VALUE FOR MONEY (VfM) Concessão administrativa para a construção, manutenção e prestação de serviços não-pedagógicos no âmbito das Unidades de Ensino da Rede Municipal de Educação de Contagem (MG) CONTRATO ADMINISTRATIVO nº 046/2017 – SRP PAC....



VALUE FOR MONEY (VfM)


Concessão administrativa para a construção, manutenção e prestação de serviços não-pedagógicos no âmbito das Unidades de Ensino da Rede Municipal de Educação de Contagem (MG)


CONTRATO ADMINISTRATIVO nº 046/2017 – SRP

PAC. 093/2016 – PP. 23/2016 EDITAL 056/2016










1considerações iniciais

O Projeto de ETI´s (Escola de Tempo Integral) localizado no Município de Contagem, foi concebido como unidades de ensino modernas capazes de acompanhar a demanda do ensino fundamental e formação atualizada junto ao contexto de empreendedorismo, digitalização e inovação.

O Estudo de Externalidades visa demonstrar a viabilidade da execução do Objeto Proposto por intermédio de Parceria Público-Privada, PPP, para construção, operação e manutenção de ETI´s (Escola de Tempo Integral) do Município de Contagem.

1.1O conceito de Parceria Público Privada

A instituição do Programa Nacional de Desestatização (PND) em 1990 proporcionou ao Governo brasileiro alternativas para viabilizar investimentos em infraestrutura e melhorar a eficiência da máquina pública a partir da participação do setor privado em atividades outrora exclusivamente geridas pelo setor público.

A criação do Conselho Nacional de Desestatização (CND), em 1995, e a aprovação da Lei nº 8.987/95, de concessões, complementada pela lei nº 9.074/95 intensificou o processo de Desestatização. Através da privatização ou concessão de serviços que até então eram de gestão exclusiva do setor público, obteve-se significativa melhoria na qualidade desses serviços.

O processo de transferência de empresas públicas para o setor privado, no início, era restrito às estatais que possuíam viabilidade econômica e despertavam interesse dos investidores privados. As empresas ou os serviços que não eram autossustentáveis permaneceram em poder do setor público.

A restrição de utilização de recursos públicos em um contexto de ajuste fiscal (especialmente após a aprovação de leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal – LFR), além das exigências do Programa de Ajuste Fiscal firmado entre a União e os Estados, impuseram uma série de limitações ao endividamento público. Essas restrições associadas à crescente necessidade de investimentos tornaram necessário o levantamento de outras naturezas de financiamento, a fim de suprir os investimentos necessários.

A crescente necessidade de investimentos associada à restrição de recursos públicos num contexto de Ajuste Fiscal, principalmente observados a partir da implantação de leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, além das exigências do Programa de Ajuste Fiscal firmado entre a União e os Estados, impuseram uma série de limitações ao endividamento público, tornando-se necessária obtenção de outras fontes de financiamento para suprir os investimentos necessários.

Nesse cenário, a lei nº 11.079/04 de 2004, apresentou a opção das Parcerias Público-Privadas – PPP como alternativa à escassez de recursos para a manutenção do nível de Investimentos e qualidade em serviços públicos. O conceito já aplicado com grande sucesso na Europa desde o início da década de 1990, principalmente na Inglaterra, apresentou-se com uma opção salutar para a realização dos investimentos em infraestrutura.

Em síntese, a PPP é uma parceria entre a Administração Pública e a iniciativa privada, visando o fornecimento de serviços de qualidade à população durante o período de vigência da Concessão. O setor privado projeta, financia, executa e opera uma determinada obra/serviço, tendo em vista o melhor atendimento de uma determinada demanda social. O setor público, por sua vez contribui financeiramente de alguma forma para o projeto, que pode se dar de uma das seguintes formas, ou uma combinação das duas:

  • Contraprestação pecuniária: o Poder Público paga ao concessionário, em periodicidade a definir (mensal, trimestral, anual) um valor variável em função do nível de qualidade do serviço objeto da PPP prestado pelo concessionário;

  • Subsídio de investimento: o Poder Público arca com parte do investimento do projeto, subsidiando assim sua implantação.

No modelo, o parceiro privado utiliza a sua expertise, além de responsabilizar-se pelos levantamentos de investimentos e financiamento, enquanto o setor público assegura a satisfação do interesse público, estabelecendo metas e parâmetros de qualidade dos serviços a serem atingidos durante o período do contrato de concessão. O instrumento de parceria apresenta garantias pelo Poder Público que restringem a possibilidade dos futuros governos de descumprirem as cláusulas e obrigações do contrato, garantindo segurança ao parceiro privado. Adicionalmente, também proporciona ao poder concedente instrumentos de fiscalização da prestação desserviços.

Mesmo não sendo autossustentáveis enquanto concessão comum, a execução de projetos na forma de PPP é atrativa, em virtude da garantia pelo Poder Público de uma taxa interna de retorno adequada para o setor privado.

Sendo desonerado das obrigações transferidas ao Parceiro Privado, o setor Público concentrará o foco nos investimentos prioritários no curto prazo, tais como saúde, segurança pública e educação.

      1. O processo de estruturação de projeto de PPP

Durante o processo de estruturação de um projeto de PPP, deve-se avaliar o interesse comercial no projeto antes da licitação, a fim de assegurar a existência de um mercado competitivo, mantendo um cronograma realista e os custos de transação reduzidos para ambos os setores. Para que não sejam comprometidos os valores da transação, deve-se garantir que não ocorram falhas ou abusos de mercado durante a licitação.

