Parecer: MPC/DRR/427/2022 Processo: @REP 20/00330260 Origem: Município de Videira
Parecer: MPC/DRR/427/2022 Processo: @REP 20/00330260 Origem: Município de Videira
Autos apartados do processo @REP 14/00134827 - supostas irregularidades na celebração do Termo de Aditamento nº
Assunto:
151/2013 ao Contrato nº 263/2012, acrescentando serviços que já constavam do escopo do objeto da licitação e do contrato
Número Unificado: MPC-SC 2.3/2022.420
Trata-se de representação autuada em decorrência do Acórdão nº 163/20201, exarado no processo @REC 18/00881069, que determinou a formação de autos apartados para apuração das supostas irregularidades na celebração do Termo de Aditamento nº 151/2013 ao Contrato nº 263/2012, do Município de Videira, acrescentando serviços que já constavam do escopo do objeto da licitação e do contrato.
Após a apresentação do relatório DLC nº 720/2020 (fls. 424-432), por meio do qual a diretoria técnica sugeriu conhecer da representação e realizar a audiência dos responsáveis, o processo foi redistribuído, através do Despacho GAC/JNA n° 1438/2020 (fl. 433), ao Conselheiro Xxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx, em virtude da prevenção.
O Relator, através da Decisão Singular GAC/CFF – 1552/2020 (fls. 434-439), conheceu da representação e determinou a realização de audiência dos responsáveis.
Procedida a realização dos atos processuais, os Srs. Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxx e Xxxxxxx Xxxxxxxxx apresentaram defesa às fls. 448- 1445, 467-485 e 1446-2645, respectivamente.
1 [...] 2. Determinar a formação de autos apartados, para apuração dos fatos relacionados com a celebração do Termo de Aditamento nº 151/2013 ao Contrato de Prestação de Serviços nº 263/2012, firmado com a empresa Aerosigma Serviços Aeronáuticos Ltda., no valor de R$ 22.600,00, acrescentando serviços que já constavam do escopo do objeto da licitação e do contrato, para identificação dos responsáveis e quantificação do dano, nos termos do art. 23 da Resolução nº 09/2002.
Na sequência, a Diretoria de Licitações e Contratações, mediante o relatório n° 512/2021, solicitou a inclusão no rol de responsáveis da Sra. Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx, Assessora Jurídica, encaminhamento acolhido pelo Relator.
Em resposta à audiência, a Sra. Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx apresentou justificativas às fls. 2668-2679.
Após reanálise dos autos, o corpo instrutivo, sob o relatório de nº 1045/2021 (fls. 2687-2708), sugeriu:
4.1. CONSIDERAR PROCEDENTE, nos termos do art. 27, parágrafo único, da Instrução Normativa TC n° 21/2015, o mérito da representação que trata de possíveis irregularidades de sobreposição de serviços, nos quais já constavam no escopo do objeto da licitação n° 36/2012, Contrato n° 263/2012 da Prefeitura Municipal de Videira.
4.2. Aplicar multas aos responsáveis, abaixo identificados, com fundamento no art. 70, II, da Lei Complementar Estadual n. 202/2000, c/c o art. 109, II do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (Resolução n. TC-06/2001), fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias a contar da publicação do acórdão no Diário Oficial Eletrônico - DOTC-e, para comprovar ao Tribunal de Contas o recolhimento da multa ao Tesouro do Estado, sem o que fica, desde logo, autorizado o encaminhamento da dívida para cobrança judicial, observado o disposto nos artigos 43, II, e 71, da Lei Complementar n. 202/2000:
4.2.1 – Sr. Xxxxxxxx Xxxxxx – Prefeito Interino a época, pela:
4.2.1.1- Prorrogação do contrato acerca do pagamento de despesas anteriormente contratadas, relativas ao Termo de Aditamento n. 151/2013 ao Contrato n. 263/2012, o que caracterizaria irregular liquidação de despesa, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/1964 c/c art. 92 da Lei n. 8.666/1993, no montante de R$ 22.600,00 (vinte e dois mil e seiscentos reais).
4.2.2 – Sr. Xxxxxxx Xxxxxxxx, Secretário à época, pela:
4.2.2.1 - Prorrogação do contrato acerca do pagamento de despesas anteriormente contratadas, relativas ao Termo de Aditamento n. 151/2013 ao Contrato n. 263/2012, o que caracterizaria irregular liquidação de despesa, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/1964 c/c art. 92 da Lei n. 8.666/1993, no montante de R$ 22.600,00 (vinte e dois mil e seiscentos reais).
4.2.3 – Sra. Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx, Assessora Jurídica à época, pela:
4.2.3.1 - Formalização de Termo de Aditamento n. 151/2013, cujos serviços já estavam previstos no Contrato n. 263/2012, gerando irregular liquidação de despesa, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei n. 4.320/1964 c/c art. 92 da Lei n. 8.666/1993, no montante de R$ 22.600,00 (vinte e dois mil e seiscentos reais).
4.3. Determinar o arquivamento do processo, com fundamento no art. 14 c/c art. 28 da Instrução Normativa n. TC-21/2015.
4.4. Dar ciência aos Responsáveis, aos Interessados e ao Controle Interno da Prefeitura Municipal de Videira.
É o relatório.
O presente processo visa apurar se o Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo estava inserido no objeto da licitação nº 36/2012
(Contrato nº 263/2012) e se com a celebração do Termo de Aditamento nº 151/2013, no valor de R$ 22.600,00, ocorreu sobreposição de serviços que já faziam parte do escopo do processo licitatório e do contrato, fato que caracterizaria prejuízo ao erário, em razão do pagamento em duplicidade para execução do mesmo serviço.
