ACÓRDÃO CONSULTA Nº 00013/2019

Técnico Administrativa

PROCESSO N. : 15837/18

MUNICÍPIO : Abadia de Goiás – ABADIA PREV ASSUNTO : Consulta

CONSULENTE : Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx – Gestor do ABADIA PREV CPF : 000.000.000-00

RELATOR : Conselheiro Substituto Xxxxx X. X. Xxxxx

CONSULTA. PORTARIA N. 333/2017 DO MINISTÉRIO DA FAZENDA. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. NECESSIDADE DE OBSERVANCIA DA LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000. LIMITE DA DESPESA TOTAL DE PESSOAL. LIMITE DA DÍVIDA PÚBLICA CONSOLIDADA.

A Portaria n. 333/2017 instituiu mecanismo para regularização fiscal do município estabelecendo a possibilidade de parcelamento e reparcelamento de débitos previdenciários, devendo, para sua utilização, ser observada a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Os valores referentes à contribuição previdenciária que forem objeto de parcelamento deverão ser incluídos no cálculo da despesa total com pessoal no momento da ocorrência de seu respectivo fato gerador e deverão ser contabilizados como dívida consolidada, para fins de limite de endividamento.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, processo n. 15837/18, que tratam sobre consulta formulada pelo Exmo. Sr. Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, Gestor do Instituto de Previdência de Abadia de Goiás (Abadia Prev),

solicitando posicionamento deste Tribunal acerca do parcelamento de débitos previdenciários da seguinte forma:

1) o parcelamento de dívidas dessa natureza pode ultrapassar o período da gestão?

2) o gestor em exercício pode assumir os débitos parcelados pelo seu antecessor? Não sendo possível, como se dará o procedimento de quitação das parcelas assumidas pela gestão anterior?

3) em que contexto a Portaria n. 333/2017 regulará o parcelamento de débitos previdenciários e há previsão normativa acerca da sua aplicação em conjunto com a Lei de Responsabilidade Fiscal?

Considerando a Proposta de Decisão n. 102/2019-XXXXX, proferida pelo Conselheiro Substituto Xxxxx X. X. Xxxxx;

ACORDAM os Conselheiros do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, reunidos em Sessão do Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator em:

1. Não conhecer dos itens 1 e 2 da presente consulta em virtude de a matéria tratada nestes pontos já se encontrar respondida no art. 1º, itens “2” e “5” da Decisão Normativa n. 00015/12 (fls. 12/15), conforme disciplina o inciso II do parágrafo único do art. 1º da Resolução Administrativa n. 00021/08 desta Corte de Contas.

2. Conhecer do item 3 da presente consulta, em razão da presença dos pressupostos de admissibilidade previstos no art. 31 da Lei Orgânica deste Tribunal;

3. Responder aos questionamentos abaixo expostos:

3.1 A Portaria n. 333/2017 do Ministério da Fazenda atua em qual contexto no parcelamento de débitos?

A Portaria n. 333/2017 do Ministério da Fazenda instituiu mecanismo para regularização fiscal do município estabelecendo a possibilidade de parcelamento e reparcelamento de débitos previdenciários, em até 200 parcelas mensais, iguais e sucessivas, mediante lei autorizativa específica, observados os

parâmetros nela estabelecidos. E relativo às contribuições devidas pelo ente federativo, descontadas dos servidores ativos, aposentados e pensionistas, bem como outros débitos não decorrentes de contribuições, até a competências de março de 2017.

3.2 Há previsão normativa para aplicação da Portaria n. 333/2017 do Ministério da Fazenda conjuntamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal?

A Lei Complementar n. 101/2000 deverá obrigatoriamente ser observada quando da utilização das possibilidades permitidas pela Portaria n. 333/2017 pois, ao prever opções de parcelamento de débitos previdenciários, esta norma interfere nas finanças do ente, matéria regida pela mencionada Lei.

3.3 Os valores referentes a débitos previdenciárias objeto de parcelamento compõem o cálculo da despesa total com pessoal, para fins de limite?

Em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, as despesas devem ser registradas segundo o regime de competência, portanto os valores referentes à contribuição previdenciária deverão ser considerados no cálculo no momento da ocorrência de respectivo fato gerador, qual seja, quando da contabilização da folha de pagamento, independentemente de serem ou não objeto de futuro parcelamento.

3.4 Os valores referentes a débitos previdenciárias objeto de parcelamento compõem o cálculo da dívida consolidada, para fins de limite?

Os valores referentes à contribuição previdenciária que forem objeto de parcelamento deverão ser contabilizados como dívida consolidada, sendo considerados para fins de limite de endividamento.

4. Determinar que se cumpram as demais formalidades de praxe.

À Superintendência de Secretaria, para as providências.

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE GOIÁS,

3 de julho de 2019.

Presidente: Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxx Xxxx

Relator: Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxx.

Presentes os conselheiros: Cons. Fabricio Macedo Motta, Cons. Xxxxxxxxx Xxxx Xxxxx, Cons. Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxx Xxxx, Cons. Xxxx Xxxxxx xx Xxxxxxx Xxxx, Cons. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxx, Cons. Valcenôr Braz de Queiroz, Cons. Sub. Xxxxxx Xxxxxxxx xx Xxxxxxx Xxxx, Cons. Sub. Xxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxx, Cons. Sub. Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Jambo e o representante do Ministério Público de Contas, Procurador Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx.

Votação:

Votaram(ou) com o Cons. Sub. Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Jambo: Cons. Fabricio Macedo Motta, Cons. Xxxxxxxxx Xxxx Xxxxx, Cons. Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxx Xxxx, Cons. Xxxx Xxxxxx xx Xxxxxxx Xxxx, Cons. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxx, Cons. Valcenôr Braz de Queiroz.

PROPOSTA DE DECISÃO N. 102/2019 – GABVJ

PROCESSO N. : 15837/18

MUNICÍPIO : Abadia de Goiás – ABADIA PREV ASSUNTO : Consulta

CONSULENTE : Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx – Gestor do ABADIA PREV CPF : 000.000.000-00

RELATOR : Conselheiro Substituto Xxxxx X. X. Xxxxx

RELATÓRIO

Versam os presentes autos de consulta formulada pelo Exmo. Sr. Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, Gestor do Instituto de Previdência de Abadia de Goiás (Abadia Prev), solicitando posicionamento deste Tribunal acerca do parcelamento de débitos previdenciários da seguinte forma:

1) o parcelamento de dívidas dessa natureza pode ultrapassar o período da gestão?

2) o gestor em exercício pode assumir os débitos parcelados pelo seu antecessor? Não sendo possível, como se dará o procedimento de quitação das parcelas assumidas pela gestão anterior?

3) Em que contexto a Portaria n. 333/2017 regulará o parcelamento de débitos previdenciários e há previsão normativa acerca da sua aplicação em conjunto com a Lei de Responsabilidade Fiscal?

2. Vieram os autos instruídos com o parecer jurídico de fls. 2/5.

3. Inicialmente, por meio do Despacho n. 610/2018 - GABVJ (fl. 9), foram os autos encaminhados à Divisão de Documentação e Biblioteca no intuito de que esta informasse a existência de resolução/acórdão respondendo matéria semelhante.

4. Neste sentido, a Divisão de Documentação e Biblioteca informou, nos termos do Despacho n. 254/2018 (fl. 11), as decisões deste Tribunal, relacionadas aos questionamentos contidos nos autos.

5. Esta relatoria, ciente da impropriedade contida no parecer técnico do órgão de assistência jurídica da autoridade consulente juntado aos autos, sem a identificação e assinatura do Parecerista, contatou, informalmente, o Sr. Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, Gestor do Instituto de Previdência de Abadia de Goiás, mediante ligação telefônica (62-3503-1018) realizada no dia 21/11/2018, às 14:40hs, facultando-lhe a possibilidade de corrigir a falha supra citada. O Gestor, então, apresentou novo Parecer Jurídico, agora assinado pela Dra. Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx (fls. 16/20), sendo autorizada a juntada no dia 22/11/2018.