Para analisar o valor, uma atenção particular deve ser destinada aos seguintes itens:

  • A qualidade na concepção deve fazer parte do processo de análise. O valor nem sempre equivale ao menor custo e se deve considerar a avaliação do impacto da concepção e da sustentabilidade no processo de contratação;

  • Fatores não mercadológicos que afetam o valor do modelo contratual, podendo incluir externalidades, tais como o impacto ambiental, mas também fatores como riscos estratégicos, que não afetam diretamente o projeto.

A análise de viabilidade financeira deve ser fundamentalmente realista. Deve estar adequada e dimensionada à dotação orçamentária do ente público. Assim, os limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 devem ser considerados.

Em todos os estágios, os projetos não devem receber aprovações, a menos que o órgão público tenha um alto grau de confiança de que o projeto é financeiramente viável.

O processo de estruturação de parceria público privada é significativamente mais complexo do que o modelo tradicional de contratação do setor público, no que diz respeito aos estudos e avaliações necessários para compor a documentação. Além da necessidade dos projetos técnicos, na preparação de PPP são ainda requeridos estudos de viabilidade econômica e financeira, estruturação financeira, modelagem operacional, modelagem jurídica, modelagem institucional, estudos de demanda, estudos funcionais, estudos operacionais, matriz de riscos, estudos de impacto orçamentário e fiscal e outras providencias administrativas relacionadas ao processo de aprovação.

      1. Comparação entre PPP e a contratação de obra Pública

A contratação tradicional geralmente realizada pelo ente público passa pela contratação do projeto básico por uma determinada empresa, seguida da contratação da execução do projeto básico por outra empresa e, por fim, a definição da forma de operação ou realização de uma concessão. A utilização de uma Parceria Público-Privada (PPP), em detrimento da contratação tradicional deve ser analisada sob o prisma de retornos socioeconômicos para a sociedade visando ainda o aumento da eficiência do uso dos recursos públicos.

A decisão entre realizar um serviço público pela via tradicional ou por meio de PPP é semelhante à decisão do próprio Governo fazer ou comprar de um terceiro.

A definição da utilização da PPP para a prestação de um determinado serviço está associada a uma análise dos custos e benefícios para a sociedade resultantes dessa opção em contrapartida da opção da contratação tradicional. A limitada capacidade do setor público em gerar capital próprio ou contrair novas dívidas para financiar o projeto na modalidade tradicional é levada em consideração na comparação entre os modelos, uma vez que a indisponibilidade de recursos públicos muitas vezes leva à postergação ou até mesmo a não realização de importantes projetos, acarretando custos e prejuízos à sociedade. Nesse cenário, a opção de PPP surge como uma alternativa eficiente para superar essas limitações financeiras e temporais, possibilitando a disponibilização de serviços públicos à população em curto prazo.

A viabilidade da PPP pode ser mensurada pela avaliação, dos custos anuais, a valor presente, da PPP/Concessão que são comparados com os custos de um modelo financiado com recursos públicos, chamado de Comparativo do Setor Público (CSP).

As principais vantagens da contratação de uma PPP em comparação à contratação de uma obra pública podem ser representadas pela:

  • EFICIÊNCIA NO USO DOS RECURSOS PÚBLICOS;

  • SINERGIA ENTRE PROJETO, CONSTRUÇÃO E OPERAÇÃO;

  • EFICIÊNCIA NA EXECUÇÃO;

  • DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO;

  • MAIOR CAPACIDADE DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PRESTADOS;

  • AUMENTO DE ARRECADAÇÃO DE IMPOSTOS;

  • MENOR PAYBACK SOCIAL;

  • MENOR CUSTO DE OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO;

  • MAIOR CONTROLE DO PODER PÚBLICO SOBRE O SERVIÇO PRESTADO;

  • TRANSFERÊNCIA DE RISCOS;

  • REDUÇÃO DO PRAZO DE IMPLANTAÇÃO PARA O USUÁRIO.

Em contrapartida, conforme exposto no item 1.1.1, o processo de preparação de parceria público privada é significativamente mais complexo do que o modelo tradicional de contratação do setor público, no que diz respeito aos estudos e avaliações necessários para compor a documentação. Além da necessidade dos projetos técnicos, na preparação de PPP são ainda requeridos estudos de viabilidade econômica e financeira, estruturação financeira, modelagem operacional, modelagem jurídica, modelagem institucional, estudos de demanda, estudos funcionais, estudos operacionais, matriz de riscos, estudos de impacto orçamentário e fiscal e outras providencias administrativas relacionadas ao processo de aprovação. Essa complexidade, dificulta o processo de implementação da PPP para realização de um serviço público. Ainda assim, as significativas vantagens previamente expostas para essa forma de contratação justificam a adoção desse modelo para execução de serviços públicos.

      1. Análise econômico-financeira da PPP de Educação do Município de Contagem

A análise econômico-financeira visa estimar o fluxo de caixa do projeto para calcular os indicadores de pertinentes, tais como a taxa interna de retorno (TIR) e o valor presente líquido (VPL). Esta mensuração disponibiliza informações essenciais para o analista sobre os insumos e produtos, os seus preços e o cronograma de despesas e receitas do projeto. Ela é composta por planilhas que descrevem os fluxos financeiros do investimento, incluindo os investimentos, os custos operacionais, as receitas, as fontes de financiamento e a análise do fluxo de caixa para a sustentabilidade financeira.