O Contrato de Prestação de Serviços nº 263/2012 teve como objeto (fls. 128-132):
CLÁUSULA 1 – OBJETO DO CONTRATO
1.1 A CONTRATADA por força do presente instrumento obriga-se junto à PREFEITURA MUNICIPAL DE VIDEIRA A EXECUTAR SERVIÇOS AERONÁUTICOS PARA DEMARCAÇÃO E PINTURA DA PISTA, BIRUTA ILUMINADA, PLACAS DE SINALIZAÇÃO CONFORME NORMAS TÉCNICAS DO CAMAR E DA ANAC, BEM COMO ASSESSORIA PARA REGULAMENTAÇÃO OPERACIONAL DO AEROPORTO MUNICIPAL XXXXXX XXXXXXX, INCLUIDO MATERIAL E MÃO DE OBRA, CONFORME PROJETO BÁSICO.
O item 10.3 do edital dispôs que o Memorial Descritivo era parte integrante do instrumento convocatório.
No Memorial Descritivo (fls. 8-21) consta o item 16, que trata dos manuais e planos:
16. DA ASSESSORIA E DOAS MANUAIS E PLANOS:
A Empresa contratada deverá dar Assessoria Técnica para Regulamentação Operacional do Aeroporto.
A Empresa contratada deverá elaborar e confeccionar os Manuais e Planos, estabelecidos pelo Anexo “14” da OACI – Organização de Aviação Civil Internacional e conforme o descritivo abaixo:
-Manual de Sistema de Gerenciamento e Segurança Operacional – (M.S.G.S.O.) normativa 109/10 de ANAC;
-Plano de Emergência Aeronáutica em Aeródromos – PEAA;
-Plano de Proteção do Zoneamento de Aeródromo – PZA;
-Plano Básico de Zoneamento de Ruído – PBZR
Para melhor entendimento sobre o PZA, o corpo técnico averiguou que a força aérea disponibiliza em seu blog2 material a respeito da Zona de Proteção de Aeródromos, que é o conjunto de superfícies nas quais o aproveitamento e o uso do solo sofrem restrições.
2 Endereço eletrônico: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xxx.xxx.xx/xxxxx.xxx?xxxxxxxxxx_xxxxxxx&xxxxxxxxxxxx&xxx00:x-xxx- voce-precisa-saber-sobre-zona-de-protecao-de-aerodromos&catid=23&Itemid=104.
Conforme material da força aérea, o ZPA ou PZA é o somatório de diversos Planos: Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromos, Plano Específico de Zona de Proteção de Aeródromos, Plano Básico de Zona de Proteção de Helipontos; Plano Básico de Zona de Proteção de Helipontos, Plano de Zona de Proteção de Auxílios à Navegação Aérea e Plano Básico de Gerenciamento de Risco Aviário.
Desta forma, quando o Memorial Descritivo cita o Plano de Proteção do Zoneamento de Aeródromo – PZA, ele já engloba todos os planos citados no parágrafo anterior, dentre eles o Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo.
O Termo de Aditamento nº 51/2013 (fl. 160), derivado do Contrato nº 263/2012, firmado entre o Município de Videira e a empresa Aerosigma Serviços Aeronáuticos Ltda., foi celebrado em 17/05/2013, por meio do qual foi: prorrogado o prazo para entrega da obra por mais 150 dias consecutivos a partir de 31/12/2012, que era o prazo de conclusão do contrato; e adequado o quantitativo conforme solicitação constante na justificativa da Secretaria de Planejamento, ocasionando custos adicionais de 10,27% do valor do contrato original.
Cabe anotar que o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Impropriedade Administrativa sob o nº 5003264- 87.2019.8.24.0079, por meio do qual requer a devolução de R$ 98.044,00, sendo R$ 75.444,00 referentes ao Contrato Inicial e R$ 22.600,00 referentes ao aditivo em análise neste processo.
Na aludida ação, figuram como réus os Srs. Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx Xxxxxx e a pessoa jurídica Aerosigma Serviços Aeronáuticos Ltda.
Feito esse registro, passo a examinar as irregularidades consignadas na Decisão Singular nº GAC/CFF-11552/2020 e no Despacho nº GAC/CFF- 1026/2021, bem como os argumentos de defesa.
1. Do pagamento de despesas supostamente não realizadas, devido ao Termo de Aditamento nº 151/2013 ao Contrato nº 263/2012, o que caracterizaria irregular liquidação de despesa, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964 c/c art. 92 da Lei nº 8.666/1993, no montante de R$ 22.600,00 (vinte e dois mil e seiscentos reais) – Decisão Singular nº GAC/ CFF-11552/2020
A suposta irregularidade foi atribuída aos Srs. Xxxxxx Xxxxxxx (Prefeito à época dos fatos), Xxxxxxxx Xxxxxx (Prefeito interino à época dos fatos) e Xxxxxxx Xxxxxxxxx (Secretário à época dos fatos).
O Sr. Xxxxxx Xxxxxxx alegou que à época não exercia o cargo de Prefeito e que não teve qualquer participação na elaboração do aditivo em questão. Registrou que o referido Xxxxx Xxxxxxx foi assinado pelo então Prefeito Interino.
Ao examinar a documentação apresentada pelo responsável, o corpo técnico observou que, no período de elaboração do aludido termo aditivo (entre 30/04/2013 a 17/05/2013), o Sr. Xxxxxx Xxxxxxx esteve afastado do cargo (no período de 01/01/2013 a 28/11/2013), estando na gestão do Município o Prefeito Interino, Sr. Xxxxxxxx Xxxxxx.
Dessa forma, considerando que o Sr. Xxxxxx Xxxxxxx não participou da confecção, bem como não subscreveu o Temo Aditivo nº 151/2013, e ainda adotou medidas quando do retorno ao cargo de Prefeito para apuração dos fatos, mediante processo administrativo, a área técnica sugeriu afastar a responsabilidade do Sr. Xxxxxx Xxxxxxx, entendimento que acompanho.
