implicar a resolução do contrato.
Os riscos de funcionamento são por norma imputados ao sector privado que por sua vez, os faz repercutir no preço final a pagar pelos utilizadores finais, sem prejuízo do papel que o Estado pode desempenhar na sua qualidade de regulador.
3. IFRIC 12: Âmbito de aplicação
3.1. Âmbito de aplicação da IFRIC 12
A IFRIC 12 aplica-se aos acordos de concessão de serviços pelo sector público ao privado sempre que sejam cumpridos os requisitos do parágrafo 5 da interpretação:
a. A entidade concedente controla ou regulamenta os serviços que o concessionário deve prestar com as infra-estruturas, a quem os deve prestar e a que preço;
b. A entidade concedente controla – através da propriedade, de direitos de beneficiário ou de outro modo – qualquer interesse residual significativo nas infra-estruturas no final da vigência do acordo.
Estão abrangidas pela presente interpretação, as infra-estruturas construídas ou adquiridas pelo concessionário e as infra-estruturas já existentes que a entidade concedente, no âmbito do acordo de concessão, permite ao concessionário utilizar.
Não cabe, no entanto, no âmbito desta interpretação a contabilização dos acordos de concessão de serviços por parte das entidades concedentes.
A aplicação ou não da IFRIC 12, como vimos, depende de três pontos-chave, decorrentes da primeira alínea: controlo e regulamentação e a quem o serviço deve ser prestado e da segunda alínea: controlo através de interesse residual significativo.
Controlo dos serviços
O controlo ou regulamentação deverá ser salvaguardado através de disposições contratuais ou de outro modo (como por exemplo a criação de uma entidade reguladora) e devem contemplar as circunstâncias em que a entidade concedente compra a totalidade da produção, bem como as circunstâncias em que uma parte ou a totalidade da produção é adquirida por outros utentes.
De acordo com Xxxxxx (2009), uma das questões que pode ser levantada na identificação da aplicabilidade da IFRIC 12 a determinado contrato, prende-se com a não quantificação dos serviços a prestar. Por exemplo, o concedente poderá referir que a infra-estrutura a construir terá de ter a capacidade para servir uma dada população de 5.000 habitantes, em vez de referir que terá de prestar um dado número de serviços anuais. Considera-se que a IFRIC 12 também se aplica a este tipo de contratos.
Controlo do preço
A IFRIC 12 com base na análise de Xxxxxx (2009) considera critérios de controlo efectivo (contratados ou em substância) ou critérios de regulação dos preços por parte do concedente. A IFRIC 12 refere que para cumprir o requisito do preço, a entidade concedente não necessita ter o controlo do preço, considera-se suficiente que o preço seja regulamentado pela entidade concedente pelas disposições contratuais ou pela autoridade de regulação.
A interpretação prevê os casos em que a fixação do preço se encontra definida contratualmente (no contrato de concessão), casos em que os preços são limitados no seu nível máximo através de um tecto (também designado como price-cap) ou em situações em que os preços são periodicamente estabelecidos pelo concedente. Em qualquer dos casos, conforme referido no primeiro parágrafo, considera-se que existe controlo do preço por parte da entidade concedente.
Interesse residual significativo
Para efeitos de aplicação da alínea b) deve ser restringida ao concessionário a capacidade para vender ou prestar em garantia as infra-estruturas, por outro lado, deve ser concedido o direito de uso contínuo ao longo do contrato.
A maneira mais simples do concedente controlar o interesse residual na infra-estrutura objecto de contrato de concessão, é exigir contratualmente a devolução de todos os bens concessionados ou a transferência da infra-estrutura para um novo operador, no final do contrato, sem qualquer retribuição. Tal exigência é, conforme enumerado no parágrafo terceiro da IFRIC 12, uma característica comum aos contratos de concessão de prestação de um serviço público por uma entidade privada (public-to-private), sobretudo envolvendo activos com uma vida útil de longa duração, tais como pontes e estradas.
O critério de interesse residual pode ser satisfeito quando o concedente tem no final da concessão, a opção de adquirir os activos concessionados. Esta opção permite ao concedente ter a capacidade de deter o controlo do uso dos bens no final da concessão e restringe, na prática, a capacidade do operador poder vender ou dar em garantia as infra- estruturas em qualquer momento da concessão.