A preparação da análise econômico-financeira requer a consideração dos seguintes elementos:

  • Duração do projeto: a duração do projeto descreve o número de anos para o qual as projeções são estimadas. As projeções utilizadas na análise devem ser formuladas para um período compatível com a vida econômica do ativo e devem ser capazes de avaliar o seu impacto em médio e longo prazo.

  • Determinação dos custos totais: soma dos custos de implantação e manutenção do projeto descritos em valores de mercado. Todos os itens que não originam despesas monetárias efetivas, tais como depreciação e amortização, reservas para custos de reposição e fundos de contingência, devem ser excluídos do cálculo dos custos operacionais, mesmo que eles apareçam no balanço da empresa;

  • Financiamento: discrimina as parcelas da implantação viabilizadas por meio de recursos orçamentários ou créditos externos;

  • Receitas alternativas, acessórias e complementares do projeto: alguns projetos podem gerar suas próprias receitas por meio da venda de produtos e serviços. Estas receitas serão determinadas a partir do produto de estimativas de quantidades de serviços providos pelos preços relativos;

  • Valor residual: dentre os itens da receita no último ano considerado, existe o valor residual do investimento. O valor residual deve ser considerado na análise somente se ele corresponde a uma receita real para o investidor. O valor residual é sempre considerado para o cálculo dos indicadores de qualidade do projeto;

  • Ajustes inflacionários: a análise de projeto tipicamente utiliza preços a valores constantes, ou seja, os preços ajustados pela inflação e fixados a uma data-base. Contudo, para a análise dos fluxos financeiros, preços a valores correntes, ou seja, os preços nominais observados efetivamente ano a ano, podem ser mais adequados. O efeito da inflação, ou do aumento geral dos índices de preços, ou oscilações em preços relativos, podem impactar o cálculo do retorno financeiro do investimento. Portanto, o uso de preços correntes é, em geral, recomendado. Se preços constantes são utilizados, deve-se atentar para que correções sejam incorporadas aos preços relativos quando estas mudanças forem significativas;

  • Sustentabilidade financeira: deve-se demonstrar a sustentabilidade financeira do projeto, ou seja, a disponibilidade de fontes seguras de recursos, oriundas do orçamento fiscal ou das receitas geradas pela venda dos serviços, para que as obrigações financeiras decorrentes da implantação e operação do projeto sejam oportunamente cumpridas. A programação dos fluxos de receitas e pagamentos do projeto é crucial para a sua implantação. Os órgãos públicos devem mostrar como as fontes de financiamento se encaixam com as despesas ao longo da duração do projeto. A sustentabilidade ocorre apenas se o fluxo de caixa cumulativo do projeto for positivo em todos os anos considerados;

  • Taxa de desconto: para descontar os fluxos de caixa e calcular o valor presente líquido, uma taxa de desconto adequada deve ser definida. Para o projeto foi considerada a taxa de Desconto de 8,58% que será utilizada na análise quantitativa do Value for Money.

Existem diferentes formas de se estimar a taxa de referência a ser utilizada na análise econômico-financeira. O conceito básico é o do custo de oportunidade do capital:

  • Indicadores de qualidade para o capital próprio e o capital de terceiros;

  • Taxa interna de retorno (TIR);

  • Valor presente líquido (VPL);

  • Riscos e incerteza: identificação dos riscos e estimativa dos seus custos em diferentes opções contratuais; e condução de análises de risco, utilizando técnicas simples e avançadas, para testar a consistência dos resultados obtidos.

1.2O conceito de "Value for Money" (VFM)

A análise de “Value for Money” é a mensuração da vantagem para o Poder Público pela escolha do empreendimento de uma Parceria Público-Privada em relação à via de contratação tradicional. Nessa análise, a tomada de decisão do Poder Público é embasada, levando em consideração as seguintes variáveis:

  • ECONOMIA: é designação da aquisição de recursos levando-se em consideração a quantidade ou qualidade apropriada ao menor custo possível. Dois aspectos são relevantes para determinar se o serviço é econômico: qualidade e custo. A qualidade dos materiais pode ser estabelecida por especificações técnicas. A qualidade da equipe pode ser provida por diretrizes profissionais ou por um acordo de trabalho.

  • EFICÁCIA: é a medida de atendimento de metas pré-estabelecidas, tais como prazos e custos;

  • EFICIÊNCIA: é a medida da qualidade do uso dos recursos;

  • EFETIVIDADE: é a medida da continuidade dos serviços prestados ao longo do tempo e;

  • SUSTENTABILIDADE: é a necessidade de se atender os objetivos de forma completa, ampla, considerando não apenas os aspectos técnicos e econômico-financeiros, mas, sobretudo, os aspectos de qualidade, os ambientais, os sociais e os culturais.

As ações do Poder Público devem ser orientadas para a obtenção de "Value for Money" (melhor aplicação possível do dinheiro). A melhor aplicação é resultante de ações de planejamento, monitoramento e análise do desempenho com base em declarações inequívocas e claras dos objetivos e metas políticas. O "Value for Money" trata-se, portanto, de uma expressão de economia, eficiência e eficácia com a qual as organizações operam no setor público.

A prestação de contas pública, componente importante do sistema democrático, tem entre os seus elementos a adoção de práticas gerenciais que promovam a eficiência e a eficácia das entidades públicas. A maioria dos gastos governamentais não é financiada por tarifas dos usuários, mas por dotações orçamentárias, requerendo a prestação de contas. É esta noção de prestação de contas que conduz à expressão "Value for Money".

