Unidade auditada:
RELATÓRIO DE AUDITORIA
ORDEM DE SERVIÇO Nº 010/2020/CGM-AUDI
Unidade auditada:
Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB)
Período de Realização: 17/01/2020 a 05/06/2020
SUMÁRIO
CONSTATAÇÃO 01 - Ausência de comprovação de qualificação técnica para execução do objeto contratado. 9
1. SUMÁRIO EXECUTIVO
Este trabalho de auditoria, realizado em atendimento à Ordem de Serviço nº 010/2020/CGM-AUDI, teve como objetivo analisar e a apurar eventuais irregularidades no Contrato nº 002/SIURB/19 (Processo n° 2018-0.115.692-8), firmado entre a empresa JZ ENGENHARIA E COMÉRCIO LTDA e a Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras
- SIURB, cujo objeto era a execução de obras de recuperação estrutural – “Viaduto sobre a CPTM”
– Marginal Pinheiros/Leste – Via Expressa.
O Contrato nº 002/SIURB/19 firmado com a empresa JZ ENGENHARIA E COMÉRCIO LTDA foi realizado com dispensa de licitação, devido à necessidade de intervenção em caráter emergencial, pelo colapso estrutural, com esmagamento da viga de apoio que ocasionou um desnível de dois metros no viaduto.
A execução emergencial da obra de Recuperação Estrutural do “Viaduto sobre a CPTM” – Marginal Pinheiros / Leste – Via Expressa foi realizada em regime de empreitada por preços unitários, pelos preços constantes do Orçamento e da Tabela de Preços Unitários SIURB de julho/2018, no prazo de 180 dias corridos, contados da emissão da Ordem de início expedida em 15/11/2018.
Durante a realização dos trabalhos de auditoria, foram avaliados os seguintes aspectos:
- Análise do processo de contratação, verificando se estão presentes os elementos exigidos pela Lei nº 8.666/1993 (inciso IV do art. 24) para as contratações emergenciais;
- Análise da instrução do processo de seleção da contratada, com as devidas justificativas técnicas da escolha (artigo 26, parágrafo único da Lei nº 8.666/1993), tendo em vista que a contratação por dispensa de licitação, não afasta a necessidade de se exigir a apresentação de atestados que comprovem a experiência da contratada para a execução do objeto de acordo com a complexidade;
- Atendimento aos normativos, aos termos contratuais e aos princípios administrativos que regem as contratações.
- Verificação da existência de possíveis relações entre a empresa Contratada e a unidade Contratante.
Do resultado dos trabalhos, destacam-se as principais constatações e recomendações:
CONSTATAÇÃO 01 - Ausência de comprovação de qualificação técnica para execução do objeto contratado.
Após análise do processo, verificou-se ausência de instrução dos autos com documentação que comprovasse a capacidade técnica da contratada. Apenas o fato de estar com cadastro atualizado na Unidade não garante que uma empresa reúna e disponha de capacidade técnica para execução de todo e qualquer objeto indiscriminadamente, sendo necessário, principalmente considerando o grau de complexidade da obra a ser realizada, a apresentação de atestados que corroborem nesse sentido.
Principal recomendação: Recomenda-se que a SIURB implemente de imediato o plano de providências apresentado, ou seja, nas contratações futuras por dispensa de licitação, amparada por situação emergencial, proceda à devida instrução do processo, incluindo toda documentação que justifique a seleção da empresa contratada, especificamente com os atestados que justifiquem tal escolha.
Do resultado dos trabalhos, conclui-se que a unidade utilizou-se de modalidade licitatória adequada ao realizar a contratação por dispensa de licitação, observando os ditames da Lei de Licitações ao caracterizar, com provas documentais instruídas nos autos, o caso como de emergência e de urgente atendimento de situação que poderia ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas.
Adicionalmente verificou-se atendimento aos requisitos exigidos para realização da dispensa de licitação, mais especificamente, as formalidades legais prescritas no parágrafo único do artigo 26 da Lei nº 8.666/1993, tais quais:
I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante; III - justificativa do preço;
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.
