CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: PRAZO DE VIGÊNCIA E POSSIBILIDADES DE PRORROGAÇÃO CONTRATUAL
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: PRAZO DE VIGÊNCIA E POSSIBILIDADES DE PRORROGAÇÃO CONTRATUAL
XXXXXXXXX XXXXX XXXXXXX XXXXXXXXXXX XXXXX0 XXXXXX APARECIDA DA COSTA MAIA2
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar questões afetas ao prazo de vigência dos contratos administrativos, bem como as possíveis formas de prorrogação do prazo contratual.
Em primeiro momento serão analisados os dispositivos constitucionais aplicados às licitações e contratos da Administração Pública, em especial o artigo 37, XXI. Em seguida, será examinada a Lei Federal nº 8.666/93 e os artigos relativos aos contratos, notadamente quanto à questão da duração dos pactos onerosos firmados pelos entes públicos, com enfoque específico nas hipóteses previstas para prorrogação de prazo de acordo com a legislação em vigor.
Palavras-chaves: Contratos Administrativos; Licitações; Lei Federal nº 8.666/93; Vigência dos Contratos; Prorrogação dos Contratos.
1 Procuradora Nível III do Município de Diadema, Especialista em Direito Municipal e Políticas Públicas.
2 Procuradora Nível VI do Município de Diadema, Professora do Curso de Direito da Universidade Bandeirante Anhanguera, Especialista em Direito Constitucional, Mestre em Direito Constitucional
SUMÁRIO
1. DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 A SEREM OBSERVADOS NAS LICITAÇÕES E CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 03
2. A LEI FEDERAL Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993 06
3. O PRAZO DE VIGÊNCIA CONTRATUAL E AS POSSIBILIDADES DE PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 08
CONCLUSÃO 13
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 14
1. DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 A SEREM OBSERVADOS NAS LICITAÇÕES E CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, XXI, impõe aos órgãos públicos, em razão de sua incumbência de bem gerenciar o erário, que realizem licitações para contratações de obras, aquisições, prestações de serviços e alienações a particulares, na seguinte conformidade:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Para Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx de Mello, tal dispositivo contém comandos que introduzem importantes balizamentos a quaisquer normas infraconstitucionais que regulem licitações e contratos administrativos no País. Pondera o autor que, xxxxx, deve- se entender que o simples princípio da igualdade de todos perante a lei (art. 5º da CF) e, a fortiori, perante a Administração – obrigada a agir com impessoalidade, nos termos do art. 37, caput, da Lei Magna - , normalmente, imporá licitação também para qualquer ato que se destine a investir terceiros no desfrute de situação jurídica especial a que mais de um poderia aspirar. (BANDEIRA DE MELLO, 2009, pp. 518, 519).
O artigo 167, por seu turno, focado dentro do capítulo das finanças públicas, estabelece vedações relacionadas aos orçamentos, enfatizando, em seu inciso II, que constitui conduta proibida a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais:
Art. 167. São vedados:
(...)
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
(...)
Da leitura do inciso III do artigo ora copiado, cujo teor impede a destinação de empréstimos e financiamentos para gastos de operação e manutenção da máquina
estatal, ou seja, para gastos correntes, depreende-se que a Constituição de 1988 priorizou o combate ao déficit corrente, que é a diferença negativa entre receitas e despesas correntes. (XXXXXX XXXXXX, XXXXX, 2001, p. 52).
O conteúdo normativo inserto nos parágrafos dessa norma evidenciam as diretrizes constitucionais que nortearam, inclusive, a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que tange aos investimentos, os quais podem se revestir de contratações para melhorias em equipamentos públicos, como, por exemplo, investimento de recursos em uma obra de construção de terminal rodoviário. Observe-se a transcrição do texto orientador:
Art. 167 (...)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
§ 4º - É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.
De se ressaltar, por oportuno, que o parágrafo primeiro supracitado atribui conduta de crime realizar investimento cuja execução alcance um próximo exercício sem que esteja autorizado por lei ou incluso previamente no plano plurianual. Daí a importância da probidade na condução dos atos administrativos praticados pelo gestor público. Dentre esses atos, podem-se considerar aqueles voltados às contratações pelo Poder Público.
Ressalvados os casos previstos em lei, a contratação desprovida do regular procedimento licitatório pode ser considerada prática de improbidade. O conteúdo veiculado pelo artigo 85, V, da Carta Magna dimensiona a improbidade na administração como crime de responsabilidade do Chefe do Executivo:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
(...)
V - a probidade na administração;(...)
São esses os principais dispositivos constitucionais aplicados diretamente às licitações e contratos da Administração Pública. Todavia, todo o conteúdo orientador embutido na Lei Maior deve ser obedecido pelos entes Federados, sempre em busca do interesse público.
2. A LEI FEDERAL Nº 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1.993
Havendo a necessidade de se regulamentar a matéria constitucional que trata a respeito das contratações realizadas pela Administração Pública, foi editada a Lei das Licitações e Contratos da Administração Pública.
A Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, é o instrumento normativo regulamentador do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal de 1988, e institui normas gerais, de aplicação em âmbito nacional, para licitações e contratos da Administração Pública.