      1. A necessidade de um modelo de Análise “Value for Money”

Conforme explicado anteriormente, o procedimento para demonstração do Value for Money é baseado em análises que comparam os custos ou pagamentos a serem realizados pelo setor público para a construção e operação de um projeto sob diferentes métodos de aquisição (modelos de contrato).

Como parte da avaliação, os custos anuais, a valor presente, da PPP/Concessão são comparados com os custos de um modelo financiado com recursos públicos, chamado de Comparativo do Setor Público (CSP).

Portanto, para realizar a análise é necessário o desenvolvimento de duas projeções financeiras distintas, estimando os pagamentos que a Administração faria nos dois modelos de aquisição, especificamente:

  • O Comparativo do Setor Público (CSP), que projeta os pagamentos ou custos a serem realizados em aquisições convencionais, regidas pela Lei Federal 8.666/1993, contemplando uma estimativa de custos dos riscos que seriam transferidos pelo modelo de Parceria, mas, que nesse caso, são assumidos sob o método tradicional; e,

  • O modelo de Concessão/PPP que estima os custos para a Administração, geralmente em termos de pagamentos anuais por serviço (por exemplo, a Contraprestação Anual) durante o período de Concessão.

Em ambos os casos os custos dos riscos assumidos em um regime de PPP podem ser adicionados de forma a obter o custo total para a Administração nos dois regimes. Tal estimativa de custo não seria necessária para estimar o “Value for Money”, pois, em casos com a mesma taxa de desconto para ambos os modelos, os valores seriam iguais.

Em síntese, o “Value for Money” é a diferença, quando positiva, em termos de valor presente líquido entre as duas projeções (CSP e PPP/Concessão), conforme demonstrado na Figura 1 - Obtenção do "Value for Money":



Figura 1 - Obtenção do "Value for Money"

O órgão público deve assegurar a flexibilidade para que outros modelos contratuais sejam adotados, permitindo a comparação entre eles e, portanto, a seleção daquele que seja mais adequado ao caso concreto.

A metodologia para a obtenção do modelo mais vantajoso pode utilizar-se das seguintes etapas:

  • Avaliação do interesse do mercado no projeto de PPP pretendido;

  • Teste do valor potencial dos modelos contratuais quando as decisões sobre investimentos são tomadas, assegurando que a PPP seja utilizada onde houver evidências dos seus potenciais benefícios;

  • Elaboração do Projeto Público de Referência (PPR) como parte de uma análise econômica rigorosa do projeto durante a preparação do plano de negócios preliminar da PPP, permitindo que diferentes modelos contratuais sejam analisados a fim de oferecer o melhor valor;

  • Estabelecimento de um teste final durante o processo de contratação do projeto, após a realização da licitação, com a finalidade de se avaliara efetiva vantagem do modelo de PPP em relação à contratação pelo modelo convencional.

Somente nos casos em que uma combinação ótima de custos ao longo da vida útil e qualidade (ou adequação ao uso) a fim de atender as necessidades dos usuários deve-se optar pela seleção do modelo de PPP para a execução do projeto.

      1. Análise Qualitativa

Dentro de uma perspectiva qualitativa, os principais impactos da implantação do projeto na modalidade de PPP envolvem os seguintes aspectos:

  • TRANSFERÊNCIA DE RISCOS: Em uma PPP, a assunção de um determinado risco é feita pelo parceiro que puder melhor administrá-lo. O parceiro privado assume, normalmente, os riscos de projeto, financiamento, construção, operação, manutenção e conservação enquanto que o parceiro público assume somente o risco político e outros que venham a definidos previamente no edital. Em contrapartida, o modelo tradicional de execução atribui todos os riscos do projeto ao Poder Público.

  • MANUTENÇÃO DE PADRÕES DE QUALIDADE E DISPONIBILIDADE: A remuneração do parceiro privado é impactada pelo atendimento dos padrões mínimos de disponibilidade e qualidade dos serviços prestados – mensurados pelos índices apresentados no Quadro de Indicadores de Desempenho (QID). O parceiro privado, portanto, tem todos os incentivos a desempenhar e manter um bom nível de serviço enquanto que na contratação tradicional, o Poder Público não será submetido aos mesmos padrões de desempenho.

  • CONTINUIDADE: O modelo de PPP garantiria a continuidade do projeto durante o período de Concessão. No prazo de 30 anos o concessionário estará obrigado a manter os padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços estabelecidos no Contrato.

  • TRANSFERÊNCIA DO ATIVO: Ao final do período de concessão, a infraestrutura onde os serviços objeto da concessão foram prestados deve ser devolvida ao Poder Concedente em bom estado de funcionamento, para a continuidade da operação. Assim, o parceiro privado deve realizar a adequada manutenção e conservação da infraestrutura, além das reposições previstas em contrato. No caso de uma contratação tradicional, em face da falta de cultura de manutenção, muitas vezes decorrente de um contingenciamento de despesas, os serviços precários podem tornar-se inadequados, além de caber ao Poder Público a realização de intervenções tardias, as quais podem ser significativamente mais dispendiosas, caso a infraestrutura se encontre em precárias condições de conservação.

  • DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO: A execução do objeto pelo parceiro privado, que detém maior expertise em relação ao objeto, permite ao Poder Público a concentração de seus recursos em áreas prioritárias como educação, saúde e segurança pública.

