RELATÓRIO DE AUDITORIA
RELATÓRIO DE AUDITORIA
ORDEM DE SERVIÇO Nº 089/2019/CGM-AUDI
Unidade Auditada:
Secretaria Municipal da Habitação (SEHAB)
XXXXXXX, Xxxxxx Xxxxx. Direito do trabalho. 33 ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
______. Comentários à CLT. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2015.
[1] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU/Tribunal de Contas da União. – 4. ed. rev., atual. eampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010, pág.: 791.
Período de Realização: 20/01/2020 a 17/12/2020
Sumário
4. CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA 8
PARTE A - PROCESSO DE SELEÇÃO E CONTRATAÇÃO 8
CONSTATAÇÃO 01 – Irregularidades na elaboração da planilha orçamentária da SEHAB e vícios na pesquisa prévia de preços para a realização do Processo Licitatório n° 002/2018. 8
18
18
18
CONSTATAÇÃO 02 - Predominância da pontuação técnica sobre a comercial como critério de seleção, além do limite razoável estabelecido em jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU). 18
27
CONSTATAÇÃO 03 - Ausência de critérios objetivos para o julgamento das propostas técnicas da Licitação n° 002/2018, em descumprimento à Lei Federal nº 8.666/93. 27
33
PARTE B - EXECUÇÃO CONTRATUAL 33
CONSTATAÇÃO 04 - Valores do Fator K, adotados pela Cobrape e Diagonal, acima do valor máximo estabelecido no Edital n° 002/2018. 33
42
CONSTATAÇÃO 05 - Sobrepreços na taxa hora dos profissionais nos Contratos n° 019/2019-SEHAB e 020/2019-SEHAB firmados com a Cobrape e Diagonal, respectivamente. 43
56
56
CONSTATAÇÃO 06 - Superfaturamento no fornecimento de veículos nos Contratos n° 019/2019 - SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB causando um prejuízo aproximado de R$ 234.566,02, desde o início dos Contratos até fevereiro de 2020. 56
59
59
CONSTATAÇÃO 07 - Apropriação de horas indevidas em período de férias de funcionários das contratadas Cobrape e Diagonal com prejuízo ao erário público no valor de R$ 62.260,04. 60
64
64
CONSTATAÇÃO 08 - Pagamento a profissionais listados em Relatório de Medição sem comprovação de vínculo profissional junto às contratadas Cobrape e Diagonal. 65
72
CONSTATAÇÃO 09 - Subcontratação não autorizada de serviços de profissional técnico e de fornecimento de veículos nos Contratos n° 019/2019 - SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB. 72
78
78
CONSTATAÇÃO 10 - Fragilidade na validação das horas efetivamente trabalhadas pelos profissionais da Cobrape e Diagonal. 78
81
CONSTATAÇÃO 11 - Ausência de cobertura dos profissionais em férias das empresas Cobrape e Diagonal, sem aplicação de penalidades conforme estipulado nos Contratos n° 019/2019 - SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB 81
84
84
CONSTATAÇÃO 12 - Ausência da folha de frequência e da ficha individual de apropriação de horas dos profissionais da contratada Diagonal, em descumprimento ao Contrato n° 020/2019 – SEHAB e à Portaria SF nº 92/2014. 84
87
CONSTATAÇÃO 13 - Ausência de verificação das qualificações técnicas dos profissionais das Contratadas (Cobrape e Diagonal) e de aprovação pela SEHAB da substituição do Coordenador Geral da Cobrape, em desacordo com a Lei Federal nº 8666/93 e o Contrato n° 19/2019-SEHAB, respectivamente. 87
90
CONSTATAÇÃO 14 - Fragilidades nos processos de ateste do serviço executado e respectivo pagamento. 90
RECOMENDAÇÃO 21 107
CONSTATAÇÃO 15 - Emissão de documentos fiscais antes da aprovação da medição dos serviços, em descumprimento ao previsto em Contrato. 107
RECOMENDAÇÃO 22 110
5. ANEXO - PLANO DE AÇÃO 111
1. SUMÁRIO EXECUTIVO
Este trabalho de auditoria, realizado em atendimento à Ordem de Serviço nº 089/2019/CGM- AUDI, teve como objetivo averiguar o cumprimento das obrigações contratuais e a efetiva entrega dos serviços sociais pelas empresas Cobrape Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos (CNPJ: 58.645.219/0001-28) e Diagonal Empreendimentos e Gestão de Negócios (CNPJ: 01.115.194/0001-33) contratadas pela Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB).
Trata-se de trabalho oriundo de demanda do Gabinete da Controladoria Geral do Município encaminhada a esta Coordenadoria de Auditoria Geral (AUDI).
Do resultado dos trabalhos, destacam-se as principais constatações e recomendações:
CONSTATAÇÃO 05 - Sobrepreços na taxa hora dos profissionais nos Contratos n° 019/2019-SEHAB e 020/2019-SEHAB firmados com a Cobrape e Diagonal, respectivamente.
Foi constatado que as taxas hora de alguns cargos previstos nos Contratos n° 019/2019-SEHAB e 020/2019-SEHAB firmados com a Cobrape e Diagonal, respectivamente, estão com sobrepreço. Tal verificação foi obtida através de três análises:
• Comparação entre os referidos contratos vigentes em comparação com os respectivos contratos anteriores (emergenciais);
• Comparação entre os valores pagos pelas Contratadas aos seus profissionais subcontratados e os valores contratuais pagos pela SEHAB;
• Fator K real adotado pelas Contratadas superior ao permitido (2,75) pelo Edital, conforme descrito no achado anterior.
Principal recomendação: Recomenda-se que a SEHAB, a partir dos resultados da RECOMENDAÇÃO 01 e da realização de uma nova pesquisa de mercado de forma ampla, sem os vícios apontados na CONSTATAÇÃO 01, avalie se houve sobrepreços nas taxas horas dos profissionais. Caso positivo, instaure procedimento administrativo para ressarcimento dos prejuízos de R$ 2.750.354,01 (dois milhões e setecentos e cinquenta mil trezentos e cinquenta e quatro reais e um centavo) apurados pela Equipe de Auditoria referente ao período do início do contrato até fevereiro/2020. Os prejuízos posteriores a este período também devem ser apurados e ressarcidos. Por fim, recomenda-se realizar a revisão do valor contratual referente aos Contratos n° 019/2019-SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB.
CONSTATAÇÃO 06 - Superfaturamento no fornecimento de veículos nos Contratos n° 019/2019 - SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB causando um prejuízo aproximado de R$ 234.566,02, desde o início dos Contratos até fevereiro de 2020.
Foi constatado superfaturamento no fornecimento de veículos pelas empresas Cobrape (Contrato n° 019/2019 - SEHAB) e Diagonal (Contrato n° 020/2019 - SEHAB).
Principal recomendação: Recomenda-se que a SEHAB estabeleça as medidas necessárias ao ressarcimento do prejuízo apurado de R$ 234.566,02 (duzentos e trinta e quatro mil quinhentos e sessenta e seis reais e dois centavos), após concedido o contraditório e ampla defesa às Contratadas.
CONSTATAÇÃO 07 - Apropriação de horas indevidas em período de férias de funcionários das contratadas Cobrape e Diagonal com prejuízo ao erário público no valor de R$ 62.260,04.
Foram constatados, na execução dos Contratos n° 019/2019 - SEHAB (Cobrape) e n° 020/2019 - SEHAB (Diagonal), registros de horas trabalhadas em período de férias de funcionários das referidas empresas.
Principal recomendação: Recomenda-se que a SEHAB verifique e comprove, a partir de registros internos das Contratadas, que os funcionários em férias efetivamente trabalharam no referido período. Caso não seja comprovado, a Unidade deve tomar as medidas necessárias para ressarcimento de R$ 62.260,04 (sessenta e dois mil, duzentos e sessenta reais e quatro centavos) referente ao início do contrato a fevereiro de 2020 apurado pela Equipe de Auditoria, após concedido o contraditório e ampla defesa às Contratadas.
Sugere-se, então, o encaminhamento deste Relatório à Corregedoria Geral do Município, ao Tribunal de Contas do Município de São Paulo e à Câmara Municipal de São Paulo.
2. METODOLOGIA
Trabalho realizado de acordo com as Normas Brasileiras de Auditoria, abrangendo:
• Planejamento dos trabalhos;
• Solicitação de processos e documentos;
• Análise de documentos relacionados à contratação e fiscalização quanto aos requisitos técnicos exigidos contratualmente.
3. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O escopo original deste trabalho foi verificar a regularidade da execução dos contratos firmados pela SEHAB quanto à prestação de serviços técnicos especializados de trabalho social, em substituição aos contratos emergenciais anteriores, conforme estabelecido na Ordem de Serviço n° 089/2019/CGM-AUDI. No entanto, em função de alguns achados na execução dos contratos vigentes, tornou-se necessário verificar alguns aspectos do processo de licitação.
As quatro empresas abaixo, prestavam serviços sociais para a SEHAB, de forma emergencial:
• Cobrape Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos (CNPJ: 58.645.219/0001-28);
• Diagonal Empreendimentos e Gestão de Negócios (CNPJ: 01.115.194/0001-33);
• IEME Brasil Engenharia Consultiva (CNPJ: 57.394.447/0001-00);
• Núcleo Engenharia Consultiva (CNPJ: 38.894.804/0001-54).
Após o término dos contratos emergenciais, em 2019, foi realizada a Concorrência n° 002/2018 (Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4) da qual se sagraram vencedoras as empresas Cobrape (lote 1) e Diagonal (lote 2).
Atualmente, a SEHAB não possui contratos vigentes com as empresas IEME Brasil Engenharia Consultiva e Núcleo Engenharia Consultiva, conforme resposta da Unidade (Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, Doc. n° 025383637).
Dessa forma, este trabalho restringiu-se à verificação dos Contratos n°s 019/2019-SEHAB e 020/2019-SEHAB firmados com a Cobrape e Diagonal, respectivamente, e o processo de licitação (Concorrência n° 002/2018) que levou a essas contratações apenas quanto aos fatos identificados na execução contratual que foram diretamente influenciados por ações realizadas durante o processo licitatório.
4. CONSTATAÇÕES DE AUDITORIA
PARTE A - PROCESSO DE SELEÇÃO E CONTRATAÇÃO
Foram constatadas irregularidades na elaboração da planilha orçamentária da SEHAB e vícios na pesquisa prévia de preços realizada pela SEHAB, visando estimar o orçamento necessário para a contratação dos serviços referentes ao Processo Licitatório n° 002/2018 (Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4). Dessa forma, a pesquisa de preços não atingiu o objetivo de se obter o preço de mercado para o serviço a ser contratado.
A SEHAB elaborou uma planilha orçamentária detalhada, a partir de pesquisa de bancos de dados disponíveis. De acordo com a SEHAB (Doc. n° 7349279), as taxas horas adotadas foram obtidas, quando disponíveis, da tabela de preços do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI, abril/2018) e da tabela de preços da Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB, janeiro/2018). No entanto, não foi possível identificar nas tabelas de preços citadas acima, os cargos correspondentes aos relacionados na planilha orçamentária da SEHAB e consequentemente verificar a origem das taxas horas adotadas na referida planilha.
Com relação à pesquisa de preços, basicamente, foram identificados dois vícios: primeiro por ter encaminhado às empresas, uma planilha orçamentária detalhada, de uso interno da SEHAB, juntamente com os documentos necessários para a cotação; e o segundo por ter solicitado e considerado os orçamentos de duas empresas que já prestavam os mesmos serviços à SEHAB.
No que tange ao primeiro vício identificado, a SEHAB solicitou para seis empresas, o orçamento dos serviços constantes no Termos de Referências dos lotes 1 e 2 (Doc. n° 9778934). Além dos termos de referência, a SEHAB encaminhou diversos documentos, entre eles, o apêndice III contendo uma planilha orçamentária detalhada dos lotes 1 e 2 (Doc. n° 9655003 e n° 9655004), elaborado pela própria SEHAB.
Estas planilhas, elaboradas pela SEHAB e enviada às empresas para cotação, continham a relação dos profissionais, suas respectivas taxas horas, além de quantidade estimada mensal de horas (Figura 1). A planilha também contemplava os custos orçados para o fornecimento de escritório de apoio técnico e locação de veículos.
Figura 1 - Planilha Orçamentária da SEHAB referente ao Lote 1
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, Apêndice III (lote 1)
As informações contidas na planilha orçamentária podem ter influenciado as empresas na elaboração de suas cotações, inclusive, o envio dessas planilhas, causou estranheza para a empresa Geribello, que recebeu o pedido de cotação, e fez o seguinte questionamento (Doc. n° 10004832):
,
Prezada Dra.
No material recebido já constam orçamentos. Qual o objetivo? Verificar se os preços estão na realidade do mercado ou apresentar uma sugestão de novos preços?
A SEHAB respondeu:
Olá
,
Este é o intuito, de conhecer os valores de mercado.
O segundo vício identificado foi em relação às cotações de preços das empresas já prestadoras do serviço. Constam no Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, somente três cotações recebidas (Quadro 1), sendo que duas delas referem-se às empresas Cobrape e Diagonal, ambas prestavam serviços à SEHAB, em caráter emergencial à época. A terceira cotação foi da empresa Geribello.
Recursos Humanos Taxa hora | ||||
Cargos | Planilha Orçamentária SEHAB (R$ / hora) | Cobrape K=2,75 (R$ / hora) | Diagonal K=2,96 (R$ / hora) | Geribello K = não informado (R$ / hora) |
Coordenador Geral | R$ 470,38 | R$ 450,00 | R$ 379,36 | R$ 425,53 |
Coordenador Técnico de Trabalho Social | R$ 436,26 | R$ 350,00 | R$ 352,87 | R$ 395,82 |
Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação | R$ 436,26 | R$ 350,00 | R$ 352,87 | R$ 395,82 |
Consultores | R$ 470,38 | R$ 350,00 | R$ 480,00 | R$ 323,37 |
Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social | R$ 204,11 | R$ 236,71 | R$ 235,72 | R$ 230,57 |
Especialista em Pesquisa e Cadastro Socioeconômico | R$ 204,11 | R$ 236,71 | R$ 235,72 | R$ 230,57 |
Especialista em Comunicação Social | R$ 204,11 | R$ 236,71 | R$ 235,72 | R$ 230,57 |
Especialista em Reassentamento e Meio Ambiente | R$ 204,11 | R$ 236,71 | R$ 235,72 | R$ 230,57 |
Especialista em Pós- Ocupação e Gestão Condominial | R$ 204,11 | R$ 236,71 | R$ 235,72 | R$ 230,57 |
Técnico Social Nível Superior Sênior | R$ 199,95 | R$ 223,49 | R$ 205,55 | R$ 230,57 |
Técnico Social Nível Superior Pleno | R$ 152,57 | R$ 148,36 | R$ 155,75 | R$ 153,34 |
Técnico Social Nível Superior Júnior | R$ 110,82 | R$ 121,85 | R$ 110,94 | R$ 124,45 |
Técnico Nível Superior Sênior | R$ 199,95 | R$ 223,49 | R$ 205,55 | R$ 222,12 |
Técnico Nível Superior Pleno | R$ 150,31 | R$ 148,36 | R$ 155,75 | R$ 171,25 |
Técnico Nível Superior Júnior | R$ 106,86 | R$ 121,85 | R$ 138,12 | R$ 138,45 |
Programador de Sistemas | R$ 65,56 | R$ 82,94 | R$ 110,94 | R$ 121,03 |
Analista de Processo | R$ 65,56 | R$ 82,94 | R$ 110,94 | R$ 121,03 |
Técnico em Comunicação e Editoração | R$ 63,14 | R$ 82,94 | R$ 110,94 | R$ 85,22 |
Auxiliar de Campo/Pesquisador | R$ 63,14 | R$ 82,94 | R$ 67,63 | R$ 60,33 |
Auxiliar Administrativo Financeiro | R$ 90,25 | R$ 82,94 | R$ 88,26 | R$ 48,06 |
Auxiliar Administrativo | R$ 63,14 | R$ 65,10 | R$ 67,63 | R$ 48,06 |
Despesas Diretas | ||||
Escritório de apoio Técnico (R$/unidade) | R$ 21.437,29 | R$ 22.723,52 | R$ 23.400,00 | R$ 16.843,49 |
Locação de Veículos (R$/hora) | R$ 41,64 | R$ 44,52 | R$ 48,00 | R$ 80,99 |
Valor Total Lote 1 | R$ 28.148.247,48 | R$ 29.984.639,65 (+6,52%) | R$ 29.743.627,95 (+5,67%) | R$ 29.945.656,44 (+6,39%) |
Valor Total Lote 2 | R$ 25.719.553,68 | R$ 27.366.746,73 (+6,40%) | R$ 27.182.974,59 (+5,69%) | R$ 27.292.697,88 (+6,12%) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Todas as cotações apresentaram valores superiores aos valores da planilha orçamentária da SEHAB (2a coluna do quadro acima).
Cumpre ressaltar que o Tribunal de Contas da União (TCU), possui inúmeros julgados referentes à adequada pesquisa de preços. A título de exemplo, citam-se:
Acórdão 1.445/2015
Na elaboração do orçamento estimativo de licitação, bem como na demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preços. Devem ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a contratações similares de outros entes públicos, em detrimento de pesquisas com fornecedores, publicadas em mídias especializadas ou em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, cuja adoção deve ser tida como prática subsidiária. (grifo nosso)
Acórdão 1.604/2017
Na demonstração da vantajosidade de eventual renovação de contrato de serviços de natureza continuada, deve ser realizada ampla pesquisa de preços, priorizando-se consultas a portais de compras governamentais e a contratações similares de outros entes públicos, utilizando-se apenas subsidiariamente a pesquisa com fornecedores. (grifo nosso)
Desta forma, além da pesquisa da pesquisa de mercado não ter sido abrangente, por ter contado com apenas três empresas, sendo que duas delas prestavam serviços, à época, para SEHAB ainda foi verificado que a Secretaria não considerou o resultado dessa pesquisa de preços para estimar o orçamento. O Edital nº 002/2018 (Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4) trouxe exatamente os mesmos valores da planilha orçamentária (Apêndice III) constante no pedido de cotação.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
O achado de auditoria em referência indica a existência de suposta irregularidade no procedimento de precificação dos contratos, a partir da (i) apresentação de planilha detalhada de preços às empresas cotadas; e, (ii) consideração dos preços de empresas que já figuravam como contratadas da Secretaria de Habitação (“SEHAB”).
Quanto ao primeiro aspecto, entende a auditoria que o fornecimento de planilha detalhada às empresas cotadas poderia ter influenciado nos preços coletados, uma vez que estas empresas poderiam ofertar valores semelhantes aos previstos na planilha, mas que não necessariamente seriam correspondentes aos preços de mercado.
Sobre o tema, válido esclarecer, como constou do relatório, que a planilha de preços enviada às empresas para cotação foi elaborada com base nas referências oficiais usadas pelos órgãos e
entidades do Município de São Paulo, notadamente o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (“SINAPI”) e Tabela da Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras (“SIURB”).
Essas referências, como se sabe, refletem, por si só, os preços de mercado de forma consonante à realidade das obras e serviços locais, de modo que não se poderia dizer que a utilização de planilha que tivesse essas bases como parâmetro impediria a obtenção de preços vantajosos à Administração contratante.
Xxxxxx, como amplamente reconhecido pela jurisprudência do E. Tribunal de Contas da União, a utilização dos índices de referência oficial traz presunção de que os preços praticados são compatíveis com os valores de mercado, inclusive no que se refere à mão de obra e encargos, como se denota dos seguintes julgados:
As regras e os critérios para elaboração de orçamentos de referência de obras e serviços de engenharia pela Administração Pública devem se basear precipuamente nos sistemas referenciais oficiais de custo (Sinapi e Sicro), estabelecidos no Decreto
7.983/2013 - no caso de certames fundamentados na Lei 8.666/1993 que prevejam o uso
de recursos dos orçamentos da União -, bem como no art. 8º, §§ 3º, 4º e 6º, da Lei 12.462/2011, e no art. 31, §§ 2º e 3º, da Lei 13.303/2016. Tais referenciais consideram, de forma direta ou indireta, os parâmetros salariais e outras disposições de instrumentos de negociação coletiva de trabalho na formação de custos com a mão de obra. (Grifou-se)
(TCU. Acórdão 719/2018-P. Relator Min. Xxxxxxxx Xxxxxx. Sessão de 04/04/2018)
O Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) reflete os valores praticados pelo mercado da construção civil e, segundo tem sido especificado nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, deve ser adotado como limite superior de custos unitários de materiais e serviços de obras públicas executadas com recursos federais. (Grifou-se)
(TCU. Acórdão 763/2007-P. Relator Xxxxxx Xxxxxxxxx. Sessão de 02/05/2007)
A Administração Pública deve observar, em suas licitações de obras e serviços de engenharia, os referenciais oficiais de mercado, em especial o Sinapi e o Sicro, justificando tecnicamente a adoção de valores distintos dos constantes desses sistemas.
(TCU. Acórdão 2056/2015-P. Relator Xxxxxxx Xxxxxx. Sessão de 19/08/2015)
Como se extrai dos trechos de acórdãos acima colacionados, a utilização do SINAPI ou outras referências oficiais faz presumir a compatibilidade dos valores aos preços de mercado, de modo que não se sustenta a afirmação de que as empresas, ao se valerem dessas referências para cotação, poderiam apresentar valores incompatíveis, principalmente se não houve prova nesse sentido.
Isso porque, ao seguir essas referências, as empresas automaticamente se adaptam aos preços de mercado, de forma que a constatação de que a Administração não recebeu ofertas adequadas e compatíveis acaba por formalizar simples presunção de irregularidade, que não pode persistir.
O segundo achado, ainda com relação ao tema, refere-se ao fato de que as cotações realizadas teriam considerado preços praticados por empresas que já figuravam como contratadas da SEHAB, de forma que a pesquisa não teria sido abrangente, a ponto de se deixar de usar os valores levantados nestas cotações.
Sabe-se que a Lei Geral de Licitações, apesar de fazer referência à necessidade de observância dos preços de mercado nas contratações públicas, não estabelece formas taxativas de obtenção desses parâmetros, o que acaba estando presente na legislação esparsa ou mesmo na prática cotidiana dos órgãos e entidades da Administração Pública.
Nesse sentido, o Decreto Federal nº 7.983/2013, como exemplo, as contratações realizadas com recursos municipais, traz alguns parâmetros para a formação do orçamento da futura contratação, prevendo, de forma subsidiária, o uso das tabelas referenciais do SINAPI / SICRO, o uso de outras tabelas oficiais ou a cotação de preços de mercado, como se verifica:
Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou
iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, excetuados os
itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.
(...)
Art. 6º Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º e 5º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado.
Assim, como esclarece a legislação federal, há uma ordem preferencial de critérios para a elaboração dos orçamentos de referência de contratações públicas, que parte do uso das tabelas referenciais e se encerra com as cotações de mercado.
Especialmente quanto a essa última alternativa, apesar de não existir norma que determine seu formato, a jurisprudência dos órgãos de controle acabou por definir como aceitável a obtenção de, no mínimo, três cotações para fins de formação de preço. Sobre isso, ponderou-se que “a jurisprudência do TCU é no sentido de que antes da fase externa da licitação há que se fazer pesquisa de preço para que se obtenha, no mínimo, três orçamentos de fornecedores distintos (Acórdão nº 4.013/2008-TCU-Plenário, Acórdão nº 1.547/2007-TCU-Plenário)[1]”.
Veja-se que para a obtenção dessas cotações, em momento algum se definiu que não poderiam ser usados valores já praticados em contratos vigentes com a própria Administração contratante. Pelo contrário, o TCU já reconheceu ser “possível utilizar os valores contratados pelo próprio órgão em licitações anteriores como parâmetro do preço estimado”[2].
Afinal, os contratos em andamento apresentam valores compatíveis com aqueles praticados em mercado, salvo comprovação em sentido contrário - o que não ocorreu -, não havendo, assim, motivo bastante para a sua desconsideração.
Diante desses esclarecimentos, verifica-se que os procedimentos adotados na fase interna da licitação, ainda que possam ser aprimorados em oportunidades futuras, não acarretaram qualquer irregularidade nas contratações realizadas, que continuam a apresentarem-se como compatíveis aos valores de mercado e vantajosas à Administração Pública.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB esclareceu que a planilha de preços enviada às empresas para cotação foi elaborada com base nas referências oficiais usadas pelos órgãos e entidades do Município de São Paulo, notadamente o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI) e Tabela da Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras (SIURB). Segundo ela, as referências utilizadas na planilha refletem os preços de mercado de forma consoante à realidade das obras e serviços locais, de modo que não se impediria a obtenção de preços vantajosos à Administração. A SEHAB cita a jurisprudência do Tribunal de Contas da União sobre a utilização dos índices de referência oficial para a elaboração de orçamentos.
A Equipe de Auditoria, em nenhum momento, discordou da utilização das referências adotadas pela SEHAB (SINAPI e SIURB). Neste aspecto, o apontamento realizado foi relativo ao envio da planilha orçamentária, de uso interno da SEHAB, para as empresas realizarem a cotação e à impossibilidade de identificar nas tabelas de preços das referências citadas, os cargos correspondentes aos relacionados na planilha orçamentária da SEHAB. A Unidade, não demonstrou que utilizou as referências da XXXXXX e SIURB, ao menos indicando a correspondência de cargos entre as referências e da sua planilha orçamentária.