3.2. A escolha do modelo contabilístico
O modelo contabilístico mais adequado para um acordo de concessão de serviços é determinado aferindo, em primeiro lugar, as condições do acordo e se o mesmo se insere
no âmbito da presente interpretação. Desta forma o IFRIC apresenta o seguinte diagrama que permite verificar o âmbito e o modelo a utilizar.
O acordo de concessão de serviços dá ao operador a obrigação de prestação de serviço público?
Não
FORA DO ÂMBITO DA
INTERPRETAÇÃO
O concedente controla ou regulamenta os serviços que o operador deve prestar com as infra estruturas, a quem deve prestar e a que preço?
Sim
Não
O concedente controla, através da propriedade, os direitos do beneficiário - ou de outro modo - qualquer interesse residual significativo nas infra-estruturas no final da vigência do acordo?
Sim
Não
O interesse residual é significativo?
Sim
Sim
Não
Não
As infra-estruturas foram construidas ou adquiridas a terceiros pelo operador no âmbito da concessão? | Não | O concedente, apesar de deter a propriedade das infra-estruturas, concede acesso ao operador no âmbito da consessão? |
Sim Sim
DENTRO DO ÂMBITO DA INTERPRETAÇÃO [D12]
O operador não deve reconhecer as infra-estruturas como Activos Fixos Tangíveis
Sim
Não
MODELO ACTIVO INTANGÍVEL
MODELO ACTIVO FINANCEIRO
A entidade concedente tem o dever de pagar ao operador pelos serviços concessionados?
Fonte: Draft Interpretation D12 (Tradução própria)
Figura 1 – Diagrama de decisão do modelo adoptar na IFRIC 12
A discussão sobre o reconhecimento contabilístico dos contratos de concessão foi bastante intensa, tendo existido diversas teorias sobre a forma mais adequada de contabilizar um acordo deste tipo. Inicialmente, existiu uma corrente que pretendia fazer analogia dos contratos de concessão com os contratos de locação e contabilizar as infra- estruturas de concessão como AFT nas contas do concessionário, ao abrigo da característica qualitativa da substância sob a forma e na medida em que todos os riscos e vantagens fossem transferidos para o operador.
A análise que o IFRIC fez resultou numa conclusão oposta à da corrente inicial, isto é, optou-se por adoptar uma abordagem de controlo das infra-estruturas, concluindo que a entidade concedente detém o controlo das infra-estruturas, mesmo que estas sejam detidas pelo concessionário, caso as condições a) e b) do parágrafo 5 da IFRIC 12
estejam satisfeitas. Neste cenário, os riscos e vantagens não são transferidos e desta forma não é possível estabelecer a analogia com os contratos de concessão, não podendo as infra-estruturas serem inscritas como AFT do operador.
Deve, no entanto, o concessionário, contabilizar nas suas contas o direito a ser ressarcido pelos serviços que presta em nome do concedente, de uma das seguintes formas:
• Modelo Activo Financeiro – Se a entidade concedente tiver uma obrigação inequívoca de pagar um valor fixo ao concessionário pelos serviços prestados;
• Modelo Activo Intangível – Se o pagamento dos serviços concessionários for indexado à utilização das infra-estruturas.
• Modelo Misto – Se o concedente tiver obrigação de pagar um montante mínimo e os utilizadores (ou concedente) a obrigação de pagar outro montante variável em conformidade com o nível de utilização das infra-estruturas.
4. IFRIC 12: Modelos de reconhecimento
4.1. Modelo Activo Financeiro
Um activo financeiro deverá ser reconhecido na medida em que tenha subjacente um direito contratual incondicional de receber dinheiro ou outro activo financeiro relativamente aos serviços de construção.
4.1.1. Definição de Activo Financeiro
A definição de Activo Financeiro encontra-se disposta na IAS 32 – Instrumentos financeiros: apresentação e divulgação de instrumentos financeiros. De acordo com o parágrafo 11, entende-se por activo financeiro qualquer activo que se inclua numa das categorias apresentadas no Quadro 2.
Quadro 2 – Definição de activo financeiro (IAS 32)
Fonte: Elaboração própria
4.1.2. Reconhecimento e mensuração inicial
A mensuração inicial de um activo financeiro deve ser ao seu justo valor acrescido, no caso de um activo financeiro que não seja pelo justo valor através de resultados, dos custos de transacção que sejam directamente atribuíveis à aquisição do activo financeiro.