Conforme frisado anteriormente, um dos objetivos do processo de seleção de projeto é assegurar que o investimento apresente “Value for Money” que por sua vez, refere-se ao melhor resultado possível para a sociedade, levando em conta todos os benefícios, custos e riscos durante o ciclo de vida do projeto. O VFM é um conceito relativo que requer uma comparação dos potenciais resultados por meio de diferentes modelos de contrato, o que requer um alto grau de estimativas, especialmente quando as experiências adquiridas em projetos similares ou em outros modelos de contrato são limitadas. Sendo assim, como os resultados das análises quantitativas de VFM dependem de algumas projeções (especialmente em exercícios ex-ante, ou seja, antes do evento) para a tomada de decisão sobre o uso de uma estrutura de Concessão/PPP, algumas considerações devem ser realizadas:

  • VFM positivo por si só não garante a adoção do método via Concessão/PPP. Fatores qualitativos (não mensuráveis) devem ser levados em consideração na tomada de decisão.

  • VFM negativo por si só configura o método de Concessão/PPP como pior que uma aquisição tradicional. Sensibilidades nas premissas mais importantes devem ser realizadas de forma a testar a robustez dos resultados.

De acordo com o EPEC1 “os incentivos relativos a projetos de PPPs tem o propósito específico de entregar benefícios não financeiros maiores que as aquisições convencionais. Ignorar esta questão pode levar a uma predisposição não fundamentada contra as PPPs”.

O relatório da EPEC intitulado “Os Benefícios Não Financeiros de PPPs” sugere que a PPP possa apresentar ao parceiro privado amplas oportunidades de aplicar inovações em diferentes frentes do projeto. Estes incentivos, se aproveitados efetivamente, podem fornecer benefícios não financeiros a partir de três mecanismos chave:

  • Entrega acelerada (entrega antecipada dos serviços). No caso do projeto de construção, implantação, operação e manutenção das ETI´s foi prevista para execução em 12 meses.

  • Entrega aprimorada (entrega dos serviços em padrões mais elevados). Aferida por indicadores de qualidade sobre os quais é submetida a execução pelo modelo tradicional.

  • Aumento da média de tempo gasto com as atividades pedagógicas pelos diretores das unidades de PPP é de 70%. Enquanto isso, os diretores das unidades tradicionais gastam 56% do seu tempo com esse tipo de atividade. Em outras palavras, é possível afirmar que o tempo dedicado a atividades pedagógicas pelos diretores das PPPs é 25% maior do que o dedicado pelos diretores no modelo tradicional.

  • Amplos impactos sociais (maiores benefícios para a sociedade como um todo). O projeto de ETI´s tem entre seus objetivos a ampliação da oferta de serviços Públicos de Educação à População com a abertura de suas unidades de ensino, áreas de práticas esportivas à utilização da comunidade local.

Estes benefícios não financeiros também são considerados ao avaliar o resultado de uma análise de VFM, assim, a decisão não será baseada apenas em fatores quantitativos.

2“VALUE FOR MONEY” no projeto da PPP para construção, implantação e operação de ETI´s de contagem

O modelo de investimento sugerido para a Parceria Público-Privada visando a construção, implantação e operação de ETI´s deve estar em conformidade com o Art. 4° e o Art. 10 da Lei 11.079/2004 (Lei de PPP), que condiciona a abertura do processo licitatório à autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre a conveniência e oportunidade da contratação, mediante a identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada.

A análise da qualidade do investimento na PPP para gestão de ensino deve contemplar os seguintes aspectos:

  • Comprovação de que esta PPP promove ganhos de eficiência na Operação de ETI`s;

  • Comprovação de que a PPP promove ganhos de eficiência nos resultados observados no longo prazo;

  • Análise dos custos do processo de contratação e do monitoramento do contrato;

  • Transferência dos riscos durante as fases de investimentos e operacional;

  • Análise socioeconômica - demonstração da qualidade pela perspectiva da sociedade e dos destinatários dos serviços públicos de educação;

  • Objetivos estratégicos do governo;

  • Análise do interesse público e do interesse privado, com o intuito de avaliar o suporte público ao projeto e o interesse do mercado pela oportunidade comercial na área de educação;

  • Comprovação da combinação ótima entre custos, benefícios e riscos para o Poder Concedente:

    • Análise dos riscos políticos:

    • Riscos de se inviabilizar o serviço;

    • Riscos de fazer o serviço de forma parcial;

  • Análise das vantagens e desvantagens do modelo de PPP.

2.1“VALUE FOR MONEY” NO PROJETO DA PPP PARA OPERAÇÃO DE ETI´S DE CONTAGEM

Para a análise do “Value for Money” (VFM) no caso concreto do projeto de parceria público-privada para a Construção, implantação e Operação de ETI´s de Contagem com a finalidade de se estabelecer parâmetros comparativos entre o PPR (Projeto Público de Referência) e o Modelo da PPP, serão consideradas as seguintes premissas:

  • Análise da transferência de riscos da Administração para o setor privado na fase de investimento e na fase operacional (Transferência de Riscos do Projeto), a partir da transferência de custos do Poder Concedente para a Sociedade de Propósito Específico - SPE no caso de adoção do Modelo da PPP, quantificando-se os riscos que são transferidos do Poder Concedente para a SPE neste caso;

  • Comparação numérica entre o PPR, ou seja, financiamento contraído pelo Poder Concedente e execução indireta, e o Modelo da PPP, com financiamento e execução dos serviços a cargo da SPE (Análise Econômica do VFM).

2.2Transferência de Riscos do Projeto.