A SEHAB afirmou que não se sustenta a afirmação de que as empresas, ao se valerem dessas referências para a cotação, poderiam apresentar valores incompatíveis. A Equipe de Auditoria não concorda com essa justificativa, tanto que, as empresas consultadas embora cientes de que os valores orçados na planilha de custos da SEHAB tinham como referência as tabelas da SINAPI e SIURB, conforme indicadas explicitamente na planilha de custos, mesmo assim todas apresentaram propostas com valores superiores.
A própria jurisprudência referenciada pela SEHAB destaca que a SINAPI deve ser adotada como limite superior.
O Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) reflete os valores praticados pelo mercado da construção civil e, segundo tem sido especificado nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, deve ser adotado como limite superior de custos unitários de materiais e serviços de obras públicas (...). (grifos nossos)
Sobre a utilização de cotações obtidas das empresas Cobrape e Diagonal, ambas prestadoras dos serviços, à época da contratação emergencial, a SEHAB alega que a Lei Federal nº 8.666/1993 não estabelece formas taxativas de obtenção dos preços de mercado, as quais são estabelecidas por meio de legislação esparsa ou prática rotineira da Administração. A SEHAB traz como exemplo o Decreto Federal n° 7.983/2013 que estabelece parâmetros para a formação do orçamento para futura contratação e prevê de forma subsidiária, o uso das tabelas referenciais do SINAPI /SICRO.
A SEHAB argumenta que a legislação federal não determina o formato para a realização das cotações de preços de mercado e que a jurisprudência dos órgãos de controle considera aceitável a obtenção de, no mínimo três cotações para fins de orçamento e não existe impedimento para o uso de valores de contratos vigentes com a própria Administração.
Cabe destacar que no âmbito municipal o processo licitatório está regulamentado pelo Decreto Municipal n° 44.279/2003 o qual dispõe em seu art. 4° sobre os parâmetros para a realização de pesquisa de mercado.
Art. 4º A pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral consistirá em consulta ao banco de preços de referência mantido pela Prefeitura.
§ 1º Na hipótese de inexistência do bem ou serviço que se pretende adquirir ou contratar no banco de preços de referência mantido pela Prefeitura, bem como na hipótese de incompatibilidade de sua especificação técnica com aquela que serve de base para a composição do banco, desde que devidamente caracterizadas, fica autorizada a utilização dos seguintes parâmetros para a realização da pesquisa de preços:
I - pesquisa publicada por instituição renomada na formação de preços, inclusive por meio eletrônico, desde que contenha a data e hora de acesso;
II - bancos de preços praticados no âmbito da Administração Pública; III - contratações similares de entes públicos, em execução; ou
IV - múltiplas consultas diretas ao mercado.
§ 2º Na contratação de serviços, o preço de referência da mão de obra poderá considerar o valor do piso salarial da categoria profissional correspondente.
§ 3º Excepcionalmente, mediante justificativa, nas hipóteses dos incisos III e IV do § 1º deste artigo, será admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores.
§ 4º As consultas poderão ser realizadas por qualquer meio de comunicação e, na hipótese de serem informais, deverão ser certificadas pelo funcionário responsável, que apontará as informações obtidas e as respectivas fontes.
§ 5º A pesquisa de preço, a critério da comissão de licitação ou da autoridade competente para autorizar a contratação, deverá ser repetida sempre que necessário à preservação do interesse público, considerados o tempo decorrido, a sazonalidade de mercado ou outras condições econômicas específicas.
§ 6º A Secretaria Municipal de Gestão poderá estabelecer, mediante portaria, diretrizes e procedimentos visando orientar as unidades contratantes acerca do cumprimento do disposto neste artigo.
A Equipe de Auditoria entende que, embora não haja impedimento legal, sobre o uso da cotação junto às empresas já prestadoras, o fato de 2 das 3 empresas consultadas já serem prestadoras, não permite obter uma pesquisa de mercado ampla.
Recomenda-se à SEHAB que revise o seu orçamento, para as próximas prorrogações contratuais, a partir de uma nova consulta às tabelas da SINAPI e SIURB, indicando claramente, as correspondências entre os cargos do Contrato e os cargos existentes nessas tabelas, uma vez que para a maioria dos cargos não existe essa correspondência clara e direta.
Recomenda-se à SEHAB que reavalie seu procedimento de solicitação de cotação (pesquisa de mercado), tornando-a mais ampla, ou seja, envolvendo empresas além das já contratadas, em consonância com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (Acórdão 1.445/2015 e Acórdão 1.604/2017) e com o Decreto Municipal nº 44.279/2003.
Recomenda-se à SEHAB que os orçamentos coletados para fins de composição do preço de referência da licitação não sejam encaminhados a terceiros interessados, de modo, a evitar eventuais influências na elaboração das propostas por fornecedores potenciais.
O processo licitatório para a contratação de serviços técnicos especializados de trabalho social definidos no Edital nº 002/2018 (Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4), ocorreu na modalidade concorrência e tipo de licitação técnica e preço.
Foi constatado que a pontuação técnica teve um efeito predominante sobre a comercial, além do limite razoável (70%) considerado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), ao se adotar os critérios e fórmulas de cálculo definidos no Edital n° 002/2018.
As justificativas da SEHAB para adotar o tipo de licitação técnica e preço estão descritas no processo de licitação. Resumidamente, a SEHAB justifica a importância do domínio técnico sobre as diversas metodologias de atuação junto à população, diante de diferentes contextos sociais e demandas da Política Municipal de Habitação, tornando a técnica um elemento imprescindível na execução dos trabalhos sociais.
Abaixo seguem alguns trechos das justificativas da SEHAB (Doc. n° 7349279):
O trabalho social junto à população exige o domínio de diferentes metodologias e formas de atuação, para lidar com os diferentes contextos sociais que são encontrados nos diversos tipos de intervenção habitacional ou demanda de ação da Política Municipal de Habitação.
O conjunto de ações necessárias ao trabalho social de uma área não remete a uma metodologia sabidamente consagrada. Ao contrário, revela que a excelência técnica será determinante para o resultado final do projeto, visto permitir a oferta da melhor solução
técnica para o caso específico. Isto é, a melhor técnica e abordagem das famílias no contexto da intervenção habitacional (que deve ocorrer antes, durante e depois de finalizada as intervenções físicas) são determinantes para o sucesso ou insucesso do desenvolvimento dos programas habitacionais e das obras em andamento.
[...]
Por este motivo, a técnica na execução deste tipo de serviço é imprescindível para o Município. A busca pela melhor técnica numa contratação que envolve a execução de produtos e atividades de trabalho social tem estreita relação com a garantia de que tais atividades e produtos realizados pela empresa contratada resultarão, ao seu final, no efetivo e adequado atendimento e suporte das famílias de acordo com as intervenções habitacionais pretendidas e de acordo com os objetivos pretendidos com aquela tipologia de trabalho social. (grifos nossos)
O item 15.6 do Edital (Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, Doc. n° 016356653) estabeleceu a seguinte fórmula para a pontuação final:
15.6. A Pontuação Final (PF) das propostas, para cada um dos dois lotes, será feita mediante a aplicação da fórmula seguinte:
PF = 7 x PT + 3 x PC
10
Onde:
PF = Pontuação Final da Proposta PT = Pontuação Técnica
PC = Pontuação Comercial
Da fórmula acima, verifica-se que a pontuação técnica teve peso 7 e a pontuação comercial peso
3. Ressalta-se que, segundo o entendimento do TCU (TC-010.098/2010-0), em regra, quando realizada licitação técnica e preço, a fórmula deve reconhecer peso igual ao critério técnica e ao preço. Admite-se ainda que o critério técnica assuma um peso de até 70% da nota final, havendo justificativa específica.
No caso em análise, verifica-se justificativa para a utilização do tipo técnica e preço, mas não há justificativa específica para o peso excepcionalmente superior atribuído ao critério técnica. Além disso, como será explicado adiante, não obstante a fórmula ter atribuído pesos de, respectivamente, 70% e 30% aos critérios técnica e preço, na prática, o único critério aplicado foi o da técnica, ainda que tenha havido propostas variadas de preços.
TC-010.098/2010-0:
Embora a Lei 8.666/1993 faculte ao administrador um certo grau de discricionariedade na escolha da ponderação das propostas técnicas e de preço, tanto a doutrina quanto a jurisprudência deste Tribunal são uníssonas no sentido de que o favorecimento da proposta técnica em relação à de preços deve ser devidamente justificada. Ensinamento doutrinário nesse diapasão vem de Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Ed. Dialética - 15ª edição, pg. 732:
“A valoração da proposta técnica e o valor da proposta de preço deverão ser transformados em valores numéricos, produzindo-se a partir daí uma média. Existe uma Margem de discricionariedade para a Administração dispor sobre isso no edital. Faculta- se que o edital inclusive reconheça importância Maior para a nota técnica. Todavia, essa
autonomia não autoriza reconhecer predominância tão intensa à nota técnica que a proposta econômica deixaria de apresentar relevância. Em termos concretos, a solução Mais equilibrada é reconhecer que a proposta vencedora será determinada por uma fórmula que reconheça peso igual para as notas técnicas e de preço. Pode-se admitir a atribuição de peso Maior à nota técnica mediante justificativa adequada. Mas se afigura desarrazoado atribuir à nota técnica peso superior a 7 e à nota de preço peso inferior a 3.” (grifos nossos)
No entanto, o peso da nota técnica tornou-se ainda mais dominante ao se aplicar a fórmula de cálculo da pontuação comercial, estabelecido no item 15.5.2. do Edital:
15.5.2 A Comissão de Licitação avaliará as propostas comerciais classificadas de cada lote de acordo com o seguinte critério:
PC = 100 x A , sendo A <= 1 Vprop Vprop
A = Vo + Vmed 2
PC = Pontuação Comercial da proponente para o lote
Vprop = valor da proposta comercial apresentadas pela proponente para o lote Vo = valor orçado para o lote no Edital
Vmed = média aritmética entre os valores das propostas comerciais classificadas para o lote
A fórmula de cálculo da nota comercial acima tornou baixa ou praticamente nula a sua influência no resultado final, uma vez que equiparou igualmente todos os licitantes no aspecto comercial.
A Tabela 1 mostra o resultado final (Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, Doc. n° 021522224) calculado pela Comissão de Licitação, adotando-se as fórmulas acima.
Tabela 1 - Resultado Final da Licitação RESULTADOS DOS 2 LOTES DA CONCORRÊNCIA
02/2018/SEHAB
Propostas = Vprop | PC = 100*(A/Vprop) | ||||||
Empresa / Consórcio | Valor da proposta comercial (NC) | Nota Técnica (NT) | A/Vprop | Condição: NC = A/Vprop≤1 | NC (x100 ) | NF=0,7*NT+0,3* NC | |
Lote 1 | |||||||
Cobrape | 24.066.751,56 | 100 | 1,10 | 1,00 | 100,0 0 | 100,00 | |
Diagonal | 24.715.296,00 | 97,5 | 1,07 | 1,00 | 100,0 0 | 98,25 | |
Xxxxxxxxx Xxxxxxxx | 25.841.058,00 | 84 | 1,03 | 1,00 | 100,0 0 | 88,80 | |
Lote 2 | |||||||
Diagonal | 21.840.192,00 | 100 | 1,10 | 1,00 | 100,0 0 | 100,00 | |
Cobrape | 22.067.664,60 | 97,5 | 1,09 | 1,00 | 100,0 0 | 98,25 | ||
Xxxxxxxxx Xxxxxxxx | 23.609.688,96 | 90 | 1,02 | 1,00 | 100,0 0 | 93,00 | ||
Bureau Veritas | 21.291.665,28 | 82,5 | 1,13 | 1,00 | 100,0 0 | 87,75 | ||
IEME | 23.654.485,56 | 82,5 | 1,02 | 1,00 | 100,0 0 | 87,75 | ||
LBR | 22.601.798,40 | 66,5 | 1,07 | 1,00 | 100,0 0 | 76,55 | ||
Consórcio CBS | 22.575.801,60 | 70,5 | 1,07 | 1,00 | 100,0 0 | 79,35 | ||
LOTE 1 | LOTE 2 | |||||||
Vmed | 24.874.368,5 2 | 22.520.185,2 0 | Média aritmética entre os valores das propostas comerciais | |||||
Vo | 28.148.247,4 8 | 25.719.553,6 8 | Valor PMSP para o lote | |||||
A = | 26.511.308,0 0 | 24.119.869,4 4 | [Vo + Vmed]/2 | |||||
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, Doc. n° 021522224
Verifica-se que todos os licitantes obtiveram a mesma pontuação comercial (NC) igual a 100, embora as propostas tenham variado de R$ 24.066.751,56 (Menor) a R$ 25.841.058,00 (Maior) no lote 1 e R$ 21.291.665,28 (Menor) a R$ 23.654.485,56 (Maior) no lote 2.
Na fórmula de cálculo da pontuação comercial (PC), a fração A / Vprop ficou limitado a valores menores ou iguais a 1 (A / Vprop <= 1). Dessa forma, toda proposta comercial (Vprop) menor do que A (ou seja, A / Vprop>1) recebe a nota máxima 100. Ao passo que as propostas Maiores que A (ou seja, A/Vprop<1) recebem a nota igual à fração A/Vprop multiplicado por 100. Dessa forma, no critério de classificação comercial não houve diferenciação entre as melhores propostas.
Para melhor entendimento da fórmula de cálculo da pontuação comercial, exposto acima, a Figura 2 exemplifica uma situação genérica (hipotética) em que os pontos pretos representam propostas comerciais apresentadas por licitante. No eixo vertical, temos Vo (Valor orçado pela Administração), Vmed (Valor médio entre as propostas comerciais classificadas) e A (valor médio entre Vo e Vmed).
O grupo X representa as propostas comerciais Maiores que o valor A, que recebem a pontuação 100 x A/Vprop. O grupo Y representa as propostas comerciais Menores que o valor A, que recebem a pontuação máxima 100, não havendo nenhuma diferenciação entre eles.
Figura 2 - Exemplo ilustrativo
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
No caso concreto da licitação do Edital n° 002/2018, todas as propostas comerciais, tanto do lote 1 quanto do lote 2, se enquadraram no grupo Y da ilustração acima, ou seja, não tiveram nenhuma diferenciação quanto ao aspecto comercial.
Apenas para simular a conclusão acima, se no lote 2, a Cobrape tivesse ficado em 2o lugar na pontuação técnica com 99,9 e apresentasse uma proposta comercial de R$ 1,00, sua nota final seria 99,93. Ou seja, pontuação menor tão somente quando comparada à empresa Diagonal, a qual se sagrou vencedora da licitação (Tabela 2).
Lote 2 | |||||||||
Diagonal | 21.840.192,00 | 100 | 1,03 | 1,00 | 100,00 | 100,0 0 | |||
Cobrape | 1,00 | 99,9 | 22543607,75 | 1,00 | 100,00 | 99,93 | |||
Xxxxxxxxx Xxxxxxxx | 23.609.688,96 | 90 | 0,95 | 0,95 | 95,48 | 91,65 | |||
Bureau Veritas | 21.291.665,28 | 82,5 | 1,06 | 1,00 | 100,00 | 87,75 | |||
IEME | 23.654.485,56 | 82,5 | 0,95 | 0,95 | 95,30 | 86,34 | |||
LBR | 22.601.798,40 | 66,5 | 1,00 | 1,00 | 99,74 | 76,47 | |||
Consórcio CBS | 22.575.801,60 | 70,5 | 1,00 | 1,00 | 99,86 | 79,31 | |||
LOTE 1 | LOTE 2 | ||||||||
Vmed | 24.874.368, 00 | 00.000.000,8 3 | Média aritmética entre os valores das propostas comerciais | ||||||
Vo | 28.148.247, 00 | 00.000.000,6 8 | Valor PMSP para o lote | ||||
A = | 26.511.308, 00 | 00.000.000,7 5 | [Vo + Vmed]/2 |
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, Doc. n° 021522224 modificado pela DEUG
Dessa forma, conclui-se que no Edital n° 002/2018, a fórmula de pontuação final (PF), embora tenha estabelecido peso de 70% para a pontuação técnica (PT) e 30% para a pontuação comercial (PC), houve 100% de predominância do aspecto técnico, uma vez que a fórmula de cálculo da pontuação comercial permitiu a anulação do efeito competitivo das melhores propostas comerciais, conforme exposto anteriormente.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
O segundo achado de auditoria relacionado ao certame menciona que o critério de ponderação para as notas técnicas e de preços, na proporção de 70% e 30%, respectivamente, teria autorizado desproporcional predomínio da nota técnica, em contrariedade à jurisprudência do E. Tribunal de Contas da União.
Ocorre, em verdade, que a jurisprudência da Corte de Contas Federal não impede o uso de critérios diversos para a ponderação de notas técnicas e de preços, mas que a Administração Pública use critérios que acabem não sendo justificáveis ao tipo de contratação realizada, a exemplo dos seguintes julgados:
Após examinar a resposta apresentada pelo CAU/RJ, a SECEX/RJ concluiu que não foram apresentadas justificativas plausíveis para se admitir a ponderação entre os pesos das notas técnica e de preço. Assim, os elementos oferecidos são insuficientes para afastar a irregularidade pertinente às Tomadas de Preços 2/2016, 3/2016 e 1/2017. (Grifamos)
(TCU. Acórdão 2251/2017-P. Relator Min. Xxxxxxx Xxxxxxx. Sessão de 04/10/2017)
21. Conforme já aduzi anteriormente nestes autos, no Acórdão 526/2013 – Plenário este Tribunal deixou assente não serem suficientes justificativas de que a atividade publicitária tem muitos fatores críticos para sua execução a justificar uma técnica com valoração mais que o dobro do preço ofertado. Tamanha disparidade deveria ser
justificada mediante estudo capaz de sustentá-la, de modo a afastar a contraposição de pesos pela relação 6 x 4 ou de paridade entre as propostas, na relação técnica x preço. Não basta que haja justificativa no processo, necessita ela efetivamente dar sustentação ao tipo adotado, ou seja, a justificativa deve ser razoável e adequada. (Grifamos)
(TCU. Acórdão 743/2014-P. Relator Min. Xxxxxxx Xxxxxx. Sessão de 26/03/2014)
De acordo com a jurisprudência deste Tribunal, para ‘a distribuição privilegiada de peso em favor da nota técnica deveria restar caracterizada a complexidade do certame e o impacto sobre os preços contratados’, estando acompanhada de estudo demonstrando que a disparidade verificada é justificável (item 33 do relatório e 11 do voto condutor do Acórdão 1.488/2009-Plenário). (Grifamos)
(TCU. Acórdão 526/2013-P. Relator Min. Xxxxxxx Xxxxxx. Sessão de 13/03/2103)
Conforme se verifica, não há uma vedação geral para que sejam utilizadas proporções diferenciadas na análise de técnica e preço, desde que devidamente justificadas pela complexidade do objeto ou atividade exercida.
Nesse sentido, relembre-se que o objeto da licitação sob análise se volta à PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS DE TRABALHO SOCIAL NECESSÁRIOS A PROGRAMAS E AÇÕES DE RESPONSABILIDADE DA SECRETARIA DE HABITAÇÃO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO.
Não há dúvidas de que há diversidade técnica e necessidade de que os profissionais empregados detenham conhecimento técnico e especializado, metodologia para relacionamento com a comunidade, bem como vivência prática neste tipo de trabalho.
Por isso, os pesos atribuídos na nota final para cada uma das propostas são totalmente compatíveis com o objeto da licitação, uma vez que proporcionam a contratação da melhor proposta e prestigiar o preço adequado.
Reitera-se que o objetivo central da licitação era selecionar a empresa com maior capacidade técnica, apta a auxiliar nas atividades de trabalho técnico social que, como já deve ter ficado claro, tem cunho de matéria multidisciplinar, complexa e para a qual não basta que os profissionais contratados possuam formação e dominem as disciplinas de suas áreas.
Além de recursos tecnológicos, depende-se, diretamente, da atuação individual de cada profissional envolvido, que poderá prever e definir soluções eficientes e eficazes, não podendo, nestes termos, ser desprezado o fato de que a falta de potencial técnico resulta em riscos à execução.
Assim, para o atingimento do melhor interesse público, a adoção da licitação do tipo “técnica e preço”, a partir da ponderação definida, proporciona a contratação de proposta de melhor qualidade, uma vez que a técnica passa a compor a nota final, abrindo a possibilidade para que, a despeito de se apresentarem custos superiores, empresas com técnica mais apurada e técnicos mais capacitados vençam o certame - e é exatamente nesta sistemática que reside a escolha da melhor proposta.
Esse aspecto foi reconhecido pelo E. Tribunal de Contas do Município de São Paulo ao avaliar representação proposta em face do edital da Concorrência n.º 002/2018 – SEHAB, quando pontuou que o critério adotado se justificava em razão da complexidade do objeto contratado, conforme trecho de decisão proferida nos autos do processo TC 13305/2018:
Quanto à prevalência da técnica sobre o preço (peso 70%), apontada pela Auditoria, o entendimento do Tribunal de Contas da União é que quando houver distribuição privilegiada de peso em favor da nota técnica, dever restar caracterizada a complexidade dos serviços ou outra razão ensejadora dessa decisão.
No caso em tela, estão sendo licitados serviços técnicos que, conforme a referida descrição de Tipologias constante do Termo de Referência, são realizados em condições adversas: locais em que ocorreram inundações, enchentes, deslizamentos, ou que configuram habitações precárias, como cortiços, favelas, assentamentos, entre outros. A população a ser atendida, da mesma forma, é uma população altamente vulnerável, muitas vezes em situação de risco social, que demanda atendimento técnico especializado. Estes e outros fatores são abordados no item “contextualização” do Termo de Referência, razão pela qual a preponderância da técnica encontra justificativa da Administração. (Grifamos)
Conforme motivação esposada pelo E. TCM/SP para o indeferimento do pedido de suspensão do certame, a complexidade do objeto do futuro contrato havia sido devidamente justificada, tornando a utilização do critério de ponderação possível e adequada à licitação.
Desse modo, também o presente achado de auditoria deve ser afastado, tendo em vista que o critério de julgamento e os percentuais de ponderação das notas técnicas e de preços são comumente empregados pela Administração Pública e acatados pelos órgãos de controle, sendo certo que no caso presente contou com aprovação expressa do TCM/SP, que reconheceu sua regularidade, motivando o afastamento de qualquer achado de ilegalidade na licitação.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB informou que a jurisprudência da Corte de Contas Federal (TCU) não impede o uso de critérios diversos para a ponderação de notas técnicas e de preços, mas que a Administração Pública deve utilizar critérios justificáveis ao tipo de contratação. A Equipe de Auditoria não fez apontamento sobre a irregularidade por adotar critérios diversos para ponderação das notas técnicas e comerciais.
A SEHAB relembrou que o objeto da licitação, em questão, se referiu à prestação de serviços técnicos especializados de trabalho social necessários a programas e ações de responsabilidade da Unidade. Ressaltou que o serviço exige diversidade técnica e necessidade de profissionais com conhecimento técnico e especializado, metodologia para relacionamento com a comunidade e vivência prática. Reiterou em diversos momentos a importância da capacidade técnica da empresa e da atuação individual dos profissionais para prever e definir soluções eficientes e eficazes. Segundo a SEHAB, a falta de potencial técnico resultaria em riscos à execução do serviço.
A SEHAB cita ainda a decisão do Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM) sobre o processo TC 13305/2018 que reconheceu o caráter técnico do serviço a ser contratado (Edital de Concorrência n° 002/2018-SEHAB), sendo assim, justificado a preponderância da nota técnica sobre a nota comercial.
E finaliza que a adoção do percentual de 70% para a nota técnica encontra-se dentro do limite máximo aceito pelo referido Tribunal.
A Equipe de Auditoria não questiona a adoção do percentual máximo de 70% para a nota técnica, uma vez, que este é o limite aceitável pela jurisprudência dos Tribunais de Contas.
A constatação está relacionada especificamente à aplicação da fórmula de cálculo da pontuação comercial, conforme estabelecido no item 15.5.2 do Edital que torna a nota técnica dominante, em peso superior a 70%, conforme demonstrado na descrição da constatação. No caso concreto do Edital nº 002/2018, a fórmula de cálculo da nota comercial tornou baixa ou praticamente nula a sua influência no resultado final, uma vez que equiparou igualmente todos os licitantes no aspecto comercial.
Sobre a fórmula de cálculo da pontuação comercial, a SEHAB não se manifestou.
Recomenda-se à SEHAB que em futuras licitações do tipo técnica e preço, estabeleça no Edital, uma fórmula de cálculo da pontuação comercial, de modo que permita diferenciar a pontuação entre empresas que apresentarem propostas comerciais em diferentes faixas de valores.
Foi constatado que o Edital n° 002/2018 (Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, Doc. n° 016356653) estabeleceu critérios subjetivos para a avaliação das propostas técnicas (item 15.4.4), desatendendo ao disposto no inciso VII do Art. 40, no § 1º do Art. 44, no caput do Art. 45 e no inciso I, § 1º do Art. 46, todos da Lei Federal 8.666/93:
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
[...]