O Sr. Xxxxxxxx Xxxxxx (Prefeito interino à época dos fatos) aduziu que a iniciativa do aditamento do contrato partiu da Secretaria de
3 Fls. 1006-1773 do processo @REP 14/00134827, em que apurou irregularidades na Tomada de Preços nº 36/2012 e no Contrato nº 263/2012, cujo objeto era a prestação de serviços aeronáuticos, bem como assessoria para regulamentação operacional do Aeroporto Municipal Xxxxxx Xxxxxxxxxx.
Planejamento, com fundamento em questões técnicas, e que, se não atendidas, poderiam comprometer a eficácia do certame licitatório.
Destacou que apenas assentiu com o aditamento após análise de diversos departamentos, inclusive da Assessora Jurídica, a qual atestou que a solicitação estava de acordo com a lei.
Alegou que o aditamento foi firmado em razão da necessidade de realização do Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo, pois este objeto não estava incluso na licitação original.
Ressaltou também que o Processo Administrativo Disciplinar nº 10307/2014, após regular tramitação, isentou-o de responsabilidade.
Por ser relevante para o esclarecimento dos fatos, o corpo instrutivo citou trechos do depoimento prestado pela Sra. Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx Xxxxxxx – Assessora de Planejamento à época, no Processo Administrativo:
28. quem fez a conferência do Manual de Gerenciamento da Segurança Operacional e da proposta de lei de Zoneamento do Aeródromo?
Resposta: Não é o manual que é encaminhado para a câmara, apenas a lei de zoneamento que deve obedecer a Portaria da ANAC, sobre a lei de zoneamento do aeroporto, esta demorou um pouco para ser encaminhada para a câmara porque a área do zoneamento do aeroporto estava em área de conflito com as construções residenciais, mas eram muitos obstáculos para a finalização da lei do zoneamento (p. ex. postes que precisavam ser afastados, árvores que precisavam ser retiradas, etc) e a infraero (Brasília) disse, através de contato telefônico, que só após a aprovação da lei do zoneamento é que poderia ser ingressado com alguma ação judicial ou algum tipo de intervenção para liberação/retirada dos obstáculos existentes na área de segurança do aeroporto.
29. quando os manuais, referentes ao aditivo, com as novas exigências foram entregues?
Resposta: O manual é um só, composto por vários volumes, e que foi encaminhado ao CINDACTA, depois veio a exigência da Lei de Zoneamento da área do entorno do aeródromo, que até onde sei seria referente ao aditivo, e essa lei de zoneamento diz respeito ao nosso plano diretor e os manuais dizem respeito a segurança do aeroporto.
30. na data de 8 de maio de 2013, junto com o encaminhamento da ata da reunião de 20 de novembro de 2013, foi informado ao prefeito, que o Comando da Aeronáutica ainda não tinha recebido a documentação necessária relativa ao PBZPA do aeródromo de Videira, conforme portaria de 13 de maio de 2011. Esta documentação já foi enviada?
Resposta: PBZPA é o Plano Básico de Zoneamento do Aeródromo, é a lei do zoneamento. Essa lei foi encaminhada a Câmara, mas não foi votada e os vereadores devolveram pro Prefeito sem aprovar, por isso que a lei ainda não foi encaminhada, pois ela ainda não existe, é necessário que
tenha lei e que seja homologada para encaminharmos pro Comando da Aeronáutica. (grifado)
Com base no depoimento acima, infere-se que a necessidade de adequação do Plano Diretor às regras de entorno do aeródromo teria ocasionado a necessidade de celebração do Termo Aditivo.
No relatório DLC nº 720/2020, ao tratar da fundamentação do Termo Aditivo nº 151/2013, o Secretário de Planejamento, Xxxxxxx Xxxxxxxx, informou que o aditivo decorreu de alterações na legislação (fls. 151-152):
Este aditamento é necessário devido à mudança de legislação dos órgãos que fiscalizam e regulamentam a operação e funcionamento de Aeroportos Brasileiros. Quando do processo de contratação da empresa houve a regulamentação de obrigatoriedade de outro manual que não estava considerado. Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo – Portaria 256/ GC5 de 13 de maio de 2011 atualizada como Portaria n° 271/CG5 de 06 de Junho de 2012, publicada no D.O.U. n° 110 de 08 de junho de 2012 cobrado pelo Ministério da Defesa e Comando da Aeronáutica em 2012 com prazo definido para elaboração até 28/02/2013. Como o objetivo deste contrato é regulamentar todos os processos necessários para o funcionamento do Aeroporto Municipal e como já informado pelos órgãos responsáveis (V COMAR e outros) sem a documentação regular nenhuma operação poderá ser liberada.
Para elucidar as novas recomendações, incorporadas pela Portaria ANAC nº 271 de 06/06/2012 (fls. 2610-2613), que alterou dispositivos da Portaria nº 256/GC5 de 13/05/2011, o corpo instrutivo examinou a Portaria nº 271/2012 e observou que nenhum artigo alterado4 interfere ou cria nova regulamentação de outro manual que não estava considerado anteriormente no contrato.
Ainda, após examinar o contrato e documentação pertinente, a área técnica verificou que, na contratação original, havia o mapeamento do entorno do aeródromo, bem como seu zoneamento. No entanto, tal mapeamento não existia no Plano Diretor do município, que deveria ser revisto por força do art. 995 da Portaria nº 256/GC5 de 13/05/2011.
4 A nova Portaria alterou os artigos 2°, 68, 84, 85, 86, 87 e 94.
5 Art. 99. À Administração Municipal/Distrital compete:
I-Compatibilizar o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano contido dentro dos limites horizontais das superfícies limitadoras de obstáculos conforme as restrições especiais estabelecidas por esta Portaria;
II-garantir a preservação e a proteção dos sítios aeroportuários e a compatibilização do planejamento urbano com as Zonas de Proteção;
Para a diretoria técnica, nos “serviços de assessoria para regulamentação operacional” (previstos no item 2.1 da cláusula segunda do Contrato nº 263/20126) também estaria incluso o projeto para adequação ao Plano Diretor (previsto no Termo de Aditamento e na Solicitação da Secretaria de Planejamento7), uma vez que essa legislação está sujeita à adequação.