6. Em seguida, verificou, quanto aos pontos consultados, que as dúvidas constantes nos itens 1 e 2 já se encontravam respondidas na Decisão Normativa n. 00015/12, reformada pela Decisão Normativa n. 0004/15, em anexo às fls. 12/15, razão pela qual não merece ser admitidas (Resolução Administrativa n. 00021/08, art. 1º, parágrafo único, inciso II).

7. Todavia, em virtude de ter constatado que não havia manifestação desta Corte de Contas acerca da matéria questionada no item 3, a relatoria, mediante o Despacho n. 773/18 (fls. 21/23), encaminhou os autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão para análise técnica do feito, nos termos regimentalmente definidos.

I – DA MANIFESTAÇÃO DA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO

8. Encaminhados os autos à Secretaria de Contas Mensais de Gestão, esta exarou o Certificado n. 02785/2018 (fls. 31/34), mediante o qual manifestou-se nos termos abaixo transcritos:

(...)

2. ADMISSIBILIDADE

São requisitos de admissibilidade do processo de Consulta, os constantes no artigo 199 do RI TCMGO, in verbis:

Art. 199. O Tribunal decidirá sobre consultas quanto à dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, que lhe forem formuladas pelas seguintes autoridades:

I – Governador do Estado, Presidente da Assembleia Legislativa, Presidente de Tribunal, Prefeito e Presidente da Câmara Municipal;

II – Gestores municipais de fundos, Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista;

III – Procurador-Geral de Justiça; Estado de Goiás

IV – Presidente de Comissão da Assembleia Legislativa ou da Câmara Municipal;

V – Secretário de Estado ou autoridades do Poder Executivo Estadual de nível hierárquico equivalente;

§ 1º As consultas devem conter a indicação precisa do seu objeto, ser formuladas articuladamente e instruídas com parecer do órgão de assistência técnica ou jurídica da autoridade consulente.

§ 2º Cumulativamente com os requisitos do § 1º deste artigo, as autoridades referidas nos incisos II, III e IV deverão demonstrar a pertinência temática da consulta às respectivas áreas de atribuição das instituições que representam.

§ 3º A resposta à consulta a que se refere este artigo tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.

Art. 200. O Tribunal não conhecerá de consulta que não atenda aos requisitos do artigo 199, ou verse apenas sobre caso concreto, devendo o processo ser arquivado após comunicação ao consulente.

Após avaliação dos autos, esta Unidade Técnica – em consonância com o Eminente Conselheiro, entende que o questionamento foi formulado por autoridade competente, versa sobre caso in abstrato e a dúvida suscitada abrange matéria de competência deste Tribunal. Portanto, atende suficientemente os requisitos regimentais, podendo ser conhecida.

3. MÉRITO

3.1. DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

Para Xxxxxx Victor Russomano1, “a Previdência Social, como todas as formas de previdência, consiste na captação de meios e na adoção de métodos para enfrentar certos riscos (invalidez, velhice, acidente, etc.) que ameaçam a segurança da vida humana e que são inevitáveis, por sua própria natureza, em toda sociedade, por melhor organizada que ela seja”.

A previdência social constitui um direito social estabelecido no art. 6º, entre os direitos fundamentais, da Constituição Federal. Previdência social, em forma simples, constitui a necessidade de adotar medidas, no presente que garantam a manutenção do individuo e da sua família quando ocorrerem eventos certos ou incertos, nos seguintes termos2:

1 RUSSOMANO, Xxxxxx Xxxxxx. Curso de Previdência Social. 1983, p.52/53.

2 Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998, art. 201.

I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; e,

V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes.

Atualmente, a Previdência é organizada em três regimes independentes entre si, a saber: Regime Geral de Previdência Social (RGPS); Regime Próprio de Previdência Social (RPPS); e Regime de Previdência Complementar (RPC).

A previdência no RGPS é conceituada como “seguro público coletivo, compulsório, mediante contribuição que visa cobrir riscos sociais”3. Seu objetivo é garantir uma proteção securitária mínima e relativamente padronizada. Este Regime possui caráter contributivo, solidário e de filiação obrigatória. Dentre os contribuintes, encontram-se os empregadores, empregados assalariados, domésticos, autônomos, contribuintes individuais e trabalhadores rurais.

O RPC de caráter privado, contratual, organizado de forma autônoma em relação ao Regime Geral de previdência social, é sempre de filiação facultativa e de capitalização, sendo baseado na constituição de reservas que garantem o benefício, nos termos do caput do art.202 da CF e da Lei Complementar nº 109/2001.

O RPPS possui previsão constitucional no art. 40 da CF4. Constitui um regime próprio dos servidores públicos tendo como característica a compulsoriedade: tanto na participação obrigatória do servidor, como na efetiva contribuição mensal desse servidor ao regime. Salienta-se que o Abadia Prev se enquadra nesse regime.

3.2. O REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RPPS):

3.2.1. O FINANCIAMENTO DO RPPS

O caput do art. 40 da Constituição Federal assegurou o caráter contributivo e solidário e o equilíbrio financeiro e atuarial como princípios fundamentais de estruturação e organização do RPPS. O art. 1º da Lei nº 9.717/19985 reafirmou esses princípios, e por fim, o art. 69 da LRF6 reiterou tais princípios como de observância indeclinável.

A Orientação Normativa nº 02/2009, expedida pelo então Ministério da Previdência Social, esclareceu que o caráter contributivo do RPPS será observado com as seguintes condutas:

3 TAVARES. Xxxxxxx Xxxxxxxx. Direito Previdenciário. 2011, p.28.

4 Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

5 Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes critérios:

6 Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.

I - a previsão expressa, em texto legal, das alíquotas de contribuição do ente federativo e dos segurados ativos, dos segurados inativos e dos pensionistas;

II - o repasse mensal e integral dos valores das contribuições à unidade gestora do RPPS;

III - a retenção, pela unidade gestora do RPPS, dos valores devidos pelos segurados ativos, dos segurados inativos e dos pensionistas, relativos aos benefícios e remunerações cujo pagamento esteja sob sua responsabilidade; e

IV - o pagamento à unidade gestora do RPPS dos valores relativos a débitos de contribuições parceladas mediante acordo.

O art. 2º, inciso XI, da Orientação Normativa nº 02/2009, conceitua o equilíbrio financeiro como “a garantia de equivalência entre as receitas auferidas e as obrigações do RPPS em cada exercício financeiro” e o inciso XII daquele mesmo dispositivo conceitua o equilíbrio atuarial como “a garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das obrigações projetadas, apuradas atuarialmente, a longo prazo”.

Ante o exposto, conclui-se que a arrecadação das contribuições previdenciárias e demais receitas do RPPS deve ser suficiente para o pagamento dos compromissos do RPPS (benefícios previdenciários). Assim, o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS é condição para a sustentabilidade do regime face às obrigações do instituto a curto e a logo prazo.

Dessa forma, a ausência ou a insuficiência do repasse das contribuições previdenciárias à unidade gestora do RPPS afronta o mandamento constitucional do caráter contributivo e solidário do respectivo regime previdenciário, resultando, por conseguinte, no desequilíbrio financeiro e atuarial do regime.

O escritor Nogueira7 evidencia o resultado das condutas dos Administradores que destoa do mandamento constitucional do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS:

(...) mantida a postura atual de não se tratar com a devida importância o equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS, essa situação irá se agravar no futuro, com prejuízo para a própria capacidade administrativa dos entes federativos. O desequilíbrio nas contas públicas, ocasionado pelo crescimento contínuo das despesas com pessoal, poderá comprometer a capacidade de efetivação das políticas públicas de interesse direto dos cidadãos, tais como saúde, educação, segurança e moradia, e conduzirá à necessidade imperiosa de severas reformas previdenciárias que ameaçarão os direitos dos servidores públicos. A efetivação do equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS caracteriza uma política pública e exige ser considerada como tal, pois caracteriza uma tarefa assumida pelo Estado de garantir um direito social específico (a previdência social) a uma parcela da coletividade (os servidores públicos) de forma justa e com o emprego de recursos tais que a manutenção desse direito não venha a se constituir em ônus excessivo para o conjunto mais amplo da sociedade, o que passa necessariamente pela atividade de planejamento. Grifo nosso

Nesse contexto, a ausência do recolhimento regular e total das contribuições

7 XXXXXXXX, Xxxxxx Xxxxxxxx. O equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio constitucional a política pública de Estado. 2012, p.187.

previdenciárias provoca o desequilíbrio nas contas previdenciárias, contribuindo para o agravamento dos resultados fiscais negativo do setor público, em afronta aos princípios da gestão fiscal responsável, art.1º da LRF.