A matriz de riscos constituída a partir das premissas do projeto de PPP para gestão da Operação do ETI´s, considera os riscos que seriam arcados pelo Poder Concedente, em um regime de contratação tradicional, mas, que, no modelo de PPP são assumidos pelo parceiro privado. Entre os principais riscos são relacionados os seguintes:

  • Subdimensionamento de custos por parte da SPE ou ausência de insumos existentes na elaboração dos preços ofertados;

  • Custos por prejuízos causados a terceiros;

  • Custos gerados por processos vencidos por terceiros contra a SPE;

  • Redução dos custos operacionais causada por ganho de produtividade;

  • Diminuição de receita por dificuldade de atingir índices de desempenho operacional.

  • Elevação dos custos de crédito, de forma a impactar no encarecimento do custo de financiamento;

  • Variação de custos de insumos, custos operacionais, de manutenção e investimentos, inclusive em razão de flutuação cambial (custo de contratação de hedge);

  • Despesas extras geradas em razão da utilização de materiais de má qualidade ou inadequados para o fim buscado;

  • Despesas extras geradas em razão de erros na interpretação / falta de informação / omissão da concessionária distribuidora de energia elétrica quanto aos elementos do projeto básico relacionados às obras a serem executadas;

  • Despesas geradas em decorrência de eventuais ineficiências ou perdas econômicas decorrentes de falhas, negligência, inépcia ou, omissão na execução das atividades envolvidas na execução das atividades a serem concedidas;

  • Despesas extras geradas em razão do mal gerenciamento de contratos celebrados com terceiros;

  • Custos de modernização dos equipamentos utilizados;

  • Custos relacionados a acidentes e afastamento dos trabalhadores envolvidos na operação do serviço;

  • Custos incorridos com a aquisição de novos equipamentos voltados à substituição de equipamentos defeituosos e/ou com falhas;

  • Riscos de financiamento (estruturação de capital)

O presente estudo apresenta uma necessidade de investimentos iniciais em Capex da ordem de R$ 162,3 Milhões de reais a ser realizado entre o mês 3 e mês 14, contudo existe o risco de estruturação de capital caso seja de responsabilidade do Poder concedente a captação deste recurso conforme, apresentados na tabela abaixo:

Tabela 1 – Captação de Recursos para Implantação da PPP

Fonte: Houer Concessões – 2019.

O estudo acima estimou que o custo do risco de financiamento necessário para construção e aquisição de equipamentos, mobiliários é de 1,160904, considerando todo o pagamento do principal, juros e despesas de estruturação da captação de recursos. Obtendo assim os patamares de R$ 17.139.824,28 (dezessete milhões, cento e trinta e nove mil, oitocentos e vinte e quatro reais e vinte e oito centavos) referente a captação do valor inicial de investimento R$ 106.521.936,69 (Cento e seis milhões, quinhentos e vinte e um mil, novecentos e trinta e seis reais e sessenta e nove centavos).

  • Custo de realização de licitação, no mínimo a cada 5 anos.

Abaixo apresentamos o custo do risco de contração/licitação por parte do poder concedente referente a operação (OPEX) das escolas de tempo integral, caso seja de responsabilidade do Município de Contagem a operação e recontratação dos serviços de limpeza conservação, vigilância eletrônica, portaria, controle de pragas, insumos para manutenção, materiais de consumo entre outras, apresentada na proposta pelo modelo:

O índice de 3,75% anualmente aplicado como coeficiente de correção para os contratos a serem renovados através de processos de licitação. Dessa forma, o custo da burocracia agrega um incremento de riscos assumido para a modelagem da ordem de R$ 9.323.899,92 (Nove milhões trezentos e vinte e três mil e oitocentos e noventa e nove reais e noventa e dois centavos), ao longo do período de concessão de 30 anos.

  • Riscos de atraso de obras

Em relação ao tempo de entrega de obras, admitiu-se que o Poder concedente não consegue obter uma eficiência em seus processos que permita cumprir o cronograma de 12 meses para entrega das unidades de ensino, conforme modelo apresentado na modalidade de PPP. Desta forma foi considerado um fator de acréscimo de 45%, conforme histórico recente de obras realizada pelo Município de Contagem aplicado ao BDI de 21,58% do custo da obra.

As despesas com o risco de atraso de obras atingiram o valor R$ 8.290.860,36 (Oito milhões duzentos e noventa mil oitocentos e sessenta reais e trinta e seis centavos).

Tabela 2 – Incremento de Risco

Incremento de Risco

Valor (R$)

Risco Financiamento

17.139.824,28

Risco Burocracia – Renovação Contratos

9.323.899,92

Risco atraso de obras

8.290.860,36

Total

34.754.584,57










3ANÁLISE QUANTITATIVA

Além dos aspectos qualitativos, é necessária a realização de uma análise quantitativa de Value for Money onde se apresente qual a vantagem efetiva que o Poder Concedente aufere na contratação de PPP em comparação com a modalidade tradicional via lei nº 8.666/93, seguida da operação do serviço proposto.

Nessa análise quantitativa, faz-se uma comparação financeira de compromissos do Poder Concedente em ambas as modalidades. Os valores anuais das receitas estimadas bem como os valores pertinentes aos custos estimados serão atualizados à taxa de Desconto de 8,58% para a Definição do “Value for Money”. A taxa de desconto está associada em sua abordagem mais comum ao custo de oportunidade de verbas governamentais ou ao custo da dívida pública.