VII - critério para julgamento, com disposições claras e parâmetros objetivos;
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta Lei.
§ 1o É vedada a utilização de qualquer elemento, critério ou fator sigiloso, secreto, subjetivo ou reservado que possa ainda que indiretamente elidir o princípio da igualdade entre os licitantes.
Art. 45. O julgamento das propostas será objetivo, devendo a Comissão de licitação ou o responsável pelo convite realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação, os critérios previamente estabelecidos no ato convocatório e de acordo com os fatores
exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.
Art. 46. Os tipos de licitação "melhor técnica" ou "técnica e preço" serão utilizados exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos, ressalvado o disposto no § 4o do artigo anterior.
§ 1o Nas licitações do tipo "melhor técnica" será adotado o seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento convocatório, o qual fixará o preço máximo que a Administração se propõe a pagar:
I - serão abertos os envelopes contendo as propostas técnicas exclusivamente dos licitantes previamente qualificados e feita então a avaliação e classificação destas propostas de acordo com os critérios pertinentes e adequados ao objeto licitado, definidos com clareza e objetividade no instrumento convocatório e que considerem a capacitação e a experiência do proponente, a qualidade técnica da proposta, compreendendo metodologia, organização, tecnologias e recursos materiais a serem utilizados nos trabalhos, e a qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução; (grifos nossos)
Pode-se observar no item 15.4.4 do Edital, as alíneas dos itens referentes ao conhecimento do problema e ao plano de trabalho não apresentaram critérios claros e objetivos sobre a gradação da pontuação máxima, ou seja, referente ao atendimento integral ou parcial, satisfatório ou não satisfatório.
15.4.4. Para as alíneas dos itens Conhecimento do Problema II-1) e Plano de Trabalho (I- 2), a Comissão de Licitação atribuirá a respectiva pontuação a cada uma das alíneas de acordo com o seguinte critério:
100% da pontuação da alínea
ATENDEU INTEGRAL E SATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO com
abordagem específica e conceitualmente adequada ao requerido. 75% da pontuação da alínea
ATENDEU PARCIAL E SATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO com abordagem
conceitualmente adequada, porém de forma genérica e/ou com inconsistências. 50% da pontuação da alínea
ATENDEU INTEGRAL E INSATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO com
abordagem conceitualmente inadequada, de forma genérica e confusa. 25% da pontuação da alínea
ATENDEU PARCIAL E INSATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO
0% da pontuação da alínea
NÃO ATENDEU AO SOLICITADO
No Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, não foi evidenciado documento de referência com critérios objetivos para o atingimento da pontuação máxima e a utilização da gradação estabelecida no item 15.4.4 do Edital, de forma a garantir maior transparência no julgamento, uma vez que o termo de referência não possui informações suficientes para isso.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
O último apontamento relacionado ao certame diz respeito à suposta subjetividade dos critérios empregados em edital para a avaliação das propostas técnicas, em possível contrariedade às disposições da Lei Geral de Licitações, notadamente os artigos 40, 44, §1º, 45 e 46, §1º, inciso I.
Isso porque, segundo ponderado no relatório, o edital não teria fixado os critérios adequados de avaliação do conteúdo das propostas e atribuição de notas aos quesitos, embora o item 15.4 do ato convocatório tenha consignado expressamente esses critérios, ao assim estabelecer:
15.4.4. Para as alíneas dos itens Conhecimento do Problema II-1) e Plano de Trabalho (I-2), a Comissão de Licitação atribuirá a respectiva pontuação a cada uma das alíneas de acordo com o seguinte critério:
100% da pontuação da alínea
ATENDEU INTEGRAL E SATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO com abordagem
específica e conceitualmente adequada ao requerido.
75% da pontuação da alínea
ATENDEU PARCIAL E SATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO com abordagem
conceitualmente adequada, porém de forma genérica e/ou com inconsistências.
50% da pontuação da alínea
ATENDEU INTEGRAL E INSATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO com abordagem
conceitualmente inadequada, de forma genérica e confusa.
25% da pontuação da alínea
ATENDEU PARCIAL E INSATISFATORIAMENTE AO SOLICITADO
0% da pontuação da alínea
NÃO ATENDEU AO SOLICITADO.
Como se denota, o achado de auditoria acaba por refletir muito mais uma discordância da equipe técnica com os critérios empregados, do que uma subjetividade desses critérios, posto que aptos a autorizar a atribuição de notas às propostas apresentadas.
Até porque, tratando-se de análise de propostas que determinam um conhecimento técnico do tema, não há como se definir critérios que deixem de considerar características específicas da proposta e do proponente, o que, por si só, trará alguma (mínima) subjetividade à conclusão.
Isso, por sua vez, não implica dizer que haverá uma preferência ilegal de uma proposta em detrimento de outra - aqui residiria a subjetividade indesejada -, mas a adequada consideração dos fatores que fazem aquela proposta diferente das demais em termos de qualidade técnica, o que sempre será objeto de algum juízo pessoal do avaliador.
Desse modo, o que releva avaliar é se algum proponente foi afastado do certame por ter recebido, em seu julgamento, tratamento diferenciado dos demais proponentes. E, uma vez verificado que isso não ocorreu, como é o caso, não há o que se falar em subjetividade.
No mais, os critérios enunciados no edital permitiam, sim, a avaliação objetiva das propostas, definindo percentuais de indicação de notas em conformidade com a adequação da proposta aos termos do edital, o que era compreensível a todos aqueles que se interessassem pela contratação, além de passíveis de posterior controle.
Nesse sentido, vide, por exemplo, que o percentual de 75% da nota total seria atribuído àquela proposta que apesar de estar conceitualmente adequada ao instrumento convocatório, apresentasse alguma generalidade ou imprecisão que impedisse sua completa compreensão. Com isso, o proponente seria pontuado pela adequação, com pequeno decréscimo decorrente de sua incapacidade de narrar, de forma objetiva, algum ponto específico de sua proposta.
Por sua vez, receberia apenas 50% da pontuação aquele proponente que além de não ter sido preciso em sua proposta, apresentou conceito inadequado ao edital, demonstrando que teria alguma dificuldade de interpretação dos itens requeridos que, posteriormente, poderia ser refletir em seu trabalho de análise documental ou em campo.
A definição desses critérios não é de difícil compreensão, nem permite que preferências pessoais influenciem na análise. A avaliação das propostas era objetiva e tinha como critério exclusivo a atribuição de maior pontuação aos proponentes que se adequassem aos requisitos técnicos do edital.
Justamente em razão desses aspectos que o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, ao avaliar o certame em questão, enunciou que os critérios de atribuição de notas eleitos pela SEHAB autorizavam o julgamento objetivo, como se denota de trecho da decisão cautelar proferida nos autos do TC 13305/2018:
Em relação à objetividade dos critérios, é necessário que haja um referencial mínimo de qualidade predeterminado no ato convocatório, abaixo do qual as propostas são desclassificadas – e a partir do qual a elevação do patamar corresponderá a uma maior pontuação da proposta. Nesse sentido, os parâmetros do item 15.4 são satisfatórios, pois graduam, em patamares, dos valores mínimo ao máximo, da seguinte forma:
(...)
Além disso, como em qualquer licitação, é demandado que a Administração avalie e explique minuciosamente sua análise, demonstrando, de forma transparente, quais itens da proposta foram inadequados ou insatisfatoriamente abordados. Desta forma, a Comissão se responsabiliza pela adequada análise de cada proposta, isoladamente e também de forma comparativa, garantindo a isonomia entre os licitantes. (Grifamos)
Veja-se, portanto, que os critérios adotados no certame foram devidamente chancelados pela Corte de Contas Municipal, inexistindo qualquer risco de que os resultados obtidos na licitação não fossem ponderados de forma objetiva pela Comissão de Licitação.
A posição do TCM/SP manifestada com relação à Concorrência 002/2018-SEHAB, ademais, não consiste em precedente isolado, mas se coaduna à jurisprudência consolidada dos Tribunais de Contas, como se verifica:
Deve, ainda, a entidade pública cuidar para que as faixas de pontuação no julgamento das propostas técnicas sejam as mais amplas possíveis, observando-se os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como aperfeiçoar a redação do dispositivo que possibilita a aceitação ou rejeição de proposta antes da adjudicação (subitem 29.1 do edital), adequando-a ao previsto no artigo 49 da Lei nº 8.666/93.
(TCE/SP. TC 4304/026/10. Relator Conselheiro Xxxxxx Xxxxxxx. Sessão de 23/07/2013)
No que tange aos demais critérios de pontuação técnica impugnados pelo representante, não procede a insurgência, vez que os parâmetros de pontuação estão colocados de maneira clara e objetiva, sem qualquer ameaça de prejuízo ao primado do julgamento objetivo, e também sem qualquer evidência de algum desvio de finalidade claro no juízo de discricionariedade do administrador, até mesmo em relação ao enunciado da Súmula nº 22, deste Tribunal, vez que a experiência profissional ali aferida está a se relacionar com o inciso I, do § 1º, do artigo 46, da Lei Geral de Licitações, no trecho do dispositivo relacionado com “a qualificação das equipes técnicas a serem mobilizadas para a sua execução”.
(TCE/SP. TC 197/989/12. Relator Conselheiro Xxxxxxx Xxxxxx xxx Xxxxxx. Sessão de 07/03/2012)
Enunciado
A definição dos quantitativos de serviços utilizados na pontuação deve estar fundamentada nas características operacionais do objeto, devendo a pontuação prever faixas intermediárias de valores de modo a evitar que concorrentes em situações semelhantes recebam tratamento diferenciado.
(TCU. Acórdão 116/2006-P. Relator Ministro Xxxxxxx Xxxxxx. Sessão de 08/02/2006)
Desse modo, tal como esclarecido anteriormente, ainda que os instrumentos convocatórios futuros possam passar por algum aprimoramento neste campo, não se pode dizer que houve qualquer violação ao princípio do julgamento objetivo, na medida em que o próprio tipo de licitação de técnica e preço passará por algum tipo de avaliação que leve em consideração a expertise do avaliador.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB inicia a sua manifestação julgando que o achado reflete muito mais uma discordância da Equipe de Auditoria com os critérios empregados do que uma subjetividade desses critérios. Segundo a Unidade, por se tratar de propostas de conteúdo técnico, não há como se definir
critérios sem considerar as características específicas da proposta e do oponente. Tal condição, segundo a SEHAB, traz mínima subjetividade à conclusão. A Unidade reconhece que na avaliação das propostas, em termos técnicos, sempre será objeto de algum juízo pessoal do avaliador. A Unidade ressalta que o relevante é verificar se houve tratamento diferenciado a favor ou contrário a algum proponente, o que, segundo ela não ocorreu.
A SEHAB acrescenta ainda, que os critérios definidos no Edital permitiram a avaliação objetiva das propostas definindo percentuais de indicação de notas de conformidade com a adequação da proposta aos termos do Edital. Segundo a Unidade os critérios não são de difícil compreensão, nem permitem que preferências pessoais influenciem na análise. Reafirma que a avaliação das propostas era objetiva e tinha como critério exclusivo a atribuição de maior pontuação aos proponentes que se adequassem aos requisitos técnicos do Edital.
Por fim, a SEHAB cita a decisão cautelar proferida pelo Tribunal de Contas do Município de São Paulo (TCM-SP) que considerou satisfatórios os critérios estabelecidos no item 15.4 do Edital de Concorrência 002/2018-SEHAB (TC 13305/2018). A SEHAB citou ainda jurisprudências de outros tribunais.
A Equipe de Auditoria acata as justificativas apresentadas, porém a própria Unidade reconhece a existência de certa subjetividade na avaliação, deste modo deve-se implementar mecanismos que permitam minimizar o grau de subjetividade do julgamento.
Recomenda-se à SEHAB que para as futuras licitações para a contratação do mesmo objeto dos Contratos n° 019/2019-SEHAB e n° 020/2019-SEHAB, estabeleça previamente um gabarito de avaliação das propostas técnicas, de uso interno da SEHAB, listando e detalhando os aspectos técnicos esperados nas propostas sobre cada uma das alíneas referentes ao conhecimento do problema (item 11.2.1) e do plano de trabalho (item 11.3.1) conforme estabelecidos no Edital n° 002/2018. Para cada aspecto técnico atendido deve-se atribuir uma pontuação. A partir desse gabarito é possível avaliar e pontuar de forma mais precisa as propostas técnicas, minimizando o grau de subjetividade no julgamento pelos membros da Comissão de Avaliação. Este gabarito deve ser parte integrante da avaliação técnica final.
PARTE B - EXECUÇÃO CONTRATUAL
CONTRATO n° 019/2019 - SEHAB (Cobrape Companhia Brasileira de Projetos e Empreendimentos (CNPJ: 58.645.219/0001-28) e CONTRATO n° 020/2019 - SEHAB
(Diagonal Empreendimentos e Gestão de Negócios, CNPJ: 01.115.194/0001-33).
O Fator K é a razão entre o gasto total para manter um trabalhador (remuneração, encargos sociais, insumos, reserva técnica, despesas operacionais/administrativas, lucro e tributos) e o valor pago ao mesmo trabalhador a título de remuneração pela empresa. Ele é utilizado, portanto, para calcular o custo de um funcionário. Quanto maior o Fator K, maior será o custo do funcionário.
Foi constatado que as contratadas Cobrape e Diagonal, na execução dos Contratos n° 019/2019 - SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB, respectivamente, adotam valores do Fator K superiores ao valor máximo (2,75) estabelecido no processo de licitação (Edital n° 002/2018), anterior à contratação.
O Edital de licitação n° 002/2018 (Processo Eletrônico SEI nº 6014.2018/0000218-4) estabeleceu no item 15.5.1 do Termo de Referência, a desclassificação das propostas que adotassem valores de K superiores aos adotados pelo orçamento da SEHAB:
15.5.1. Serão desclassificadas as propostas que:
[...]
f) Apresentarem Fator K e TRDE superiores aos utilizados no orçamento da SEHAB, conforme ANEXO 1 – Termo de Referência – Apêndice III – Planilha Orçamentária - Lotes 1 e Lote 2.
A Cobrape (Figura 3) e a Diagonal (Figura 4) apresentaram as suas propostas comerciais na licitação declarando estar adotando o Fator K igual a 2,75.
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2018/0000218-4, Cobrape (Doc. n° 021412216) e a Diagonal (Doc. n° 021414799)
Os Quadro 2 e Quadro 3 abaixo apresentam os fatores K calculados, para cada cargo, a partir das informações do salário base (ref. outubro/2019) pagos pelas Contratadas (Cobrape e Diagonal) aos seus profissionais e o valor mensal pago pela SEHAB às mesmas Contratadas, adotando-se as taxa horas estabelecidas pelo contrato e a carga horária mensal.
Quadro 2 - Fator K calculado - Contrato n° 19/2019-SEHAB (Cobrape)
# | Cargo | Carga horária mensal | Salário Base Médio (01/10 a 31/10/2019) | Taxa Hora Contratual | Valor Mensal pago pela SEHAB (*) | Fator K calculado (**) |
1 | Coordenador Geral | 168 | - | R$ 409,74 | R$ 68.836,32 | - |
2 | Consultor | - | R$ 428,42 | R$ 51.410,40 | - | |
3 | Coordenador Técnico do Trabalho Social | 168 | R$ 5.491,32 | R$ 277,46 | R$ 46.613,28 | 8,49 |
4 | Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação | 168 | - | R$ 277,46 | R$ 46.613,28 | - |
5 | Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social | 168 | R$ 6.192,14 | R$ 183,08 | R$ 30.757,44 | 4,97 |
6 | Especialista em Pesquisa e Cadastro Socioeconômico | 168 | R$ 8.301,82 | R$ 183,08 | R$ 30.757,44 | 3,70 |
7 | Especialista em Comunicação Social | 168 | R$ 7.577,73 | R$ 183,08 | R$ 30.757,44 | 4,06 |
8 | Especialista em Reassentamento e Meio Ambiente | 168 | - | R$ 183,08 | R$ 30.757,44 | - |
9 | Especialista em Pós-Ocupação e Gestão Condominial | 168 | R$ 5.499,71 | R$ 183,08 | R$ 30.757,44 | 5,59 |
10 | Técnico Social Nível Superior Sênior | 126 | R$ 6.186,90 | R$ 182,11 | R$ 22.945,86 | 3,71 |
11 | Técnico Social Nível Superior Pleno | 126 | R$ 5.936,70 | R$ 138,96 | R$ 17.508,96 | 2,95 |
12 | Técnico Social Nível Superior Júnior | 126 | R$ 3.451,18 | R$ 100,93 | R$ 12.717,18 | 3,68 |
13 | Técnico Nível Superior Sênior | 168 | R$ 9.162,04 | R$ 171,78 | R$ 28.859,04 | 3,15 |
14 | Técnico Nível Superior Pleno | 168 | R$ 5.760,77 | R$ 136,90 | R$ 22.999,20 | 3,99 |
15 | Técnico Nível Superior Junior | 168 | R$ 6.469,11 | R$ 97,32 | R$ 16.349,76 | 2,53 |
16 | Programador de Sistemas | 168 | R$ 3.160,47 | R$ 59,71 | R$ 10.031,28 | 3,17 |
17 | Analista de Processo | 168 | R$ 3.968,29 | R$ 51,98 | R$ 8.732,64 | 2,20 |
18 | Técnico em Comunicação e Editoração | 168 | R$ 5.021,50 | R$ 51,98 | R$ 8.732,64 | 1,74 |
19 | Auxiliar de Campo / Pesquisador | 168 | R$ 1.973,41 | R$ 52,93 | R$ 8.892,24 | 4,51 |
20 | Auxiliar Administrativo e Financeiro | 168 | R$ 2.231,97 | R$ 51,98 | R$ 8.732,64 | 3,91 |
21 | Auxiliar Administrativo | 168 | R$ 2.516,54 | R$ 41,16 | R$ 6.914,88 | 2,75 |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020) (*) Valor Mensal pago pela SEHAB = Carga horária mensal * Taxa Hora Contratual (**) Fator K calculado = Valor Mensal pago pela SEHAB / Salário Base Médio
Com exceção dos cargos #15, 17, 18 e 21 da Cobrape, todos os demais possuem fator K acima de 2,75. O Maior fator K encontrado foi para o cargo de Coordenador Técnico do Trabalho Social (fator K = 8,49).
Não foi possível calcular o fator K para os cargos #1, 2, 4 e 8, por falta da informação do salário base.
Quadro 3 - Fator K calculado - Contrato n° 20/2019-SEHAB (Diagonal)
# | Cargo | Carga horária mensal | Salário Base Médio (01/10 a 31/10/2019) | Taxa Hora Contratual | Valor Mensal pago pela SEHAB (*) | Fator K calculado (**) |
1 | Coordenador Geral | 168 | - | R$ 348,00 | R$ 58.464,00 | - |
2 | Consultor | 168 | R$ 17.053,65 | R$ 348,00 | R$ 58.464,00 | 3,43 |
3 | Coordenador Técnico do Trabalho Social | 168 | R$ 15.069,06 | R$ 285,00 | R$ 47.880,00 | 3,18 |
4 | Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação | 168 | R$ 15.680,28 | R$ 285,00 | R$ 47.880,00 | 3,05 |
5 | Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social | 168 | R$ 10.007,69 | R$ 183,50 | R$ 30.828,00 | 3,08 |
6 | Especialista em Pesquisa e Cadastro Socioeconômico | 168 | - | R$ 183,50 | R$ 30.828,00 | - |
7 | Especialista em Comunicação Social | 168 | - | R$ 183,50 | R$ 30.828,00 | - |
8 | Especialista em Reassentamento e Meio Ambiente | 168 | - | R$ 183,50 | R$ 30.828,00 | - |
9 | Especialista em Pós-Ocupação e Gestão Condominial | 168 | - | R$ 183,50 | R$ 30.828,00 | - |
10 | Técnico Social Nível Superior Sênior | 126 | R$ 5.639,97 | R$ 178,00 | R$ 22.428,00 | 3,98 |
11 | Técnico Social Nível Superior Pleno | 126 | R$ 5.034,97 | R$ 138,00 | R$ 17.388,00 | 3,45 |
12 | Técnico Social Nível Superior Júnior | 126 | R$ 3.803,15 | R$ 102,00 | R$ 12.852,00 | 3,38 |
13 | Técnico Nível Superior Sênior | 168 | R$ 9.647,20 | R$ 178,00 | R$ 29.904,00 | 3,10 |
14 | Técnico Nível Superior Pleno | 168 | R$ 4.824,97 | R$ 138,00 | R$ 23.184,00 | 4,81 |
15 | Técnico Nível Superior Junior | 168 | R$ 5.178,66 | R$ 102,00 | R$ 17.136,00 | 3,31 |
16 | Programador de Sistemas | 168 | R$ 8.891,47 | R$ 60,00 | R$ 10.080,00 | 1,13 |
17 | Analista de Processo | 168 | R$ 5.342,00 | R$ 60,00 | R$ 10.080,00 | 1,89 |
18 | Técnico em Comunicação e Editoração | 168 | R$ 5.137,00 | R$ 56,00 | R$ 9.408,00 | 1,83 |
19 | Auxiliar de Campo / Pesquisador | 168 | R$ 2.089,65 | R$ 46,50 | R$ 7.812,00 | 3,74 |
20 | Auxiliar Administrativo e Financeiro | 168 | R$ 3.644,31 | R$ 67,00 | R$ 11.256,00 | 3,09 |
21 | Auxiliar Administrativo | 168 | R$ 1.800,00 | R$ 46,50 | R$ 7.812,00 | 4,34 |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020) (*) Valor Mensal pago pela SEHAB = Carga horária mensal * Taxa Hora Contratual (**) Fator K calculado = Valor Mensal pago pela SEHAB / Salário Base Médio
Com exceção dos cargos #16, 17 e 18 da Diagonal, todos os demais possuem fator K acima de 2,75. O maior fator K encontrado foi para o cargo de Técnico Nível Superior Pleno (Fator K = 4,81).
Para os cargos de especialistas (#6, 7, 8 e 9) e coordenador geral (#1), não consta nenhum funcionário na folha de pagamento.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Indica o relatório de auditoria que, apesar da informação contida em edital e do compromisso das contratadas em adotar o fator K máximo de 2,75, a análise dos salários e custos com mão de obra denota que, para a maioria dos cargos, o percentual efetivamente praticado estaria acima o limite estabelecido.
É justamente essa a informação que se extrai das propostas apresentadas pelas contratadas e colacionadas ao relatório de auditoria, em que indicam que o valor proposto leva em consideração o fator K de 2,75 e o TRDE de 1,18, estabelecidos como percentuais limites em edital.
O demonstrativo do fator “K”, em verdade, trata de reapresentar o modelo constante do próprio edital (APÊNDICE VI - DEMONSTRATIVO DO FATOR K E TRDE), segundo o qual a proponente poderia optar por simplesmente aceitar a minuta ou modificá-la, sem, contudo, ultrapassar o limite de 2,75.
Nesse sentido, o alerta de desclassificação em razão de eventual aumento do fator K de 2,75 serviu somente para que o preço apresentado em licitação não superasse o orçamento da SEHAB, de forma que não há como se penalizar as contratadas que atenderam aos ditames do edital, tendo em vista que esse multiplicador era apenas uma média aplicável a determinados itens de preço e que servia ao propósito de eleição da proposta mais vantajosa.
Por isso mesmo não se deve confundir salário com tarifa. O edital exigiu a apresentação de tarifas para serem utilizadas nas medições, como remuneração da empresa por todos os serviços executados, por todos os riscos da atividade comercial, como base de pagamento das medições, não se confundindo com a alocação de mão de obra terceirizada que é regulamentada por legislação especial.
Isso quer dizer que se não há uma exigência de demonstrativo de salário-base, nem qualquer critério prévio de controle sobre o salário pago e a relação com as tarifas cobradas pela empresa, não há base legal para impor a existência de ilegalidade dos preços contratuais, menos ainda para a aplicação de qualquer sanção ou medida restritiva às contratadas.
Pelo contrário, eventual determinação de glosa contra os contratados ou outra medida que lhes imponha restrição de qualquer natureza acabará, em verdade, por desbordar dos limites da competência do órgão de controle interno. Afinal, havendo irregularidade nos termos colocados - o que se alega apenas à título de argumentação - a competência para a sua apuração estaria atrelada às funções da Justiça do Trabalho ou mesmo do FISCO em relação a falta de alguma obrigação trabalhista não cumprida pelas contratadas aos seus profissionais, não sendo palco, neste momento, de qualquer glosa ou retenção de pagamento.
O instrumento convocatório, portanto, não deixa dúvidas de que esse limitador incide sobre o valor global da proposta e não sobre os preços individuais estabelecidos em planilha, a exemplo das seguintes disposições:
12.3.3. Nos preços globais propostos serão computadas todas as despesas para a execução dos serviços. Os preços propostos considerarão a totalidade dos custos e despesas do objeto da presente licitação e todas as despesas, tais como mão-de-obra, materiais, máquinas e equipamentos, encargos das leis trabalhistas e sociais, todos os
custos diretos e indiretos, seguros, taxas, remuneração, despesas físicas, lucros e
quaisquer despesas extras e necessárias não especificadas neste Edital, mas julgadas essenciais ao cumprimento do objeto desta licitação.