3.2.2. PARCELAMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS

A Portaria nº 402/2008 no art.5º disciplina que as contribuições legalmente instituídas e devidas pelo ente federativo e não repassadas à unidade gestora do RPPS até o seu vencimento, depois de apuradas e confessadas, poderão ser objeto de termo de acordo de parcelamento para pagamento.

Destaca que para um município assegurar à sustentabilidade do RPPS, é necessário que as contribuições previdenciárias sejam recolhidas as unidades gestoras do RPPS integralmente e nos prazos fixados no plano de custeio. Contudo, quando o município se torna inadimplente com a obrigação do recolhimento das contribuições previdenciárias, contribui para insustentabilidade do RPPS, logo, o parcelamento se torna fruto da má gestão. Resta observar, que o comprometimento das receitas destinadas ao financiamento dos gastos previdenciários, notadamente os futuros, pode ameaçar a própria viabilidade financeira do Município no médio e longo prazo.

Em julho de 2017 o Ministério da Fazenda publicou, por meio da Portaria nº 333, novas disposições relativas ao parcelamento de dívidas previdenciárias, instituindo facilidade no procedimento e aumentando as condições para a adesão ao parcelamento. Estabelecendo, dentre outras, a possibilidade de parcelamento de débitos previdenciários em até 200 parcelas mensais, iguais e sucessivas, mediante lei específica autorizativa, oriundos das contribuições devidas pelo ente federativo, descontadas dos servidores ativos, aposentados e pensionistas, bem como outros débitos não decorrentes de contribuições, relativos às competências até o mês de março de 2017.

Desse modo, a referida Portaria criou possibilidade para regularização fiscal do município com a unidade gestora do RPPS. A despeito de tal possibilidade, este Tribunal assentou entendimento, por meio da DN nº 15/2012, quanto aos efeitos do parcelamento de débito e seu reflexo na jurisdição de contas, numa perspectiva de curto e longo prazo.

Evidencia que a referida Decisão disciplinou nos itens 1 e 5 do art.1º que a regularização previdenciária mediante parcelamento da dívida regulariza a situação fiscal do município e se o termo final ocorrer dentro do mandato do prefeito gera a regularidade das contas, ao contrário, se o referido parcelamento ultrapassar o mandato, poderá acarretar a irregularidade das contas do que causou o inadimplemento, salvo demonstrada força maior ou grave queda na arrecadação das receitas do município.

Em sequência, o item 2 do art.1º da DN Nº 15/2012, em simetria, regulamenta que em caso de parcelamento da dívida previdenciária adentrar o mandato do Prefeito sucessor, não caberá a responsabilização desse. Ademais, dar continuidade a obrigações já contraídas anteriormente demonstra respeito à res pública e ao princípio da continuidade da Administração.

No que tange a assunção do parcelamento de débitos com as disposições da LRF, constata-se que a Nota Técnica nº 20/2001, expedida pelo então Ministério da Previdência Social, combinado com o art. 40, §12 da CF, disciplinou que a dívida de entes Federados relativa às contribuições sociais não está contida no conceito de dívida pública consolidada ou fundada, submetida a limite constitucional, e nem pode ser considerada operação de crédito vedada pela LRF, pois se trata de despesa com

pessoal.

Assim, conforme a referida nota técnica, a assunção de parcelamento de débito não está contida no conceito de “dívida pública consolidada ou fundada” e nem na definição de “operação de crédito”, constantes no art. 29 da LRF. Não configura, também, as “operações de créditos” vedadas pelo art. 35 dessa mesma lei, mas consta dentro do cômputo da “despesa total com pessoal” no qual estão inseridas as contribuições sociais devidas, parte final do art.18 da LRF, sujeitando aos limites previstos nos arts. 19 e 20 da LRF.

A realização do parcelamento ou a amortização de débitos junto ao RPPS resulta de dívida acumulada mês a mês reconhecida em regime de competência quando da contabilização da folha de pagamento pelo município, como determina o inciso II do art. 50 da LRF. Portanto, trata-se de dívida pretérita que já deve estar lançada na contabilidade e sua postergação é apenas a forma de pagamento dessas obrigações acumuladas.

Quanto ao pagamento das contribuições sociais pretéritas, em virtude da celebração de acordos de amortização ou parcelamento, deve ser apropriada na competência a que se referem à exigibilidade, fazendo os devidos ajustes contabeis em dívida de curto ou longo prazo, em conformidade com o número de parcela, vez que se trata de obrigações em atraso que devem ser contabilizadas em regime de competência, nos moldes descritos no Livro III – Procedimentos Contábeis Específicos, Parcelamento de Débitos do Ente com o RPPS, do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, expedido pela STN.

4. CONSIDERAÇÕES

I- A ausência do recolhimento regular e total das contribuições previdenciárias provoca o desequilíbrio nas contas previdenciárias, contribuindo para o agravamento dos resultados fiscais negativo do setor público, em afronta aos princípios constitucionais do equilíbrio financeiro e atuarial, art. 40 da CF, e da gestão fiscal responsável, art.1º da LRF;

II- A Portaria nº 333/2017 do Ministério da Fazenda instituiu mecanismo para regularização fiscal do município estabelecendo, dentre outras, a possibilidade de parcelamento de débitos previdenciários em até 200 parcelas mensais, iguais e sucessivas, mediante lei específica autorizativa, oriundos das contribuições devidas pelo ente federativo, descontadas dos servidores ativos, aposentados e pensionistas, bem como outros débitos não decorrentes de contribuições, relativos a competências até o mês de março de 2017.

III- A Decisão Normativa nº 15/2012, expedida por este Tribunal, disciplina os efeitos do parcelamento de débito previdenciário no âmbito da jurisdição de contas, estabelecendo, entre outro, que “A regularização previdenciária mediante parcelamento da dívida, cujo termo final ocorra dentro do mandato do prefeito gera a regularidade das contas”, ainda, “Se o parcelamento das obrigações previdenciárias tiver como referência meses anteriores ao do mandato do Prefeito e mesmo que tal parcelamento adentre o mandato do Prefeito sucessor, não caberá responsabilidade ao Alcaide que negociou o parcelamento”;

IV- No que tange a assunção de parcelamento de débitos previdenciário com as disposições da LRF, verifica-se que o parcelamento de débito resulta de dívida acumulada mês a mês apropriada em regime de competência quando da contabilização da folha de pagamento pelo município, como determina o inciso II do art. 50 da LRF, incidindo neste momento no cômputo das despesas total com pessoal, conforme prescreve a parte final do art.18 da LRF. Portanto, trata-se de

dívida pretérita que já deve estar lançada na contabilidade e sua postergação é apenas forma de pagamento dessas obrigações acumuladas.

5. CONCLUSÃO

Esta Secretaria, considerando a competência desta Corte para esclarecer dúvidas de caráter geral e nos limites de sua atribuição, manifesta no sentido de que seja:

1) CONHECIDA a presente CONSULTA, uma vez que foram atendidos os requisitos previstos nos artigos 199 e 200 do RITCMGO; e,

2) RESPONDIDO ao consulente que quanto aos questionamentos “1” e “2” suscitado pelo consulente, a Decisão Normativa nº 15/2012, art.1, itens “2” e “5”, expedida por este Tribunal, regulamenta a matéria.