Entende-se por justo valor a quantia pela qual um activo pode ser trocado, ou um passivo liquidado, entre partes conhecedoras e dispostas a isso numa transacção em que não existe relacionamento entre elas.
4.1.3. Mensuração subsequente
Um activo financeiro deve ser classificado, na mensuração subsequente, numa das quatro categorias definidas na IAS 39 – Reconhecimento e mensuração.
Quadro 3 – Classificação de activo financeiro (IAS 39)
F
onte: Elaboração própria
Porém, no registo de um contrato de concessão, apenas três categorias são passíveis de serem utilizadas, por força da restrição imposta pela IFRIC 12. Esta restrição deve-se ao facto de a quantia devida pela entidade concedente, relativa a um contrato de concessão, inserido no âmbito da interpretação em estudo, não poder ser classificada como um investimento detido até à maturidade.
Fundamentalmente, esta decisão resulta do facto de um activo financeiro que satisfaça as condições para ser classificado na categoria de ‘empréstimos concedidos e contas a receber’, não dever ser classificado na rubrica de ‘investimentos detidos até à maturidade’, em conformidade com o exposto no parágrafo 9 da IAS 39.
Um activo que cumpra as condições para ser classificado como ‘investimento detido até à maturidade’, cumpre também os requisitos para ser classificado como ‘empréstimos concedidos e contas a receber’ a não ser que: (i) Seja cotado num mercado activo; (ii) Se o titular não puder recuperar o investimento devido à deterioração de crédito.
Não é previsível que um contrato de concessão seja cotado, no entanto, nessa situação o activo deve ser classificado como ‘activo disponível para venda’, caso na mensuração inicial não tenha sido classificado como ‘pelo justo valor através de resultados’.
Assim, um activo financeiro no âmbito da IFRIC 12, deve ser classificado em:
Quadro 4 – Classificação de activo financeiro (IFRIC 12 §24)
Empréstimos concedidos e contas a receber
F
onte: Elaboração própria
Um item classificado como empréstimos concedidos ou contas a receber é um “activo financeiro não derivado com pagamentos fixados ou determináveis que não estão cotados num mercado activo” (IAS 39, §9). Após o reconhecimento inicial, uma entidade deve mensurar estes activos financeiros pelo custo amortizado usando o método do juro efectivo. Os recebimentos são inicialmente mensurados ao justo valor e ao custo amortizado na mensuração subsequente, isto é, pela quantia inicialmente reconhecida acrescida do juro efectivo calculado de acordo com o método do juro efectivo, menos os pagamentos.
Activos financeiros disponíveis para venda
Os activos disponíveis para venda são definidos como “activos financeiros não derivados que sejam designados como disponíveis para venda ou que não sejam classificados como (a) empréstimos concedidos ou contas a receber, (b) investimentos detidos até à maturidade ou (c) activos financeiros pelo justo valor por via de resultados” (IAS 39, §9).
Se por qualquer motivo, não for possível classificar um activo financeiro como uma dívida a receber, a classificação a atribuir a esse activo financeiro deverá ser disponível para venda, podendo concluir-se que esta categoria é residual.
Conforme já foi referido, um activo financeiro disponível para venda deve ser, no reconhecimento inicial, mensurado ao justo valor e bem assim na sua mensuração subsequente, conforme parágrafo 46 da IAS 39 com a particularidade das alterações ao justo valor deste tipo de activos serem reconhecidas directamente no Capital Próprio.
Os custos de transacção de um activo financeiro disponível para venda são amortizados nos resultados, usando o método do juro efectivo, caso tenham sido definidos pagamentos fixos ou determináveis, por outro lado, se tais pagamentos não forem
definidos, os custos de transacção são reconhecidos em resultados quando o activo for desreconhecido ou estiver em imparidade.
No caso dos contratos de concessão, uma vez que o modelo de activo financeiro é aplicado na medida em que a entidade concedente tiver uma obrigação inequívoca de pagar um valor fixo ao concessionário pelos serviços prestados, os custos de transacção devem ser amortizados de acordo com o método do juro efectivo.