12.3.4. A Licitante deverá discriminar a composição do valor do Fator “K” e TRDE utilizado na sua planilha orçamentária conforme ANEXO 1 – Termo de Referência – Apêndice VI - Demonstrativo do Fator K e TRDE. Em atendimento à Portaria PREF nº 203/91 (publicada no DOC de 25/06/1991) não poderão ser embutidos encargos financeiros agregados a seu valor econômico, sob pena de desclassificação da proposta.
Como se verifica, a exemplo de outras fórmulas geralmente utilizadas em planilhas contratuais para definição dos preços de serviços, o fator K deveria ser empregado sobre o preço global do contrato, de modo a limitar o valor dispendido pela Administração Pública com mão de obra especializada.
Isso quer dizer que, ao se relacionar a aplicação individualmente de fator “K” sobre os profissionais alocados nos trabalhos chega-se a distorções porque não era essa a verdadeira intenção do edital.
Até porque, fosse o caso de aplicar o fator “K” a cada um dos salários dos profissionais pagos pelas contratadas, não seria possível a adoção de percentual unificado, na medida em que este deixaria de considerar as variáveis aplicadas a cada profissão e categoria, como já esclareceu o
E. TCU:
Na terceirização de mão de obra, o quociente ‘k’ varia substancialmente de acordo com os pisos de salário adotados, em virtude dos insumos e de outros itens da planilha de preços poderem ser fixos, ou seja, altera-se independentemente do valor do salário- base. No contexto, a tendência é que salários menores tenham ‘k’ maiores e pisos superiores representem ‘k’ menores.
Ainda que a Spoa/SE/ME tenha adotado índice ‘k’ linear para todos os cargos utilizados, em todos os Termos de Referência foi calculado o custo médio de mercado da hora profissional apenas pela necessidade de se estimar preços máximos. Igualmente, para cada objeto, foi previsto o total de horas mensal e anual supostos para sua execução.
Mesmo havendo componentes do fator ‘k’ que, em sua elaboração, não obedecem a essa relação direta de proporcionalidade, pela possível existência de componentes de custos diretos e de BDI que podem ter variação a maior ou a menor de acordo com peculiaridades de cada função a ser oferecida, a adoção de um fator estável sobre a hora salarial média dos profissionais da área era método possível de ser adotado pela Administração. Como esclarecido nos instrumentos convocatórios, o procedimento teve o objetivo apenas de levantar o custo máximo que seria admitido para o pagamento de cada contrato, não significando a fixação de valores ou do fator ‘k’ que deveria ser efetivamente ofertado pelas licitantes.
Dessa forma, a Administração utilizou FK de 2.3l de encargos, insumos e BDI, que considerou adequado para os contratos de informática, o qual, conforme examinado pela instrução anterior, encontra-se dentro de padrão aceitável, nos termos de análise realizada sobre esse componente no TC030.575/2008-5, que resultou no Acórdão 645/2009-Plenário.
Ademais, nos termos do Acórdão 2.170/2007-Plenário, o preço aceitável é aquele que não representa forte distorção em relação ao contexto do mercado, ou seja, abaixo do limite inferior ou acima do maior valor constante da faixa identificada para o produto (ou serviço). Assim, ainda que existam componentes de custos diretos e de BDI que podem ter variação a maior ou a menor de acordo com peculiaridades de cada cargo a ser oferecido pela contratada, o ‘fator k’, na presente hipótese, não estava sendo
sugerido ou imposto para fins de cotação da remuneração dos serviços, mesmo que estivessem sendo as contratações exclusivamente no regime de ‘hora/homem’ ou ‘posto de serviço’. (Grifamos)
(TCU. Acórdão 885/2011-P. Relator Xxxxxxx Xxxxxx. Sessão de 06/04/2011)
Como se extrai do acórdão em destaque, se adotado o fator “K” de 2,75 para cada um dos vários cargos empregados nos serviços o que ocorreria, em verdade, seria uma distorção dos preços contratuais com aqueles de mercado, posto que não seriam levadas em consideração todas as especificidades de cada profissional que atue nos serviços prestados.
Dessa forma, a planilha de preços que acompanhou a todas as propostas apresentadas no certame denotava que o fator “K” de 2,75, exigido sobre o preço global, foi respeitado pelas contratadas, em conformidade com o que determinavam as disposições do edital, devendo ser afastadas as irregularidades narradas, que se baseiam em premissas de avaliação equivocadas.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB inicia a sua manifestação informando que o fator K apresentado pelas contratadas levaram em consideração o fator K de 2,75 e o TRDE de 1,18 estabelecidos como valores limites em Edital.
Segundo a SEHAB, os proponentes poderiam optar por, simplesmente, aceitar o modelo do demonstrativo do fator K constante no Apêndice VI do Edital ou modificá-lo, respeitando-se o limite de 2,75.
A Equipe de Auditoria verificou que, exceto o Consórcio CBS (lote 2), todas as demais empresas participantes apresentaram as suas propostas comerciais, declarando-se estar adotando o fator K igual 2,75.
A SEHAB justifica que o alerta de desclassificação caso as propostas comerciais constassem fator K superior a 2,75, serviu somente para que as propostas comerciais não ultrapassassem o orçamento inicial da Unidade.
A Equipe de Auditoria não concorda com a justificativa acima. O valor máximo do fator K estabelecido no Edital não teve como objetivo garantir que as propostas comerciais fossem inferiores ao orçamento da SEHAB. O Edital exigiu o atendimento de duas condições: as propostas comerciais deveriam ser menores que o orçamento da SEHAB e os fatores K e TRDE deveriam ser iguais ou menores aos fatores adotados no mesmo orçamento. Não existe uma relação direta entre a proposta comercial e o fator K, ou seja, são valores independentes que deveriam respeitar os limites estabelecidos no Edital.
Essa independência fica evidente no próprio texto da proposta comercial (vide Figura 3), onde cada licitante declara:
... declara que após analisar o Edital desta licitação e seus anexos, está de acordo com as condições estabelecidas e propõe prestar os serviços descritos no Termo de Referência (Anexo I do Edital) nas seguintes condições:
a. O valor global proposto é de R$ , para o lote , considerando a data base, conforme item 12 –subitem 12.3.2 do Edital;
b. Fator k: e TRDE: conforme item 12 –subitem 12.3.4 do Edital;
A SEHAB informou ainda que esse multiplicador (fator K) era apenas uma média aplicável a determinados itens de preço que servia ao propósito de eleição da proposta mais vantajosa.
A Equipe de Auditoria discorda que o fator K seja apena uma média aplicável a determinados itens de preço. A SEHAB utilizou o mesmo fator K igual a 2,75 (Doc. n° 9655015) de forma individualizada para todos os cargos na sua planilha orçamentária (Doc. n° 9655003 e n° 9655022).
A SEHAB alega que não se deve confundir salário com tarifa. Segundo ela, o Edital exigiu apresentação de tarifas para serem utilizadas nas medições, como remuneração dos serviços executados, por todos os riscos da atividade comercial não se confundindo com a alocação de mão de mão de obra terceirizada que é regulamentada por legislação especial.
A Equipe de Auditoria não concorda com a alegação acima. Embora o Edital tenha exigido a apresentação de tarifas, ao se analisar a quantidade de horas contratadas de cada profissional e considerando-se o período de execução do Contrato, conclui-se que esses profissionais foram contratados para prestarem os serviços em turno integral.
A SEHAB informa que não há exigência de demonstrativo de salário-base, nem qualquer critério prévio de controle sobre o salário pago e a relação com as tarifas cobradas pela empresa. Informa ainda que não há base legal para impor qualquer existência de ilegalidade dos preços e aplicação de qualquer sanção ou medida restritiva às contratadas.
A Equipe de Auditoria concorda que não há nenhuma exigência de demonstrativo de salário-base, nem qualquer critério de controle sobre o salário pago, no entanto, o Edital deixou explicito no item 15.5.1 do Termo de Referência, a desclassificação das propostas que adotassem valores de K superiores aos adotados pelo orçamento da SEHAB. Na proposta comercial, as Contratadas declararam estar adotando o fator K igual a 2,75 o que não foi evidenciado pela Equipe de Auditoria.
Conforme já informado na constatação, o fator K corresponde à razão entre o custo total de um trabalhador (remuneração, encargos sociais, insumos, reserva técnica, despesas operacionais/administrativas, lucro e tributos) e o valor pago ao mesmo trabalhador pela empresa. Em outras palavras, significa que a Administração paga à Contratada K vezes o valor que a mesma Contratada paga para o seu funcionário a título de remuneração básica. Portanto, a Equipe de Auditoria entende que o Edital, além de estabelecer o valor limite global, também estabeleceu o limite para a razão entre o preço cobrado pelo trabalhador e a respectiva remuneração básica.
Se a SEHAB não concorda com a análise realizada pela Equipe de Auditoria, ela precisa demonstrar como fez para comprovar que as empresas contratadas atenderam o requisito 15.5.1 do Termo de Referência do Edital da Concorrência n° 002/2018, em observância ao Princípio da Vinculação ao Edital, sendo que o não atendimento do requisito 15.5.1 era fator de desclassificação no processo licitatório. Além disso, as contratadas Cobrape e Diagonal não mantiveram na execução dos respectivos contratos, as condições exigidas, referentes ao item
15.5.1 do Termo de Referência durante a licitação, em desacordo com o art.55 da Lei Federal nº 8.666/1993:
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: [...]
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Recomenda-se à SEHAB que instaure junto às empresas Cobrape e Diagonal os respectivos procedimentos administrativos com contraditório e a ampla defesa para aplicação da penalidade
11.1.4 prevista em Contrato (n° 19/2019-SEHAB ou n° 20/2019-SEHAB) em decorrência do descumprimento do requisito 15.5.1 do Termo de Referência.
11.1.4 Multa de 1% (um por cento) sobre o valor total estimado (atualizado) da presente contratação, aplicada em dobro em caso de reincidência, pela não demonstração, quando solicitado, da manutenção das condições de habilitação e classificação exigidas na licitação, sem prejuízo de eventual rescisão contratual.
Foi constatado que as taxas hora de alguns cargos previstos nos Contratos n° 019/2019-SEHAB e 020/2019-SEHAB firmados com a Cobrape e Diagonal, respectivamente, estão com sobrepreço. Tal verificação foi obtida através de três análises:
a) Comparação entre os referidos contratos vigentes em comparação com os respectivos contratos anteriores (emergenciais);
b) Comparação entre os valores pagos pelas Contratadas aos seus profissionais subcontratados e os valores contratuais pagos pela SEHAB;
c) Fator K real adotado pelas Contratadas superior ao permitido (2,75) pelo Edital, conforme descrito no achado anterior.
a) Comparação entre os referidos contratos vigentes em comparação com os respectivos contratos anteriores (emergenciais)
Uma vez que os contratos atuais e os anteriores têm processos licitatórios com Editais diferentes, inclusive escopos e descrição de cargos, neste levantamento foram relacionados apenas os cargos para os quais foi possível constatar, pela nomenclatura do cargo, a equivalência das funções.
Os Quadro 4 e Quadro 5 a seguir, demonstram que as taxas horas de alguns cargos dos Contratos vigentes são significativamente maiores em comparação com os mesmos cargos nos Contratos Emergenciais, especialmente os cargos da coordenação, consultoria e Auxiliar Administrativo.
Por exemplo, nas contratações da Cobrape observa-se um aumento de 47% para o cargo de Coordenador Geral, 61% para o cargo de Consultores e 38% para o cargo de Auxiliar Administrativo.
Quadro 4 - Comparação Taxa Hora Contratual - (Cobrape)
Contrato n° 19/2019-SEHAB (vigente) Data: 18/10/2019 | Contrato n° 04/2019-SEHAB (emergencial anterior ao vigente) Data: 29/04/2019 | Diferença | ||||
# | Cargo | Taxa Hora | Cargo | Taxa Hora | R$ | (%) |
1 | Coordenador Geral | R$ 409,74 | Coordenador Geral | R$ 278,45 | R$ 131,29 | 47% |
2 | Coordenador Técnico de Trabalho Social | R$ 277,46 | Assessor da Coordenação Geral | R$ 225,01 | R$ 52,45 | 23% |
3 | Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação | R$ 277,46 | Supervisor de Monitoramento e Avaliação | R$ 194,17 | R$ 83,29 | 43% |
4 | Consultores | R$ 428,42 | Consultor | R$ 266,25 | R$ 162,17 | 61% |
5 | Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social | R$ 183,08 | Supervisor de Trabalho Social | R$ 194,17 | -R$ 11,09 | -6% |
6 | Técnico Social Nível Superior Pleno | R$ 138,96 | Especialista de Trabalho Social Pleno | R$ 121,70 | R$ 17,26 | 14% |
7 | Técnico Social Nível Superior Júnior | R$ 100,93 | Especialista de Trabalho Social Júnior | R$ 99,95 | R$ 0,98 | 1% |
8 | Auxiliar Administrativo | R$ 41,16 | Auxiliar Administrativo | R$ 29,83 | R$ 11,33 | 38% |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Também, nas contratações da Diagonal, por exemplo, destaca-se um aumento de 47% para o cargo de Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação, 31% para o cargo de Consultores e 56% para o cargo de Auxiliar Administrativo.
Quadro 5 - Comparação Taxa Hora Contratual - (Diagonal)
Contrato n° 20/2019-SEHAB (vigente) Data: 18/10/2019 | Contrato n° 06/2019-SEHAB (emergencial anterior ao vigente) Data: 29/04/2019 | Diferença | ||||
# | Cargo | Taxa Hora | Cargo | Taxa Hora | R$ | (%) |
1 | Coordenador Geral | R$ 348,00 | Coordenador Geral | R$ 278,83 | R$ 69,17 | 25% |
2 | Coordenador Técnico de Trabalho Social | R$ 285,00 | Assessor da Coordenação Geral | R$ 225,24 | R$ 59,76 | 27% |
3 | Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação | R$ 285,00 | Supervisor de Monitoramento e Avaliação | R$ 194,37 | R$ 90,63 | 47% |
4 | Consultores | R$ 348,00 | Consultor | R$ 266,52 | R$ 81,48 | 31% |
5 | Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social | R$ 183,50 | Supervisor de Trabalho Social | R$ 194,37 | -R$ 10,87 | -6 % |
6 | Técnico Social Nível Superior Pleno | R$ 138,00 | Especialista de Trabalho Social Pleno | R$ 121,83 | R$ 16,17 | 13% |
7 | Técnico Social Nível Superior Júnior | R$ 102,00 | Especialista de Trabalho Social Júnior | R$ 100,05 | R$ 1,95 | 2% |
8 | Auxiliar Administrativo | R$ 46,50 | Auxiliar Administrativo | R$ 29,86 | R$ 16,64 | 56% |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
b) Comparação entre os valores pagos pelas Contratadas aos seus profissionais subcontratados e os valores contratuais pagos pela SEHAB
O sobrepreço das taxas hora, também pode ser verificado ao se comparar a taxa hora de alguns profissionais subcontratados (terceirizados), via contrato de prestação de serviços, pela Cobrape e Diagonal e a taxa hora cobrado da SEHAB por essas empresas, conforme os respectivos contratos.
Verificou-se que nos contratos de prestação de serviços, conforme Quadro 6 abaixo, a SEHAB paga taxa horas entre 2,58 e 4,38 vezes maiores do que a respectiva taxa hora paga pelas contratadas aos profissionais analisados.
Contratado | Profissional | Taxa hora que a Contratada paga para o profissional (6067.2019/0023535-0) | Taxa hora que a SEHAB paga para a Contratada |
D.N. Especialista em Reassentamento e Meio Ambiente (CNPJ 30.579.947/0001- 60) | Contrato de Prestação de Serviços - (Período de 24/10/2019 a 23/10/2020) - Assinado em 24/10/2019 Remuneração Mensal: R$ 11.000,00 (Doc. n° 028255901) Carga horária mensal: 168 h Taxa hora calculada = R$ 11.000,00 /168 h = R$ 65,47/h | R$ 183,08 (+179,6%) Valor pago pela SEHAB é 2,79 vezes maior do que o valor pago pela Cobrape ao profissional subcontratado. | |
Cobrape (Contrato n° 019/2019-SEHAB) | I. P. Técnico Social Nível Superior Pleno (CNPJ 30.725.652/0001- 54) | Termo Aditivo n° 4 ao Contrato de Prestação de Serviços - (Período de 02/01/2020 a 31/10/2020) - Assinado em 02/01/2020 Remuneração Mensal: R$ 6.750,00 (Doc. n° 028256219) | R$ 138,96 (+159,4%) Valor pago pela SEHAB é 2,59 vezes maior do que o valor pago pela Cobrape ao profissional subcontratado. |
Carga horária mensal: 126 h Taxa hora calculada = R$ 6.750,00 /126 h = R$ 53,57/h | |||
S.B.G. Técnico Nível Superior Pleno (CNPJ 17.953.833/0001- 70) | Termo Aditivo n° 4 ao Contrato de Prestação de Serviços - (Período de 02/01/2020 a 31/10/2020) - Assinado em 02/01/2020 Remuneração Mensal: R$ | R$ 136,90 (+338,1%) Valor pago pela SEHAB é 4,38 vezes maior do que o valor pago pela Cobrape ao profissional subcontratado. |
5.250,00 (Doc. n° 028256756) Carga horária mensal: 168 h Taxa hora calculada = R$ 5.250,00 /168 h = R$ 31,25/h | |||
Diagonal (Contrato n° 020/2019- SEHAB) | A.L.A.B.S. Consultora (CNPJ 28.025.919/0001- 59) | 3o Aditivo ao Instrumento Particular de Contrato de Prestação de Serviços - (Período de 10/2019 a vigência indeterminada), mínimo 96 horas mensais- Assinado em 01/10/2019 Remuneração Mensal: R$ 11.660,46 (Doc. n° 028259621) Carga horária mensal: 96 h Taxa hora calculada = R$ 11.660,46/96h = R$ 121,46/h | R$ 348,00 (+186,5%) Valor pago pela SEHAB é 2,86 vezes maior do que o valor pago pela Diagonal ao profissional subcontratado. |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
c) Fator K real adotado pelas Contratadas superior ao permitido (2,75) pelo Edital
Estas verificações associadas à existência de taxas horas com fator K acima do permitido (CONSTATAÇÃO 04) evidenciam sobrepreços nas taxas hora na maioria dos cargos na contratação das empresas Cobrape e Diagonal, causando prejuízos ao erário Municipal.
Apuração do Prejuízo
A partir das três análises apresentadas acima que comprovam a existência de sobrepreços nas taxas horas dos profissionais, a Equipe de Auditoria adotou o Fator K limitado a 2,75 para apurar o prejuízo total decorrente desses sobrepreços. Portanto, o prejuízo é a diferença entre a taxa hora contratada pela SEHAB e a taxa hora calculada considerando-se o Fator K igual a 2,75 (limite máximo estabelecido no Edital). Esta diferença multiplicada pela quantidade acumulada de horas trabalhadas desde o início do Contrato até o mês de fevereiro de 2020 resulta no prejuízo estimado do período.
Os Quadro 7 e Quadro 8, a seguir, demonstram os prejuízos estimados decorrentes dos sobrepreços nos contratos firmados com a Cobrape e Diagonal, se os profissionais, atualmente com Fator K irregular ao estabelecido contratualmente fosse limitado a 2,75. Não foi possível estimar os prejuízos decorrentes de alguns cargos por ausência da informação do salário base.
Quadro 7 - Prejuízo - Contrato n° 19/2019-SEHAB (Cobrape)
# | Cargo | Total horas (out/2019 a fev/2020) | Taxa Hora Contratual (R$/h) | Valor Pago SEHAB (a) | Taxa Hora Calculada (K=2,75) | Valor Limitado ao Fator K (b) | Diferença (a) – (b) |
1 | Coordenador Técnico do Trabalho Social | 656 | R$ 277,46 | R$ 182.013,76 | R$ 89,89 | R$ 58.966,32 | R$ 123.047,44 |
2 | Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social | 1.959 | R$ 183,08 | R$ 358.653,72 | R$ 101,36 | R$ 198.563,13 | R$ 160.090,59 |
3 | Especialista em Pesquisa e Cadastro Socioeconômico | 712 | R$ 183,08 | R$ 130.352,96 | R$ 135,89 | R$ 96.755,74 | R$ 33.597,22 |
4 | Especialista em Comunicação Social | 1.168 | R$ 183,08 | R$ 213.837,44 | R$ 124,04 | R$ 144.878,98 | R$ 68.958,46 |
5 | Especialista em Pós-Ocupação e Gestão Condominial | 712 | R$ 183,08 | R$ 130.352,96 | R$ 90,03 | R$ 64.097,81 | R$ 66.255,15 |
6 | Técnico Social Nível Superior Sênior | 2.826 | R$ 182,11 | R$ 514.642,86 | R$ 135,03 | R$ 381.599,15 | R$ 133.043,71 |
7 | Técnico Social Nível Superior Pleno | 7.845,4 | R$ 138,96 | R$ 1.090.193,31 | R$ 129,57 | R$ 1.016.531,78 | R$ 73.661,53 |
8 | Técnico Social Nível Superior Júnior | 15.630 | R$ 100,93 | R$ 1.577.535,90 | R$ 75,32 | R$ 1.177.304,32 | R$ 400.231,58 |
9 | Técnico Nível Superior Sênior | 2.479 | R$ 171,78 | R$ 425.842,62 | R$ 149,97 | R$ 371.785,22 | R$ 54.057,40 |
10 | Técnico Nível Superior Pleno | 4.688 | R$ 136,90 | R$ 641.787,20 | R$ 94,30 | R$ 442.070,52 | R$ 199.716,68 |
11 | Programador de Sistemas | 1.304 | R$ 59,71 | R$ 77.861,84 | R$ 51,73 | R$ 67.460,98 | R$ 10.400,86 |
12 | Auxiliar de Campo / Pesquisador | 6.854,1 | R$ 52,93 | R$ 362.788,75 | R$ 32,30 | R$ 221.407,67 | R$ 141.381,08 |
13 | Auxiliar Administrativo e Financeiro | 4.704,0 | R$ 51,98 | R$ 244.513,92 | R$ 36,54 | R$ 171.861,69 | R$ 72.652,23 |
Total | R$1.537.093,94 | ||||||
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Quadro 8 - Prejuízo - Contrato n° 20/2019-SEHAB (Diagonal)
# | Cargo | Total horas (out/2019 a fev/2020) | Taxa Hora Contratual (R$/h) | Valor Pago SEHAB (a) | Taxa Hora Calculada (K=2,75) | Valor Limitado ao Fator K (b) | Diferença (a) – (b) |
1 | Coordenador Técnico de | 541 | R$ 285,00 | R$ 154.185,00 | R$ 256,67 | R$ 138.858,47 | R$ 15.325,85 |
Planejamento, Monitoramento e Avaliação | |||||||
2 | Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social | 2.079 | R$ 183,50 | R$ 381.496,50 | R$ 163,82 | R$ 340.581,78 | R$ 40.922,30 |
3 | Técnico Social Nível Superior Sênior | 2.766 | R$ 178,00 | R$ 492.348,00 | R$ 123,09 | R$ 340.466,94 | R$ 151.868,38 |
4 | Técnico Social Nível Superior Pleno | 5.304 | R$ 138,00 | R$ 731.952,00 | R$ 109,89 | R$ 582.856,56 | R$ 149.094,28 |
5 | Técnico Social Nível Superior Júnior | 12.958 | R$ 102,00 | R$ 1.321.716,00 | R$ 83,01 | R$ 1.075.643,58 | R$ 246.133,87 |
6 | Técnico Nível Superior Sênior | 1.895 | R$ 178,00 | R$ 337.310,00 | R$ 157,92 | R$ 299.258,40 | R$ 38.060,17 |
7 | Técnico Nível Superior Pleno | 2.801 | R$ 138,00 | R$ 386.538,00 | R$ 78,98 | R$ 221.222,98 | R$ 165.314,56 |
8 | Técnico Nível Superior Junior | 7.535 | R$ 102,00 | R$ 768.570,00 | R$ 84,77 | R$ 638.741,95 | R$ 129.830,07 |
9 | Auxiliar de Campo / Pesquisador | 1.290 | R$ 46,50 | R$ 530.379,00 | R$ 34,21 | R$ 390.199,26 | R$ 140.230,15 |
10 | Auxiliar Administrativo e Financeiro | 2.151 | R$ 67,00 | R$ 322.337,00 | R$ 59,65 | R$ 286.976,15 | R$ 35.342,16 |
11 | Auxiliar Administrativo | 717 | R$ 46,50 | R$ 276.256,50 | R$ 29,46 | R$ 175.021,86 | R$ 101.209,18 |
Total | R$ 1.213.260,07 | ||||||
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Abaixo, a consolidação dos prejuízos estimados apurados dos dois contratos celebrados com a SEHAB:
Quadro 9 - Prejuízo estimado Total
Empresa | Contrato | Prejuízo |
Cobrape | Contrato n° 19/2019-SEHAB | R$ 1.537.093,94 |
Diagonal | Contrato n° 20/2019-SEHAB | R$ 1.213.260,07 |
Total | R$ 2.750.354,01 | |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Para chegar à conclusão quanto à existência de suposto sobrepreço contratual, a auditoria se vale de três diferentes metodologias, a saber: (a) Comparação dos contratos vigentes com os contratos emergenciais que os antecederam; (b) Comparação dos valores pagos pelas contratadas aos seus profissionais e os valores contratuais pagos pela SEHAB às contratadas; e, (c) Análise do fator K real adotado pelas contratadas.