Concernente ao questionamento “3”, a Portaria MF nº 333/2017 instituiu nova possibilidade de parcelamento de débitos previdenciário do ente federado com a unidade gestora do RPPS, em face das já existentes constantes na Portaria nº 402/2008, conforme descrito na norma. A referida portaria não faz menção à Lei de Responsabilidade Fiscal, todavia o parcelamento de débito resulta de dívida acumulada mês a mês apropriada em regime de competência quando da contabilização da folha de pagamento pelo município, conforme determina o inciso II do art. 50 da LRF, incidindo neste momento, no cômputo das despesas total com pessoal, conforme prescreve a parte final do art.18 da LRF. Portanto, o parcelamento corresponde à dívida pretérita que já deve estar lançada na contabilidade e sua postergação é apenas forma de pagamento dessas obrigações acumuladas.

II – DA MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

9. O Ministério Público de Contas, por meio do Parecer n. 2324/2019 (fls. 35/38), corroborando em partes o entendimento da Especializada, manifestou-se nos seguintes termos:

(...)

a) Da admissibilidade da Consulta

O Ministério Público de Contas consente com a Unidade Técnica quanto à admissibilidade da Consulta, no que se refere ao último questionamento apresentado, pois quanto a este estão preenchidos os requisitos estipulados pelo art. 31, §1º, da Lei Orgânica do TCM/GO, assim como pelos arts. 199 e seguintes do Regimento Interno, quais sejam: a) indicação precisa de seu objeto; b) juntada de parecer jurídico que enfrentou os questionamentos, fls.16/19. Além disso, a Consulta foi encaminhada pelo Gestor do Prev Abadia, autoridade competente, ao teor do citado dispositivo legal.

No que se refere aos quatro primeiros questionamentos apresentados pelo consulente, o Ministério Público de Contas converge com o Despacho de fls. 21/23, seguido pelo Certificado, fls. 31/34, porquanto já se encontram respondidos pela Decisão Normativa nº 015/2012, que uniformizou a jurisprudência do TCM/GO a respeito do parcelamento de débitos previdenciários.

b) Da correlação entre o parcelamento de débitos previdenciários e a LRF

No que concerne a correlação entre o parcelamento de débitos previdenciários e a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em consonância com a manifestação da Unidade Técnica, cabe esclarecer que tais valores são computados na despesa total com pessoal, ao teor do que prescreve o art. 18, da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual “Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência” – gizou-se

Essa é a orientação do TCE/RS, conforme consta de sua publicação intitulada Melhores Práticas na gestão dos Regimes Próprios de Previdência Social, in verbis:

Os parcelamentos de contribuições previdenciárias firmados entre o Ente Federativo e o RPPS deverão guardar em seu histórico os empenhos cancelados/estornados que originaram a dívida a ser parcelada, devendo ser corretamente contabilizados.

Os empenhos de contribuição previdenciária patronal referente à alíquota normal, cancelados/estornados ao longo do exercício por motivo de parcelamento ou de insuficiência de caixa, deverão ser considerados para os índices de despesa com pessoal, em atendimento ao disposto no artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal8.

Esse mesmo entendimento é reiterado pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco:

I- Os encargos previdenciários patronais incidem sobre a folha de pagamento e, portanto, devem ser excluídos do limite imposto pelo §1º do artigo 29-A da Constituição Federal;

II- Os encargos previdenciários patronais devem ser incluídos no cálculo do limite das despesas com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, nos termos do art. 18 desta lei complementar. (TCE/PE, processo de Consulta, autos nº 13029988 – Pleno, Rel. Conselheiro Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx, data do julgamento: 10/07/2013).

Súmula 13 TCE/PE: Os valores indevidamente não recolhidos à previdência, contabilizados ou não, devem ser considerados como despesas para os fins de cálculos de limites.

Cumpre ressaltar que o cômputo como despesa de pessoal deve observar o regime de competência, de modo que os registros contábeis demonstrem o momento da ocorrência dos respectivos fatos geradores, nos termos do ensinamento da doutrina, in litteris:

O Princípio da Competência determina que os efeitos das transações e outros eventos sejam reconhecidos nos períodos a que se referem, independentemente do recebimento ou pagamento. O Princípio da Competência pressupõe a simultaneidade da confrontação de receitas

8 Melhores Práticas na Gestão dos Regimes Próprios de Previdência Social. Porto Alegre, 2017, 1ª edição, p. 30. Disponível em xxxx://xxxxxx.xxx.xx.xxx.xx/xxxxxx_xxxxx/xxxx/xxxxx/xxxxxx/xxxxx-xxxx/xxxx- 1.html, acesso em 17/04/2019.

(equivalem às variações patrimoniais aumentativas) e de despesas correlatas (equivalem às variações patrimoniais diminutivas).

No setor público, o Princípio da Competência é aquele que reconhece as transações ou eventos na ocorrência dos respectivos fatos geradores, independentemente do seu pagamento ou recebimento.

Os atos e fatos que afetam o patrimônio público devem ser contabilizados por competência, e os seus efeitos devem ser evidenciados nas Demonstrações Contábeis do exercício financeiro com o qual se relacionam, complementarmente ao registro orçamentário das receitas e das despesas públicas9.

Nessa mesma toada, segue julgado proferido pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, in verbis:

I- Mesmo com a classificação da despesa de pessoal na rubrica de despesas de exercício anteriores, devemos levar sempre em consideração o regime de competência para o cálculo das mesmas, nos termos do Art. 18, §2º, da Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal);

II- O regime de Competência pressupõe que a despesa deverá ser considerada quando da sua ocorrência efetiva (fato gerador) e não do seu pagamento;

III- Contudo, se a despesa se referir a período anterior aos últimos doze meses (mês de referência mais os onze anteriores) não sendo a época incluída nos respectivos cálculos de Limite da Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá, sob pena de não se considerar como despesa de pessoal em nenhum momento, beneficiando o infrator da regra exposta, ser incluída no cálculo da despesa de pessoal no período de empenho da rubrica de “despesa de exercício anteriores” (TCE/PE, autos nº 0503972-1 – Pleno, Rel. Conselheira Xxxx Xxxxxxxxx, data do julgamento: 11/07/07). – grifou-se

A distinção com relação à forma de análise das despesas de exercícios anteriores, tomando como referência o período de apuração, nos termos do julgado supracitado, também é ressaltada no Manual de Demonstrativos Fiscais aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios, expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional, conforme se infere do seguinte trecho:

1. Despesas de Exercícios Anteriores

Os valores da despesa com pessoal relativa a despesas de exercícios anteriores, da competência do período anterior ao da apuração, deverão ser deduzidas para fins de cálculo para verificação do cumprimento do limite. Não poderão ser deduzidas das Despesas com Pessoal as relativas à folha de pagamento, classificadas no elemento de despesa 92 – Despesas de Exercícios Anteriores, que pertencem ao período de apuração (mês de referência e os onze meses anteriores).

As despesas de exercícios anteriores a serem deduzidas referem-se àquelas que, embora tenham sido liquidadas no período de 12 meses considerado pelo demonstrativo, competem a período anterior10.

9 COSTA, Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx da. Contabilidade Pública 3D. Xxxxxxxx: JusPodivm, 2019, 2ª ed. rev, atual. e ampl., p. 1.454.

10 Manual de Demonstrativos Fiscais aplicado à União e aos Estados, DF e Municípios. Secretaria do Tesouro Nacional, 9ª ed., versão 3 – 18/12/2018, p. 496. Disponível em:

Uma outra correlação que existe entre o parcelamento de débitos previdenciários e a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, diz respeito à caracterização da dívida consolidada do ente público. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 29, I, conceitua a dívida pública consolidada ou fundada como o “montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidos em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.”

Como se observa, a Lei de Responsabilidade Fiscal adotou um conceito amplo para definir a dívida pública consolidada, com a finalidade de conferir transparência à natureza e ao volume do endividamento dos entes públicos. Assim, estão nesse rol as dívidas contraídas a longo prazo, ou até sem prazo, a exemplo do que ocorre com as dívidas do INSS em parcelamento, precatórios, financiamentos de longo prazo, dentre outros11.

Nessa toada, o Ministério Público de Contas diverge da Unidade Técnica na parte em que opinou pela exclusão dos valores concernentes ao parcelamento previdenciário do cômputo da dívida consolidada, porquanto a adoção de tal expediente não propiciaria clareza quanto ao endividamento dos entes públicos.