A Lei n° 159/2015, aprovada em 29/04/2015, dispôs sobre os planos básicos da zona de proteção do aeródromo e regulamentou o zoneamento de uso do solo no entorno do aeródromo municipal Xxxxxx Xxxxxxx de Videira/SC. A par das informações acima, o corpo instrutivo sustentou que,
ainda que a responsabilidade do Sr. Xxxxxxxx Xxxxxx possa ser atenuada, visto que a justificativa para o aditamento se encontra amparada em documento elaborado pelo Secretário de Planejamento, bem como restou avalizada pela Assessoria Jurídica da Unidade, em razão do Sr. Xxxxxxxx Xxxxxx ter autorizado o ato (subscrito o Termo Aditivo) deve responder pela irregularidade, entendimento ao qual me filio.
Por fim, a equipe técnica concluiu que os serviços prestados através do aditivo contratual estavam presentes no contrato original, motivo pelo qual resta caracterizado dano ao erário decorrente de prorrogação do contrato acerca do pagamento de despesas anteriormente contratadas, relativas ao Termo de Aditamento nº 151/2013 ao Contrato nº 263/2012, no montante de R$ 22.600,00.
Após examinar os autos, manifesto-me em consonância com o corpo de auditores pela manutenção da responsabilidade do Sr. Xxxxxxxx Xxxxxx, pois como Prefeito interino à época dos fatos.
III-fiscalizar as implantações e o desenvolvimento de atividades urbanas quanto à sua adequação aos Planos Básicos de Zona de Proteção de Aeródromos, Planos Básicos de Zona de Proteção de Helipontos, Planos Básicos de Gerenciamento de Risco Aviário, Planos Específicos de Zona de Proteção de Aeródromos e Planos de Zona de Proteção de Auxílios à Navegação Aérea.
IV-informar ao COMAR da área correspondente sobre a existência de possíveis implantações que contrariem as restrições impostas nesta Portaria; e
6 Fls. 128-132 e Memorial Descritivo às fls. 8-21.
7 Fls. 151-152.
Além de subscrever o Termo Aditivo, tem-se ainda a culpa in vigilando, sendo o gestor responsável pela fiscalização dos atos de seus subordinados. Neste sentido destaco o entendimento do TCU:
O dirigente máximo de órgão público tem a obrigação de acompanhar, controlar e fiscalizar a execução dos atos de seus subordinados, além escolher seus auxiliares diretos com esmero, sob pena de responder por culpa in vigilando e culpa in elegendo8.
O fato de a irregularidade, comissiva ou omissiva, não ter sido praticada diretamente pelo gestor principal, e sim por outros servidores ou por órgão subordinado ao seu, não o exime de responder pela irregularidade, com base na culpa in eligendo ou na culpa in vigilando9.
Becker.
Logo deve ser mantida a responsabilidade do Sr. Lourenço
O Sr. Xxxxxxx Xxxxxxxx (Secretário à época dos fatos) alegou
que os Planos PBZPA, PEZPA, PBZPH, PZPANA, PBGRA não são partes integrantes de um único PZA, como se fosse um simples manual.
Informou que o PZA é elaborado especificamente para cada aeroporto, sendo que a Tomada de Preços versava sobre 04 (quatro) elementos distintos, mas que se relacionavam entre si pelo seu conteúdo.
Registrou ainda as diferenças entre o PZA – Plano de Proteção do Zoneamento do Aeródromo e o PBZPA – Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo.
A equipe técnica, com base em informações constantes no processo REP 14/00134827, apurou que o aditamento surgiu após reunião realizada no COMAR, na qual foi apontada que seria necessário suposto novo manual decorrente da alteração de legislação ocorrida pela Portaria ANAC nº 271 de 06/06/2012, que alterou dispositivos da Portaria nº 256/GC5, já comentada anteriormente.
Em virtude disso, o Secretário de Planejamento, Sr. Xxxxxxx Xxxxxxxx, encaminhou para a Comissão Permanente de Licitações/Compras pedido de aditamento da Tomada de Preços nº 36/2012 (fl. 151). O pedido foi
8 BRASIL, Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1715/2008 - Plenário. Rel. Xxxxxxxx Xxxxxx.
J. em: 20 ago. 2008. Disponível em: xxx.xxx.xxx.xx. Acesso em: 10 mar. 2022.
9 BRASIL, Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1001/2018 – Primeira Câmara. Rel. Xxxxx Xxxxxx. J. em: 06 fev. 2018. Disponível em: xxx.xxx.xxx.xx. Acesso em: 10 mar. 20221.
subscrito pelo Sr. Xxxxxxx, pela Sra. Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx (Secretária Interina da Assessoria Jurídica) e pelo Sr. Xxxxxxxx Xxxxxx (Prefeito interino à época dos fatos).
O corpo técnico, com base no disposto no capítulo IV (arts. 6º e 7º)10 e no capítulo VIII (arts. 59, 60 e 61)11 da Portaria nº 256/GC5 de 13/05/2011, esclareceu que caberia à empresa assessorar o município na promulgação de lei específica, acessória ao Plano Diretor, no qual constariam as devidas limitações físicas constantes no Plano Básico.
A diretoria técnica não vislumbrou nos autos a busca da empresa em aditar o contrato, mas somente a vontade de a Administração em solucionar um problema que competia a ela própria (adequação do Plano Diretor para compatibilizar o mesmo com as regras da ANAC e do entorno do aeródromo). À época dos fatos, o Plano Diretor do Município não contemplava as exigências de recuo, zona de silêncio, superfície de aproximação, dentre outros termos específicos relativos ao entorno do aeródromo Ângelo Ponsoni.