Activo financeiro pelo justo valor por via de resultados
Uma entidade deverá classificar um activo financeiro pelo justo valor por via de resultados apenas: (i) Quando resultar numa informação mais relevante; (ii) Se um contrato contiver um ou mais derivados embutidos, uma entidade pode designar a totalidade do contrato híbrido (combinado) como um activo financeiro ou um passivo financeiro pelo justo valor através de resultados.
O quadro seguinte resume a classificação do activo financeiro permitida pela IFRIC 12, a respectiva base de mensuração e a rubrica das alterações à quantia escriturada.
Quadro 5 – Mensuração e contabilização de instrumentos financeiros
CLASSIFICAÇÃO | ACTIVO FINANCEIRO | BASE DE MENSURAÇÃO | ALTERAÇÃO DA QUANTIA ESCRITURADA |
Activo Financeiro pelo justo valor por via de resultados | Dívida (Debt) | Xxxxx Xxxxx | Resultados |
Empréstimo ou contas a receber | Dívida (Debt) | Custo Amortizado | Resultados1 |
Activos financeiros disponíveis para venda | Dívida (Debt) | Xxxxx Xxxxx | Capital Próprio Resultados1 |
1 Juro calculado usando o método do juro efectivo
4.1.4. Itens cedidos pelo operador
Fonte: Pricewaterhousecooper (2010a)
Num contrato de concessão, as infra-estruturas não são contabilizadas como AFT do concessionário, no entanto, diferentes considerações são tomadas em relação a outros activos cedidos que o operador manterá depois do fim da concessão. O IFRIC concluiu que se tais bens fizerem parte do total da contrapartida a pagar pela entidade concedente, então não satisfazem a definição de subsídio e desta forma a IAS 20 – Contabilização dos Subsídios Governamentais e Divulgação de Apoios Governamentais não se aplica.
4.1.5. Obrigações contratuais
No que respeita à contabilização do compromisso de entregar as infra-estruturas ao concedente no final da concessão, quando a opção recai no modelo do activo financeiro, nenhum passivo deverá ser constituído, dado não se encontrarem registados nos AFT do operador.
As obrigações contratuais de restaurar as infra-estruturas para as condições determinadas no contrato, em momento prévio à transferência ou retorno para o concedente devem ser contabilizadas de acordo com a IAS 11 – Contratos de construção e IAS 18 - Rédito, conforme parágrafos 6 e 8 da IFRIC 12.
O IFRIC observou que as obrigações contratuais reconhecidas de acordo com o modelo do activo financeiro respeitam ao rédito reconhecido. Assim, de acordo com a IAS 11, devem ser mensurados na base do rédito reconhecido pelo desempenho, em vez de o serem de acordo com a IAS 37 – Provisões, Passivos Contingentes e Activos Contingentes.
4.1.6. Reconhecimento e mensuração do rédito
4.1.6.1. Serviços de construção ou de valorização
Relativamente ao reconhecimento do rédito relativo aos serviços de construção e valorização das infra-estruturas, devem-se contabilizar tanto o rédito como os gastos relativos a estes serviços, de acordo com a IAS 11 – Contratos de Construção, conforme dispõe o parágrafo 14 da IFRIC 12.
A IAS 11, em termos de reconhecimento do rédito e dos gastos, relata dois métodos de contabilização, conforme o desfecho do contrato possa ou não ser fiavelmente estimado, de referir que em qualquer dos casos o rédito do contrato é medido pelo justo valor.
Desfecho do contrato pode ser fiavelmente estimado
Quando o desfecho do contrato puder ser fiavelmente estimado, o rédito do contrato e os gastos do contrato associados ao contrato de construção devem ser reconhecidos com referência à fase de acabamento.
Através do método da percentagem de acabamento, o rédito do contrato é reconhecido na demonstração dos resultados nos períodos em que o trabalho é executado, bem como os gastos incorridos para a execução da percentagem completada do contrato, independentemente dos influxos de fluxos de caixa recebidos.
A norma contempla, no entanto, as situações em que se incorre em gastos totais que ultrapassam os réditos totais, nestes casos, a norma obriga a contabilizar de imediato um gasto no valor da perda esperada.
Desfecho do contrato não pode ser fiavelmente estimado
No caso de um contrato em que o seu desfecho não é estimado com fiabilidade, o rédito deve ser reconhecido até ao ponto em que seja provável que os gastos do contrato incorridos sejam recuperáveis e os custos do contrato devem ser reconhecidos como um gasto no período em que sejam incorridos.