No entanto, vale ressaltar que em respeito ao princípio da transparência a SIURB, mesmo já tendo conhecimento comprovado da capacidade técnica da empresa contratada, não está dispensada de autuar o processo administrativo da contratação com atestados adequados ao nível de complexidade do objeto contratado. Além de ir ao encontro do princípio da transparência, a devida autuação processual contribui e favorece a atuação do controle e fiscalização sobre a atuação da gestão pública.
2. METODOLOGIA
Trabalho realizado de acordo com as Normas Brasileiras de Auditoria, abrangendo:
• Planejamento dos trabalhos;
• Solicitação de processos e documentos;
• Solicitação de informações à Unidade
• Pesquisa documental nos autos dos processos administrativos relacionados;
• Circularização de informações;
• Conferência de cálculos e confronto de valores; e
• Formação de papéis de trabalho.
3. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
É importante informar que o presente trabalho abordou análise no intuito de verificar se a contratação da empresa por dispensa de licitação, em função do caráter emergencial, atendeu os ditames da Lei Federal de Licitações, mais especificamente o art. 24, inciso IV da Lei nº 8.666/1993:
Art. 24 É dispensável a licitação:
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos; (Grifo nosso)
Ademais, ressalta-se que a possibilidade de se adotar o instituto da dispensa, não isenta o cumprimento das formalidades legais prescritas no parágrafo único do artigo 26 da Lei nº 8.666/1993, o qual estabelece os requisitos a serem observados na contratação direta:
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante; III - justificativa do preço;
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados. (Grifo nosso)
A observância de tais requisitos tem como objetivo assegurar um mínimo de concorrência entre os fornecedores, para assim garantir que os preços contratados sejam aqueles praticados no mercado, além do atendimento ao princípio da isonomia entre os fornecedores aptos a realizar a obra.
Na análise realizada pela equipe de auditoria, verificou-se nos autos, fls 2 a 7 do processo n° 2018- 0.115.692-8, fotos que demonstram a gravidade do dano estrutural do viaduto, causado pelo esmagamento da viga de apoio. Vale ressaltar que o local é uma importante rota de acesso à Rodovia Castello Branco, que conecta a capital a diversas cidades do interior.
Com a ruptura da estrutura e consequente interdição do viaduto, o trânsito local foi desviado para uma rota alternativa, ocasionando engarrafamento na região e afetando a vida de milhares de cidadãos. Além disso, nota-se que havia perigo iminente às pessoas que transitassem pelo local.
Dessa forma, apesar da situação ter possivelmente ocorrido devido à ausência de providências tempestivas para a manutenção do viaduto, a equipe de auditoria entende que ficou demonstrado o atendimento a ambos os requisitos de urgência para permissão da dispensa de licitação, previstos no art. 24, inciso IV da Lei nº 8.666/93, tais quais: ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas e, consequentemente, também ao inciso I, parágrafo único do art. 26 da supracitada Lei das Licitações.
Logo abaixo, seguem acórdãos do TCU que corroboram com o entendimento aplicado no caso em análise:
Acórdão TCU nº 1424/2007 - Primeira Câmara
“Nos casos de dispensa de licitação com fulcro no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993, deve ser comprovado que a emergência é concreta e efetiva. As parcelas de obras e serviços contratados por emergência devem ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, sendo vedada a prorrogação dos respectivos contratos”. (Grifo nosso)
Acórdão TCU nº 1122/2017 - Plenário
“A contratação direta também se mostra possível quando a situação de emergência decorre da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos púbicos”, uma vez que o art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993 “não distingue a emergência resultante do imprevisível daquela resultante da incúria ou da inércia administrativa, sendo cabível, em ambas as hipóteses, a contratação direta, desde que devidamente caracterizada a urgência de atendimento a situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares”. (Grifo nosso)
No que tange aos incisos II, III e IV do parágrafo único do art. 26, deve haver uma formalização adequada no processo que justifique a contratação emergencial, com demonstração razoável para a escolha da empresa e dos preços adotados.