O entendimento ora sustentado tem respaldo no Manual de Demonstrativos Fiscais aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios, expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional, in verbis:

Como o passivo atuarial do RPPS não integra a dívida consolidada do ente, para fins de limite, as obrigações do ente com o RPPS, decorrentes de contribuições patronais devidas e não repassadas ao regime, inclusive as do exercício de referência, que não tenham previsão para amortização até o final do exercício subsequente, deverão compor a Dívida consolidada para fins de limite.

Destaca-se que, uma vez enquadrada no conceito de Dívida Consolidada, uma obrigação financeira não perderá essa característica com o simples decurso do tempo. O montante da DC será reduzido somente quando houver o pagamento dessas obrigações. O empenho, a liquidação ou a inscrição de uma dívida em restos a pagar não interferem na variação do montante da dívida consolidada de um ente.12 – grifou-se

Seguindo essa diretriz, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, ao enfrentar questionamentos formulados em processo de consulta acerca dos repasses financeiros da Prefeitura ao Instituto Municipal de Previdência, consignou que:

- O ente deverá contabilizar o montante do débito previdenciário, especificando mês a mês, a parcela que está repassando.

xxxx://xxx.xxxxxxx.xxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/00000/000000/XXX_XXXx0%X0%XX%00xxx%X0%X0

%C3%A3o+-+Vers%C3%A3o+3+-+18.12.2018+-+com+capa/e0b5b068-3538-4b1a-a6d2-

a0b7d9da0f33 .

11 Xxxxx, Xxxxxxxx. Manual de Direito Financeiro. Salvador: Jus Podivm, 2018, 7 ed. ver. Ampl. e atual., p. 573.

12 Manual de Demonstrativos Fiscais aplicado à União e aos Estados, DF e Municípios. Secretaria do Tesouro Nacional, 9ª ed., versão 3 – 18/12/2018, p. 537/538. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxx.xxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/00000/000000/XXX_XXXx0%X0%XX%00xxx%X0%X0

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a0b7d9da0f33 .

- No ente, os valores parcelados serão contabilizados como dívida fundada, já que se refere a valores que ultrapassarão o encerramento do exercício seguinte;

- No ente, o elemento de despesa será 4.6.91.71.00, conforme Portaria Interministerial STN/SOF nº 163/2001 e atualizações.

- No RPPS, a conta de receita será 4.7.2.1.0.29.15, conforme Portaria 916/2003, do Ministério da Previdência Social, atualizada pela Portaria nº 95/007.

- No ente público, as contribuições patronais relativas aos servidores públicos ativos devem ser contabilizadas como operações intra-orçamentárias, na modalidade de aplicação de despesa “91”. Como contrapartida das despesas diferenciadas pela modalidade “91”, deverá ser feito o lançamento, pela unidade gestora do RPPS, em contas de receitas que demonstrem a particularidade desse recebimento, ou seja, também na categoria intra- orçamentária.

- Por fim, contabilizando o pagamento dos parcelamentos das contribuições patronais com intra-orçamentárias, não há que se falar em duplicidade, pois na consolidação das contas públicas os efeitos da dupla contagem serão anulados por meio da identificação da receita correspondente. (TCE/MG, Processo Consulta nº 738215/2008, Rel. Conselheiro Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxx, julgado em 23/07/2008). – grifou-se

Em outra oportunidade, ao apreciar nova consulta, referente à renegociação da dívida de Município com o INSS, o voto condutor do Acórdão teceu as seguintes ponderações:

(...)

Do mesmo modo, admite-se o cancelamento dos empenhos quando houver renegociação de dívida de um Município com o INSS, hipótese em exame nestes autos. Assim, em caso de não pagamento, nas datas estabelecidas, das obrigações previdenciárias já empenhadas e liquidadas, havendo o parcelamento do débito com o INSS, ocorrerá a modificação do perfil da dívida pública, que passará de obrigação de curto prazo para obrigação de longo prazo. Nesse caso, os empenhos originais deverão ser cancelados, na forma prescrita na Lei nº 4.320/1964, e novos empenhos emitidos, paulatinamente, dentro dos limites estabelecidos na Lei Orçamentária Anual e nos termos do acordo celebrado com o INSS.

(...)

Em caso de repactuação da dívida com o INSS, havendo parcelamento das obrigações previdenciárias, os empenhos originais, ainda que liquidados devem ser cancelados e novos empenhos emitidos, dentro de cada exercício, até que o montante da dívida seja integralmente quitado, observada a característica de longo prazo deste tipo de operação. De acordo com o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (2010), os parcelamentos são uma transferência de uma dívida de curto prazo para o longo prazo. (TCE/MG, Processo Consulta nº 812243, Rel. Conselheira Xxxxxxx Xxxxxxx, julgado em 11/05/2011). – gizou-se

Ante o exposto, opina este órgão ministerial que o Pleno do TCM/GO responda ao Consulente que:

a) os valores objeto de parcelamento de débito previdenciário devem ser computados no cálculo da despesa de pessoal, ao teor do art. 18, §2º, da Lei Complementar nº 101/2000, adotando-se o regime de competência e observando-se que:

a.1) os valores da despesa com pessoal correspondentes a despesas de exercícios anteriores, da competência do período anterior ao da apuração, deverão ser deduzidas para fins de cálculo para verificação do cumprimento do limite;

a.2) não poderão ser deduzidas da despesa com pessoal as relativas à folha de pagamento, classificadas como Despesas de Exercício Anteriores, que pertençam ao período de apuração (mês de referência e os onze meses anteriores);

b) os valores objeto de parcelamento de débitos previdenciários, nos termos da Portaria nº 333/2017, do Ministério da Fazenda, autorizado mediante lei do ente público, deverão ser contabilizados como dívida consolidada, na medida em que ultrapassarem o encerramento do exercício subsequente.

10. É o Relatório.

DA PROPOSTA DE DECISÃO

I – DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE

11. Preliminarmente, verifica-se que a presente consulta atende aos seguintes requisitos de admissibilidade previstos no art. 31 da Lei Orgânica deste Tribunal: o consulente possui legitimidade ativa (Gestor do Fundo Municipal de Previdência de Abadia de Goiás - inciso II do art. 199 do Regimento Interno deste Tribunal); contém a indicação precisa do seu objeto; foi instruída com parecer técnico do órgão de assistência jurídica da autoridade consulente; e o objeto consultado está compreendido no rol de competência deste Tribunal.

12. Ademais, constata-se que a matéria consultada não possui nítido caráter de caso concreto, possuindo o devido grau de abstração, não incorrendo, portanto, na vedação do art. 200, segunda parte, do Regimento Interno desta Corte de Contas.

13. Como bem debatido no Despacho n. 773/18 desta relatoria, assim como nas manifestações da Unidade Técnica e do Ministério Público de Contas,

percebe-se que as dúvidas constantes nos itens 1 e 2 já se encontram respondidas no art. 1º, itens “2” e “5” da Decisão Normativa n. 00015/12 (fls. 12/15), não merecendo, portanto, serem conhecidos, conforme dispõe a Resolução Administrativa n. 00021/08, art. 1º, parágrafo único, inciso II, desta Corte de Contas.

14. O item 3, por sua vez, ainda não foi apreciado por esta Corte de Contas, razão pela qual esta relatoria manifesta-se pelo seu conhecimento, passando à análise meritória do feito.

II – DO MÉRITO

15. O item 3 da consulta em estudo, o único que será submetido à análise de mérito, versa sobre a aplicação da Portaria n. 333/2017 do Ministério da Fazenda, abordando o contexto de sua atuação no parcelamento de débitos, bem como a previsão normativa de sua aplicação em conjunto com a Lei de Responsabilidade Fiscal.

16. Passa-se a analisar essas questões em tópicos, visando facilitar a compreensão.

- Do contexto de atuação da Portaria n. 333/2017 no parcelamento de débitos

17. Acerca desse assunto, a Secretaria de Contas Mensais de Gestão apresentou a seguinte manifestação, consoante Certificado n. 02785/18 (fls. 31/34):

(...)