10 Art. 6° O Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromo e definido em função das superfícies limitadoras de obstáculos de aeródromo e com base no planejamento aeroportuário aprovado pela ANAC.
Parágrafo único. No aeródromo onde haja mais de uma pista, aplica-se o Plano Básico de Zona de Proteção separadamente, a cada uma delas.
11 Art. 59. O Plano Especifico de Zona de Proteção de Aeródromo - PEZPA, organizado com características especiais e fundamentado nas superfícies limitadoras de obstáculos de aeródromo/ heliponto, de procedimentos de navegação aérea e de auxílios a navegação aérea, bem como nos acidentes naturais e artificiais existentes e no desenvolvimento da região, será elaborado e aprovado pelo DECEA, Para substituir o Plano Básico de Zona de Proteção em determinado aeródromo , devendo conter:
I - a localização e o(s) nome (s) do(s) aeródromo(s);
II - o ato oficial que aprovou o respectivo Plano Especifico; III - as superfícies limitadoras de obstáculos aplicáveis;
IV - as restrições a serem observadas;
V - a referência aos pontos proeminentes, localizados na Zona de Proteção e considerados perigosos a navegação, para efeito de sinalização;
VI - todas as possibilidades de expansão, previstas pelo administrador do aeródromo, aprovadas pela ANAC; e
VII - outros esclarecimentos e informações julgados necessários.
Art. 60. Após aprovado do Plano Especifico de um determinado aeródromo, não caberá consulta sobre qualquer aproveitamento que ultrapasse as superfícies limitadoras de obstáculos nele contidas.
Art. 61. Um Plano Especifico de Zona de Proteção somente poderá ser substituído por outro ou cancelado em virtude de determinação do Comandante da Aeronáutica
Conforme anotado alhures, a regulamentação do zoneamento de uso do solo no entorno do aeródromo municipal Xxxxxx Xxxxxxx de Videira/SC foi aprovada pela Lei nº 159/2015.
O corpo instrutivo verificou que o atual Plano Diretor do Município de Videira (Lei Complementar nº 250/2020, às fls. 2568-2609), que revisou o Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município de Videira – PDDS, faz menção12 ao aeroporto Prefeito Xxxxxx Xxxxxxx, no entanto o aeroporto continua operando irregularmente, visto que o Plano Diretor ainda não compatibilizou o ordenamento territorial do seu entorno, conforme exige o art. 6º, IX, art. 24, IV e art. 29, IX da referida lei complementar.
À vista do exposto, a área técnica sugeriu manter o apontamento e aplicar multa ao responsável, haja vista que os serviços de assessoria constavam no escopo da contratação, cabendo à empresa assessorar o Município na elaboração do plano básico da zona de proteção do aeródromo.
Considerando que os esclarecimentos apresentados pelo Sr. Xxxxxxx Xxxxxxxx são insuficientes para validar o aditamento examinado, acompanho a diretoria técnica e manifesto-me pela subsistência da irregularidade e cominação de multa ao responsável.
Sugiro ainda formular determinação ao Município para que compatibilize o Plano Diretor às regras relativas ao entorno do aeródromo Ângelo Ponsoni.
2. Da formalização de Termo de Aditamento nº 151/2013, cujos serviços já estavam previstos no Contrato nº 263/2012, gerando irregular liquidação de despesa, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964 c/c art. 92 da Lei n. 8.666/1993, no montante de R$ 22.600,00 (vinte e dois mil e seiscentos reais) – Despacho nº GAC/CFF- 1026/2021
12 Art. 6° As prioridades estabelecidas para o plano diretor de desenvolvimento sustentável de Xxxxxxx são: [...]
IX- a ampliação e a adequação às normas de segurança do aeroporto pref. Xxxxxx Xxxxxxx. Art. 24 São diretrizes territoriais e habitacionais municipais: [...]
IV – compatibilizar o uso e a ocupação do solo urbano com o funcionamento do aeroporto pref. Xxxxxx Xxxxxxx.
Art. 29 Para a consecução das diretrizes da infraestrutura e dos serviços deverão ser executadas as seguintes ações:[...]
IX- estudo da viabilidade para adequação do aeroporto pref. Xxxxxx Xxxxxxx.
A irregularidade foi atribuída à Sra. Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx, Assessoria Jurídica à época.
Em sua defesa, a responsável arguiu, em síntese, que: decorreu o prazo decadencial para instauração do procedimento, uma vez que o fato se deu em maio de 2013; b) a documentação constante nos autos comprova que os serviços foram realizados pela empresa contratada e que o aditivo foi necessário para as adequações oriundas de reunião com o V Comando Aéreo Nacional; c) o objeto aditivado não constava no contrato original, não caracterizando pagamento em duplicidade; d) foram observadas as formalidades legais: vigência do contrato aditivado, objeto diverso do contrato principal e valores dentro dos limites da lei e;
e) o parecer jurídico não é juridicamente vinculante, pois cabe ao administrador público a discricionariedade em deferir ou não o ato.
Quanto à suposta prescrição e decadência, a área técnica, com base no entendimento proferido no processo @TCE 15/00160188 (Despacho GAC/LHR nº 79/2019, de 29/05/2019), esclareceu que a Corte de Contas adota o prazo prescricional disposto no art. 205 do Código Civil, o qual estabelece o prazo limite de 10 (dez) anos entre a data do fato e a realização da primeira audiência.
A formalização do Termo de Aditamento nº 151/2013 e o parecer que embasou sua oficialização datam do ano de 2013, enquanto a citação da responsável ocorreu em 2021.
A par disso, conclui-se que a pretensão punitiva da Corte de Contas não se exauriu.