No primeiro cenário, fez-se uma comparação simples entre os salários dos profissionais que estavam presentes nas planilhas dos Contratos nº 019/2019 e 020/2019 com os salários pagos aos mesmos cargos nos contratos emergenciais que vigoravam anteriormente, chegando-se a conclusão de que a diferença de remuneração, em alguns casos, alcançava a variação de 61%.
Essa comparação, com o devido respeito, não encontra amparo em qualquer metodologia de análise de preços, tendo em vista que como tratado no item 1.1, a legislação e prática cotidiana denotam serem fontes confiáveis de obtenção dos preços de mercado as tabelas oficiais de referência e as cotações com possíveis interessados.
Assim, ao adotar os preços de contratos anteriormente celebrados como parâmetro de análise, a equipe de auditoria acaba se contradizendo, na medida em que tinha pontuado não ser aplicável a consideração de preços de empresas que já figuravam como contratadas para aferir o valor de mercado.
Além disso, oportuno esclarecer que os contratos anteriores somente poderiam ser usados como método comparativo confiável se as bases em que celebrados fossem as mesmas, o que não é o caso, já que se tratavam de contratações emergenciais, que possuem uma série de peculiaridades não consideradas.
Afinal, a própria organização da empresa para uma contratação direta é diversa. Obviamente que levará em consideração os preços de mercado para a formação de sua proposta, mas justamente pela situação diferenciada e emergencial, pode eventualmente considerar vantagens à Administração Pública que não estão presentes em uma situação de normalidade.
Também não se constata nesta categoria de análise qualquer consideração sobre o tempo da contratação desse cenário, a exemplo do reajuste em razão do período passado. Ainda que seja de pequena monta, não há dúvidas de que os salários, de uma contratação para outra, podem
passar por variações relacionadas à inflação ou a dissídios contratuais, que não podem não ter sido considerados pela equipe de auditoria.
Nesse sentido, com todas as vênias ao trabalho realizado, parece certo que essa metodologia de análise deve ser totalmente descartada, posto que não pode alcançar bases de comparação que autorizem a obtenção de resultados confiáveis.
Além do mais, as propostas comerciais apresentadas pelas contratas apresentaram preços significativamente abaixo daqueles estabelecidos no edital, sendo nosso balizador para aceitação de preços, e também não haveria segurança jurídica por parte desta Secretaria se após estudos de mercado, de utilização de preços de tabelas referencias, de todo esforço empreendido durante a elaboração do edital, do termo de referência, das resposta ao TCM, da análise do edital pela assessoria jurídica da SEHAB, e depois de meses de contratação impor aos contratados penalidades ou rescisões de contratos cujos serviços são de grande interesse para sociedade paulistana; por tudo isso não parece, a nosso ver, a melhor alternativa ao erário da SEHAB.
Já no segundo cenário, são comparados os valores pagos pela SEHAB por alguns cargos previstos em contrato com aqueles que seriam efetivamente pagos pelas contratadas aos seus funcionários, no que se constatou que o valor supostamente pago a maior chegaria a até 4,38.
Como se explicitou no tópico 2.1, a adoção do fator “K” de 2,75 aplicado ao preço contratual tinha por função é resultado de uma média sobre o preço global, sem qualquer possibilidade na fase de licitação se se abrir fator “K” individual, como a Controladoria está realizando, de forma que a comparação entre valor pago ao funcionário e valor pago pela contratante esvazia a função do multiplicador e foge às regras do edital e não possui respaldo no contrato.
Como já dito exaustivamente o instrumento convocatório elegeu o fator “K” como limitador da tarifa final a ser paga às contratadas, não como uma ferramenta para fiscalizar os salários-base pagos e aqueles recebidos pelos profissionais alocados, porque não parece justo retirar das contratadas sua estratégia de preço e ainda obrigá-las a assumir todos os riscos que decorrem da utilização de profissionais nos trabalhos técnicos sociais, e os próprios riscos da atividade comercial que incidem naturalmente sobre as empresas.
Como já dito, não há no edital ou contrato a prerrogativa desta secretaria de utilizar, neste momento da contratação, de critério que não encontrava respaldo no edital, e em fazendo não somente distorce o resultado da análise, como viola o princípio do equilíbrio econômico- financeiro do contrato.
Outrossim, como se pontuou, tratando-se de contratação cujo critério de seleção era de técnica e preço, e sendo certo que no cálculo da vantajosidade do preço levou em conta o preço global, não as variações de preços unitários e, portanto, tais variações não poderiam impactar na análise do melhor preço, como esclarece a doutrina:
No caso vertente, a licitação foi julgada pelo critério (“tipo” na expressão da lei) do menor preço. Menor preço, como se sabe, é o menor preço global e não o menor preço cotado para tal ou qual item da planilha, nada importando quanto a isto que se trate de empreitada por preço unitário. Sejam quais forem os preços unitários propostos, o contratado terá de manter-se [na hipótese de convocação do segundo colocado para assumir a posição do primeiro] dentro do menor preço global dentre os oferecidos pelos licitantes – e, por isto mesmo, reputado merecedor da vitória no certame disputado. Ocorre que entre as ofertas dos vários licitantes para obras de engenharia de algum porte (excluída alguma fantástica e inacreditável coincidência) haverá não apenas diferença quanto ao preço global, final, a que aportem, mas também inevitáveis e irremovíveis diferenças reais quanto aos preços unitários3. (Grifos aditados)
Esse é o mesmo posicionamento adotado pelo Tribunal de Contas da União, que possui jurisprudência consolidada sobre a obrigatoriedade de que eventual sobrepreço seja calculado com relação ao preço global, a exemplo do seguinte jugado:
114. Preliminarmente, para responder à pergunta, deve ser lembrado o princípio já comentado na resposta ao item 4.1.3 de que o sobrepreço é sempre apurado de forma global, comparando-se preço orçado ou contratado com preço de mercado (paradigma). Isto significa que eventuais itens de serviço com sobrepreço deverão ser compensados com outros com subpreço do mesmo orçamento para o cálculo do sobrepreço final, não havendo que se falar que o valor global do sobrepreço seria apontado exclusivamente com base nos itens com preços superiores ao de mercado, sem as devidas compensações relativas aos demais itens. (Grifamos)
(TCU. Acórdão nº 2.099/2011-Plenário. TC nº 030.336/2010-4. Relator Min. Xxxxxx Xxxxxxxxx. Sessão de 10.08.2011)
Com isso, resta claro que essa metodologia de avaliação também distorce as condições do edital e da contratação, uma vez que não se mostra suficiente para gerar um resultado confiável sem acarretar desequilíbrio econômico e financeiro em desfavor das contratadas, não podendo e não devendo esta secretaria sacrificar as empresas contratadas a prejuízos significativos apenas porque se possa imaginar que houve algum sobrepreço, mesmo podendo ser constatado que as empresas contratadas apresentaram os menores preços entre os concorrentes.
No último cenário, por fim, seriam adotados os percentuais de fator “K” indicados no achado 4.5 do relatório, para fins de apuração do suposto prejuízo, do que se extrairia a diferença entre a taxa hora contratada pela SEHAB e a taxa hora calculada considerando-se o fator K igual a 2,75.
Sobre o tema, remete-se ao quanto informado no item 2.1 desta manifestação, tendo em vista que o fator “K” empregado para cada uma das funções contratuais, e não para o contrato como um todo, não se compatibiliza com o ajuste, sendo certo que o sobrepreço apurado, em verdade, decorre de equívoco de interpretação quanto às regras do edital.
Dessa forma, por qualquer ângulo que se analise a questão, verifica-se que os preços praticados no contrato são adequados aos valores de mercado, estando abaixo dos orçamentos previstos no edital, inexistindo qualquer superfaturamento a ser apurado ou irregularidade de natureza financeira, motivando o afastamento dos achados de auditoria.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB não concordou com a existência de sobrepreços nas contratações junto à Cobrape (Contrato n° 019/2019-SEHAB) e à Diagonal (Contrato n° 020/2019-SEHAB). A Unidade contestou as três análises realizadas pela Equipe de Auditoria que levaram à conclusão da existência de sobrepreços.
Cabe ressaltar que a Equipe de Auditoria realizou as três análises descritas abaixo, devido à impossibilidade de identificar nas tabelas de preços da SINAPI e/ou da SIURB os cargos correspondentes aos relacionados na planilha orçamentária da SEHAB e consequentemente verificar a origem das taxas horas adotadas na referida planilha, conforme exposto na Constatação 01.
1) Comparação entre os referidos contratos vigentes em comparação com os respectivos contratos anteriores (emergenciais).
De acordo com a SEHAB, essa comparação não encontra amparo em qualquer metodologia de análises de preços. A Unidade reafirma que de acordo com a legislação e prática cotidiana, as tabelas oficiais de referência e a cotações junto às empresas são fontes confiáveis para a obtenção de preços de mercado.
Segundo a SEHAB, ao utilizar esse tipo de comparação, a Equipe de Auditoria entrou em contradição com a Constatação 01, na qual foi afirmado não ser aplicável a pesquisa de preços junto às empresas já prestadoras do serviço.
A Equipe de Auditoria discorda com a afirmativa acima, pois são situações diferentes. Na constatação 001, a Equipe de Auditoria apontou um vício na pesquisa de preços, quando a SEHAB consultou três empresas, sendo duas delas já prestadoras de serviços para a Unidade, tornando a pesquisa pouco abrangente. O objetivo final da pesquisa de preços, no caso em questão, foi verificar os preços praticados pelo mercado visando estabelecer os limites da futura contratação.
Além disso, a análise realizada na identificação do sobrepreço envolveu a comparação de valores praticados, pelas mesmas empresas, em dois contratos subsequentes com a Unidade.
A SEHAB afirmou ainda que, os contratos anteriores somente poderiam ser usados como método comparativo confiável se as bases em que foram celebrados fossem as mesmas. A Unidade afirma que as contratações anteriores (emergenciais) possuem uma série de peculiaridades não consideradas pela Equipe de Auditoria.
A Equipe de Auditoria discorda dessa justificativa. Embora as bases dos contratos em que foram celebrados sejam diferentes, a contratação direta (emergencial), pelo fato de não haver competição, os preços contratados são, normalmente, maiores aos da contratação normal que são submetidos à competitividade de preços. Mesmo nessas condições, verificou-se preços maiores na contratação licitada quando comparados à contratação emergencial, imediatamente anterior. Portanto, a comparação realizada entre o contrato emergencial e o contrato subsequente é uma análise válida e indicativa de sobrepreços na contratação normal. Além disso, inobstante a diferença entre as contratações, comparou-se cargos idênticos, para os quais, não há diferença.
A SEHAB alega ainda que a Equipe de Auditoria não considerou os reajustes relacionados à inflação ou dissídios contratuais, uma vez que o contrato emergencial e o contrato normal foram assinados em épocas diferentes.
Sobre este ponto, a Equipe de Auditoria informa que a comparação não teve o objetivo de realizar análise comparativas com valores precisos. De fato, para maior precisão é necessário realizar os ajustes inflacionários. Considerando-se que o contrato emergencial (Contratos n° 004/2019 e 006/2019-SEHAB) foi assinado em 29/04/2019 e o contrato subsequente (Contratos n° 019/2019 e 020/2019-SEHAB) em 18/10/2019, o reajuste inflacionário deste período seria inferior a 1%, conforme o Índice de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA (0,9727%) ou o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC (0,9323%), normalmente utilizados para reajustes de salários. Dessa forma, o reajuste inflacionário (IPCA ou INPC) pouco alteraria na identificação do sobrepreço apontado na constatação.
A SEHAB acrescenta ainda que as propostas comerciais apresentadas pelas contratadas apresentaram preços significativamente abaixo daqueles estabelecidos no Edital.
A Equipe de Auditoria confirma que os valores das propostas comerciais apresentadas pela Cobrape (Lote 1) e pela Diagonal (Lote 2) foram respectivamente 14,5% e 15,08% abaixo dos limites máximos estabelecidos no Edital.
2) Comparação entre os valores pagos pelas Contratadas aos seus profissionais subcontratados e os valores contratuais pagos pela SEHAB.
Segundo a SEHAB o fator K é o resultado de uma média sobre o preço global, sem qualquer possibilidade na fase de licitação se abrir o fator K individual.
A Equipe de Auditoria considerou na sua análise o fator K individual (por função), uma vez que não foi possível calcular o fator K médio sobre o preço global, pois algumas funções não possuíam salários bases, pois eram subcontratados ou recebiam salário base não real, provavelmente complementados por outro tipo de remuneração.
A SEHAB insiste afirmando que o Edital estabeleceu o fator K como limitador da tarifa final a ser paga às contratadas e não como uma ferramenta para fiscalizar os salários-base pagos e aqueles recebidos pelos profissionais.
A Equipe de Auditoria reitera o entendimento que o fator K, da forma que foi apresentada nas propostas comerciais, não cumpre função de limitar a tarifa final, conforme justificado pela SEHAB. As licitantes, em suas propostas comerciais, declararam estar adotando o fator K igual ao valor máximo estabelecido no Edital.
A SEHAB justificou que o critério de seleção foi técnica e preço, sendo que a vantajosidade do preço levou em conta o preço global e não as variações de preços unitários. Embasando sua justificativa, a Unidade citou trechos do entendimento doutrinário e jurisprudencial.
A SEHAB não justificou as diferenças entre os valores pagos pelas Contratadas aos seus profissionais subcontratados e os valores contratuais pagos pela SEHAB. A SEHAB paga entre 2,58 a 4,38 vezes a remuneração paga pelas Contratadas de alguns cargos subcontratados.
Ressalta-se que a subcontratação, conforme será detalhado na Constatação 09 deste Relatório, trata-se de atividade vedada pelos contratos ora em análise.
3) Fator K real adotado pelas Contratadas superior ao permitido (2,75) pelo Edital, conforme descrito no achado anterior.
Em relação à terceira análise realizada pela Equipe de Auditoria que considerou individualmente o limite do fator K para apurar o sobrepreço de cada um dos cargos, a SEHAB considera indevida a adoção do fator K de forma individualizada por cargo, conforme já exposto na sua justificativa acima.
A SEHAB finaliza afirmando que os preços praticados nos contratos (Cobrape e Diagonal) são adequados aos valores de mercado, estando abaixo dos orçamentos previstos no Edital.
De tudo exposto acima nesta constatação e nas anteriores que estão relacionadas, pode-se concluir que:
• A SEHAB não apresentou justificativas plausíveis para o aumento na taxa hora (até 56% maior) de alguns cargos entre a contratação emergencial e a contratação vigente;
• A SEHAB não apresentou justificativas sobre o fato de Unidade pagar entre 2,58 a 4,38 vezes a remuneração paga pelas Contratadas de alguns cargos subcontratados por elas.
• A SEHAB alega que houve interpretação equivocada da Equipe de Auditoria quanto à aplicação do fator K e consequentemente à sua aplicação de forma individualizada para apuração do sobrepreço.
Dessa forma, a Equipe de Auditoria entende que a SEHAB deve realizar as seguintes ações para se certificar que os preços contratados com as empresas Cobrape e Diagonal estão dentro dos preços praticados pelo mercado, afastando os sobrepreços identificados pela Equipe de Auditoria e respectivos prejuízos apurados:
• Revisão do orçamento, a partir de uma nova consulta às tabelas da SINAPI e SIURB, indicando claramente, as correspondências entre os cargos do contrato e os cargos existentes nessas tabelas, uma vez, que para a maioria dos cargos não existe essa correspondência clara e direta. (RECOMENDAÇÃO 01)
• Realizar uma nova pesquisa de mercado de forma ampla, sem os vícios apontados na Constatação 01.
Recomenda-se que a SEHAB, a partir dos resultados da RECOMENDAÇÃO 01 e da realização de uma nova pesquisa de mercado de forma ampla, sem os vícios apontados na CONSTATAÇÃO 01, avalie se houve sobrepreços nas taxas horas dos profissionais. Caso positivo, instaure procedimento administrativo para ressarcimento dos prejuízos de R$ 2.750.354,01 (dois milhões e setecentos e cinquenta mil trezentos e cinquenta e quatro reais e um centavo) apurados pela Equipe de Auditoria referente ao período do início do contrato até fevereiro/2020. Os prejuízos posteriores a este período também devem ser apurados e ressarcidos. Por fim, recomenda-se realizar a revisão do valor contratual referente aos Contratos n° 019/2019- SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB.
Recomenda-se que a SEHAB realize um estudo de viabilidade técnica, econômica e financeira, juntamente com uma reestruturação do quadro de servidores da SEHAB de modo a viabilizar a internalização da execução total ou parcial dos serviços atualmente contratados.
Foi constatado superfaturamento no fornecimento de veículos pelas empresas Cobrape (Contrato n° 019/2019 - SEHAB) e Diagonal (Contrato n° 020/2019 - SEHAB).
Por meio do cruzamento das informações dos relatórios de medição apresentadas pelas empresas contratadas e as planilhas de controle de horas de veículos fornecidos pelas empresas subcontratadas de locação, identificou-se as divergências na quantidade de horas utilizadas, conforme indicadas nos Quadro 10 e Quadro 11:
Quadro 10 - Superfaturamento no Contrato n° 019/2019-SEHAB (Cobrape)
2019 | 2020 | |||||
Outubro | Novembro | Dezembro | Janeiro | Fevereiro | Total | |
IS Locadora (h) (doc. 028257712) | 568,6 | 1419,25 | 1536,43 | 2006,68 | 1616,62 | 7147,58 |
WF Locadora (h) (doc. 028258037) | 228 | 632,83 | 557,56 | 1010,32 | 604,3 | 3033 |
A -Total empresas (h) | 796,6 | 2052,08 | 2094 | 3017 | 2220,92 | 10180,6 |
B- Total medição (h) | 938 (Doc. 024174044) | 2025,77 (Doc. 024219352) | 2904,21 (Doc. 025552081) | 3017 (Doc. 026149072) | 1802,86 (Doc. 027428002 | 10687,84 |
C = B-A (h) | 141,4 | -26,31** | 810,22 | 0 | -418,06** | 951,62 |
Diferença em R$* | R$ 5.361,88 | s/ prejuízos | R$ 30.723,54 | s/ prejuízos | s/ prejuízo | R$ 36.085,43 |
*Considerando valor em contrato R$ 37,92/h
** As diferenças negativas entre a quantidade de horas registradas nos relatórios de medição da Cobrape e os respectivos registros de controle de horas das empresas locadoras de veículos não foram consideradas no cálculo do prejuízo, limitando-se, nestes casos, à quantidade de horas declarada pela Cobrape nos relatórios de medição.
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Quadro 11 - Superfaturamento no Contrato n° 020/2019-SEHAB (Diagonal)
2019 | 2020 | |||||
Outubro | Novembro | Dezembro | Janeiro | Fevereiro | Total | |
DALCA (h) (doc. 028263494) | 237,45 | 407,67 | 333,70 | 252,45 | 516,03 | 1747,3 |
MCINCO (h) | 119,33 | 250,16 | 214,28 | 103,5 | - | 687,27 |
FORÇA3 (h) (doc. 028263871) | - | 173,08 | 135,25 | 183,08 | 189,68 | 681,09 |
A -Total empresas (h) | 356,78 | 830,91 | 683,23 | 539,03 | 705,71 | 3115,66 |
B- Total medição (h) | 680 (doc. 024337591) | 1680 (doc. 024536634) | 2400 (doc. 025538701) | 2640 (doc. 026275001) | 871 (doc. 027506730) | 8271 |
C = B-A (h) | 323,22 | 849,09 | 1716,77 | 2100,97 | 165,29 | 5155,34 |
Diferença em R$* | R$ 12.443,97 | R$ 32.689,96 | R$ 66.095,65 | R$ 80.887,35 | R$ 6.363,66 | R$ 198.480,59 |
*Considerando valor em contrato R$38,50/h
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Do exposto acima, verifica-se que os relatórios de medição das empresas Cobrape e Diagonal registraram quantidade de horas de utilização de veículos acima das horas efetivamente utilizadas. Essas divergências causaram um dano ao erário municipal de R$ 234.566,02 (duzentos e trinta e quatro mil e quinhentos e sessenta e seis reais e dois centavos), até o mês de fevereiro de 2020 (Quadro 12).
Quadro 12 - Superfaturamento Total
Contratada | Diferença de horas | Prejuízo |
Cobrape | 951,62 h | R$ 36.085,43 |
Diagonal | 5.155,34 h | R$ 198.480,59 |
Total | 6.106,96 h | R$ 234.566,02 |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Como se extrai do relatório de auditoria, o alegado superfaturamento no fornecimento de veículos decorreria do cruzamento das informações dos relatórios de medição apresentadas pelas
empresas contratadas com as informações da planilha de controle de horas de veículos das empresas subcontratadas para a locação.
Ao que se denota, todavia, a comparação realizada não considerou as características do contrato de locação, que não se resume à disponibilização dos veículos, mas também considera as horas dos motoristas, as despesas com manutenção e os gastos com combustível, conforme item de medição contido em planilha.
Nesse sentido, a comparação entre as horas cobradas pelas locadoras e as horas medidas pelas contratadas acaba não sendo realística, na medida em que as locadoras farão a cobrança pelo serviço completo (veículo, motorista e despesas gerais), enquanto a contratada fará a medição de todas as horas empregadas nos serviços relacionados.
Isso quer dizer que alguns dos veículos acabaram sendo usados por horas adicionais àquelas previstas nos contratos de locação, posto que empregados em atividades contratuais devidamente medidas, justificando a divergência de horas informada pela equipe técnica.
Apesar disso, não se pode dizer que houve prejuízo ao erário ou cobrança indevida, na medida em que as horas lançadas em medição foram efetivamente apropriadas pelas contratadas, a partir do uso dos veículos por tempo adicional ao informado pelas locadoras, o que foi devidamente atestado pela SEHAB antes de qualquer pagamento.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB informou inicialmente que a comparação de horas apresentada no apontamento não considerou as características do contrato de locação, as quais também devem tomar em consideração as horas dos motoristas, as despesas com manutenção e os gastos com combustível.
Além disso, informou que a comparação não é realista, pois as locadoras farão a cobrança incluindo veículos, motorista e despesas gerais; enquanto a contratada medirá todas as horas empregadas nos serviços relacionados, que em alguns casos acabaram sendo usados por horas adicionais àquelas previstas nos contratos de locação.
Por fim a Unidade concluiu que não pode se afirmar que houve prejuízo ao erário ou cobrança indevida, pois o uso dos veículos por tempo adicional informado pelas locadoras foi devidamente apropriado pelas contratadas na medição e devidamente atestada pela SEHAB antes do pagamento.
A Equipe de Auditoria não concorda com a manifestação da SEHAB pelos seguintes pontos:
• A SEHAB deve remunerar as Contratadas pelo serviço de locação de veículos de acordo com a quantidade de horas efetivamente prestadas. Os relatórios de medição apresentados pelas Contratadas não poderiam registrar as quantidades de horas superiores às quantidades de horas por ela subcontratadas;
• A taxa hora dos veículos de locação já incluem todos os custos envolvidos, relacionados ao veículo, motorista, manutenção, combustível, tributos etc.;
• Os valores cobrados pelas locadoras além dos custos adicionais das Contratadas já estão considerados na planilha de medição;
• Nos relatórios de utilização de veículos das locadoras foram contabilizadas todas as horas adicionais e esta foi utilizada para comparar com as horas medidas pela Contratada.
Conclui-se que o cruzamento das informações dos relatórios de medição apresentados pelas empresas Contratadas e as planilhas de controle de horas de veículos fornecidos pelas empresas subcontratadas é válida para se afirmar que houve uma cobrança indevida.
Recomenda-se que a SEHAB estabeleça as medidas necessárias ao ressarcimento do prejuízo apurado de R$ 234.566,02 (duzentos e trinta e quatro mil quinhentos e sessenta e seis reais e dois centavos), após concedido o contraditório e ampla defesa às Contratadas.
Recomenda-se que a SEHAB reveja o procedimento de ateste da medição no que tange o fornecimento de veículos, o qual utilize como referência o relatório diário de utilização de cada veículo e não somente o valor mensal consolidado.
Foram constatados, na execução dos Contratos n° 019/2019 - SEHAB (Cobrape) e n° 020/2019 - SEHAB (Diagonal), registros de horas trabalhadas em período de férias de funcionários das referidas empresas, conforme indicado nos Quadro 13 e Quadro 14.
No Contrato n° 019/2019-SEHAB (Cobrape), a verificação foi realizada a partir do cruzamento das informações da Ficha Individual de Apropriação de Horas e a Folha de Pagamento dos funcionários.