II - A Portaria n. 333/2017 do Ministério da Fazenda instituiu mecanismo para regularização fiscal do município estabelecendo, dentre outras, a possibilidade de parcelamento de débitos previdenciários em até 200 parcelas mensais, iguais e sucessivas, mediante lei específica autorizativa, oriundos das contribuições devidas pelo ente federativo, descontadas dos servidores ativos, aposentados e pensionistas, bem como outros débitos não decorrentes de contribuições, relativos a competências até o mês de março de 2017.

18. Ainda, sugeriu que constasse da resposta a ser oferecida na consulta o seguinte:

(...) a Portaria MF nº 333/2017 instituiu nova possibilidade de parcelamento de débitos previdenciário do ente federado com a unidade gestora do RPPS, em face das já existentes constantes na Portaria nº 402/2008, conforme descrito na norma.

19. Da manifestação oferecida pelo Ministério Público de Contas, no Parecer n. 2324/2019 (fls. 35/38), não se encontrou menção expressa acerca desse assunto.

20. Apesar disso, depreende-se que houve uma concordância implícita do órgão ministerial com a manifestação da SCMG. Primeiro porque o Parquet já adentrou à análise das questões relacionadas à classificação dos débitos previdenciários objeto de parcelamento, matéria normatizada pela Portaria. Segundo porque não há do que se divergir, pois a própria norma, em seu texto, já prevê claramente o contexto de sua atuação, sendo este muito bem esclarecido pela Secretaria Especializada, conforme trechos retrocitados.

21. Nesse sentido, a relatoria acata os argumentos apresentados pela Unidade Técnica. Propõe, no entanto, que seja respondido ao consulente com a seguinte redação:

a Portaria n. 333/2017 do Ministério da Fazenda instituiu mecanismo para regularização fiscal do município estabelecendo a possibilidade de parcelamento e reparcelamento de débitos previdenciários, em até 200 parcelas mensais, iguais e sucessivas, mediante lei autorizativa específica, observados os parâmetros nela estabelecidos. E relativo às contribuições

devidas pelo ente federativo, descontadas dos servidores ativos, aposentados e pensionistas, bem como outros débitos não decorrentes de contribuições, até a competências de março de 2017.

- Da previsão normativa para aplicação da Portaria n. 333/2017 conjuntamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal

22. Acerca deste tópico, a Secretaria de Contas Mensais de Gestão esclareceu acertadamente a relação existente entre o caráter contributivo do RPPS, previsto no texto constitucional (art. 40, caput, CF/88), do qual decorre a necessidade do repasse mensal e integral dos valores das contribuições à unidade gestora do RPPS, e a necessidade de preservação do equilíbrio financeiro e fiscal das contas públicas (§1º do art. 1º da LRF), inclusive do regime próprio de previdência social (art. 69 da LRF), previstos na Lei Complementar n. 101/00.

23. Concluiu que a ausência do recolhimento regular e total das contribuições previdenciárias provoca desequilíbrio nas contas previdenciárias e, assim, contribui para o agravamento dos resultados fiscais negativos do setor público, em afronta aos princípios da gestão fiscal responsável, conforme art. 1º da LRF.

24. Em concordância com esta manifestação entende-se que não há dúvidas sobre a necessidade de aplicação da Portaria n. 333/2017 em conjunto com os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal. Enquanto aquela é uma norma infra legal, emitida pelo Ministério da Fazenda, de utilização facultativa – já que estabelece possibilidades –, esta é uma Lei Complementar de aplicação obrigatória aos Municípios (§2º, art. 1º, LRF), sempre que se trate de qualquer matéria que impacte as finanças públicas.

25. Tendo em vista que a Portaria em análise prevê hipóteses de parcelamento de débitos previdenciários, ou seja, que tem como objeto despesas do Município, especialmente classificada como uma despesa de pessoal, e ainda que

trata de uma dívida do ente, de longo prazo – podendo ter impactos no endividamento do Município –, resta claro que a LRF deve ser observada (e cumprida) para a utilização das possibilidades oferecidas pela Portaria emitida pelo Ministério da Fazenda.

26. Portanto, esclarecida a dúvida acerca da aplicação conjunta de tais normativos.

27. Contudo, essa relatoria supõe não ser somente esta a dúvida do consulente. Isto porque tal dúvida é facilmente esclarecida com a mera leitura dos comandos esculpidos no texto da própria LRF.

28. Todavia, caso o Município optasse por utilizar das possibilidades de parcelamento previstas na Portaria, poderia, sim, deparar-se com dúvidas mais concisas, quanto ao cumprimento das normas da LRF. Por esta razão, a fim de tornar mais completa a decisão, a relatoria acompanha a Especializada e o MPC no sentido de abordar o debate acerca da inclusão das despesas previdenciárias objeto de parcelamento nos limites de gastos com pessoal e da dívida pública consolidada, previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

29. Para tal, deve ser estabelecida mais a seguinte questão:

• Os valores referentes a débitos previdenciárias objeto de parcelamento compõem o cálculo da despesa total com pessoal e da dívida consolidada, para fins de limite?

a. Quanto aos gastos de pessoal:

30. A Unidade Técnica manifestou-se no sentido de que as despesas previdenciárias que forem objeto de parcelamento serão inseridas no cômputo da despesa total com pessoal, pois trata-se de contribuições sociais devidas (parte final do caput do art. 18 da LRF), e, portanto, sujeitam-se ao limite previsto no art. 19 da LRF.

31. Prevê o inciso II do art. 50 da LRF que “a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa”.

32. Assim, a realização do parcelamento ou a amortização de débitos junto ao RPPS resulta de dívida pretérita que já deve estar lançada na contabilidade e, seguindo a regra supramencionada, ter sido reconhecida em regime de competência quando da contabilização da folha de pagamento pelo município.

33. Por essa razão, as despesas previdenciárias deverão incidir no cômputo das despesas total com pessoal no momento de seu fato gerador, ou seja, da contabilização da folha de pagamento.

34. O Ministério Público de Contas concordou com este entendimento, apresentando diversas jurisprudências no mesmo sentido, ou seja, de que as despesas com contribuição previdenciárias objeto de parcelamento deverão ser incluídas no cálculo do limite das despesas com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, adotando-se, para tal, o regime de competência.

35. A relatoria acata tais manifestações. Partindo-se da regra estabelecida na Lei Complementar 101/2000, de que as despesas devem ser registradas segundo o regime de competência, a contribuição previdenciária será incluída no cálculo da despesa total com pessoal (DTP) no momento da ocorrência de seu respectivo fato gerador, qual seja, quando da contabilização da folha de pagamento pelo ente, no mês a que se refere. O parcelamento desta obrigação é somente a postergação do pagamento de uma obrigação já existente e que já foi considerada no cálculo da DTP.

36. Além dessa abordagem, o órgão ministerial, inspirando-se em julgado do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (fim da fl. 36 – verso e início da fl. 37), levantou questão relacionada à distinção da forma de análise das despesas com pessoal correspondentes a despesas de exercícios anteriores, trazendo ao

debate trecho do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional acerca deste tema.

37. Em virtude disto, propôs constar na resposta a ser formulada diferenciação de tratamento (acerca de deduzir ou não o valor da despesa com pessoal referente a exercícios anteriores do cálculo do gasto total com pessoal) em razão da despesa pertencer ou não ao “período de apuração”, que segundo o MDF, é o mês de referência e os onze anteriores.

38. Acerca desta questão, cumpre-nos ressaltar, primeiramente, que a decisão do TCE/PE nos autos n. 0503972-1 – Pleno, de 11/07/07, foi decorrente da seguinte questão formulada pelo consulente daquele Tribunal:

Despesa com pagamento de salários, subsídios etc., de exercícios anteriores, classificadas contabilmente como 31.90.92 é considerada como despesa de pessoal do ano em que está ocorrendo o pagamento?

39. Nota-se que o principal objetivo da decisão é esclarecer dúvidas concernentes às despesas que foram classificadas no elemento de despesa 92 e, portanto, referem-se àquelas que se classificam como Despesas de Exercícios Anteriores, as quais exigem para o seu registro como tal a ocorrência de uma das seguintes hipóteses, segundo o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público13:

a. Despesas que não se tenham processado na época própria, como aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;

b. Restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor;

c. Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício correspondente.