Quanto à responsabilidade da assessora jurídica, a equipe técnica entendeu que, no caso em tela, o parecer não é meramente opinativo, uma vez que para a continuidade do ato o parecer deveria ser favorável.
Sustentou que, ao deixar de embasar seu parecer, opondo apenas “De acordo” no pedido de aditamento da Tomada de Preços nº 36/2012 (fls. 151-152), a análise feita pela Assessoria Jurídica foi insuficiente.
Sobre esta questão, a diretoria técnica acostou às fls. 2614-2645 material disponibilizado pelo TCU13, o qual entende que o parecerista deve
13 BRASIL, Tribunal de Contas da União. Instituto Xxxxxxxxxx Xxxxxx – Responsabilização de Agentes Segunda a Jurisprudência do TCU – Uma abordagem a partir de Licitações e Contratos,
responder quando a peça que elaborou contenha fundamentação absurda, desarrazoada ou claramente insuficiente e tenha servido de fundamentação jurídica para a prática do ato irregular.
À luz dessas considerações, sugeriu manter a responsabilidade da Assessora Jurídica à época e cominar multa, em face da desídia na emissão de parecer técnico que culminou com a formalização do Termo de Aditamento nº 151/2013.
Em acréscimo ao raciocínio exposto pela área técnica com relação à responsabilidade do parecerista, Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx esclarece:
Ao examinar e aprovar os atos da licitação, a assessoria jurídica assume responsabilidade pessoal solidária pelo que foi praticado. Ou seja, a manifestação acerca da validade do edital e dos instrumentos de contratação associa o emitente do parecer ao autor dos atos. Há dever de ofício de manifestar-se pela invalidade, quando os atos contenham defeitos. Não é possível os integrantes da assessoria jurídica pretenderem escapar aos efeitos da responsabilização pessoal quando xxxxxxx atuado defeituosamente no cumprimento de seus deveres: se havia defeito jurídico, tinham o dever de apontá-lo.
A afirmativa se mantém inclusive em face de questões duvidosas ou controvertidas. Havendo discordância doutrinária ou jurisprudencial acerca de certos temas, a assessoria jurídica tem o dever de consignar essas variações, para possibilitar às autoridades executivas pleno conhecimento dos riscos de determinadas decisões. Mas, se há duas teses jurídicas igualmente defensáveis, a opção por uma delas não pode acarretar punição. Entendimento similar pode pôr-se quanto à avaliação sobre os fatos relevantes para uma decisão. Por isso, poderá (deverá) punir-se o servidor público que adota interpretação contrária ao Direito, aberrante, ou se o prolator do parecer desvirtuar os fatos ocorridos, adotando versão não fundada em documentos ou outras provas.14
Em adição, cabe observar o entendimento do Tribunal de Contas da União15, o qual explanou com propriedade o assunto:
Inicialmente, é importante esclarecer que é possível a responsabilização de parecerista jurídico quando seu parecer, por dolo ou culpa, induzir o administrador público à prática de irregularidade ou causar prejuízos ao erário.
Esta Corte de Xxxxxx tem entendimento firmado no sentido de que o parecerista jurídico pode ser responsabilizado solidariamente com os gestores por irregularidades ou prejuízos ao erário, nos casos de erro
Aula 4 – Responsabilidade de parecista.
14 XXXXXX XXXXX. Marçal. Comentário à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11ª ed. São Paulo: Dialética, 2005. p. 379.
15 BRASIL, Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 5.291/2013, da 1ª Câmara. Rel. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx. J. em: 06 ago. 2013. Disponível em: xxx.xxx.xxx.xx. Acesso em: 28 out. 2021.
xxxxxxxxx ou atuação culposa, quando seu parecer for obrigatório - caso em que há expressa exigência legal - ou mesmo opinativo. Embora não exerça função de execução administrativa, nem ordene despesas ou utilize, gerencie, arrecade, guarde e administre bens, dinheiros ou valores públicos, o parecerista jurídico pode ser arrolado como responsável por este Tribunal, pois o art. 71, inciso II, da Constituição Federal responsabiliza aqueles que derem causa a perda, extravio "ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário".
O voto condutor do Acórdão 190/2001-TCU-Plenário expõe com precisão a posição deste Tribunal sobre o tema, nos seguintes termos:
O entendimento de que os procuradores jurídicos da administração não poderiam ser responsabilizados pelos seus pareceres levaria, no limite, à esdrúxula situação em que, fosse qual fosse a irregularidade praticada, ninguém poderia ser responsabilizado, desde que houvesse parecer do órgão jurídico como respaldar da decisão. O dirigente alegaria que agiu com base em parecer do órgão jurídico e procuraria esquivar-se da responsabilidade. A procuradoria jurídica, por sua vez, não seria responsabilizada, porque, por petição de princípio, gozaria de plena liberdade para opinar da forma que quisesse, por mais antijurídica que fosse, situação que daria margem a todo tipo de ilícito, por parte dos gestores menos ciosos da gestão dos recursos públicos, e poderia levar a um caos generalizado na administração (grifos acrescidos).
A responsabilização solidária do parecerista por xxxx ou culpa decorre da própria Lei 8.906/94 (Estatuto da Advocacia), a qual, em seu art. 32, dispõe que o "advogado é responsável pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa". A disciplina do art. 186 do Código Civil conduz à mesma conclusão, ao estatuir o seguinte: "Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito". Ademais, complementando o dispositivo citado, o art. 927 do mesmo código traz a seguinte previsão: "Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo". Assim, existindo parecer que por dolo ou culpa induza o administrador público à prática de irregularidade, ilegalidade ou quaisquer outros atos que firam princípios da administração pública, poderá ensejar a responsabilização pelas irregularidades e prejuízos aos quais tenha dado causa.