Sobre o procedimento para escolha da empresa, a Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras, em resposta ao ofício nº 721/2018/CGM-G, fls 17 a 20 do documento FOCCOSP 698/18 - SIGRC 21497264 (014688074) no processo SEI nº 6067.2018/0018170-3, afirmou ter realizado consulta a
três empresas cadastradas, tais quais: JZ Engenharia e Comércio Ltda., Consbem Construções e Comércio Ltda. e Coesbe Construções e Pavimentação.
Dentre as empresas consultadas, apenas a JZ Engenharia e Comércio Ltda. manifestou interesse em realizar a execução da obra, sendo que as restantes declinaram do convite em função de não possuírem as condições necessárias para atendimento nos prazos especificados.
Do procedimento acima relatado, verificou-se o atendimento ao princípio da Isonomia, uma vez que foi ofertado o convite para diferentes empresas cadastradas na SIURB, justificando, sob esse aspecto, a razão da escolha do executante.
No entanto, apesar da manifestação de interesse da empresa em executar o objeto, há necessidade que a contratada possua habilitação jurídica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal e trabalhista, além da comprovação da qualificação técnica compatível com as exigências do objeto.
Na análise do processo de contratação não ficou comprovado que a empresa JZ Engenharia e Comércio Ltda, possuía qualificação técnica compatível com a complexidade da obra. O tema em questão será abordado mais detalhadamente no item 4 deste documento, CONSTATAÇÕES.
Já no que tange a justificativa do preço, conforme consta no ofício nº 089/OBRAS-G/2018, folha 12 do processo administrativo n° 2018-0.115.692-8, foi solicitado que a empresa utilizasse a tabela de custos unitários SIURB data-base Julho/2018 e a possibilidade de ofertar desconto na taxa de BDI. A solicitação foi prontamente aceita, com a ressalva de que devido à complexidade dos serviços não poderia ofertar descontos.
Apesar de a empresa não ter oferecido descontos, para efeito de comparação, a equipe de auditoria entende razoável pressupor que os preços constantes na tabela SIURB refletem os preços de mercado, logo, considera que a proposta está em consonância com o art. 26, parágrafo único, inciso III da Lei nº 8.666/1993.
Por fim, para atendimento do inciso IV do supracitado dispositivo da Lei de Licitações (IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados), verificou-se que foi juntado aos autos o cálculo do valor do contrato, baseado em planilhas de quantidades e preços, além da memória de cálculo das estimativas de quantitativo de materiais, apresentadas pela JZ Engenharia e Comércio Ltda. e ratificadas pelo engenheiro da XXXxxxx.
Insta informar que o escopo da presente auditoria se ateve à análise e apuração de eventuais irregularidades ocorridas na contratação do serviço, não abrangendo a verificação da qualidade e execução, assim como dos quantitativos de materiais especificados e utilizados na obra.
Além da verificação mencionada acima, esta Controladoria realizou cruzamento de informações no intuito de verificar a existência de possíveis relações entre a unidade Contratante e a empresa
Contratada. Nas informações levantadas não foram encontrados vínculos ou relacionamentos dos seguintes tipos:
• Familiares e/ou de parentesco;
• Trabalhistas (empregado-empregador e/ou trabalho na mesma empresa e no mesmo período de tempo);
• Vínculos com a PMSP em cargos que possam ensejar conflito de interesse e/ou nepotismo;
• Compra, venda e/ou doação de imóveis.
• Político-partidárias;
4. CONSTATAÇÕES
CONSTATAÇÃO 01 - Ausência de comprovação de qualificação técnica para execução do objeto contratado.
Em análise ao processo administrativo n° 2018-0.115.692-8 esta equipe de auditoria não localizou atestados ou outros documentos que comprovassem a qualificação técnico-profissional e operacional que justificassem a escolha da empresa JZ Engenharia e Comércio Ltda. para execução das obras de recuperação estrutural do viaduto. Ressalte-se que a qualificação técnica foi um dos motivos alegados pela SIURB para a indicação da JZ Engenharia, conforme se verifica em documento constante do processo de contratação (fl. 14 do Processo Administrativo n° 2018- 0.115.692-8) – figura 01 abaixo.