Consoante dispõe o artigo 1183 da norma em comento, cumpre aos entes públicos adaptar sua legislação local aos ditames nela prescritos, os quais veiculam preceitos aplicáveis uniformemente em todo o País, além de estabelecer diretrizes e critérios fundamentais a respeito da regência da matéria (XXXXX, 2007, pp. 516 a 517).
Xxxx Xxxxxx xx Xxxxx conceitua a licitação como um procedimento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a Administração Pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sobre seu controle (art. 22, XXVII). (SILVA, 2009, p. 673).
Na lição de Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, as finalidades da licitação são precipuamente duas: a obtenção da proposta mais vantajosa e, em segundo lugar, dar igual oportunidade aos que desejam contratar com essas pessoas, nos termos do artigo 3º da Lei de Licitações e Contratos. (XXXXXXXXX, 2007).
A Lei Federal nº 8.666/93 também disciplina toda a matéria universal acerca dos contratos administrativos que, em regra, decorrem da conclusão fática do procedimento licitatório.
Consoante assinala Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx xx Xxxxx, os contratos administrativos regem-se pelo Direito Administrativo, assujeitando-se às regras e princípios hauridos no Direito Público, admitida, tão-só, a aplicação supletiva de normas privadas compatíveis com a índole pública do instituto. Nesse diapasão, a Administração Pública pode alterar o que foi inicialmente pactuado e extinguir unilateralmente o vínculo. (MELLO, 2007, pp. 599 a 601).
3 Art. 118. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as entidades da administração indireta deverão adaptar suas normas sobre licitações e contratos ao disposto nesta Lei.
Há também os contratos de Direito Privado celebrados pela Administração Pública, como a locação de um imóvel pelo ente público. Muito embora obedeçam, a princípio, a normas peculiares a sua natureza (como no exemplo, a Lei de Locações de Imóveis – Lei Federal nº 8.245/91), permanece a personalidade diferenciada do ente público, devendo obediência, portanto, à normatização embutida no Direito Administrativo, bem como aos princípios a ele inerentes.
A princípio, devem os contratos administrativos conter todas as cláusulas elencadas no artigo 554 desse diploma legal, em especial, para o presente estudo, aquela contida no inciso IV, que trata dos prazos contratuais, como se verá adiante.
4 Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:
I - o objeto e seus elementos característicos;
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica;
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas; VIII - os casos de rescisão;
IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei;
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor;
XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
§ 1º (Vetado). (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
§ 2º Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas físicas ou jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá constar necessariamente cláusula que declare competente o foro da sede da Administração para dirimir qualquer questão contratual, salvo o disposto no § 6º do art. 32 desta Lei.
§ 3º No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão, aos órgãos incumbidos da arrecadação e fiscalização de tributos da União, Estado ou Município, as características e os valores pagos, segundo o disposto no art. 63 da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964.
3 – O PRAZO DE VIGÊNCIA CONTRATUAL E AS POSSIBILIDADES DE PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
A vigência de um contrato tem início na data de sua assinatura, ou em outra posterior devidamente determinada, até o dia de sua rescisão, na hipótese de recair em data divergente daquela aprazada no termo contratual. (XXXXXXXXX, 2007, p. 649).
O artigo 57 da Lei Federal nº 8.666/93 disciplina a duração dos contratos administrativos, bem como as possíveis hipóteses de prorrogação de seu prazo de vigência.
Para melhor intelecção do texto legal, imperiosa sua transcrição integral:
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;
III - (Vetado).
IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do contrato.
V - às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos poderão ter vigência por até 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da administração.
(...)
A regra estabelecida pelo artigo 57 se mostra bem clara: a duração dos contratos, em regra, deve se restringir à vigência dos respectivos créditos orçamentários, restando vedado o contrato administrativo com prazo de vigência indeterminado.
Salienta Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx xx Xxxxx que a própria Constituição estabelece, no seu art. 167, § 1º, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Assim, no caso de contratos que envolvam investimentos, já existe o bloqueio resultante do dispositivo constitucional. (BANDEIRA DE MELLO, 2009, pp. 623 a 624).
No entanto, verifica-se no próprio caderno legal exceções a essa regra, como a contratação de obras que estejam contempladas no plano plurianual, bem como os serviços que deverão ser executados de forma contínua. Estes últimos poderão viger até sessenta meses. Há, ainda, a possibilidade de prorrogação excepcional por até mais doze
meses, desde que devidamente motivada e justificada, consoante veiculado no parágrafo quarto do mesmo preceito normativo.
O inciso IV diferencia, ainda, a hipótese do objeto pactuado recair sobre utilização e aluguel de equipamentos de informática, cujos contratos deverão estender- se por até quarenta e oito meses, ainda que se entenda tratar-se de prestação de serviços continuados, afastando, portanto, a regra usual dos sessenta meses.
Impende salientar que a questão da duração dos contratos não deve ser confundida com a prorrogação dos prazos nele previstos para execução das prestações. O prazo de vigência dos contratos é questão enfrentada no momento da elaboração do ato convocatório; a prorrogação do prazo para a execução das prestações é tema relativo à execução do contrato. (XXXXXX XXXXX, 2009, p. 569).