O Supremo Tribunal Federal, tratando sobre a responsabilização de procurador de autarquia por emissão de parecer técnico-jurídico, admitiu a responsabilidade solidária do parecerista em conjunto com o gestor, conforme voto condutor proferido em julgamento do Plenário (MS 24631/DF, de 9/8/2007, Relator Ministro Xxxxxxx Xxxxxxx):
B) Nos casos de definição, pela lei, de vinculação do ato administrativo à manifestação favorável no parecer técnico jurídico, a lei estabelece efetivo compartilhamento do poder administrativo de decisão, e assim, em princípio, o parecerista pode vir a ter que responder conjuntamente com o administrador, pois ele é também administrador nesse caso.
Vale ressaltar que o parágrafo único do artigo 38 da Lei 8.666/93 prescreve que as "minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração" (parecer obrigatório). O Ministro Xxxxx Xxxxxxx, ao discorrer sobre a responsabilidade do consultor jurídico nesse caso, assim se pronunciou no voto condutor do MS 24584/DF, de 9/8/2007, de sua relatoria:
Daí a lição de Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx em Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 8ª edição, página 392, citada no parecer da Consultoria Jurídica do Tribunal de Contas da União, no sentido de que, "ao
examinar e aprovar os atos da licitação, a assessoria jurídica assume responsabilidade pessoal solidária pelo que foi praticado".
(...)
Os servidores públicos submetem-se indistintamente, na proporção da responsabilidade de que são investidos, aos parâmetros próprios da Administração Pública. A imunidade profissional do corpo jurídico - artigo 133 da Constituição Federal - não pode ser confundida com indenidade. Fica sujeita, na Administração Pública, aos termos da lei, às balizas ditadas pelos princípios da legalidade e da eficiência. Dominando a arte do Direito, os profissionais das leis também respondem pelos atos que pratiquem. (grifos acrescidos)
A jurisprudência desta Corte de Contas há muito consolidou esse entendimento, conforme consignado nos acórdãos 1.674/2008-Plenário e 157/2008-1ª Câmara.
Logo, inexistem dúvidas acerca da responsabilização do parecerista jurídico.
A par desses ensinamentos, nota-se que no caso dos autos o parecer era obrigatório, já que a Lei nº 8.666/1993 traz em seu bojo a seguinte disposição:
Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
[...]
VI - pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade;
[...]
Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração
O “De acordo” aposto pela Sra. Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx no pedido de aditamento da Tomada de Preços nº 36/2012 foi o ato que legitimou o Termo Aditivo, o que atrai a responsabilidade do profissional que o subscreveu.
Em caso assemelhado ao dos autos, o Tribunal de Contas da União16 exarou o seguinte entendimento:
2.1 A análise e a aprovação pela assessoria jurídica de editais, minutas de contratos e instrumentos congêneres são atividades obrigatórias, previstas no parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666, de 1993. Não pode o consultor jurídico querer se esquivar dessa responsabilidade. O papel da assessoria jurídica não é meramente opinativo. O entendimento do TCU acerca dessa matéria está contido no Acórdão nº 147/2006- P, verbis:
16 BRASIL, Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1337/2011, do Plenário. Rel: Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx. J. em: 25 maio 2011. Disponível em: xxx.xxx.xxx.xx. Acesso em: 29 out. 2021.
"(...) o legislador atribuiu relevante função à assessoria jurídica, qual seja, realizar um controle prévio da licitude dos procedimentos licitatórios e dos documentos mencionados no parágrafo único do art. 38 da Lei de Licitações e Contratos. Aduzo que o parecer jurídico emitido nessas circunstâncias não possui um caráter meramente opinativo, como se depreende da leitura do seguinte trecho do Voto do ilustre Ministro do Supremo Tribunal Federal Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxx xx Xxxx, proferido quando do julgamento do MS nº 24.584/DF: a aprovação ou ratificação de termo de convênios e de aditivos, a teor do parágrafo único do art. 38 da Lei 8.666/1993, difere do que ocorre com a simples emissão de parecer opinativo".
42.2 Assim, no caso ora analisado, estamos diante de um parecer obrigatório, aquele que a lei exige constar no procedimento administrativo, mas o administrador ainda tem liberdade para discordar da sua assessoria jurídica. Segundo o ilustre administrativista Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx (op. cit. pg. 176):
"O parecer, embora contenha um enunciado opinativo, pode ser de existência obrigatória no procedimento administrativo e dar ensejo à nulidade do ato final se não constar do processo respectivo, como ocorre, p. ex., nos casos em que a lei exige a prévia anuência de um órgão consultivo, antes da decisão terminativa da Administração. Nesta hipótese, a presença do parecer é necessária, embora seu conteúdo não seja vinculante para a Administração, salvo se a lei exigir o pronunciamento favorável do órgão consultado para a legitimidade do ato final, caso em que o parecer se torna impositivo para a Administração."
42.3 Nesse sentido, discordamos da tese da consultora de que o parecer jurídico por ela emitido seria apenas para examinar ato administrativo, de caráter meramente opinativo, bem como que a LC 73/93 só trataria do exame, mas não da aprovação de textos de editais e instrumentos congêneres. Neste Tribunal, o entendimento dessa questão encontra-se, também, no referido Acórdão nº 147/2006-TCU-Plenário, que bem elucida esse ponto:
"5. Xxxxxxxxxx, agora, numa questão referente à MUTAÇÃO DA REALIDADE NORMATIZADA, a qual consubstancia a confiança depositada pelo legislador nos servidores exercentes de função jurídica.
6. Estatuía o parágrafo único do art. 31 do Decreto-Lei n. 2.300/86 (com a redação dada pelo D.L. n. 2.348/87): "as minutas dos editais de licitação, bem como os contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinados pelo órgão competente da Advocacia Consultiva da União".
7. Despiciendo é tecer longas narrativas históricas da razão de se revogar o estatuto das licitações de 1986, inaugurando-se outro mais severo e complexo.