Figura 1 ─ Justificativa para a escolha da contratada - (Inf.: 1537/OBRAS.G/2018)
Sob o aspecto legal, vale ressaltar que, embora a contratação emergencial encontre respaldo na legislação, tendo em vista o disposto no Artigo 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993, continua sendo imprescindível, mesmo nos casos de contratação direta, a exigência de comprovação de capacidade técnica que guarde proporcionalidade com a dimensão e a complexidade do objeto a ser contratado, de modo a proteger a Administração Pública de interessados inexperientes ou incapazes para prestar o serviço desejado.
Nesse sentido, o Inciso II, parágrafo único, do artigo 26 da Lei Geral de Licitação dispõe:
“O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
II - Razão da escolha do fornecedor ou executante; ” (grifos nossos).
Ainda, o Inciso II do artigo 30 da mesma lei informa o seguinte:
“A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
II - Comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; ”
Adicionalmente a jurisprudência do Tribunal de Contas da União corrobora com o exposto, conforme se verifica em várias decisões, tais como as exaradas nos Acórdãos 1842/2013-Plenário, TC 011.556/2012-9 e 222/2013-Plenário, TC 014.017/2012-1, transcritos, respectivamente, a seguir:
“Para comprovar a capacidade técnico-operacional das licitantes, guardada a proporção com a dimensão e a complexidade do objeto da licitação, podem-se exigir, desde que devidamente justificados, atestados de execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços similares, limitados, contudo, às parcelas de maior relevância e valor significativo. ”
“A exigência de atestados de execução de serviços em determinado tipo de obra depende da demonstração de que tal requisito afigura-se necessário para a satisfatória execução do objeto a ser contratado. ”
Ainda, em resposta ao Ofício n° 721/2018/CGM-G (Processo SEI nº 6067.2018-0018170-3, fls. 16 a 20), o qual continha questionamento enviado pelo Controlador Geral do Município acerca da contratação, a SIURB alegou (fl. 17 do Processo SEI 6067.2018-0018170-3) que a JZ tinha cadastro na Unidade e reunia as condições técnicas para a execução do respectivo objeto.
Contudo, não foi enviado qualquer documento que comprovasse tal aptidão. Apenas o fato de estar com cadastro atualizado na Unidade não garante que uma empresa reúna e disponha de capacidade técnica para execução de todo e qualquer objeto indiscriminadamente, sendo necessário, principalmente considerando o grau de complexidade da obra a ser realizada, a apresentação de atestados que corroborassem nesse sentido.
a) Justificativa da Unidade:
A Unidade, por meio do documento SEI nº 027116839, informou:
Atestados Técnicos entregues para a Fiscalização em 31 de janeiro de 2.019 Doc SEI n° 027116638;
b) Plano de Providências:
Além do Cadastro da Empresa, em caso de nova contratação emergencial, essa Coordenadoria anexará Atestação Técnica da Empresa Contratada com o objetivo de reforçar a sua capacidade em executar os serviços;
c) Prazo de Implementação:
IMEDIATO. Inclusive em outros casos de contratações emergenciais a ação já está sendo tomada.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
Em sua manifestação, a SIURB, em conjunto com a SP Obras, enviou uma lista de Obras executadas pela JZ Engenharia, dessa vez, corroborados por uma série de atestados de capacidade técnica, emitidos por diversos entes públicos.
A Unidade informou que esses documentos foram entregues para a fiscalização em janeiro de 2019 e que os mesmos integram o “Data-Book da Obra Contrato nº 002/SIURB/19 (Processo n° 2018- 0.115.692-8), firmado entre a empresa JZ ENGENHARIA E COMÉRCIO LTDA e a Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras - SIURB”.
O envio dos citados atestados pela Unidade elucida o ponto central do presente relatório preliminar, tendo em vista que a documentação enviada evidencia a capacidade técnica da contratada para a execução do Objeto constante do Contrato nº 002/SIURB/19, dado que alguns desses documentos comprovam a atuação da empresa em execução de obras similares em outros entes da federação e até mesmo em contratos firmados com a Prefeitura de São Paulo.