A Ficha Individual de Apropriação de Horas permite verificar quais dias e quantas horas cada funcionário trabalhou. Por outro lado, a Folha de Pagamento traz a informação do período de gozo das férias.
Quadro 13 - Apropriação de horas em período de férias (Cobrape)
Funcionário | Folha Mensal de Apropriação de Horas | Folha de Pagamento |
K.A.B. (Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social) | Apropriou 8 h de trabalho no dia 11/12/2019. (6014.2019/0005131-4, Doc. n° 025552081) | De acordo com a Folha de Pagamento (01/12 a 31/12/2019), a funcionária esteve de férias no período de 11/12 a 20/12/2019. (6014.2020/0000089-4, Doc. n° 026149072) |
R. T. (Técnico Nível Superior Pleno) | Apropriou 8 h nos dias 01 e 04/11/2019 (total 16 h), de acordo com a Folha Mensal de Apropriação de Horas (01 a 30/11/2019) (6014.2019/0005130-6, Doc. n° 024219352) | Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) indica período de férias (16/10 a 04/11/2019) (6014.2019/0005131-4, Doc. n° 025552081) |
C,R.C. (Técnico Social Nível Superior Sênior) | Apropriou 6 h nos dias 04 a 18/11/2019 (total 60 h), de acordo com a Folha Mensal de Apropriação de Horas (01 a 30/11/2019) (6014.2019/0005130-6, Doc. n° 024219352) | Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) indica período de férias (04/11 a 18/11/2019) (6014.2019/0005131-4, Doc. n° 025552081) |
C.S.A.P. (Técnico Nível Superior Junior) | Out/2019: Apropriou 8 h nos dias 21 a 25 e 28 a 31/11/2019 (total 72 h), de acordo com a Folha Mensal de Apropriação de Horas (18 a 31/10/2019) (6014.2019/0005129-2, Doc. n° 024174044) Nov./2019: Apropriou 8 h nos dias 01, 04 a 08/11/2019 (total 48 h), de acordo com a Folha Mensal de Apropriação de Horas (01 a 30/11/2019) (6014.2019/0005130-6, Doc. n° 024219352) | Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) indica período de férias (21/10 a 09/11/2019) (6014.2019/0005131-4, Doc. n° 025552081) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
No Contrato n° 020/2019-SEHAB (Diagonal), a verificação foi realizada a partir do cruzamento das informações da Folha Mensal de Apropriação de Horas e a folha de pagamento dos funcionários.
A Diagonal não apresenta nos relatórios de medição, a Ficha Individual de Apropriação de Horas com informações separadas por dia de trabalho, apenas a informação das horas totais trabalhadas. Dessa forma, a verificação foi feita a partir da quantidade máxima de horas que poderiam ser apropriadas.
Considerando que o mês de dezembro de 2019 teve 20 dias úteis e 160 horas para apropriação.
Quadro 14 - Apropriação de horas em período de férias (Diagonal)
Funcionário | Folha Mensal de Apropriação de Horas | Folha de Pagamento |
D. C.A. (Auxiliar de Campo / Pesquisador) | Dez/2019: Apropriou um total de 160 h no mês, de acordo com a Folha Mensal de Apropriação de Horas (01 a 31/12/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538701) | Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) indica período de 6 dias férias (6014.2019/0005127-6, Doc. n°024414359) e a folha de pagamento (01/12 a 31/12/2019) indica período de 24 dias de férias (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) |
F.A.S.S. (Técnico de Nível Superior Júnior) | Dez/2019: Apropriou um total de 160 h no mês, de acordo com a Folha Mensal de Apropriação de Horas (01 a 31/12/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538701) | Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) indica período de 6 dias férias (6014.2019/0005127-6, Doc. n°024414359) e a folha de pagamento (01/12 a 31/12/2019) indica período de 9 dias de férias (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) |
R.G. (Técnico Social Nível Superior Júnior) | Dez/2019: Apropriou um total de 120 h no mês, de acordo com a Folha Mensal de Apropriação de Horas (01 a 31/12/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538701) | Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) indica período de 13 dias férias (6014.2019/0005127-6, Doc. n°024414359) e a folha de pagamento (01/12 a 31/12/2019) indica período de 17 dias de férias (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Perante o apresentado acima, demonstra-se que foram apontadas horas trabalhadas em períodos nos quais há registro de férias nas Folhas de Pagamento dos funcionários das Contratadas Cobrape e Diagonal.
Desta forma, considerando os cargos ocupados à época dos fatos e os valores pagos contratualmente por hora trabalhada, soma-se um dano ao erário de R$ 62.260,04 (sessenta e dois mil, duzentos e sessenta reais e quatro centavos) calculado no Quadro 15 a seguir:
Quadro 15 – Prejuízo em razão de apropriação de horas em período de férias
Nome do funcionário e cargo | Taxa Hora Contratual (R$/h) | Horas Apropriadas Indevidamente | Total |
Cobrape | |||
K.A.B. (Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social) | R$ 183,08 | 8h | R$ 1.464,64 |
R.T. (Técnico Nível Superior Pleno) | R$ 136,90 | 16h | R$ 2.190,40 |
C.R.C. (Técnico Social Nível Superior Sênior | R$ 182,11 | 60h | R$ 10.926,60 |
C.S.A.P. (Técnico Nível Superior Junior) | R$ 97,32 | 120h | R$ 11.678,40 |
Diagonal | |||
D.C.A. (Auxiliar de Campo / Pesquisador) | R$ 46,50 | 160h | R$ 7.440,00 |
F.A.S.S. (Técnico de Nível Superior Júnior) | R$ 102,00 | 160h | R$ 16.320,00 |
R.G. (Técnico Social Nível Superior Júnior) | R$ 102,00 | 120h | R$ 12.240,00 |
Total | R$ 62.260,04 | ||
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Conforme indicado no achado 4.7 do relatório, ao se fazer o cruzamento de dados da Ficha Individual de Apropriação de Horas com a folha de pagamento de alguns profissionais, verificou- se a existência de apropriação indevida de horas de funcionários que se encontrariam em período de férias, com possível prejuízo financeiro à SEHAB.
No caso da Cobrape, a auditoria apurou que teria sido pago o montante de R$26.260,04 a profissionais durante o seu período de férias, sem comprovação de que tivessem trabalhado.
Em ofício 061/CTS/G-2020 de 16/09/2020, documento 033577199 solicitou-se esclarecimentos acerca do achado e conforme informações trazidas pela empresa COBRAPE, em carta resposta apresentada em 18/09/2020, documento 033577366, as horas lançadas e remuneradas foram
efetivamente trabalhadas em período de férias, objetivando formação de banco de horas para futura compensação (Art.61 da CLT).
Art. 61 - Ocorrendo necessidade imperiosa, poderá a duração do trabalho exceder do limite legal ou convencionado, seja para fazer face a motivo de força maior, seja para atender à realização ou conclusão de serviços inadiáveis ou cuja inexecução possa acarretar prejuízo manifesto.
Face a necessidade imperiosa e inadiável da COBRAPE, com objetivo de garantir e atender com qualidade os serviços prestados a seus clientes, os profissionais realizaram atividades em períodos de férias, em comum acordo com a empresa, ajustada compensação em momento oportuno.
Desse modo, não houve qualquer apropriação indevida de horas trabalhadas, mas, sim, a formação de banco de horas de profissionais que se encontravam em período de férias e que, posteriormente, poderão compensar as horas trabalhadas.
No caso da Diagonal, a auditoria apurou que teria sido pago o montante de R$ 24.684,00 a profissionais durante o seu período de férias, sem comprovação de que tivessem trabalhado.
Em ofício 062/CTS/G-2020 de 16/09/2020, documento 033577767, solicitou-se esclarecimentos acerca do achado e conforme informações trazidas pela empresa DIAGONAL, em carta resposta apresentada em 18/09/2020, documento 033578037, em razão da demanda de trabalho, os profissionais continuaram exercendo suas atividades no período de férias, contudo, as horas serão compensadas via banco de horas, não acarretando prejuízo tanto ao contrato quanto ao colaborador.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB informou que solicitou esclarecimentos às contratadas Cobrape e Diagonal por meio dos ofícios 061/CTS/G-2020 e 062/CTS/G-2020 respectivamente, em 16/09/2020.
Em carta resposta apresentada em 18/09/2020, a Cobrape informou que as horas lançadas e remuneradas foram efetivamente trabalhadas em período de férias, objetivando a formação de banco de horas para futura compensação, conforme artigo 61 da CLT.
No mesmo sentido, em carta resposta, a empresa Diagonal informou que os profissionais continuaram exercendo suas atividades no período de férias, contudo, as horas serão compensadas via banco de horas.
As duas empresas não apresentaram evidências do cancelamento das férias, bem como não apresentaram a justificativa legal para compensação dos dias trabalhados nas férias via bancos de horas.
A Equipe de Auditoria entende que o artigo 61 da CLT trata a necessidade imperiosa como a prorrogação da jornada normal de trabalho, cujo prolongamento pode ser decorrente de força maior, para assistência de serviços que não há possibilidade de ser adiável ou inexecução a qual possa ocasionar prejuízos (XXXXXXX, 2015).
No caso em questão, a Equipe de Auditoria baseou-se nas evidências disponibilizadas pela SEHAB e constatou essas inconsistências entre as fichas individuais de apropriação de horas e as folhas de pagamento.
Do exposto acima, a Equipe de Auditoria entende que as justificativas apresentadas não foram suficientes para comprovar que os funcionários em férias efetivamente trabalharam no referido período, mantendo-se o prejuízo apurado.
Recomenda-se que a SEHAB verifique e comprove, a partir de registros internos das Contratadas, que os funcionários em férias efetivamente trabalharam no referido período. Caso não seja comprovado, a Unidade deve tomar as medidas necessárias para ressarcimento de R$ 62.260,04 (sessenta e dois mil, duzentos e sessenta reais e quatro centavos) referente ao início do contrato a fevereiro de 2020 apurado pela Equipe de Auditoria, após concedido o contraditório e ampla defesa às Contratadas.
Recomenda-se que a SEHAB estabeleça procedimento de ateste entre as fichas individuais de apropriação e as folhas de pagamentos, documentos disponibilizados nos processos de pagamento, de forma a identificar possíveis casos de funcionários trabalhando em períodos de férias. Para estes casos, deve-se verificar junto à Contratada. Além disso, nos casos de ausência exija a substituição destes por profissionais com qualificação técnica igual ou superior, no período em questão.
Foi constatado que alguns profissionais integrantes do organograma das empresas Cobrape e Diagonal alocados para a execução do Contrato n° 19/2019 - SEHAB e n° 20/2019 - SEHAB, respectivamente, não possuem quaisquer vínculos profissionais. Não constam na Folha de Pagamento, nem na Relação dos Trabalhadores Constantes do Arquivo GFIP1 das respectivas empresas e também não possuem contratos de prestação de serviços, contudo apropriaram horas trabalhadas, conforme os processos de pagamentos analisados (out./2019 a fev./2020).
Nos
Quadro 16 e Quadro 17 estão apresentadas as listas de profissionais que atuam na execução do contrato, porém não há evidências que os mesmos tenham relacionamento com as empresas.
Quadro 16 - Funcionários do organograma da Cobrape
Funcionário | Relatório de Medição | Inconsistência |
S.C. (consultora) | Out./2019: nada consta Nov./2019: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005130- 6, Doc. n° 024231952) Dez./2019: Jan/2020: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005131-4, Doc. n° 025552081) Jan./2020: Apropriou 176 h de trabalho no período de 01/01 a 31/01/2020. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000089- 4, Doc. n° 026149072) Fev./2019: nada consta | Out./2019: nada consta Nov./2019: Não consta na GFIP (28/10/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) (6014.2019/0005130-6, Doc. n° 024231952) Dez/2019: Não consta na GFIP (13/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005131-4, Doc. n° 025552081) Jan./2020: Não consta na GFIP (13/01/2020) e nem na Folha de Pagamento (6014.2020/0000089-4, Doc. n° 026149072) Fev./2019: nada consta |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Quadro 17 - Funcionários do organograma da Diagonal
Funcionário | Relatório de Medição | Inconsistência |
A.V.C.S. (Especialista em Pesquisa e Cadastro | Out./2019: Apropriou 80 h de trabalho no período de 18/10 a 31/10/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005126- 8, Doc. n° 024337591) | Out./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/09 a 30/09/2019) (6014.2019/0005126-8, Doc. n° 024291289) |
1 GFIP: Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência.
Socioeconômico) | Nov./ 2019: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005127- 6, Doc. n° 024414440) Dez./2019:Apropriou 160 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005128- 4, Doc. n° 025538701) Jan./2020:Apropriou 176 h de trabalho no período de 01/01 a 31/01/2020. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000088- 6, Doc. n° 026275001) Fev./2020: Apropriou 149 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000878- 0, Doc. n° 027506730) | Nov./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) (6014.2019/0005127-6, Doc. n° 024414359) Dez./2019: Não consta na GFIP (02/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) Jan./2020: Não consta na GFIP (06/01/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/12 a 31/12/2019) (6014.2020/0000088-6, Doc. n° 026274870) Fev./2020: Não consta na GFIP (04/02/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/01 a 31/01/2020) (6014.2020/0000878-0, Doc. n° 027506597) |
F.P.S, (Especialista em Reassentamento e Meio Ambiente) | Out./2019: Apropriou 80 h de trabalho no período de 18/10 a 31/10/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005126- 8, Doc. n° 024337591) Nov./ 2019: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005127- 6, Doc. n° 024414440) Dez./2019: Apropriou 160 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005128- 4, Doc. n° 025538701) Jan./2020: Apropriou 176 h de trabalho no período de 01/01 a 31/01/2020. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000088- 6, Doc. n° 026275001) Fev./2020: Apropriou 149 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000878- 0, Doc. n° 027506730) | Out./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/09 a 30/09/2019) (6014.2019/0005126-8, Doc. n° 024291289) Nov./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) (6014.2019/0005127-6, Doc. n° 024414359) Dez./2019: Não consta na GFIP (02/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) Jan./2020: Não consta na GFIP (06/01/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/12 a 31/12/2019) (6014.2020/0000088-6, Doc. n° 026274870) Fev./2020: Não consta na GFIP (04/02/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/01 a 31/01/2020) (6014.2020/0000878-0, Doc. n° 027506597) |
A.V.S. (Técnico de Nível Superior Sênior) | Out./2019: Apropriou 80 h de trabalho no período de 18/10 a 31/10/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005126- 8, Doc. n° 024337591) Nov./ 2019: Apropriou 152 h de trabalho no | Out./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/09 a 30/09/2019) (6014.2019/0005126-8, Doc. n° 024291289) Nov./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) |
período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005127- 6, Doc. n° 024414440) Dez./2019: Apropriou 160 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005128- 4, Doc. n° 025538701) Jan./2020: Apropriou 176 h de trabalho no período de 01/01 a 31/01/2020. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000088- 6, Doc. n° 026275001) Fev./2020: Apropriou 149 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000878- 0, Doc. n° 027506730) | e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) (6014.2019/0005127-6, Doc. n° 024414359) Dez./2019: Não consta na GFIP (02/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) Jan./2020: Não consta na GFIP (06/01/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/12 a 31/12/2019) (6014.2020/0000088-6, Doc. n° 026274870) Fev./2020: Não consta na GFIP (04/02/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/01 a 31/01/2020) (6014.2020/0000878-0, Doc. n° 027506597) | |
E.G. (Técnico de Nível Superior Pleno) | Out/2019: Apropriou 80 h de trabalho no período de 18/10 a 31/10/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005126- 8, Doc. n° 024337591) Nov./ 2019: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005127- 6, Doc. n° 024414440) Dez./2019: Apropriou 160 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005128- 4, Doc. n° 025538701) Jan./2020: Apropriou 176 h de trabalho no período de 01/01 a 31/01/2020. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000088- 6, Doc. n° 026275001) Fev./2020: Apropriou 149 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000878- 0, Doc. n° 027506730) | Out./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/09 a 30/09/2019) (6014.2019/0005126-8, Doc. n° 024291289) Nov./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) (6014.2019/0005127-6, Doc. n° 024414359) Dez./2019: Não consta na GFIP (02/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) Jan./2020: Não consta na GFIP (06/01/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/12 a 31/12/2019) (6014.2020/0000088-6, Doc. n° 026274870) Fev./2020: Não consta na GFIP (04/02/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/01 a 31/01/2020) (6014.2020/0000878-0, Doc. n° 027506597) |
M.A.F. (Analista de Processo) | Out./2019: Apropriou 80 h de trabalho no período de 18/10 a 31/10/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005126- 8, Doc. n° 024337591) Nov./ 2019: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005127- | Out./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/09 a 30/09/2019) (6014.2019/0005126-8, Doc. n° 024291289) Nov./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) |
6, Doc. n° 024414440) Dez/2019: Apropriou 160 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005128- 4, Doc. n° 025538701) Jan./2020: Apropriou 176 h de trabalho no período de 01/01 a 31/01/2020. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000088- 6, Doc. n° 026275001) Fev./2020: Apropriou 149 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000878- 0, Doc. n° 027506730) | (6014.2019/0005127-6, Doc. n° 024414359) Dez./2019: Não consta na GFIP (02/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) Jan./2020: Não consta na GFIP (06/01/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/12 a 31/12/2019) (6014.2020/0000088-6, Doc. n° 026274870) Fev./2020: Não consta na GFIP (04/02/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/01 a 31/01/2020) (6014.2020/0000878-0, Doc. n° 027506597) | |
A.S.G. (Técnico Social Nível Superior Júnior) | Out./2019: Apropriou 60 h de trabalho no período de 18/10 a 31/10/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005126- 8, Doc. n° 024337591) Fev./2020: Apropriou 83 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000878- 0, Doc. n° 027506730) | Out./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/09 a 30/09/2019) (6014.2019/0005126-8, Doc. n° 024291289) Fev./2020: Não consta na GFIP (04/02/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/01 a 31/01/2020) (6014.2020/0000878-0, Doc. n° 027506597) |
G.D. (Auxiliar de Campo / Pesquisador) | Nov./ 2019: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005127- 6, Doc. n° 024414440) Dez/2019: Apropriou 160 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005128- 4, Doc. n° 025538701) Jan./2020: Apropriou 176 h de trabalho no período de 01/01 a 31/01/2020. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000088- 6, Doc. n° 026275001) Fev./2020: Apropriou 149 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2020/0000878- 0, Doc. n° 027506730) | Nov./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) (6014.2019/0005127-6, Doc. n° 024414359) Dez/2019: Não consta na GFIP (02/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) Jan./2020: Não consta na GFIP (06/01/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/12 a 31/12/2019) (6014.2020/0000088-6, Doc. n° 026274870) Fev./2020: Não consta na GFIP (04/02/2020) e nem na Folha de Pagamento (01/01 a 31/01/2020) (6014.2020/0000878-0, Doc. n° 027506597) |
R.C.S. (Auxiliar Administrativo) | Nov./ 2019: Apropriou 152 h de trabalho no período de 01/11 a 30/11/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005127- 6, Doc. n° 024414440) | Nov./2019: Não consta na GFIP (30/09/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/10 a 31/10/2019) (6014.2019/0005127-6, Doc. n° 024414359) |
Dez./2019: Apropriou 160 h de trabalho no período de 01/12 a 31/12/2019. (Folha de Apropriação de Horas, 6014.2019/0005128- 4, Doc. n° 025538701) | Dez./2019: Não consta na GFIP (02/12/2019) e nem na Folha de Pagamento (01/11 a 30/11/2019) (6014.2019/0005128-4, Doc. n° 025538576) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Em razão da não comprovação do vínculo desses profissionais com as respectivas empresas, presume-se que horas apropriadas nos relatórios de medição são indevidas, causando um prejuízo apurado no valor de R$ 797.087,10 (setecentos e noventa e sete mil, oitenta e sete reais e dez centavos), conforme o Quadro 18:
Nome do funcionário e cargo | Taxa Hora Contratual (R$/h) | Horas Apropriadas (out/2019 a fev/2020) | Total |
Cobrape | |||
S. C. (consultora) | 428,42 | 480 h | R$ 205.641,60 |
Diagonal | |||
A.V.C.S. (Especialista em Pesquisa e Cadastro Socioeconômico) | 183,50 | 717 h | R$ 131.569,50 |
F.P.S. (Especialista em Reassentamento e Meio Ambiente) | 183,50 | 717 h | R$ 131.569,50 |
A.V.S. (Técnico de Nível Superior Sênior) | 178,00 | 717 h | R$ 127.626,00 |
E.G. (Técnico de Nível Superior Pleno) | 138,00 | 717 h | R$ 98.946,00 |
M.A.A.F. (Analista de Processo) | 60,00 | 717 h | R$ 43.020,00 |
A.S.G. (Técnico Social Nível Superior Júnior) | 102,00 | 143 h | R$ 14.586,00 |
G.D. (Auxiliar de Campo / Pesquisador) | 46,50 | 637 h | R$ 29.620,50 |
R.C.S. (Auxiliar Administrativo) | 46,50 | 312 h | R$ 14.508,00 |
Total | R$ 797.087,10 | ||
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Segundo narra a equipe de auditoria, alguns profissionais remunerados pelos serviços não possuiriam qualquer vínculo com as empresas contratadas, quer de natureza empregatícia, quer de natureza contratual, com a possibilidade de gerar prejuízo aos cofres públicos.
Conforme informações trazidas pela empresa COBRAPE, em carta resposta apresentada em 18/09/2020, indicou-se que a profissional S.C., apesar de ter apropriado horas contidas em medição, não figuraria em folha de pagamento ou GFIP da empresa, o que colocaria em dúvida a existência de vínculo, com possível prejuízo financeiro.
Destaque-se, todavia, que a profissional possui contrato de prestação de prestação de serviços técnicos de consultoria em Trabalho Social, conforme documento 033577528, por meio da empresa AEP – Apoio Editorial e Pesquisa LTDA, desde 01/10/2019, possuindo, assim, vínculo regular com a contratada, com imediato afastamento do achado de irregularidade.
Conforme informações trazidas pela empresa DIAGONAL, em carta resposta apresentada em 18/09/2020, indicou-se que a profissional A.S.G. consta da GFIC de 01/09/2019, conforme documento 033578312.
Os demais profissionais apontados: A.S., A.V.S, E.G., F.P., G.D., M.A.A.F. e R.S. não constam na GFIP por tratarem-se de prestadores de serviços.
Destaque-se, assim, que esses profissionais possuem contratos de prestação de serviços técnicos de suas especialidades, com vínculo regular com a contratada, documento 033579120 – A.S., documento 033578653 – A.V.S., documento 033579278 – E.G., documento 033578829 – F.P., documento 033579524 – G.D., documento 033579410 – M.A.A.F. e documento 033579628 – R.S., sendo necessário imediato afastamento do achado de irregularidade.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB informou que solicitou esclarecimentos às contratadas Cobrape e Diagonal por meio dos ofícios 061/CTS/G- 2020 e 062/CTS/G-2020 respectivamente, em 16/09/2020.
Em carta resposta apresentada em 18/09/2020, a Cobrape informou que a profissional S.C. possui contrato de prestação de serviços técnicos de consultoria em Trabalho Social, conforme documento 033577528, por meio da empresa AEP – Apoio Editorial e Pesquisa LTDA, assinado em 01/10/2019, com prazo de 12 meses, possuindo, assim, vínculo regular com a Contratada.
A Equipe de Auditoria, após análise do contrato de prestação de serviços técnicos de consultoria em Trabalho Social (Doc. n° 033577528) com a empresa Cobrape, considera o vínculo válido, contudo se caracteriza como subcontratação irregular, conforme apontamento 9 a seguir.
A Equipe de Auditoria, após análise dos documentos referente à profissional A.S.G., considera evidências discordantes ao exposto pela empresa Diagonal, uma vez que na folha de pagamento referenciada em carta resposta (Doc. n° 033578468) consta como data de admissão o dia 22/05/2019 e não o dia 10/02/2020.
A Diagonal também informou que os demais profissionais listados não constam na GFIP e na folha de pagamento, pois possuem contratos de prestação de serviços técnicos de suas especialidades, com vínculo regular com a Contratada, conforme documentos:
• A.V.S., Contrato n° 107/13, assinado em 01/04/2013, prazo de vigência de 12 meses (Doc. n° 033579120);
• A.V.S., Contrato n° 008/09 CC, assinado em 02/03/2009, prazo de vigência indeterminado (Doc. n° 033578653);
• E.G., Contrato n° 096/15, assinado em 20/07/2015, prazo de vigência indeterminado (Doc. 033579278);
• F.P.S., Contrato n° 218/13, assinado em 31/07/2013, prazo de vigência indeterminado (Doc. n° 033578829);
• G.D., Contrato n° 056/16, assinado em 07/03/2016, vigência até 07/03/2017 (Doc. n° 033579524);
• M.A.A.F., Contrato n° 014/13, assinado em 09/01/2013, prazo de vigência indeterminado (Doc. n° 033579410);
• R.C.S., Contrato n° 242/13, assinado em 31/07/2013, prazo de vigência indeterminado (Doc. n° 033579628).
A Equipe de Auditoria ao analisar os contratos de prestação de serviços técnicos à empresa Diagonal, verificou que os contratos com os profissionais A.V.S e G.D. encontram-se vencidos, não sendo evidenciado aditamento formal por escrito, o que configura para esses casos a inexistência de vínculo profissional.