8. Nessa mutação, a norma que se trata foi inscrita no parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666/93, a saber: "as minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração".
9. Da redação ampliada do dispositivo, combinada com a do art. 11 da Lei Complementar n. 73/93 (examinar prévia e conclusivamente), depreende-se que, para prática dos atos nele especificados, o gestor depende de pronunciamento favorável da consultoria jurídica, revelando-se a aludida aprovação verdadeiro ato administrativo. Sem ela, o ato ao qual adere é imperfeito. E o "ato de aprovação" está nominalmente identificado como administrativo pelo saudoso Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx ("Direito Administrativo Brasileiro", ed. 24ª, São Paulo, Malheiros Editores, 1999, p. 172).
10. Do incluso termo "aprovadas" sobressai a natureza administrativa desse pronunciamento jurídico, que vincula o administrador. Desse modo, estabelece- se um verdadeiro nexo de causalidade, de sorte que o gestor somente dará azo a sua pretensão se estiver respaldado em parecer que aprove seu intento. A lei confiou ao corpo jurídico uma espécie de reserva de dignidade ao estabelecer um crivo prévio de aferição de licitude do ato a ser praticado. Isto, antes de um ônus, é uma deferência.
11. Decerto que o ocupante de 'cargo jurídico' é, antes de tudo, exercente de uma função pública e deve ser objeto das mesmas formas de responsabilização que os demais servidores. Normalmente, se afirma que os pareceres jurídicos são de natureza opinativa e não vinculam a autoridade administrativa a acatar suas conclusões. Tal assertiva é apropriada para conceituar o parecer simples, isto é, aquele no qual se verifica opinião jurídica de profissional habilitado sobre matéria submetida à sua apreciação.
12. Não é este o caso que ora se examina. Os procuradores foram responsabilizados por "aprovação jurídica" com flagrante violação a dispositivos da legislação de regência.
13. No plano da responsabilização, uma vez constatado que o parecer jurídico pugnou desarrazoadamente pela prática de ato danoso ao erário ou com grave ofensa à ordem jurídica e, portanto, figura como causa para a realização do ato, num contexto em que a fraude se apresenta incontestável, estará o autor do parecer alcançado pela jurisdição do TCU, não para fins de fiscalização do exercício profissional, mas para fins de fiscalização da atividade da Administração Pública."
42.4 . Dessa forma, ao examinar e aprovar (art. 38, § único, da Lei nº 8.66/93), ou de outra forma, ao examinar prévia e conclusivamente (art. 11 da LC 73/93), os atos de licitação, a assessoria jurídica assume responsabilidade pessoal e solidária pelo que foi praticado, não se podendo falar em parecer apenas opinativo. (Grifou-se).
[...]
42.5. Ainda em relação ao último ponto, o fato de o autor de parecer jurídico não praticar atos de gestão não o exime da sua submissão para fins de fiscalização da atividade da Administração Pública. Nesse sentido é o voto do Ministro-Relator, Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx, no Acórdão nº 512/2003-TCU- Plenário, que passamos a transcrever:
"O fato de o autor de parecer jurídico não exercer função de execução administrativa, não ordenar despesas e não utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores públicos não significa que se encontra excluído do rol de agentes sob jurisdição deste Tribunal, nem que seu ato se situe fora do julgamento das contas dos gestores públicos, em caso de grave dano ao Erário. Os particulares, causadores de dano ao Erário, também estão sujeitos à jurisdição do TCU.
Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gestão, é fundamental aquilatar a existência do liame ou nexo de causalidade existente entre os fundamentos de um parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso, com grave erro, com implicações no controle das ações dos gestores da despesa pública que tenha concorrido para a concretização do dano ao Erário.
Assim, sempre que o parecer jurídico pugnar desarrazoadamente pelo cometimento de ato danoso ao Erário ou com grave ofensa à ordem jurídica, figurando com relevância causal para a prática do ato, num contexto em que a fraude se apresente irretorquível, estará o autor do parecer alcançado pela jurisdição do TCU, não para fins de fiscalização do exercício profissional, mas para fins de fiscalização da atividade da Administração Pública."
Diante das considerações acima, conclui-se que a Sra. Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx deve ser responsabilizada, pois agiu com negligência na emissão de parecer técnico desvinculado dos preceitos legais (art. 175 da Constituição Federal e art. 2º, inciso IV e art. 40 da Lei nº 8.987/1995), que culminou com a formalização do Termo de Aditamento n° 151/2013.
3. Da determinação para instauração de Tomada de Contas
Especial
Tendo em vista que os esclarecimentos apresentados pelos responsáveis foram insuficientes para validar o aditamento examinado, sugiro que, além da cominação de multa, seja formulada determinação ao Município de Videira para instaure Tomada de Contas Especial no âmbito administrativo.
Sugiro ainda a fixação de prazo para que a unidade comprove a adoção das providências cabíveis perante a Corte de Contas, demonstrando o efetivo ressarcimento do erário.
4. Do encaminhamento
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas, com amparo na competência conferida pelo art. 108, I e II, da Lei Complementar Estadual nº 202/2000, manifesta-se por acompanhar parcialmente as conclusões da diretoria técnica, acrescentando a formulação de determinação à Unidade Gestora para que:
1. compatibilize o Plano Diretor às regras relativas ao entorno do aeródromo Ângelo Ponsoni;
2. instaure Tomada de Contas Especial em razão da formalização do Termo de Aditamento nº 151/2013, cujos serviços já estavam previstos no Contrato nº 263/2012, fato que caracteriza prejuízo ao erário em razão do pagamento em duplicidade para execução do mesmo serviço, no montante de R$ 22.600,00 (vinte e dois mil e seiscentos reais), comprovando as medidas adotadas ao Tribunal de Contas.
Florianópolis, 14 de março de 2022.
Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxx
Procurador de Contas