Nos casos de contratos que não podem ser fiavelmente estimados, os réditos deverão ser reconhecidos através do método do trabalho completado, isto é, deverão ser reconhecidos os réditos até ao ponto em que se tenham incorrido em gastos e que seja previsível a recuperabilidade desses gastos.
Tal como no método da percentagem de acabamento, uma perda esperada num contrato de construção deve ser reconhecida imediatamente como um gasto.
Esquematicamente:
Fonte: Elaboração própria
Figura 2 – Métodos de reconhecimento dos contratos de construção
A opção pelo método do activo financeiro depende da forma de retribuição do concessionário, caso a entidade concedente tenha a obrigação inequívoca de pagar um valor fixo pelos serviços prestados, no âmbito de um contrato de concessão e para o qual a IFRIC 12 seja aplicável. Em princípio, existe sempre a possibilidade desse contrato ser fiavelmente estimado, como tal, deverá ser aplicado o método da percentagem de acabamento, conforme indicado pela IAS 11.
4.1.6.2. Serviços operacionais
A IFRIC 12 divide o reconhecimento e mensuração da retribuição dos acordos entre Serviços de construção ou de valorização e serviços operacionais. Os primeiros devem
ser reconhecidos de acordo com a IAS 11, enquanto os operacionais devem ser reconhecidos de acordo com a norma internacional 18, o rédito.
O rédito relativo a prestações de serviços, de acordo com o disposto na IAS 18, é em tudo idêntico ao disposto para os contratos de construção. Da mesma forma, a IAS 18, divide os contratos entre os que podem ser estimados com fiabilidade e os que pelo contrário, não são possíveis estimar com fiabilidade, sendo que quanto aos primeiros, o rédito deve ser reconhecido com referência à fase de acabamento da transacção à data do balanço e os segundos o rédito deve ser reconhecido na medida em que sejam recuperáveis os gastos reconhecidos.
No âmbito desta norma, o desfecho de uma transacção pode ser fiavelmente estimado quando: (i) A quantia de rédito possa ser fiavelmente mensurada; (ii) Seja provável que os benefícios económicos associados à transacção fluam para a empresa; (iii) A fase de acabamento da transacção à data do balanço possa ser fiavelmente mensurada; e (iv) Os gastos incorridos com a transacção e os gastos para concluir a transacção possam ser fiavelmente mensurados.
4.1.7. Custos de financiamento
Conforme disposto na IAS 23 – Custo de empréstimos obtidos, uma entidade deve capitalizar os gastos com empréstimos obtidos que sejam directamente atribuíveis à aquisição, construção ou produção de um activo elegível1. Os restantes custos de financiamento devem ser reconhecidos como um gasto no período em que ocorram.
Contudo, pelo facto de classificarmos a retribuição do contrato de concessão como um activo financeiro, os gastos de financiamento não podem ser capitalizados uma vez que um activo financeiro não pode ser classificado como um activo elegível.
4.2. Modelo do Activo Intangível
4.2.1. Definição de Activo e Activo Intangível
Um activo intangível será reconhecido na medida em que o concessionário possua um direito de cobrar um preço aos utentes do serviço público.
1 Activo elegível: É um activo que leva necessariamente um período substancial de tempo para ficar pronto para o seu uso pretendido ou para venda.
A estrutura conceptual2 descreve activo como um recurso controlado pela entidade como resultado de acontecimentos passados e do qual se espera fluam benefícios económicos futuros.
Esta definição identifica as características essenciais, mas não específica os critérios necessários ao reconhecimento. Por conseguinte, abarca itens que não são passíveis de serem reconhecidos como elementos das demonstrações financeiras.
Um activo só deverá ser reconhecido na medida em que cumpra os seguintes critérios: (i) probabilidade de fluírem benefícios económicos futuros para a entidade e (ii) o item tenha um valor que possa ser mensurado com fiabilidade.
Salientam-se os seguintes tópicos no reconhecimento de um activo:
Fonte: Elaboração própria
Figura 3 – Tópicos para reconhecimento de Activo
O direito de cobrar um preço aos utentes deverá ser contabilizado como um activo intangível, no entanto, terá que cumprir os requisitos de reconhecimento de um activo intangível definido na IAS 38 – Activos Intangíveis. Em primeiro lugar, terá que cumprir os requisitos de activo, mencionados na Figura 3. Cumpridos esses requisitos, a norma define activo intangível como “activo não monetário identificável sem substância física”.