O que se refere às subcontratações apresentadas nesta manifestação da Unidade pelas empresas contratadas, vide análise da Equipe de Auditoria na Constatação 9 a seguir.
Recomenda-se que a SEHAB estabeleça um procedimento de controle interno, mesmo que de forma amostral, em função da análise da prestação de contas, para averiguar a conformidade dos prestadores de serviços vinculados à contratação.
Foi constatado que as empresas Cobrape (Contrato n° 019/2019 - SEHAB) e Diagonal (Contrato n° 020/2019 - SEHAB) subcontratam serviços de profissionais técnicos e de fornecimento de veículos em desacordo com a vedação prevista na Cláusula Décima Terceira - Da Subcontratação dos serviços:
13.1 Não será admitida subcontratação dos serviços, sendo a inobservância do disposto nesta Cláusula acarretará a aplicação da penalidade prevista no subitem 11.1.10 da Cláusula Décima Primeira, bem como a rescisão deste contrato sem que assista ao CONTRATADO direito de qualquer indenização. (grifo nosso)
A equipe de profissionais, equipamentos e veículos, segundo a Cláusula Primeira do Contrato fazem parte do escopo do objeto.
1.1 O objeto deste contrato é PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS DE TRABALHO SOCIAL NECESSÁRIOS A PROGRAMAS E AÇÕES DE RESPONSABILIDADE DA SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, incluindo a disponibilização de equipes de profissionais, equipamentos e veículos para execução das intervenções relacionadas no Termo de Referência. (grifos nossos)
A Lei Federal nº 8.666/1993 permite a subcontratação parcial do objeto do Contrato, até o limite admitido pela Administração.
Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite admitido, em cada caso, pela Administração.
No entanto, a SEHAB, explicitamente, vedou a subcontratação, conforme o item 13.1 do Contrato.
Cabe ressaltar que, diferentemente do Contrato, o item 11.4.3.6. do Edital permitiu a subcontratação de serviços profissionais autônomos, restrito aos profissionais que compõem a equipe de coordenação (Coordenador Geral, Coordenador Técnico de Trabalho Social e Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação).
Os Quadro 19 e Quadro 20 relacionam os profissionais técnicos e as empresas de locação de veículos subcontratados, respectivamente. Cabe ressaltar, que os profissionais listados nos quadros seguintes não fazem parte da equipe de coordenação mencionada acima.
Quadro 19 – Profissionais técnicos subcontratados
Contratado | Profissional | Contrato |
D.N. Especialista em Reassentamento e Meio Ambiente (CNPJ 30.579.947/0001-60) | Contrato s/n (Doc. n° 028255901) | |
I.P. | Termo Aditivo n° 4 ao Contrato | |
Técnico Social Nível Superior Pleno | s/n | |
(CNPJ 30.725.652/0001-54) | (Doc. n° 028256219) | |
Cobrape | ||
P.R.G.N. Programador de Sistemas (Base Dez Sistemas Ltda. - CNPJ 19.432.452/0001-70) | Contrato s/n (Doc. n° 028256436) | |
S.B.G. | Termo Aditivo n° 4 ao Contrato | |
Técnico Nível Superior Pleno | s/n | |
(CNPJ 17.953.833/0001-70) | (Doc. n° 028256756) | |
M.M.B. Analista de Processo (CNPJ 32.435.782/0001-88) | 1o Aditivo ao Contrato s/n (Doc. n° 028258656) | |
Estilo Organização Administrativo EIRELI EPP | 4o Aditivo ao Contrato s/n | |
(CNPJ 04.473.867/0001-15) | (Doc. n° 028259058) | |
Diagonal | A.L.A.B.S. Consultora (CNPJ 28.025.919/0001-59) | 3o Aditivo ao Contrato s/n (Doc. n° 028259621) |
M.B.P.M. Técnico de Nível Superior (CNPJ 28.179105/0001-79) | Contrato n° 052/18 (Doc. n° 028260093) |
R.B.S. Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social (CNPJ 23.316.859/0001-00) | Contrato n° 002/15 (Doc. n° 028260360) | |
D.R.B. Especialista em Comunicação Social (CNPJ 29.587.584/0001-25) | Contrato n° 018/18 (Doc. n° 028260649) | |
E.F.C. Especialista em Pós-Ocupação e Gestão Condominial (CNPJ 05.744.352/0001-75) | Contrato n° 123/14 (Doc. n° 028261851) | |
TAU Arquitetura e Sustentabilidade EIRELI ME (CNPJ 18.427.355/0001-27) | Contrato n° 218/13 (Doc. n° 028262048) | |
COMQUALI Sistemas de Informações Ltda. - ME | Contrato n° 008/09-CC (Doc. n° 028262223) | |
A.C EDITORAÇÃO (CNPJ 04.358.948/0001-74) | Contrato n° (Doc. n° 028262223) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Quadro 20 – Empresas de locação de veículos subcontratados
Contratado | Subcontratadas | Contrato |
Cobrape | ITIEL WF Transportes e Turismo (CNPJ: 03.449.243/0001-08) | Contrato s/n (Doc. n° 028257121) |
P.T.C.M (CNPJ 26.777.167/0001-57) Nome fantasia: IS Transportes Executivo | Contrato s/n (Doc. n° 028257410) | |
Diagonal | E.B.T (CNPJ 10.268.474/0001-72) | Contrato n° 068/08 (Doc. n° 028262835) |
MCinco Locadora de veículos Ltda. (CNPJ 03.282.119/0001-92) | Não enviado | |
Força 3 Serviços (CNPJ 01.316.387/0001-52) | Contrato n° 060/15 (Doc. n° 028263194) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
A SEHAB não aplicou a penalidade e/ou rescisão contratual prevista na Cláusula Décima Primeira
- Das Penalidades, em decorrência da subcontratação irregular:
11.1.10. Multa de 5% (cinco por cento) sobre o valor estimado da contratação em caso de descumprimento do disposto no item 13.1 da Cláusula Décima Terceira, por ocorrência, sem prejuízo de eventual rescisão contratual.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Valendo-se de cláusulas contratuais e editalícias que teriam vedado a subcontratação de serviços, indica a equipe de auditoria que teria identificado alguns profissionais técnicos e empresas de locação de veículos que foram subcontratadas sem a respectiva autorização da SEHAB e em contrariedade às disposições aplicáveis.
No entanto, a interpretação dada à cláusula 13.1 do contrato não se mostra adequada, na medida em que a vedação de subcontratação se dirige à prestação dos serviços que são objeto do contrato, e não às atividades acessórias a ele inerentes, senão vejamos.
Referida cláusula contratual estabelece que “não será admitida subcontratação dos serviços, sendo a inobservância do disposto nesta Cláusula acarretará a aplicação da penalidade prevista no subitem 11.1.10 da Cláusula Décima Primeira, bem como a rescisão deste contrato sem que assista ao CONTRATADO direito de qualquer indenização”.
Ao se referir aos “serviços”, obviamente que a mencionada cláusula faz uma limitação às atividades que compõem, de forma direta, o escopo do contrato, notadamente “os serviços técnicos especializados de trabalho social”, de modo a impedir que o proponente vencedor do certame sirva de mero intermediador, encarecendo o valor do contrato.
Logo, o que não poderá ser delegado a terceiros pela contratada, isto é, subcontratado, é a realização dos serviços especializados em trabalho social, que são justamente aqueles que se relacionam à expertise pela qual a empresa foi habilitada, residindo na gestão de fatores operacionais necessários à disponibilização do apoio técnico à SEHAB.
Nesse sentido, o fato de existir número limitado de profissionais e locadoras de veículos que estejam vinculados à contratada por intermédio de contrato, sem necessariamente ser de sua propriedade, não desfaz à ideia de que os serviços de apoio técnico continuam sendo prestados pela contratada, sem subcontratação.
Os profissionais mencionados no relatório de auditoria prestam serviços técnicos especializados, atuando na contratação com vínculo direto com a contratada e sem qualquer custo adicional à SEHAB. À contratada, por sua vez, remanesce a obrigação de organizar essas atividades em torno da função para a qual foi selecionada, qual seja, prestar o apoio técnico especializado ao trabalho social a ser desenvolvido pela Secretaria.
Dessa forma, a interpretação restritiva conferida pela equipe técnica não pode persistir, tendo em vista que os serviços que constituem o objeto do contrato celebrado com a empresa não foram subcontratados, mas apenas atividades pontuais e acessórias.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB se manifestou no sentido de que a interpretação da Equipe de Auditoria relativo à Cláusula 13.1 do Contrato não está adequada, pois a vedação de subcontratação se dirige à prestação dos serviços que são objeto do Contrato, e não às atividades acessórias a ele inerentes.
A Unidade esclareceu que o termo “serviços” mencionado, na cláusula em questão, faz uma limitação às atividades que compõem, de forma direta, o escopo do Contrato, notadamente “os serviços técnicos especializados de trabalho social”, de modo a impedir que o proponente vencedor do certame sirva de mero intermediador, encarecendo o valor do Contrato.
No que tange aos profissionais a SEHAB informou que prestam serviços técnicos especializados com vínculo direto com a Contratada e sem qualquer custo adicional remanescendo à Contratada prestar o apoio técnico especializado ao trabalho social.
No mesmo sentido informou que referente aos veículos locados, consiste em atividade acessória ao apoio prestado, não havendo subcontratação desta atividade, nos termos de vedação contratual.
O entendimento inicial da Equipe de Auditoria foi que o termo “serviços” da Cláusula 13.1 do Contrato se referia ao objeto, definido na cláusula 1.1, que incluiu não somente as equipes de profissionais, mas também os equipamentos e veículos para execução das intervenções relacionadas no Termo de Referência.
Com a nova interpretação dada pela SEHAB entende-se possível a subcontratação de utilização de veículos para execução do Contrato.
Contudo referente aos profissionais subcontratados, a própria SEHAB classifica seu escopo como “serviços técnicos especializados” o que se enquadra ao objeto principal de contratação. Além disso, ressalta-se que dentre os profissionais em questão há exemplos de especialistas e consultores que fornecem o suporte técnico e unidade metodológica de abordagem e implementação das ações desenvolvidas, bem como Supervisores Regionais e Técnicos Sociais de Nível Superior que dentre as atribuições supervisiona a execução do trabalho social contratado e executa as atividades de campo conforme planejado respectivamente, não se caracterizando somente como atividade acessória.
Segundo entendimento do TCU2:
Subcontratação consiste na entrega de parte de fornecimento de bem, execução de obra ou prestação de serviço a terceiro, estranho ao contrato, para que execute em nome do contratado item, etapa ou parcela do objeto avençado.
Acordão TCU nº 1.998/2008 – Plenário:
Por outro lado, admitindo-se, por hipótese, que a especialidade requerida seja tal que justifique a subcontratação, a expectativa seria de que a empresa subcontratada demonstrasse cumprir, no mínimo, os requisitos de qualificação operacional estabelecidos para a licitação, o que não vem ocorrendo na prática.
A ausência de limites claramente definidos no termo contratual para a subcontratação e a falta de comprovação/formalização do exame das condições técnicas da subcontratada contrariam o disposto no art. 72 da Lei nº 8.666/93 e os princípios da motivação e da segurança jurídica. (grifo nosso)
Verifica-se, portanto, que o TCU admite a subcontratação parcial do objeto, contudo deve ser prevista expressamente no Edital e no Contrato. Além disso, deve ser fixado um limite máximo para tanto.
2 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e Contratos. 4. ed. Brasília: TCU, 2010. p. 791
A Equipe de Auditoria conclui que a Cláusula 13ª a qual restringe a subcontratação não fixa o limite máximo, pois conforme os entendimentos da cláusula em questão pode ser mais ou menos restritivo conforme a conveniência, o que contraria o disposto no art. 72 e art. 78, inciso VI da Lei Federal nº 8.666/1993.
Recomenda-se que a SEHAB adote os procedimentos necessários para a aplicação de multa prevista na Cláusula 11.1.10. dos respectivos Contratos (n° 019/2019-SEHAB e n° 20/2019- SEHAB), após concedido o contraditório e ampla defesa.
Recomenda-se à SEHAB que nas futuras contratações o estabeleça expressamente no Edital e no Contrato o limite máximo de subcontratação.
De acordo com a Cláusula Segunda dos Contratos n° 019/2019 - SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB, os serviços serão realizados no regime de execução indireta por preços unitários.
2.1 Os serviços objeto deste contrato serão executados no REGIME DE EXECUÇÃO INDIRETA POR PREÇOS UNITÁRIOS.
A remuneração mensal dos serviços prestados é realizada a partir das medições compostas por planilhas de apropriação de horas efetivamente trabalhadas dos profissionais da Contratada e as respectivas tarifas horárias, além da ficha individual de apropriação de horas, conforme disposto no item 8.1.1 do Contrato:
8.1.1 As medições deverão ser entregues acompanhadas das respectivas planilhas de apropriação das horas efetivamente trabalhadas para cada um dos profissionais envolvidos e as correspondentes tarifas horárias acompanhadas da ficha individual de apropriação de horas.
Em reunião com a SEHAB, em 17/02/2020, a fiscal de contrato Sra. M.A.I.P., informou que a aprovação das horas trabalhadas, apresentadas no relatório de medição pela Contratada, é feita confrontando-se com as horas medidas com aquelas previstas no cronograma físico-financeiro. Ou seja, paga-se o que está previsto no cronograma. Não foi verificado nenhum mecanismo de controle e validação das horas quanto à veracidade das informações apresentadas pela contratada.
A empresa Diagonal informou, em 18/02/2020, durante uma reunião com a Equipe de Auditoria, que a empresa possui controle de ponto eletrônico na sede da empresa e apontamento remoto de horas dos profissionais que atuam em campo.
Da mesma forma, a empresa Cobrape relatou, em 03/04/2020, durante uma reunião com a Equipe de Auditoria, que os profissionais da empresa alocados para este Contrato da SEHAB têm dedicação exclusiva e dividem seu tempo de serviço entre escritório e atividades de campo. Não há controle de ponto eletrônico e o apontamento de horas é reportado aos respectivos superiores que atestam a informação de acordo com o serviço executado e entregue.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Conforme posicionamento da equipe de auditoria, os controles realizados pela SEHAB para análise das horas efetivamente trabalhadas pelos profissionais contratados apresentariam falhas, na medida em que não se visualizaria um controle de ponto por parte das contratadas, pagando- se o valor de horas previsto em cronograma.
Os contratos executados pelas empresas COBRAPE e DIAGONAL possuem apontamentos das atividades executadas pelos profissionais alocados nos contratos cujas horas são alocadas nos relatórios de medições e confirmadas pelos coordenadores técnicos e supervisores do contrato, seja nos serviços prestados ao escritório central, nos serviços prestados ao escritório regional ou nas atividades de campo.
Cabe registrar que todas as equipes alocadas pelas empresas para a execução dos trabalhos, com exceção dos consultores, ficam à disposição da SEHAB para atendimento às demandas de serviços previstas nos termos de referência, não havendo até o momento qualquer ociosidade de equipe alocada.
As equipes técnicas alocadas pelas empresas contratadas são utilizadas a partir da emissão de ordem de serviços específicas da SEHAB dimensionadas para execução dos serviços planejados nas reuniões mensais de estabelecimento de cronogramas de trabalho.
A frequência desses profissionais também é comprovada por meio de evidências do Trabalho Social, encaminhadas juntamente com os relatórios mensais de atividades, as quais são aptas a comprovar a alocação das equipes envolvidas na execução do trabalho.
Oportuno esclarecer, ainda que o acompanhamento das atividades de campo é, fundamentalmente, supervisionado por representantes da SEHAB, alocados nas respectivas Divisões Técnicas de Trabalho Social (DTS).
Desse modo, contrariamente ao relato da equipe de auditoria, a SEHAB possui condições de aferir as horas trabalhadas pelos profissionais da contratada, inexistindo qualquer risco de que sejam pagos valores indevidos a esses profissionais.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB informou que as empresas Cobrape e Diagonal possuem apontamentos das atividades executadas pelos profissionais alocados nos contratos cujas horas são registradas nos relatórios de medições e confirmadas pelos coordenadores técnicos e supervisores do contrato, seja nos serviços prestados ao escritório central, seja nos serviços prestados ao escritório regional ou nas atividades de campo.
A SEHAB também esclareceu que as equipes técnicas alocadas ficam à disposição dela e são utilizadas a partir da emissão de ordem de serviço específica dimensionadas em reuniões mensais de planejamento.
Além disso, informou que a frequência dos profissionais pode ser comprovada através de evidências do Trabalho Social, anexadas aos relatórios de atividades e que o acompanhamento das atividades de campo é supervisionado por representantes da SEHAB.
A Equipe de Auditoria, no que tange às evidências dos serviços prestados anexadas aos relatórios de atividades, verificou na Constatação 14 deste relatório, que não foram evidenciados, nos processos de pagamento, documentos e registros que confirmem o ateste do serviço executado pela Contratada e confirmado pela SEHAB.
Ademais, os relatórios mensais contendo informações desses procedimentos internos não foram juntados aos procedimentos de medição no período analisado.
Verificou-se, na Constatação 11 deste relatório, a falta de ficha individual de apropriação de horas dos profissionais da empresa Diagonal, o que dificulta o controle e validação de horas trabalhadas.
Conclui-se que apesar de haver um procedimento de validação executado pela SEHAB que contempla a confirmação por coordenadores técnicos e supervisores dos apontamentos de atividades executadas pelos profissionais em relatórios mensais e comprovada através de evidências dos serviços prestados não foi possível comprovar, uma vez que tais documentos e atestes não foram juntados ao procedimento de medição.
Recomenda-se que a SEHAB estabeleça, como procedimento de controle, a anexação aos processos de pagamento de todas as evidências dos serviços prestados que comprovem as horas efetivamente trabalhadas pelos profissionais das Contratadas.
Foi constatado que as empresas Cobrape e Diagonal não realizaram cobertura de profissionais em férias, no período analisado (out/2019 a fevereiro/2020), descumprindo a sua obrigação contratual, conforme itens 5.1.1 e 5.1.27 dos Contratos n° 019/2019 - SEHAB e n° 020/2019 - SEHAB, respectivamente:
5.1 O CONTRATADO, além dos demais encargos e obrigações previstos neste Contrato, no Edital e seus Anexos que o integram, obriga-se:
5.1.1 Prover os serviços ora contratados com pessoal capacitado em todos os níveis de trabalho e devidamente habilitados, em quantidade suficiente, de modo a executar os serviços com qualidade técnica necessária.
5.1.27 Destacar e manter o número exigido ou, quando não fixado, o montante necessário de empregados compatível com a natureza, quantidade, extensão e demais características dos serviços objeto do contrato. (grifos nossos)
Os Quadro 21 e Quadro 22 mostram as justificativas apresentadas pelas empresas e que foram acatadas pela SEHAB.
Quadro 21 - Processo de Pagamentos analisados do Contrato n° 019/2019 – SEHAB
Processo de Pagamento | Justificativa da empresa Cobrape |
6014.2019/0005131-4 | “...vimos por meio desta solicitar a isenção de penalidades e multas de acordo com a |
(Ref.: dez/2019) | cláusula 11ª do contrato. Informamos que o valor da medição em referência foi menor do que estipulado em cronograma, visto que neste período deixaram de serem medidas horas das categorias: Supervisor Regional Especialista em Trabalho Social, Técnico Social Nível Superior Sênior, e Técnico Social Nível Superior Junior, devido às programações de férias dos técnicos alocados nestas categorias.” (doc. n° 025551960) |
6014.2020/0000089-4 (Ref.: Jan./2020) | “...vimos por meio desta solicitar a isenção de penalidades e multas de acordo com a clausula 11ª do contrato. Informamos que o valor da medição em referência foi menor do que estipulado em cronograma, visto que neste período deixaram de serem medidas horas da categoria: e Técnico Nível Superior Pleno, devido às programações de férias dos técnicos alocados nestas categorias..” (doc. n° 026148845) |
6014.2020/0000877-1 (Ref.: Fev./2020) | “...vimos por meio desta solicitar a isenção de penalidades e multas de acordo com a clausula 11ª do contrato. Informamos que o valor da medição em referência foi menor do que estipulado em cronograma, visto que neste período deixaram de serem medidas horas da categoria: Técnico Social Nível Superior Pleno, Técnico Social Nível Superior Junior, Técnico Nível Superior Junior, Auxiliar de Campo / Pesquisador, Auxiliar Administrativo e Financeiro, Auxiliar Administrativo, Técnico Nível Superior Pleno, devido às programações de férias dos técnicos alocados nestas categorias. (doc. 027427590) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Quadro 22 - Processo de Pagamentos analisados do Contrato n° 019/2019 – SEHAB
Processo de Pagamento | Justificativa da empresa Diagonal |
6014.2019/0005126-8 (Ref.: Out/2019) | “... vimos por meio desta solicitar a isenção de penalidade e multas de acordo com a Cláusula 11° do contrato, informando que o valor da medição em referência foi menor do que o estipulado em contrato, visto que nesse período, 03 (três) profissionais alocados ao contrato estarem de férias e a medição ser por hora/homem.” Ofício n° 079/19 (doc. n° 024292258) |
6014.2019/0005128-4 (Ref.: dez/2019) | “... vimos por meio desta solicitar a isenção de penalidade e multas de acordo com a Cláusula 11° do contrato, informando que o valor da medição em referência foi menor do que o estipulado em contrato, visto que nesse período não foi possível finalizar integralmente alguns produtos que estavam planejados para o referido mês devido as férias de alguns técnicos e as chuvas que impossibilitou a ida dos técnicos à área.” Ofício n° 008/2020 (doc. n° 025539909) |
6014.2020/0000088-6 (Ref.: Jan./2020) | “... vimos por meio desta solicitar a isenção de penalidade e multas de acordo com a Cláusula 11° do contrato, informando que o valor da medição em referência foi menor do que o estipulado em contrato, visto que nesse período não foi possível finalizar integralmente alguns produtos que estavam planejados para o referido mês devido as férias de alguns técnicos e as chuvas que impossibilitou a ida dos técnicos à área.” Ofício n° 014/2020 (doc. n° 026275548) |
6014.2020/0000878-0 (Ref.: Fev./2020) | “... vimos por meio desta solicitar a isenção de penalidades e multas de acordo com a Cláusula 11° do contrato, informando que o valor da medição em referência foi menor |
do que o estipulado em contrato, visto que os dias úteis trabalhados é menor, e consequentemente, o número de horas no referido mês (6h– 113h / 8h – 149h) foi menor que os outros meses e devido as férias de alguns técnicos.” Ofício n° 019/2020 (doc. n° 027607514) |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
A SEHAB acatou as justificativas apresentadas pelas Contratadas, isentando-as da aplicação da penalidade prevista na Cláusula Décima Primeira do Contrato, no seu item 11.1.3, que estabelece a seguinte multa para o descumprimento contratual referido acima:
11.1.3. Multa de 0,2% (dois décimos por cento) sobre o valor total estimado (atualizado) da presente contratação para cada subitem não cumprido do item 5.1 da Cláusula Quinta deste Contrato, por ocorrência, aplicada em dobro na hipótese de reincidência específica;
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
No período compreendido entre outubro/2019 e fevereiro/2020 teria sido identificado que alguns profissionais em período de férias não teriam suas funções cobertas por outros profissionais, em desconformidade com as regras contratuais, que determinariam que as contratadas mantivessem número mínimo necessário de empregados.
No entanto, ao contrário do pontuado, o contrato não determina a cobertura de todos os profissionais que estejam em período de férias, mas, sim, que a contratada mantenha número suficiente de profissionais aptos ao atendimento das demandas do ajuste.
Isso quer dizer que, estando a equipe contratual devidamente engajada, sem que a ausência do profissional impacte nas atividades contratuais, não se verifica razão bastante para que seja formalizada contratação temporária adicional.
Desta forma, e considerando que as atividades solicitadas pela SEHAB foram executadas de acordo com o planejamento e acompanhamento das equipes das DTSs, não houve prejuízo na qualidade dos serviços prestados e qualquer irregularidade quanto ao tema.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB alega que as atividades foram executadas de acordo com o planejado, no entanto, é evidente, ao analisar as justificativas das Contratadas, que o valor das medições foi menor do que estipulado em cronograma devido a férias de técnicos sinalizando um impacto da ausência dos funcionários das Contratadas para a prestação dos serviços previstos.
Entende-se que o cronograma inicialmente pactuado foi ajustado em razão de férias dos empregados das Contratadas e não para o atendimento das demandas do ajuste.
Caso houvesse a substituição dos profissionais em quantidade suficiente, o cronograma pactuado poderia ser atendido conforme estipulado.
Tanto assim que as Contratadas solicitam isenção de penalidade comprovando o entendimento de que o ocorrido se enquadra em fato a ser punido de acordo com as cláusulas contratuais.
Recomenda-se que a SEHAB exija a cobertura dos profissionais em férias das empresas Cobrape e Diagonal.
Recomenda-se que a SEHAB mantenha nos processos de pagamento as justificativas nos casos de aceitação de isenção de penalidade solicitada pelas Contratadas.