A disciplina do prazo de vigência dos contratos administrativos tem vínculo direto com a ordenação constitucional sobre o tema. (XXXXXX XXXXX, 2009, p. 571).
A princípio, e diante da legislação em vigor, pode-se estabelecer que os contratos cujo objeto envolvam fornecimento de bens, por se enquadrarem na regra, têm sua vigência obrigatória até 31 de dezembro de cada ano, ou seja, não ultrapassam o exercício financeiro, em consonância estrita ao caput do artigo 57 da Lei de Licitações e Contratos, restando vinculados aos créditos orçamentários.
Solução semelhante se efetiva na contratação voltada à aquisição de bens. Ultimada a licitação e adjudicado o objeto, terá o contratado um prazo certo para a entrega do bem e a Administração Pública, por sua vez, terá também prazo para quitar sua contraprestação, esgotando-se as obrigações neste momento.
A questão se revela diferenciada, entretanto, quando o objeto do contrato envolva prestação de serviços, os quais, muitas vezes, não podem ter solução de continuidade, sob pena de prejuízo ao interesse público. Para tanto, excepciona a regra do caput o inciso II do mesmo artigo, limitando as sucessivas prorrogações a sessenta meses, com o escopo de se obter maiores vantagens em negociação e preços, em virtude da possibilidade de prolongamento do vínculo contratual do particular com a Administração Pública.
Diógenes Xxxxxxxxx alerta que a prorrogação do prazo contratual não pode servir de pretexto para alterar as condições anteriormente assinaladas no instrumento convocatório, de modo a burlar a licitação. A única alteração que se permite é o aumento do prazo de vigência, sua duração. As demais cláusulas devem se manter preservadas e íntegras, excetuando-se os casos previstos em lei, além da cláusula
relativa ao valor do contrato, que poderá ser acrescido conforme se acresce o tempo, nas hipóteses, por exemplo, de prestação de serviços. (XXXXXXXXX, 2007, p. 659).
Para a prorrogação dos contratos deve-se verificar se o valor ajustado permanece vantajoso face ao mercado atual, e que a mantença daquele contrato justifique a não realização de novo procedimento licitatório, além da necessidade da autoridade competente em declarar que a empresa contratada vem realizando o objeto pactuado a contento, permanecidas todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Os projetos que apresentem prazo superior ao exercício financeiro, como já mencionado, devem estar previstos no plano plurianual. Com isso, evita-se a realização de obras e serviços não planejados, que possam acarretar ônus superiores às disponibilidades orçamentárias. (DI PIETRO, 2009, p. 264).
Xxxxxxxxx ressaltar, por oportuno, que há casos em que a prorrogação do prazo decorre da alteração daquilo que foi pactuado primitivamente, como, por exemplo, em virtude do aumento quantitativo do objeto contratado. Por via reflexa, o ajuste sofrerá dilação de prazo prevista no § 1º do artigo 57 do caderno legal em estudo.
Art. 57 (...)
§ 1o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico- financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo:
I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.
§ 2o Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.
§ 3o É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.
§ 4o Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado por até doze meses.
Consistem essas hipóteses, na verdade, em alterações contratuais que repercutem na duração dos contratos.
O artigo 65 da Lei Federal nº 8.666/93 disciplina os casos em que os contratos poderão ser alterados, assim estabelecendo:
Art.65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;
c) quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço;
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
§ 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
§ 2o Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo: (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
I - (VETADO) (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998).
(...)
Em que pese o aparente esgotamento da matéria por força dos dispositivos contidos no artigo 57 da Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública, não se pode negligenciar a existência de contratos que não comprometam recursos orçamentários, fato que afasta, a rigor, a incidência do preceito inserto no caput desse artigo.
As concessões de serviço público podem ser elencadas como espécies de contratos que não sofrem a limitação da vigência de qualquer crédito orçamentário. Ao contrário, devem ter prazo extenso justamente para alcançarem a amortização ideal do capital investido pela concessionária.
Nos demais casos, onde ocorra efetivamente o dispêndio do erário, deve-se obedecer a regra geral.
CONCLUSÃO
Diante do exposto, pode-se afirmar que, celebrado o contrato administrativo, via de regra, originado por um procedimento licitatório conduzido na forma da lei, terá ele vigência adstrita ao respectivo crédito orçamentário que o respalda financeiramente.
Em algumas circunstâncias, cuja própria lei assim faculta, a vigência dos ajustes pode se estender no tempo, por intermédio de sucessivas prorrogações, obedecendo ao limite legal, desde que devidamente justificadas pela autoridade competente, notadamente no que tange à vantajosidade da situação consolidada face a uma nova licitação.
Observou-se as normas contidas nos incisos do artigo 57, bem como as hipóteses elencadas no seu parágrafo primeiro, que aborda a questão sob o enfoque de efetivas alterações contratuais.
Conclui-se que, em sendo oneroso o pacto firmado, deve seguir as orientações da Lei Federal nº 8.666/93, restando ressalvados apenas os ajustes que não impliquem em gastos para a Administração Pública, de modo a contemplar o interesse público.
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