13 BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público. 8ª ed. Brasília, 2018, p. 129. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxx.xxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/00000/000000/XXX_XXXXXx0%X0%XX%00xxx-

+publica%C3%A7%C3%A3o_com+capa_3vs_Errata1/6bb7de01-39b4-4e79-b909-6b7a8197afc9

40. Da leitura do dispositivo percebe-se que se tratam de hipóteses remotas, as quais não deveriam ocorrer com despesas previdenciárias, as quais necessitam, para tornarem-se exigíveis, que o servidor conste da folha de pagamento do Município, seja vinculado ao Regime Próprio de Previdência Social e que o mês de competência tenha decorrido, apenas.

41. Ademais, segundo a LRF, mesmo que o ente não adimpla com suas obrigações previdenciárias, essas devem ser contabilizadas segundo o regime de competência, ou seja quando da contabilização da folha de pagamento pelo ente, não havendo razões para que uma obrigação previdenciária não seja empenhada assim que tenha ocorrido seu fato gerador – ter sido gerada folha de pagamento.

42. Tendo sido esta despesa empenhada e liquidada – e assim já computada para fins de limite de pessoal – restando pendente somente o seu pagamento, no encerramento do exercício ela será transferida para os Restos a Pagar Processados ou, caso decida-se por seu parcelamento imediato, na Dívida Consolidada.

43. Logo, a hipótese de os valores de despesas previdenciárias objeto parcelamento serem tratados como Despesas de Exercícios Anteriores (aquelas classificadas no elemento 92), seria exceção – e não regra –, data vênia, não merecendo ser abordada nestes autos. Divergimos, assim, do Ministério Público de Contas, quanto a este aspecto.

44. Já quanto ao trecho extraído do Manual de Demonstrativos Fiscais, é importante destacar o contexto no qual ele está inserido: (a) compõe o item 04.01.00 “Anexo 1 – Demonstrativo da despesa com pessoal”, que é parte integrante do Relatório de Gestão Fiscal (RGF); (b) este relatório deverá ser emitido quadrimestralmente; (c) mesmo emitido de 4 em 4 meses, o RGF conterá valores da despesa com pessoal executada nos últimos 12 (doze) meses, razão pela qual é importante distinguir se a despesa é ou não de competência do período de apuração.

45. Como se trata de relatório quadrimestral, em alguns momentos constarão do relatório despesas do exercício atual e, ao mesmo tempo, do exercício anterior. Poderá, ainda, haver uma despesa cuja liquidação se deu dentro do período de apuração, mas teve seu fato gerador ocorrido anteriormente a este período.

46. Diante da dúvida sobre quando computar a despesa para fins de gastos com pessoal, o MDF trouxe a previsão do trecho citado pelo Ministério Público de Contas. Definiu-se que a despesa deve ser computada nos gastos de pessoal, para fins de verificação do cumprimento do limite, no período de apuração em que tiver ocorrido o seu fato gerador. Por essa razão, deve ser deduzida do cálculo em períodos de apuração posteriores, evitando considerá-la em duplicidade no cômputo nas Despesas Totais com Pessoal.

47. Trata-se de procedimento padrão e comum a todas as despesas que são consideradas como “de pessoal”, não se referindo especificamente ao caso de contribuições previdenciárias parceladas, ora consultado. Por esta razão, a relatoria entende que não se deve adentrar a este nível de detalhamento proposto pelo Ministério Público de Contas, deixando, portanto, de acatar esta parte de sua manifestação.

48. Sendo assim, a relatoria propõe a seguinte resposta no que tange à inclusão nos gastos de pessoal:

b. Quanto à dívida pública consolidada:

49. Acerca deste assunto a divergência é mais acentuada: a Especializada manifesta-se pela aplicação do teor contido na Nota Técnica n. 20/2001, do então Ministério da Previdência Social, logo, no sentido de que “a dívida de entes Federados relativa às contribuições sociais não está contida no conceito de dívida pública consolidada ou fundada, submetida a limite constitucional”; o Órgão Ministerial sugeriu que “os valores objeto de parcelamento de débitos previdenciários (...) deverão ser contabilizados como dívida consolidada, na medida em que ultrapassarem o encerramento do exercício subsequente”, seguindo orientação expressa no Manual de Demonstrativos Fiscais, expedido pela Secretaria do Tesouro Nacional.

50. A primeira questão a ser pontuada é que as Notas Técnicas emitidas pelos Ministérios, neste caso o então Ministério da Previdência Social, são considerações, esclarecimentos emitidos tecnicamente por aqueles órgãos, acerca de matérias de suas competências. Não possuem, portanto, força normativa, caso não sejam referendadas por uma norma jurídica.

51. Segundo informado no sítio eletrônico do Ministério da Justiça e Segurança Pública do Governo Federal, a Nota Técnica é

um documento elaborado por técnicos especializados em determinado assunto e difere do Parecer pela análise completa de todo o contexto, devendo conter histórico e fundamento legal, baseados em informações relevantes. É emitida quando identificada a necessidade de fundamentação formal ou informação específica da área responsável pela matéria e oferece alternativas para tomada de decisão.

52. Da mencionada citação depreende-se que as normas técnicas buscam aclarar determinado assunto sempre e quando houver necessidade de prestar informação do ponto de vista formal. Logo, é um documento de ordem consultiva e indicativa, cujo principal objetivo é propor alternativas para solução dos mais diversos conflitos existentes no âmbito de um determinado órgão.

53. Contudo, conforme bem leciona o grande autor Xxxx Xxxxxx, a norma jurídica é uma construção escalonada, em uma pirâmide, onde a Constituição

Federal está no nível superior, seguida das normas gerais (leis, costumes, decretos, jurisprudências) e por fim as normas individuais (decisões judiciais, etc).

54. Logo, os regulamentos administrativos – tais quais as Notas Técnicas – não podem se sobrepor ao entendimento de normas gerais (assim classificada as Portaria exaradas pelos Ministérios), tampouco modificá-la, eis que sua finalidade é apenas acessória, ou seja, é atividade meio, não fim.

55. Por sua vez, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda é o órgão que foi legalmente designado como órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, lhe sendo incumbida a tarefa de editar normas gerais no sentido de promover as práticas contábeis vigentes no setor público.14

56. Xxxxxx Xxxxxx (2017), que

A STN/MF vem editando normas gerais (...) com o objetivo de reduzir divergências conceituais e procedimentais, fundamentada na padronização das práticas contábeis, nas três esferas do governo, para fins de consolidação nacional e compatibilização com a elaboração de relatórios e demonstrativos previstos na legislação vigente e nas normas de contabilidade, em benefício da transparência da gestão fiscal, da racionalização de custos nos entes da Federação e do controle social.

57. O mencionado autor ainda explica que as normas estabelecidas pela STN buscam a compatibilização entre aquelas previstas na Lei n. 4.320/64 e na Lei Complementar n. 101/2000.

58. Para tanto, a STN editou alguns Manuais de Contabilidade, dentre eles o Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), os quais foram devidamente aprovados por Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional.

59. Percebe-se, assim, que apesar da existência de Nota Técnica emitida pelo então Ministério da Previdência Social, há norma específica que regulamenta a dívida pública, inclusive estabelecida pelo órgão que detém a competência para estabelecer normas desta natureza (STN), devendo esta, portanto, ser seguida, em detrimento daquela.

14 XXXXXX, Xxxxxx, Contabilidade Pública: teoria e prática. 15 ed. São Paulo: Atlas, 2017. Pg. 161.

60. Adentrando, à questão propriamente dita, destaque-se os seguintes trechos do Manual de Demonstrativos Ficais (STN)15:

04.02.00 ANEXO 2 – DEMONSTRATIVO DA DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA – DCL

(...)