3.1ESTIMATIVA DE CUSTO DO PROJETO NO MODELO TRADICIONAL

A priori, são disponibilizadas as estimativas dos investimentos e custos operacionais do projeto, incluindo renovações e reposições relevantes, a serem aplicadas a ambas alternativas em análise. Os custos finais da PPP/Concessão e do Comparativo do Setor Público (CSP) não necessariamente serão os mesmos estimados inicialmente.

Cabe ressaltar que estas estimativas devem considerar somente itens com impacto no fluxo de caixa e devem desprezar itens que possuam apenas impactos contábeis, como depreciação. Os itens considerados devem ser incluídos pelo seu custo estimado de aquisição.











A estimativa de custos e receitas é apresentada pela Figura 2 - Estimativa de Receitas e custos para o projeto:

Figura 2 - Estimativa de Receitas e custos para o projeto



3.2ESTIMATIVA DE CUSTO DO PROJETO SOB O MODELO DE CONTRATOS DE CONCESSÃO E PPPs

Conforme abordado anteriormente, a decisão entre realizar um serviço público pela via tradicional ou por meio de PPP é semelhante à decisão do próprio Poder Concedente fazer ou comprar de um terceiro. A análise quantitativa apresenta a estimativa das receitas ao longo do período de concessão.

Os valores estimados são apresentados na Figura 3 - Estimativa de receitas durante o período de Concessão:

Figura 3 - Estimativa de receitas durante o período de Concessão

3.3QUANTIFICAÇÃO DO RISCO – CÁLCULO DO EXCESSO DE CUSTOS

Após a definição da estimativa dos custos iniciais, a próxima etapa é a estimativa do excedente de custos a ser incluído no modelo de contratação pelo serviço Público. Excedentes de custos estão relacionados ao nível de risco assumido pelo Poder Público sob o modelo tradicional de aquisição (riscos estes que em uma Concessão/PPP são transferidos para o parceiro privado).

Figura 4 - Estimativa de Custos considerando o acréscimo de custo

3.4RESULTADOS DAS ANÁLISES – A OBTENÇÃO DO VALUE FOR MONEY

Finalmente, são comparados os VPLs dos pagamentos da Administração Pública para cada caso. Assim, a PPP gera “Value for Money” se o valor presente líquido de seus custos for menor que o valor presente líquido dos custos Comparativos do Setor Público - que simulam a projeção dos pagamentos a serem realizados ou custos em aquisições convencionais.

Figura 5 - A obtenção do “Value for Money” – Indicação de viabilidade da PPP – Valores em R$ x 1.000,00



A coluna da esquerda da figura acima representa o Valor Presente Líquidos das despesas que seriam executadas pelo Poder Público à taxa de desconto de 8,58%. Em contrapartida, o gráfico da direita representa o Valor Presente Líquido das transferências financeiras realizadas pelo Poder Público ao Parceiro Privado para a execução do mesmo objeto. De forma resumida, a diferença entre os dois indicam O VFM.

Conforme observado na Figura 5 - A obtenção do “Value for Money” – Indicação de viabilidade da PPP, o valor presente das despesas projetadas para execução do projeto pelo modelo tradicional é superior ao valor presente líquido das receitas estimadas para o mesmo projeto.

A obtenção do valor do Indicador pode ser simplificada pela fórmula:

Onde:

YCT = Custo anual do modelo de Concessão/PPP no ano t.

r = Taxa de Desconto.

CPXI= CAPEX de construção e implantação.

CPXR= CAPEX de reinvestimentos.

OPX = Custos totais de manutenção/ operação.

CRE = Custos resultantes de acréscimo de risco no ano t.



4CONCLUSÃO

A instituição do Programa Nacional de Desestatização (PND) em 1990 proporcionou ao Governo brasileiro alternativas para viabilizar investimentos em infraestrutura e melhorar a eficiência da máquina pública a partir da participação do setor privado em atividades outrora exclusivamente geridas pelo setor público. No início, o processo era restrito às estatais que possuíam viabilidade econômica e despertavam interesse dos investidores privados. As empresas ou os serviços que não eram autossustentáveis permaneceram em poder do setor público.

A crescente necessidade de investimentos associada à restrição de recursos públicos num contexto de Ajuste Fiscal, principalmente observados a partir da implantação de leis como a Lei de Responsabilidade Fiscal impuseram uma série de limitações ao endividamento público, tornando-se necessária obtenção de outras fontes de financiamento para suprir os investimentos necessários. Nesse cenário, a lei nº 11.079/04 de 2004, apresentou a opção das Parcerias Público-Privadas – PPP como alternativa à escassez de recursos para a manutenção do nível de Investimentos e qualidade em serviços públicos.

Em síntese, a PPP é uma parceria entre a Administração Pública e a iniciativa privada, visando o fornecimento de serviços de qualidade à população durante o período de vigência da Concessão. O setor privado projeta, financia, executa e opera uma determinada obra/serviço, tendo em vista o melhor atendimento de uma determinada demanda social.

No modelo, o parceiro privado utiliza a sua expertise, além de responsabilizar-se pelos levantamentos de investimentos e financiamento, enquanto o setor público assegura a satisfação do interesse público, estabelecendo metas e parâmetros de qualidade dos serviços a serem atingidos durante o período do contrato de concessão.

Mesmo não sendo autossustentáveis enquanto concessão comum, a execução de projetos na forma de PPP é atrativa, em virtude da garantia pelo Poder Público de uma taxa interna de retorno adequada para o setor privado.

A análise de “Value for Money” é a mensuração da vantagem para o Poder Público pela escolha do empreendimento de uma Parceria Público-Privada em relação à via de contratação tradicional.