O quadro seguinte apresenta a definição de Activo Intangível de acordo com a IAS 38.
Quadro 6 – Definição e reconhecimento de activo intangível (IAS 38)
2 The conceptual Framework for financial reporting (2010)
Fonte: Elaboração própria
O direito de impor um pagamento aos utentes do serviço público não é um direito incondicional de receber dinheiro, dado que as quantias dependem da utilização dos serviços disponibilizados.
Em termos de análise da satisfação dos requisitos de activo intangível, do direito anteriormente referido, poderá concluir-se que a quantia devida pelo adquirente é identificável, uma vez que resulta de um direito contratual, de acordo com o parágrafo 12 da IAS 38; é controlável pela empresa, na medida em que tem o poder de obter benefícios económicos futuros e restringe o acesso de outros a esses benefícios, conforme parágrafo 13 da IAS 38 e os benefícios económicos futuros são assegurados pelo rédito resultante dos serviços prestados.
4.2.2. Reconhecimento e mensuração inicial
Na mensuração inicial, um activo que satisfaça os critérios de reconhecimento em cima indicados, deverá ser regra geral, mensurado ao custo segundo o parágrafo 24 da IAS 38
– Activos intangíveis.
Um contrato de concessão dentro do âmbito da IFRIC 12, de acordo com o parágrafo 26, deve ser classificado como um activo intangível adquirido em troca de um activo ou activos não monetários ou de uma combinação de activos monetários e não monetários.
De acordo com a IAS 38, para um activo adquirido numa troca de activos, a norma preconiza outro critério valorimétrico, desta feita, deve ser utilizado o justo valor, caso este não possa ser estimado, então o seu custo é mensurado pela quantia escriturada do bem cedido.
Não obstante, o custo de um activo intangível adquirido numa troca de activos ser o justo valor, esta transacção carece de substância comercial. Considera-se que uma transacção tem substância comercial quando: a) configuração (isto é, risco, tempestividade e quantia) dos fluxos caixa do activo recebido diferir da configuração dos fluxos caixa do activo transferido; ou b) o valor específico para a entidade relativo à parte das operações da entidade afectada pela transacção se alterar como resultado da troca e c) a diferença entre as alíneas a) e b) for significativa em relação ao justo valor dos activos trocados.
A troca de activos está implícita, na medida em que a entidade concedente detém o direito de propriedade das infra-estruturas, concedendo o direito do operador as utilizar por forma a prestar o serviço público que se encontre definido no contrato celebrado entre as entidades.
O IFRIC debruçou-se ainda sobre o timming de reconhecimento do activo intangível, no documento que apresenta as bases de conclusões do modelo de activo intangível (Basis for Conclusions) e observou que este pode ser reconhecido em três momentos, a saber:
(i) No início do contrato (com a correspondente obrigação de prestação de serviços de construção e troca); (ii) Quando os serviços de construção são executados (com referência à fase de acabamento); e (iii) Quando a construção estiver completa (na liquidação do montante devido pelo concedente).
No final decidiu não especificar o momento do reconhecimento deixando livre arbítrio aos concessionários para o definirem.
4.2.3. Mensuração subsequente
4.2.3.1. Modelo do custo
Após o reconhecimento inicial, um activo intangível deve ser escriturado pelo seu custo menos qualquer amortização acumulada e quaisquer perdas por imparidade acumuladas.
4.2.3.2. Modelo de revalorização
Após o reconhecimento inicial, um activo intangível deve ser escriturado por uma quantia revalorizada, que seja o seu justo valor à data da revalorização menos qualquer amortização acumulada subsequente e quaisquer perdas por imparidade acumuladas subsequentes.
Para a finalidade de revalorizações segundo esta norma, o justo valor deve ser determinado com referência a um mercado activo, ora, não existe até à data qualquer mercado activo para contratos de concessão, pelo que este modelo não poderá ser aplicado a um contrato de concessão.
4.2.4. Itens cedidos pelo operador
O concedente pode igualmente fornecer outros itens para o operador que este pode manter ou tratar como quiser. Se esses activos fizerem parte da contrapartida a pagar pela entidade concedente, não devem ser reconhecidos como activos do operador como definido pela IAS 20, sendo reconhecidos como activos da entidade concessionária e mensurados ao justo valor no reconhecimento inicial.