Não foram evidenciados nos processos de pagamento analisados (Quadro 23), a folha de frequência e a ficha individual de apropriação de horas dos profissionais da contratada Diagonal, em desacordo com o art. 1°, §2º, II da Portaria n° 92/2014 e com o item 8.1.1 do Contrato n° 020/2019 - SEHAB, respectivamente.
Portaria SF n° 92/2014
Art. 1° [...]
§2º Nos processos tramitados fora ou no âmbito do SEI, referentes à prestação de serviços contínuos com alocação de mão de obra, além dos documentos elencados acima, deverão constar os seguintes:
[...];
II- folha de frequência dos empregados vinculados à execução do contrato;
Contrato n° 020/2019 - SEHAB
8.1.1 As medições deverão ser entregues acompanhadas das respectivas planilhas de apropriação das horas efetivamente trabalhadas para cada um dos profissionais envolvidos e as correspondentes tarifas horárias acompanhadas da ficha individual de apropriação de horas. (grifo nosso)
Quadro 23 - Processo de Pagamentos analisados do Contrato n° 020/2019 - SEHAB
Mês | Processo de Pagamento | Relatório de Medição |
Out/2019 | 6014.2019/0005126-8 | doc. n° 024337591 |
Nov/019 | 6014.2019/0005127-6 | doc. n° 024536634 |
Dez/2019 | 6014.2019/0005128-4 | doc. n° 025538701 |
Jan/2020 | 6014.2020/0000088-6 | doc. n° 026275001 |
Fev/2020 | 6014.2020/0000878-0 | doc. n° 027506730 |
Fonte: Divisão de Desenvolvimento Econômico, Urbano e Gestão – DEUG (2020)
Figura 5 - Relatório Consolidado de Apropriação de Horas (Diagonal)
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2019/0005126-8, doc. n° 024337591
Da leitura do item 8.1.1 do Contrato n° 20/2019-SEHAB, entende-se que a ficha individual de apropriação de horas deveria, no mínimo, trazer informações sobre os dias e horas trabalhadas ao longo do mês de forma individualizada por profissional da Contratada. Dessa forma, atenderia também como folha de frequência exigida na Portaria n° 92/2014.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
A apropriação de horas dos profissionais da Diagonal são evidenciadas nos relatórios de medição, conforme cópia de modelo abaixo, onde constam os profissionais, a categoria e as horas técnicas alocadas em cada atividade, sejam elas: Produtos ou serviços continuados.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
A SEHAB apresentou, como evidência da apropriação de horas dos profissionais da Diagonal, o documento anexo às medições já analisado por esta Equipe de Auditoria.
Porém, como explicado nesta Constatação, esse documento é um relatório de apropriação de horas de forma consolidada por profissional e não uma ficha individual como requer o item 8.1.1 do Contrato n° 020/2019 – SEHAB, inclusive para atender à exigência definida no art. 1°, §2º, II da Portaria n° 92/2014 quanto a constar a folha de frequência dos empregados vinculados à execução do Contrato.
Enfatiza-se o entendimento de que uma ficha individual de apropriação de horas deve conter informações sobre os dias e horas trabalhadas ao longo do mês de forma individualizada por profissional da Contratada.
Esse mecanismo serve como ferramenta para controle, por parte da Contratada e da SEHAB, sobre a quantidade de pessoal necessária, suficiente e efetivamente alocada para a execução adequada dos serviços demandados e pagos.
Recomenda-se que a SEHAB solicite à contratada Diagonal a apresentação e junção nos processos de medição da folha de frequência e da ficha individual de apropriação de horas dos profissionais, em cumprimento ao Contrato n° 020/2019 – SEHAB e à Portaria SF nº 92/2014.
Durante a execução dos Contratos n° 019/2019-SEHAB (Cobrape) e n° 020/2019-SEHAB (Diagonal), não foi evidenciado nos processos analisados, a verificação da qualificação técnica de toda equipe responsável das contratadas, em desacordo com o artigo 30 da Lei Federal nº 8666/93, a qual dispõe que:
Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a: [ ]
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações
e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; (grifo nosso)
Uma vez que se trata de serviços técnicos especializados de trabalho, entende-se ser essencial o emprego de profissionais qualificados em toda a equipe, de acordo com os requisitos exigidos no Apêndice II - COMPOSIÇÃO DA EQUIPE TÉCNICA E PRÉ-REQUISITOS MÍNIMOS PARA
Ademais, foi constatado que a Cobrape substituiu o Coordenador Geral do Contrato n° 19/2019- SEHAB, o Sr. A.G.B pelo Sr. O.M.I., a partir do mês de dezembro de 2019. O cargo de Coordenador Geral, assim como os de Coordenador Técnico de Trabalho Social e Coordenador Técnico de Planejamento, Monitoramento e Avaliação, foram cargos avaliados para fins de qualificação técnica no processo licitatório e caso sejam substituídos, necessitam aprovação prévia da SEHAB, conforme estabelece o item 5.1.18 do Contrato:
5.1 O CONTRATADO, além dos demais encargos e obrigações previstos neste Contrato, no Edital e seus Anexos que o integram, obriga-se a:
[...]
5.1.18 Comunicar a SEHAB, previamente, para fins de aprovação, a eventual substituição dos profissionais inicialmente indicados como responsáveis técnicos no momento da habilitação, por profissionais com experiência equivalente ou superior àquela apresentada no procedimento licitatório. (grifo nosso)
A ausência de aprovação da substituição em análise pela SEHAB também vai de encontro ao estipulado no § 10, do artigo 30 da Lei Federal nº 8666/93:
[...]
§ 10. Os profissionais indicados pelo licitante para fins de comprovação da capacitação técnico-operacional de que trata o inciso I do § 1º deste artigo deverão participar da obra ou serviço objeto da licitação, admitindo-se a substituição por profissionais de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada pela administração. (grifo nosso)
Não constam nos processos analisados o comunicado de substituição de Coordenador Geral da Cobrape, tampouco da aprovação da SEHAB.
MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE
A Unidade, por meio do Documento n° 033626161 do Processo Eletrônico SEI n° 6067.2019/0023535-0, informou:
Indica a equipe de auditoria que os requisitos editalícios relacionados à capacidade técnico- profissional deveriam ser mantidos ao longo de toda a contratação, o que acabou não sendo
verificado pela SEHAB quando da substituição de profissional da COBRAPE no cargo de Coordenador Geral.
A experiência profissional dos funcionários alocados pelas empresas na prestação de serviços dos contratos em questão, no momento de sua alocação, observa rigorosamente o disposto no Apêndice II “Composição da equipe técnica e pré-requisitos mínimos para preenchimento das funções” do Termo de Referência do Contrato, com avaliação prévia e acompanhamento das Divisões de Trabalho Social (DTS) e da Coordenadoria de Trabalho Social (CTS), inclusive em alocações de contratos anteriores com a SEHAB.
Quanto à substituição do Coordenador Geral da empresa COBRAPE, ocorrida em dezembro de 2019, registre-se que em 25/11/2019 a empresa protocolou o ofício n.º 5318-COB/001, contendo solicitação dessa substituição e apresentando a comprovação da experiência profissional do engenheiro O.M.I. por meio do seu Curriculum Vitae.
Após reunião realizada com a presença do titular da Coordenadoria de Trabalho Social da SEHAB e do engenheiro O., foi verificada sua experiência profissional em atendimento ao Termo de Referência, tendo sido a substituição deferida.
Desse modo, conquanto o procedimento de medição do mês equivalente à substituição possa não ter sido instruído devidamente com esses documentos, todo o processo contou com a expressa aprovação da SEHAB, dado o atendimento, pelo novo profissional, dos requisitos necessários à função, afastada qualquer irregularidade sobre o tema.
PLANO DE PROVIDÊNCIAS
Não informado.
PRAZO DE IMPLEMENTAÇÃO
Não informado.
ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA
Quanto à verificação da qualificação técnica da equipe responsável da contratada, a SEHAB afirma que a experiência profissional dos funcionários alocados pelas empresas na prestação de serviços dos contratos observa rigorosamente o disposto no Apêndice II - Composição da equipe técnica e pré-requisitos mínimos para preenchimento das funções - do Termo de Referência do Contrato, com avaliação prévia e acompanhamento das Divisões de SEHAB.
Todavia, a SEHAB não descreveu como esse procedimento é realizado e não apresentou evidências ou registros da prática.
Sobre o exame e aprovação da substituição do Coordenador Geral da empresa Cobrape, a SEHAB menciona o ofício n.º 5318-COB/001 da Contratada, contendo solicitação da substituição em questão e apresentando a comprovação da experiência profissional do engenheiro O.M.I. por meio do seu Curriculum Vitae.
Contudo, esse ofício n.º 5318-COB/001 não foi apresentado a esta Equipe de Auditoria, nem mesmo anexado à manifestação da unidade auditada sobre esta constatação.
Portanto, não há comprovação do comunicado de substituição da Cobrape tampouco da aprovação da SEHAB.
Recomenda-se que a SEHAB mantenha registro no processo de contratação ou de pagamento do procedimento de verificação da qualificação técnica de profissionais das contratadas, bem como, de aprovações de substituições de integrantes da equipe responsável. Por exemplo, arquivamento de documentos comprobatórios de experiência profissional e curriculum; atas de reunião com anotação sobre exames e decisões sobre avaliações da qualificação do pessoal alocado.
CONSTATAÇÃO 14 - Fragilidades nos processos de ateste do serviço executado e respectivo pagamento.
Não estão evidenciados, de forma clara e objetiva, que os serviços previstos nas Ordens de Início de Serviço Específico (OISE), emitidas mensalmente, estão sendo efetivamente executados pelas Contratadas Cobrape e Diagonal. De acordo com o item 8.10.2.1 do Contrato (n° 019/2019- SEHAB e n° 020/2019-SEHAB), a execução dos serviços deve ser verificada a partir do Relatório de Atividades:
8.10.2.1 e a execução dos serviços será verificada a partir dos Relatórios de Atividades,
detalhando equipe, atividades e demonstrando o trabalho executado em cada área/OISE.
Conforme relatado na Constatação 15, a SEHAB realiza o ateste dos serviços, por meio do documento identificado como “Ateste de Nota Fiscal” que declara, de forma genérica, que os materiais e serviços discriminados na nota fiscal foram entregues ou concluídos a contento de
acordo com o previsto nos Contratos n° 020/2019-SEHAB e n° 019/2019-SEHAB. O Ateste não faz menção às respectivas OISEs, tampouco aos relatórios de atividades apresentados pelas Contratadas.
Além disso, não foi possível evidenciar que todas as atividades planejadas nas OISEs foram efetivamente realizadas a partir dos Relatórios de Atividades e/ou documentos comprobatórios apresentados pelas Contratadas.
Basicamente, existem dois tipos de OISE, as que detalham o serviço em várias ações, a exemplo da OISE n° 021/2020 - DTS Leste (Figura 6) e as que resultam em um produto previamente definido, a exemplo da OISE n° 022/2020 - DTS Leste (Figura 7). O primeiro tipo de OISE deve ter sua execução verificada através de relatórios de atividades detalhados e o segundo tipo através dos produtos gerados pela Contratada.
Figura 6 - Exemplo de OISE - Serviço
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2020/0000878-0 (Ref.:fev./2020)
Figura 7 - Exemplo de OISE - Produto
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2020/0000878-0 (Ref.:Fev./2020)
Além do detalhamento dos serviços/produtos tem-se nas OISE o cronograma (Figura 8) no qual há colunas para distribuição das ações em meses, no entanto, esses campos estão sem informação e não é possível confrontar a evolução das execuções nas medições apresentadas pelas Contratadas.
Figura 8 - Exemplo de OISE - Cronograma
Fonte: Processo Eletrônico SEI n° 6014.2020/0000878-0 (Ref.: fev./2020)
A seguir, serão apresentados, os pontos mais relevantes sobre as fragilidades, deficiências ou ausências de comprovação dos serviços prestados pela Diagonal e Cobrape identificadas a partir da análise dos documentos e registros constantes nos respectivos processos de pagamentos analisados.
• Diagonal
Nenhum dos Relatórios de Atividades Desenvolvidas apresentados pela Diagonal menciona o número da OISE aplicável e tampouco faz alguma correspondência com as atividades planejadas na tabela de ações (detalhamento do serviço) ou no cronograma contido na própria OISE, conforme ilustrados nas Figura 6 e Figura 8.
Além disso, nenhum dos relatórios informa o autor do documento e o responsável pela aprovação do mesmo. Não há evidências que estes documentos foram analisados e aprovados pela coordenação da Contratada.
Além disso, não foi possível evidenciar, de forma clara e objetiva, por meio dos relatórios de atividades, o atendimento das OISEs nos meses analisados, tais como: outubro/2019 (OISE n° 002/2019 - DTS Leste, Leste 1, Leste 2), OISE n° 001/2019 - DTS Sudeste, OISE n° 001/2019 -
DTS Centro), novembro/2019 (Consta a lista de OISE do mês anterior, não foi possível analisar), dezembro/2019 (OISE n° 004/2019 - DTS Sudeste, OISE n° 008/2019 - DTS Leste, OISE n° 008/2019 - DTS Centro), janeiro/2020 (OISE n° 005/2020 - DTS Sudeste, OISE n° 006/2020 - DTS Sudeste) e fevereiro/2020 (OISE n° 007/2020 - DTS Sudeste).
No Quadro 24 estão relacionadas, para cada processo de pagamento da Diagonal, as OISEs emitidas, os relatórios e demais documentos comprobatórios constantes nos processos analisados.
Quadro 24 - OISE versus Relatórios de Atividades e/ou documentos comprobatórios (Diagonal)
OISEs emitidas | Relatórios de Atividades e/ou documentos comprobatórios constantes no Processo de Pagamento | Verificação da Equipe de Auditoria |
Processo Eletrônico SEI n° 6014.2019/0005126-8 (Ref.: out./2019) | ||
Doc. #01: O Relatório de Atividades | ||
Desenvolvidas “Parque das Flores” | ||
descreve atividades de | ||
acompanhamento de famílias pré- | ||
ocupação e urbanização, estudos de | ||
OISE n° 001/2019 - DTS Leste | casos específicos e famílias em frente | |
(Parque das Flores) | de obras Não menciona OISE | |
OISE n° 002/2019 - DTS Leste | correspondente, não contém | |
(Leste 1 Leste 2) | Doc. #01: Parque das Flores - | informações do elaborador e/ou do |
OISE n° 001/2019 - DTS Sudeste | 024292429 | responsável da Diagonal. |
(Operação Urbana Consorciada | ||
Água Espraiada) | Doc. #02: Parque das Flores (Anexos) | Doc. #02: Refere-se aos anexos do |
OISE n° 002/2019 - DTS Sudeste | 024337469 | Relatório das Atividades |
(Complexo Heliópolis) | Desenvolvidas Parque das Flores. | |
OISE n° 001/2019 - DTS Centro | Doc. #03: Operação Urbana | |
(Complexo Água Branca; PIU | Consorciada Água Espraiada - OUCAE | Doc. #03: O Relatório das Atividades |
Xxxxxxxxxx; Sampaio | 024436318 | Desenvolvidas descreve ações |
Correia/Empreendimento | relacionadas à transição (auxílio | |
Lidiane; Locação Social; | Doc. #04: Jardim Edite II | aluguel, pós-ocupação e projeto |
PMCMV - Osório C;PMCMV - | Relatório das Atividades Desenvolvidas | alimentação). |
Osório D; PMCMV - Osório A: | Operação Urbana Água Espraiada | |
PMCMV - Osório B) | 024436444 | Doc. #04: O Relatório de Atividades |
OISE n° 002/2019 - DTS Centro | Desenvolvidas Operação Urbana | |
(Operação Urbana Consorciada | Água Espraiada “Jardim Edite II” | |
Água Espraiada) | contém uma breve descrição das | |
ações desenvolvidas e o restante são | ||
anexos (controles, lista de presença, | ||
registros de atividades, etc.). Não | ||
contém informações do elaborador | ||
e/ou do responsável da Diagonal. | ||
Processo Eletrônico SEI n° 6014.2019/0005127-6 (Ref.: nov./2019) | ||
OISE n° 001/2019 - DTS Leste (Parque das Flores) - cópia do | Doc. #01: Parque das Flores 024412584 | O arquivo que relaciona as OISEs é o |
mês anterior OISE n° 002/2019 - DTS Leste (Leste 1 Leste 2) - cópia do mês anterior OISE n° 001/2019 - DTS Sudeste (Operação Urbana Consorciada Água Espraiada) - cópia do mês anterior OISE n° 002/2019 - DTS Sudeste (Complexo Heliópolis) - cópia do mês anterior | Doc. #02: Parque das Flores (Anexos) 024412644 Doc. #03: Entrega de Produtos 024411053 | mesmo do mês anterior. |
Processo Eletrônico SEI n° 6014.2019/0005128-4 (Ref.: dez/2019) | ||
Doc. #01: Xxxxxx xxx Xxxxxx 000000000 Doc. #02: Parque das Flores (Anexos) 025538112 Doc. #03: Operação Urbana Consorciada Água Espraiada - OUCAE 025798562 Doc. #04: Jardim Edite II Relatório das Atividades Desenvolvidas Operação Urbana Água Espraiada 025798443 Doc. #05: Entrega de Produtos 025536795 | Doc. #01: O Relatório das Atividades | |
Desenvolvidas Parque das Flores | ||
descreve, entre outras atividades, | ||
apoio às obras e execução dos | ||
reassentamentos no Parque das | ||
Flores. Não faz referência a OISE, | ||
não consta o elaborador e aprovador | ||
do relatório. | ||
OISE n° 011/2019 - DTS Leste (Parque das Flores) OISE n° 003/2019 - DTS Sudeste (Operação Urbana Consorciada | Doc. #02: Refere-se aos anexos do Relatório das Atividades Desenvolvidas Parque das Flores | |
Água Espraiada) OISE n° 004/2019 - DTS Sudeste (Complexo Heliópolis) OISE n° 008/2019 - DTS Leste (Leste 1, Leste 2) OISE xx 000/0000 - XXX Xxxxxx (Xxxxxxxx Xxxx Xxxxxx; PIU Leopoldina; Xxxxxxx Xxxxxxx/Empreendimento Lidiane; Locação Social; | Doc. #03: O Relatório de Atividades Desenvolvidas Operação Urbana Consorciada Água Espraiada - OUCAE descreve diversas atividades, tais como: plantões sociais, reuniões e atendimentos realizados em diversos condomínios. Não faz referência a OISE, não consta o elaborador e aprovador do relatório. | |
PMCMV - Osório C; PMCMV - Osório D; Xxxxxxx 36, 37 e 38; Famílias em Auxílio Aluguel). OISE n° 009/2019 - DTS Centro (Operação Urbana Consorciada Água Espraiada) - Jardim Edite II | Doc. #04: O Relatório das Atividades Desenvolvidas Operação Urbana Água Espraiada - Jardim Edite II descreve as atividades de pós- ocupação (Tipologia de Intervenção - 1A). Não faz referência a OISE, não | |
consta o elaborador e aprovador do | ||
relatório. | ||
Doc. #05: Refere-se à entrega de | ||
Produtos das OISEs n°s: 009/2019 - | ||
DTS Leste, 010/2019 - DTS Leste, | ||
012/2019 - DTS Leste, 013/2019 - | ||
DTS Leste, 014/2019 - DTS Leste, | ||
015/2019 - DTS Leste, 016/2019 - DTS Leste, 017/2019 - DTS Leste, 010/2019 - DTS Centro, 011/2019 - DTS Centro, 012/2019 - DTS Centro, 013/2019 - DTS Centro, 014/2019 - DTS Centro, 015/2019 - DTS Centro, 016/2019 - DTS Centro, 017/2019 - DTS Centro. | ||
Processo Eletrônico SEI n° 6014.2020/0000088-6 (Ref.: jan./2020) | ||
OISE n° 005/2020 - DTS Sudeste (Complexo Heliópolis, OUCAE, Empreendimento Atibaia- PMCMV, Empreendimento Anchieta A e B-PMCMV) OISE n° 006/2020 - DTS Sudeste (Empreendimento EHIS 14) - Produto 6 OISE n° 018/2020 - DTS Leste (Osório A e B) - Produto 16 OISE n° 019/2020 - DTS Leste (Empreendimento Manuel Bueno) - Produto 16 OISE n° 020/2020 - DTS Leste (Leste 1 Leste 2) - Ações OISE n° 018/2020 - DTS Centro (Ponte dos Remédios) - Produto 6 OISE n° 019/2020 - DTS Centro (Asdrubal do Nascimento) - Produto 14 OISE n° 020/2020 - DTS Centro (Xxxxx xx Xxxxxxx) - Produto 14 OISE n° 021/2020 - DTS Centro (Vila dos Idosos) - Produto 16 OISE n° 022/2020 - DTS Centro (Senador Feijó) - Produto 16 OISE n° 023/2020 - DTS Xxxxxx (Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx) - Xxxxxxx 00 XXXX xx 000/0000 - XXX Xxxxxx (Xxxxxxxx Xxxx Xxxxxx; PIU Leopoldina; Xxxxxxx Xxxxxxx/Empreendimento Lidiane; Locação Social; PMCMV - Osório C;PMCMV - Osório D; Quadras 36, 37 e 38; Famílias em Auxílio Aluguel) - Ações | Doc. #01: Xxxxxx xxx Xxxxxx 000000000 Doc. #02: Parque das Flores (Anexos) 026274579 Doc. #03: Jardim Edite II Relatório das Atividades Desenvolvidas Operação Urbana Água Espraiada 026274728 Doc. #04: Documento Evidências 026274392 | Doc. #01: O Relatório das Atividades Desenvolvidas Parque das Flores descreve, entre outras atividades, apoio às obras e execução dos reassentamentos no Parque das Flores. Não faz referência a OISE, não consta o elaborador e aprovador do relatório. Doc. #02: Refere-se aos anexos do Relatório das Atividades Desenvolvidas Parque das Flores. Doc. #03: O Relatório das Atividades Desenvolvidas Operação Urbana Água Espraiada - Jardim Edite II descreve as atividades de pós- ocupação (Tipologia de Intervenção - 1A). Não faz referência a OISE, não consta o elaborador e aprovador do relatório. Doc. #04: Refere-se às pesquisas de monitoramento (Produto 16). |
Processo Eletrônico SEI n° 6014.2020/0000878-0 (Ref.: fev./2020) | ||
OISE n° 007/2020 - DTS Sudeste (Complexo Heliópolis/Empreendimento Atibaia I-II-III- PMCMV/Empreendimento Anchieta A e B - PMCMV) - Ações OISE n° 008/2020 - DTS Sudeste (Operação Urbana Água Espraiada) - Ações OISE n° 021/2020 - DTS Leste (Leste 1 Leste 2) - Ações OISE n° 022/2020 - DTS Leste (Empreendimento Xxxxxx Xxxxx) - Produto 16 OISE n° 023/2020 - DTS Leste (Empreendimento Osório A e B) - Produto 16 OISE n° 024/2020 - DTS Leste (Parque das Flores) - Ação OISE n° 025/2020 - DTS Leste (Complexo Água Branca; Sampaio Correia/Empreendimento Lidiane; Locação Social; PMCMV - Osório C;PMCMV - Osório D; Xxxxxxx 00, 00 x 00; Xxxxx xxx Xxxxxxxx; Famílias em Auxílio Aluguel) - Ações OISE n° 026/2020 - DTS Centro (Barão de Antonina/Urbanização) - Produto 04 OISE n° 027/2020 - DTS Centro (Quadras 37 e 38 / Urbanização) - Produto 04 OISE n° 028/2020 - DTS Centro (Barão de |Antonina / Urbanização) - Produto 06 OISE n° 029/2020 - DTS Centro (Lidiane / Urbanização) - Produto 06 OISE n° 030/2020 - DTS Centro (Ponte dos Remédios / Urbanização) - Produto 06 OISE n° 031/2020 - DTS Centro (Quadras 37 e 38 / Urbanização) - Produto 06 OISE n° 032/2020 - DTS Centro (Residencial Olarias / Locação Social) - Produto 10 OISE n° 033/2020 - DTS Centro (Xxxxx xx Xxxxxxx / Locação | Doc. #01: Parque das Flores 027505915 Doc. #02:Parque das Flores (Anexos) 027506058 Doc. #03: Operação Urbana Consorciada Agua Espraiada - Jardim Edite II 027506197 Doc. #04: Documento Evidências 026274392 | Doc. #01: O Relatório das Atividades Desenvolvidas Parque das Flores descreve, entre outras atividades, apoio às obras e execução dos reassentamentos no Parque das Flores. Não faz referência a OISE, não consta o elaborador e aprovador do relatório. Doc. #02: Refere-se aos anexos do Relatório das Atividades Desenvolvidas Parque das Flores. Doc. #03: O Relatório das Atividades Desenvolvidas Operação Urbana Água Espraiada - Jardim Edite II descreve as atividades de pós- ocupação (Tipologia de Intervenção - 1A). Não faz referência a OISE, não consta o elaborador e aprovador do relatório. Doc. #04: Refere-se à evidência de cadastro de famílias (Quadras 37 e 38, Barão de Xxxxxxxx, Xxxxxxx, etc.). Não existe nenhuma informação a qual OISE se refere. |