A contratação tradicional geralmente realizada pelo ente público passa pela contratação do projeto básico por uma determinada empresa, seguida da contratação da execução do projeto básico por outra empresa e, por fim, a definição da forma de operação ou realização de uma concessão. A utilização de uma Parceria Público-Privada (PPP), em detrimento da contratação tradicional deve ser analisada sob o prisma de retornos socioeconômicos para a sociedade visando ainda o aumento da eficiência do uso dos recursos públicos.

A decisão entre realizar um serviço público pela via tradicional ou por meio de PPP é semelhante à decisão do próprio Governo fazer ou comprar de um terceiro.

A definição da utilização da PPP para a prestação de um determinado serviço está associada a uma análise dos custos e benefícios para a sociedade resultantes dessa opção em contrapartida da opção da contratação tradicional. A limitada capacidade do setor público em gerar capital próprio ou contrair novas dívidas para financiar o projeto na modalidade tradicional é levada em consideração na comparação entre os modelos.

As principais vantagens da contratação de uma PPP em comparação à contratação de uma obra pública podem ser representadas pela:

  • EFICIÊNCIA NO USO DOS RECURSOS PÚBLICOS;

  • SINERGIA ENTRE PROJETO, CONSTRUÇÃO E OPERAÇÃO;

  • EFICIÊNCIA NA EXECUÇÃO;

  • DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO;

  • MAIOR CAPACIDADE DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PRESTADOS;

  • AUMENTO DE ARRECADAÇÃO DE IMPOSTOS;

  • MENOR PAYBACK SOCIAL;

  • MENOR CUSTO DE OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO;

  • MAIOR CONTROLE DO PODER PÚBLICO SOBRE O SERVIÇO PRESTADO;

  • TRANSFERÊNCIA DE RISCOS;

  • REDUÇÃO DO PRAZO DE IMPLANTAÇÃO PARA O USUÁRIO.

As ações do Poder Público devem ser orientadas para a obtenção de "Value for Money" (melhor aplicação possível do dinheiro). A melhor aplicação é resultante de ações de planejamento, monitoramento e análise do desempenho com base em declarações inequívocas e claras dos objetivos e metas políticas. O "Value for Money" trata-se, portanto, de uma expressão de economia, eficiência e eficácia com a qual as organizações operam no setor público.

Dentro de uma perspectiva qualitativa, os principais impactos da implantação do projeto na modalidade de PPP envolvem os seguintes aspectos:

  • TRANSFERÊNCIA DE RISCOS;

  • MANUTENÇÃO DE PADRÕES DE QUALIDADE E DISPONIBILIDADE;

  • CONTINUIDADE;

  • TRANSFERÊNCIA DO ATIVO;

  • DESONERAÇÃO DO PODER PÚBLICO;

No caso da PPP os benefícios não financeiros também são considerados:

  • Entrega acelerada (entrega antecipada dos serviços);

  • Entrega aprimorada (entrega dos serviços em padrões mais elevados);

  • Amplos impactos sociais (maiores benefícios para a sociedade como um todo);

Além dos benefícios mencionados nos aspectos qualitativos, é a análise quantitativa de Value for Money apresenta a vantagem efetiva que o Poder Concedente aufere na contratação de PPP em comparação com a modalidade tradicional via lei nº 8.666/93, seguida da operação do serviço proposto.

Os valores anuais das receitas estimadas bem como os valores pertinentes aos custos estimados foram atualizados à taxa de Desconto de 8,58% para a Definição do “Value for Money”.

As análises apresentadas indicam que o projeto de Operação do HPM, na modalidade de concessão por meio de PPP apresenta para o Poder Público maior vantagem, que transferirá ao parceiro privado relevantes riscos, melhorando a eficiência na gestão do projeto. Elencamos abaixo, algumas das vantagens relativas à adoção do Modelo:

  • TRANSFERÊNCIA DE RISCO DO SETOR PÚBLICO PARA O PRIVADO:

    • Riscos financiamento;

    • Riscos de Projeto;

    • Riscos de Obras;

    • Riscos de Operação, Conservação e Manutenção; e,

    • Riscos de prazos e execução dos investimentos.

  • VISÃO QUALITATIVA – Padrão de qualidade que se manterá ao longo do tempo com maior facilidade pelo poder público de fiscalização e punição.

  • Possibilidade de transferência de ganhos fiscais na SPE para o Poder Público por diminuição da contraprestação

  • MITIGAÇÃO DE RISCOS DE IMAGEM DO GOVERNO – Penalidade ao parceiro por atrasos, entregas e falta de qualidade na prestação de serviços.

Alguns dos benefícios citados, principalmente, na análise qualitativa do Value for Money, pelo fato de serem intangíveis, não puderam ser considerados nos cálculos da análise quantitativa, entretanto, muitos destes, pelo alto valor que apresentam à sociedade tendem a ser valorosos e prioritários para a tomada de decisão por parte do Poder Público.

A modalidade de contratação por PPP, possibilita ao Poder Concedente a maior concentração de esforços em outras áreas prioritárias tais como saúde, educação, saneamento básico, entre outros.





1 O Centro Europeu de Especialização em PPP (EPEC) é uma iniciativa conjunta entre o Banco Europeu de Investimento (EIB), a European Commission e a European Union Member States and Candidate Countries de forma a fortalecer a capacidade de seus membros do setor público de se envolver em transações de parcerias público-privadas.

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Filed: February 26th, 2019