04.02.01.01 Conteúdo do Demonstrativo

O Demonstrativo contém informações sobre a Dívida Consolidada (detalhada em Dívida Mobiliária, Dívida Contratual, Precatórios Posteriores a 05/05/2000 e Outras Dívidas), as Deduções (detalhadas em Disponibilidade de Caixa e Demais Haveres Financeiros), a Dívida Consolidada Líquida e o percentual apurado com base na Receita Corrente Líquida. Para fins de transparência, o valor da Dívida Contratual informada deverá ser detalhado com os valores de Empréstimos, da Reestruturação da Dívida de Estados e Municípios, de Financiamentos, de Parcelamento e Renegociação de dívidas e de Outras Dívidas Contratuais. Serão informados os valores do saldo do exercício anterior, e do saldo do exercício de referência por quadrimestre.

(...)

04.02.01.02 Objetivo do Demonstrativo

O detalhamento, a forma e a metodologia de apuração da DCL414 visam assegurar a transparência das obrigações contraídas pelos entes da Federação e verificar os limites de endividamento de que trata a legislação e outras informações relevantes.

04.02.02 CONCEITO

04.02.02.01 Dívida Consolidada

Conforme estabelece a LRF, a dívida pública consolidada ou fundada corresponde ao montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas para amortização em prazo superior a doze meses, decorrentes de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito. Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.

Nesse conceito estão incluídas a dívida mobiliária e a dívida contratual, exceto as Antecipações da Receita Orçamentária - ARO.

(...)

Como o passivo atuarial do RPPS não integra a dívida consolidada do ente, para fins de limite, as obrigações do ente com o RPPS, decorrentes de contribuições patronais devidas e não repassadas ao regime, inclusive as do exercício de referência, que não tenham previsão para amortização até o final do exercício subsequente, deverão compor a Dívida Consolidada para fins de limite.

Destaca-se que, uma vez enquadrada no conceito de Dívida Consolidada, uma obrigação financeira não perderá essa característica com o simples decurso do

15 BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de Demonstrativos Fiscais: aplicado à União e aos Estados, DF e Municípios. 10ª ed. Brasília, 2019, p. 561. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxx.xxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/00000/000000/XxxxxxxxxxXxxxxxxxxxxxxxxXxxxxxxx-

+MDF+10%C2%AA%20Edi%C3%A7%C3%A3o/a7de0c10-15aa-4eab-9c18-91931d4d069d

tempo. O montante da DC será reduzido somente quando houver o pagamento dessas obrigações. O empenho, a liquidação ou a inscrição de uma dívida em restos a pagar também não interferem na variação do montante da dívida consolidada de um ente.

(grifos nossos)

61. Do trecho citado, percebe-se que não há dúvidas quanto à necessidade de considerar no cálculo da Dívida Consolidada, a fim de verificar o cumprimento do limite, os valores devidos pelo ente ao RPPS, os quais não tenham previsão para amortização até o final do exercício subsequente.

62. Importante ressaltar que este procedimento visa assegurar a transparência das obrigações contraídas pelos entes da Federação, de forma que sua contabilidade apresente de forma fidedigna seu real endividamento.

63. Visando, ainda, esclarecer quaisquer dúvidas acerca da classificação do parcelamento das obrigações previdenciárias como dívida consolidada, cita-se outro trecho do Manual de Demonstrativos Fiscais:

04.02.05 INSTRUÇÕES DE PREENCHIMENTO

04.02.05.01 Estados, DF e Municípios (Tabela 2: Demonstrativo da DCL)

(...)

Dívida Contratual

Registra os saldos, do exercício anterior e do exercício de referência até o quadrimestre correspondente, dos débitos de responsabilidade do Governo do respectivo ente, das dívidas realizadas a partir de empréstimos e financiamentos internos e externos, do refinanciamento da dívida pública mobiliária de Estados e Municípios junto ao Governo Federal e do parcelamento e renegociação de dívidas.

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Parcelamento e Renegociação de dívidas

Registra os saldos do exercício anterior e do exercício de referência até o quadrimestre correspondente do valor atualizado dos parcelamentos e da renegociação de dívidas em prazo superior a doze meses.

(...)

De Contribuições Previdenciárias

Registra os saldos do exercício anterior e do exercício de referência até o quadrimestre correspondente do valor atualizado dos parcelamentos e renegociação previdenciários firmados, ou seja, contribuições e valores que deveriam ter sido repassados ao regime previdenciário e foram negociados ou renegociados para pagamento em prazo superior a 12 meses. Deve ser incluído o saldo da dívida referente aos parcelamentos com o RGPS e também com o RPPS.

As renegociações do ente com o RPPS, decorrentes de contribuições patronais devidas e não repassadas ao regime, deverão compor a Dívida Consolidada para fins de limite. A inclusão dos parcelamentos de dívida com o RPPS na dívida consolidada (impactando o limite da DCL) ocorre porque o RPPS não integra o ente federativo para efeitos do cálculo da DCL. Assim, como o RPPS está sendo considerado um órgão externo ao ente, as dívidas do ente com o RPPS devem integrar a DCL.

Como regra geral, conforme disposto na Resolução do Senado Federal nº 40, de 2001, art. 1º, § 2º, os parcelamentos entre o ente e seus órgãos que integram a administração direta e indireta não devem ser incluídos na DC, uma vez que suas obrigações e seus haveres se anulam no cálculo e as dívidas desses órgãos integram a DC do ente. Porém, essa situação não irá ocorrer com o RPPS, visto que as dívidas e os haveres do RPPS não integram o cálculo da DCL. Dessa forma, os parcelamentos referentes às contribuições patronais ao RPPS devem ser informadas nessa linha.

(grifos nossos)

64. Na leitura deste trecho, que versa especificamente acerca de parcelamento e renegociação de dívidas decorrentes de contribuições previdenciárias, visualiza-se claramente a resposta à esta parte da consulta, de que o valor dos parcelamentos e renegociação previdenciários (firmados tanto com o RGPS, como o RPPS), ou seja, contribuições e valores que deveriam ter sido repassados ao regime previdenciário e foram negociados ou renegociados para pagamento em prazo superior a 12 meses, devem ser incluídos no cálculo da dívida pública consolidada.

65. Assim, merece acolhida a manifestação do Ministério Público de Contas, nesta parte.

66. À título de complementação, cita-se ensinamento da doutrina acerca da Dívida Pública: “é a obrigação passiva contraída pelos entes públicos com outros Estados (...), objetivando satisfazer a necessidade de financiamento do Estado”16.

67. Ora, se o Município não adimple com sua obrigação previdenciária por não possuir recursos suficientes para sanar essa dívida, sendo necessário parcelá-

16 XXXXXXXX, Xxxxxxxxx. Manual completo de contabilidade pública: teoria descomplicada. 4. ed. Xxxxxxx, RJ: Impetus, 2017, p. 476-492.

la, tem-se uma necessidade de financiamento a qual será arcada com capital próprio do ente, em momento posterior.

68. Logo, ao firmar um parcelamento, gerar-se-á uma obrigação financeira (uma dívida) que comprometerá as finanças do Município e que, visando a evidenciação do correto e real endividamento do ente, deverá ser considerada como dívida consolidada.

69. Sendo assim, a relatoria acompanha a sugestão de que se responda, quanto à dívida pública consolidada, que

Os valores referentes à contribuição previdenciária que forem objeto de parcelamento deverão ser contabilizados como dívida consolidada, sendo considerados para fins de limite de endividamento.

- Conclusão

70. Diante de todo o exposto, amparado na fundamentação supra, nos termos do artigo 85, § 1º da Lei 15.958/2007, com redação acrescida pela Lei 17.288/2011, art. 83 do Regimento Interno, regulamentado pela Resolução Administrativa nº 232/2011, cujo artigo 6º, IV foi disciplinado pela Portaria n. 557/2011, proponho que o Tribunal Pleno adote a minuta de Xxxxxxx Consulta que submeto à sua deliberação.

71. É a Proposta de Decisão.

Gabinete do Conselheiro Substituto Xxxxx X. X. Xxxxx, Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 27 de junho de 2019.

Xxxxx X. X. Xxxxx

Conselheiro Substituto – relator

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ACÓRDÃO CONSULTA Nº 00013/2019

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