Vale ressaltar, no entanto, que os atestados supramencionados não foram incluídos no processo de contratação disponibilizado eletronicamente a esta equipe de auditoria. Conforme apontado na constatação da equipe, havia nos autos do processo apenas uma lista de obras executadas pela JZ, sem qualquer outro documento que comprovasse a execução daqueles trabalhos, como pode ser verificado na imagem abaixo.
Figura 2 ─ Lista de obras executadas pela Contratada - (Processo SEI 6067.2020/0001042-2, página 892)
Nesse sentido, em respeito ao princípio da transparência e da formalidade processual a Unidade, mesmo já tendo conhecimento comprovado da capacidade técnica da empresa contratada, não está dispensada de autuar o processo administrativo da contratação com atestados adequados ao nível de complexidade do objeto contratado. Além de ir ao encontro do princípio da transparência, a devida autuação processual contribui e favorece a atuação da fiscalização e do controle sobre a atuação da gestão pública.
Do exposto, resta comprovada a capacidade técnica da JZ Engenharia para a execução do Objeto constante da presente contratação, restando esclarecida parte da constatação 01. Não obstante, fica caracterizada a falha na instrução do processo, uma vez que, embora já tivesse recebido os atestados técnicos que comprovaram a capacidade da contratada, tais atestados não foram incluídos no processo da contratação. Desse modo, esta equipe de auditoria acatou parcialmente a justificativa da Unidade.
RECOMENDAÇÃO 01: Recomenda-se que a Unidade implemente de imediato o plano de providências apresentado, ou seja, nas contratações futuras por dispensa de licitação, amparada por situação emergencial, proceda à devida instrução do processo, incluindo toda documentação que justifique a seleção da empresa contratada, especificamente com os atestados que justifiquem tal escolha.
ANEXO I – PLANO DE AÇÃO
FICHA DE RECOMENDAÇÃO | ||
nº Processo SEI* | 6067.2020/0001042-2 | |
Unidade Auditada* | Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras | |
OS/ Nº recomendação* | 010/2020 - Recomendação 01 de 01 | |
Texto* | Recomenda-se que a Unidade implemente de imediato o plano de providências apresentado, ou seja, nas contratações futuras por dispensa de licitação, amparada por situação emergencial, proceda à devida instrução do processo, incluindo toda documentação que justifique a seleção da empresa contratada, especificamente com os atestados que justifiquem tal escolha. | |
Categoria* | Aperfeiçoamento de Controles Internos | |
Fundamentos* | CONSTATAÇÂO 001 | |
Manifestação da Unidade** | Tipo ** | Concordância com recomendação. |
Ação** | Esta Pasta encontra-se cumprindo os dispositivos legais referentes à análise técnica para a comprovação de qualificação para o objeto contratado nas contratações por dispensa de licitação, amparada por situação emergencial. No entanto, esta Pasta se compromete a estudar meios de ampliar a transparência do cadastro das empresas, norteando as contratações da administração pública direta e indireta, difundindo o conhecimento do rol de empresas habilitadas a prestarem os serviços com qualidade técnica nas situações emergenciais que exijam contratação por dispensa de licitação, nos termos do doc. sei:030421816. | |
Responsável ** | Não foi informado um responsável, porém o Sr. V.L.C.A. - Administrador - subscreveu o Parecer SIURB/G2 Nº 030421816 e o Sr. M.A.A. - Coordenador de Área NEDIF - subscreveu o documento Sei Nº 027116839 com a manifestação da unidade sobre o Relatório Preliminar de Auditoria. | |
Prazo *** | Imediato | |
Evidências**** | A Unidade manifestou-se por meio dos documentos Sei Nºs 030421816 e 027116839, assumindo o compromisso de instruir os processos de contratações emergenciais futuras com a Atestação Técnica da Empresa Contratada. | |
* | Campos da equipe de Auditoria | |
** | Campos exclusivo da Unidade Auditada | |
*** | Campos da Unidade Auditada, sujeitos a avaliação da Auditoria | |
**** | Campos da equipe de Auditoria após manifestação da Unidade | |