O operador deve reconhecer um passivo em relação às obrigações não cumpridas na troca de activos.
4.2.5. Obrigações Contratuais
As obrigações, incluídas no contrato, para a construção de novas infra-estruturas ou colocar os activos em melhores condições que as iniciais devem ser incluídas na retribuição dada para o intangível, e portanto, no seu custo.
Todas as obrigações contratuais, excluídas no contrato, do operador – incluindo as obrigações de manter, substituir e restaurar as infra-estruturas – devem ser excluídas da retribuição dada para o activo intangível. Devem ser reconhecidas em conformidade com a IAS 37, isto é, reconhecer a melhor estimativa do dispêndio necessário para liquidar a obrigação presente.
Relativamente ao compromisso de transferir os activos para o concedente no final da concessão, uma vez que as infra-estruturas não são reconhecidas como activo do concessionário (é reconhecido um direito), qualquer passivo ou responsabilidade relativo à transferência das infra-estruturas também não deverá ser reconhecido.
4.2.6. Reconhecimento e mensuração do rédito
O operador providencia serviços de construção e valorização das infra-estruturas ao concedente e este retribui concedendo um activo intangível em troca.
O rédito deve ser reconhecido na medida em que os serviços de construção são executados e mensurados de acordo com o parágrafo 12 da IAS 18 - Rédito. De acordo com este parágrafo, quando os serviços sejam prestados em troca de bens dissemelhantes, a troca é vista como uma transacção que gera rédito, sendo o rédito mensurado ao justo valor dos serviços prestados, ajustados pela quantia transferida de qualquer dinheiro ou seus equivalentes.
Do procedimento descrito anteriormente resulta que o total do rédito, ao contrário do que acontece no modelo do activo financeiro, não é igual ao total dos cash flows gerados.
Esta situação ocorre porque existem dois inflows, em primeiro lugar, o inflow relativo à construção das infra-estruturas e o segundo pelos inflows das receitas de utilização das mesmas por parte dos utentes do serviço prestado.
Qualquer situação em que a entidade fornece bens ou serviços em troca de um activo que é posteriormente utilizado para gerar receitas, conduzirá a um resultado semelhante.
O reconhecimento dos serviços de construção e/ou de valorização das infra-estruturas é feito da mesma forma que no modelo do activo financeiro, ou seja, recorrendo à IAS 11 – Contratos de construção, conforme já abordado no ponto 4.1.6.1.
Da mesma forma, o reconhecimento e mensuração dos serviços operacionais já foram abordados no ponto relativo ao modelo do activo financeiro e é em tudo semelhante, pelo que se remete a análise deste ponto para o anterior.
Conforme já referido, um contrato de concessão contabilizado através do modelo do activo intangível deve na mensuração subsequente, adoptar o modelo do custo.
Este modelo compreende a amortização do activo em função da vida útil, sendo necessário analisar se esta é finita ou indefinida. Um activo intangível com vida útil indefinida não deve ser amortizado, mas sujeito a testes periódicos de imparidade, enquanto um activo intangível com vida útil finita é amortizado e sujeito a testes de imparidade.
A norma dispõe, no parágrafo 94 da IAS 38, que a vida útil de um activo intangível que resulte de direitos contratuais não deve exceder o período dos direitos contratuais, mas pode ser mais curta dependendo do período durante o qual a entidade espera usar o activo.
Um contrato de concessão, no âmbito da IFRIC 12, é sem dúvida, um activo intangível com vida útil finita, uma vez que existe um limite previsível para o período o qual se espera que o activo gere influxos de caixa líquidos para a entidade.
Posto isto, a quantia depreciável deve ser imputada numa base sistemática durante a sua vida útil, devendo começar quando o activo estiver nas condições e localização necessárias para que seja capaz de operar da forma pretendida pela gerência (no caso dos contrato de concessão, no início da concessão).
Quanto ao método de amortização, é muito raro haver, se é que há, evidência persuasiva para apoiar um método de amortização para activos intangíveis com vidas úteis finitas que resulte numa quantia de amortização acumulada inferior à do método da linha recta.
4.2.7. Custos de Financiamento
De acordo com os parágrafos 7 e 9 da IAS 23, uma entidade deve capitalizar os custos atribuíveis à aquisição ou produção de um activo intangível. A capitalização deve cessar quando o tempo necessário para o uso do activo estiver completo.
Importa referir ainda, que se o operador tiver o direito de ser ressarcido dos custos de financiamento deve reconhecer o custo como uma despesa e o rédito respectivo.
4 - Conclusões
Neste trabalho observaram-se as diferentes formas e concepções que as PPP podem assumir, permitindo concluir que através de uma PPP, o parceiro privado procura rendimentos e resultados e o parceiro público a prestação de um serviço por um período de tempo considerável e por vezes também como forma de ultrapassar questões orçamentais. A este respeito a Comissão Europeia alertou em 2003 para a importância de evitar o recurso a PPP quando as motivações são unicamente para vencer restrições do orçamento.
Com o eclodir das PPP e dos contratos de concessão, sobretudo nos anos 90, coloca-se a dúvida relativamente ao seu tratamento contabilístico. Em Portugal vigorava o normativo POC que preconizava através da DC nº 4/91, o reconhecimento das infra- estruturas como imobilizado corpóreo do operador.
Com a adopção das normas internacionais de contabilidade a questão volta a ser colocada, ao nível europeu, essencialmente devido ao facto das normas IAS/IFRS não serem suficientemente esclarecedoras e claras quanto ao tratamento deste tipo de acordos. A discussão foi intensa dado que existiam distintas teorias relativamente a esta matéria, sobressaindo duas grandes vertentes: (i) a vertente que pretendia fazer a analogia deste tipo de acordos com os contratos de locação, contabilizando as infra- estruturas no AFT dos concessionários e (ii) a vertente do controlo, isto é, só deviam ser contabilizados como AFT as infra-estruturas cujos concessionários tivessem, efectivamente o controlo. A opção recaiu sobre a abordagem do controlo.
Face ao anterior normativo, a IFRIC 12 introduziu um conjunto importante de esclarecimentos quanto ao tratamento contabilístico, não só ao nível do detalhe do tratamento contabilístico, como também por via do enquadramento do âmbito de aplicação aos acordos. O IASB, já havia requerido, por via da norma SIC-29, um aumento da exigência das divulgações relativas a este tipo de acordos.
A IFRIC 12 não específica a contabilização destes acordos por parte das entidades concedentes.
A versão final da IFRIC 12 aborda questões relativas ao tratamento contabilístico dos direitos do concessionário sobre a infra-estrutura, esclarece o reconhecimento e mensuração dos valores do activo da concessão, da contabilização dos serviços de construção e dos serviços de operação, tratamento dos custos de financiamento,
contabilização subsequente do tratamento dos activos financeiros, intangíveis e itens cedidos pelo concedente.
Neste sentido, definiu dois modelos de reconhecimento dos acordos de concessão de serviços: o modelo do activo financeiro e o modelo do activo intangível – indexando a escolha ao tipo de retribuição a receber pelo concessionário – padronizando o tratamento dos contratos de concessão, facilitando e clarificando a aplicação das IFRS..
A necessidade duma interpretação sobre a aplicação das IFRS aos acordos de concessão de serviços afigurava-se indispensável. Considera-se que a IFRIC 12 se revelou extremamente útil, na medida em que responde às questões mais urgentes da necessidade de clarificação da contabilização dos contratos de concessão.
No entanto, a complexidade do tema e a necessidade de manter a comparabilidade e a coerência da sua aplicação conduzirão o IASB, a longo prazo, a criar uma IFRS específica sobre os acordos de concessão de serviços, bem assim o estudo realizado pela Comissão Europeia sobre a IFRIC 12 aponta neste sentido.
Embora por um lado, se entenda que a IFRIC 12 induziu um aumento qualitativo às demonstrações financeiras, salienta-se que subsiste a necessidade de introduzir alguns melhoramentos, nomeadamente ao nível da aplicação da IFRIC 12. Realça-se o facto de, ao nível europeu, existir alguma inconsistência ao nível da aplicação desta norma, na medida em que existem algumas empresas com características e campos de actuação semelhantes que aplicam a IFRIC 12 e outras não.
Nesta matéria possivelmente a experiência e a doutrina contabilística tratarão de impor a coerência e a harmonização na aplicação da IFRIC 12 num futuro próximo.
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