PARECER/CONSULTA TC-021/2006 PROCESSO - TC-948/2006

PARECER/CONSULTA TC-021/2006

PROCESSO - TC-948/2006

INTERESSADO - PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA

ASSUNTO - CONSULTA

1) PROCESSO DE LICITAÇÃO: CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS COM FORNECIMENTO DE PEÇAS PARA MANUTENÇÃO PREVENTIVA E CORRETIVA DE VEÍCULOS - DESCRIÇÃO DE CADA SERVIÇO E PEÇA POR ITENS COM ESTIMATIVA DA QUANTIDADE E PREÇO UNITÁRIO - 2) CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE NATUREZA CONTÍNUA COM FORNECIMENTO DE PEÇAS - POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO DO PRAZO, LIMITADO AO PERÍODO DE SESSENTA MESES, A FIM DE GARANTIR MELHORES CONDIÇÕES DE PREÇO PARA A ADMINISTRAÇÃO - IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP) EM CONSONÂNCIA COM OS PRINCÍPIOS DA ECONOMICIDADE E RESPONSABILIDADE FISCAL.

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC-948/2006, em que o Prefeito do Município de Vitória, Sr. Xxxx Xxxxxx Xxxxx, formula consulta a este Tribunal, nos seguintes termos:

“a) no processo de licitação e contratação de serviços com fornecimento de peças, relativos (sic) à manutenção

preventiva e corretiva de veículos, poderíamos estimar valores globais distintos para serviços e para peças, sem especificar e quantificar individualmente os itens de cada grupo? b) o prazo de um contrato de prestação de serviços de natureza contínua, com fornecimento de peças, pode ultrapassar o exercício financeiro?”

Considerando que é da competência deste Tribunal decidir sobre consulta que lhe seja formulada na forma estabelecida pelo Regimento Interno, conforme artigo 1º, inciso XVII, da Lei Complementar nº 32/93.

RESOLVEM os Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, em sessão realizada no dia dezesseis de maio de dois mil e seis, por unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Conselheiro Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx, preliminarmente, conhecer da consulta, para, no mérito, respondê-la nos termos da Instrução Técnica nº 129/2006 da 8ª Controladoria Técnica, firmada pela Controladora de Recursos Públicos, Srª Xxxxxxx Xxxxx Xxxxx xx Xxxxxxxx, abaixo transcrita:

Transpostas as fases preestabelecidas no art. 97, caput e § 2º, do Regimento Interno desta Corte (Resolução TC- 182/2002), tendo se manifestado a autoridade competente pela admissibilidade da presente consulta, remetem-se os presentes autos a esta 8ª Controladoria para análise e emissão de INSTRUÇÃO TÉCNICA. Trata o presente feito de consulta formulada pelo Sr. Xxxx Xxxxxx Xxxxx, na qualidade de Prefeito do Município de Vitória. Indaga o consulente, nos seguintes termos: “a) no processo de licitação e contratação de serviços com fornecimento de peças, relativos (sic) à manutenção preventiva e corretiva de veículos, poderíamos estimar valores globais distintos para serviços e para peças, sem especificar e quantificar individualmente os itens de cada grupo? b) o prazo de um contrato de prestação de serviços de natureza contínua, com fornecimento de peças, pode ultrapassar o exercício financeiro?” É o relatório. DO MÉRITO De início cumpre esclarecer que dada a relevância

da matéria aventada não nos limitaremos a responder o questionado. Fazem-se necessárias algumas recomendações acerca do tema “licitações para contratações de serviços de manutenção preventiva e corretiva de veículos e fornecimento de peças.” A fim de facilitar a exposição abordaremos, de início, os questionamentos direcionados pelo consulente a esta Corte de Contas para, em seguida, prestar os demais esclarecimentos que julgamos necessários. Das respostas aos questionamentos A primeira indagação remonta à fase interna da licitação, momento em que a Administração define suas necessidades e estabelece os rumos do procedimento externo que se iniciará. Indaga o consulente: “(...) no processo de licitação e contratação de serviços com fornecimento de peças, relativos (sic) à manutenção preventiva e corretiva de veículos, poderíamos estimar valores globais distintos para serviços e para peças, sem especificar e quantificar individualmente os itens de cada grupo?” A fim de contratar nas melhores condições possíveis, a Administração deve definir o objeto pretendido pelo Poder Público. A descrição do objeto com todos os dados necessários a seu perfeito entendimento é condição de legitimidade da licitação.“Licitação sem caracterização de seu objeto é nula'.” Além disso, a gravidade da situação exige punição aos responsáveis. A lei nº 8666/93 estabelece em seu art. 7º: “Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: I - projeto básico; II - projeto executivo; III - execução das obras e serviços. (...) § 2º - As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; (...) § 4º - É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo. (...) § 6º - A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado

' Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx. Direito Administrativo Brasileiro. 31ª edição. P.275

causa. (...)” A doutrina esclarece não se tratar de exigir projeto básico e executivo somente em espécies de serviços de engenharia. A correta interpretação do artigo conduz ao entendimento de que qualquer tipo de serviço deve ser previsto detalhadamente. A descrição deve equivaler àquela implementada nos projetos básico e executivo para os serviços de engenharia. Vejamos o entendimento de Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx0: “Deve interpretar-se a Lei no sentido de que qualquer tipo se serviço deverá ser previsto com minúcia. (...) o ato convocatório deverá fornecer os detalhamentos equivalentes àquilo que se exige nas licitações para obra e serviço de engenharia. Dito de outro modo, será imperiosa a existência de previsões e descrições equivalentes àquelas constantes de projeto básico e projeto executivo, ainda que se atribua ao documento denominação diversa. E se não houver? Suponha-se que se verifica (sic) que a Administração iniciou o procedimento licitatório sem dispor de informações mínimas satisfatórias para fundamentar o processo licitatório. A hipótese é extremamente grave e caracteriza não apenas nulidade dos atos subseqüentes, mas a necessidade de severa punição aos responsáveis. A situação descrita caracteriza infração a deveres essenciais e basilares que recaem sobre o administrador público: a prudência, a diligência e o compromisso com a melhor utilização para os recursos públicos.” Prosseguindo, o retro mencionado dispositivo legal exige ainda que haja previsão de custos e de recursos orçamentários. A regra é que seja fixado orçamento detalhado das despesas, através de planilhas que indiquem os custos unitários3. As quantidades a serem adquiridas também devem ser estimadas. Se durante a execução do contrato ficar demonstrada a inadequação dos cálculos em razão de insuficiência, pode-se promover alteração contratual ou nova licitação. Manifestou-se acerca do tema o Tribunal de Contas da União (Decisão nº 069/96, Rel. Min. Adhemar Paladini Ghisi. DOU de 18.03.96, pág. 4.532): “(...) é obrigatória, quando do lançamento de processo licitatório, a adequada definição do objeto a ser licitado, inclusive quanto a quantitativos, não sendo permitida apenas a inclusão de um limite máximo, sem que haja previsão do que vai ser realizado, ante a vedação constante do § 4º do art. 7º da Lei nº 8666/93”. Assim, deve haver descrição de cada serviço e peça por itens, estimando-se as quantidades de cada um deles, assim como o preço unitário. Em seguida indaga o

2 Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx . Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 110

3 Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 110

consulente: “(...) o prazo de um contrato de prestação de serviços de natureza contínua, com fornecimento de peças, pode ultrapassar o exercício financeiro?” Em princípio cumpre esclarecer que a natureza de um contrato de aquisição de peças é distinta de um ajuste firmado com a finalidade de manutenção de veículos. O contrato cujo objeto é o fornecimento de peças exaure-se com a entrega efetiva do bem, impondo à parte o dever de realizar uma conduta específica e definida. Este tipo de ajuste possui característica de contrato de compra e venda, não havendo que se cogitar na possibilidade de prorrogação contratual. De outro modo deve ser analisado o ajuste para manutenção de veículos, cuja execução pode protrair-se no tempo. Assim, pode tal contrato caraterizar-se como de natureza contínua, desde que comprovado que sua interrupção vá causar prejuízos à Administração. A necessidade de que não sejam interrompidos, constitui requisito basilar para que se enquadrem como "prestação de serviços a serem executados de forma contínua", previsto no art. 57, II da Lei nº 8666/93. Vejamos: “Art. 57 A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; II - a prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, limitada a sessenta meses.” Desta forma, existe a possibilidade de o contrato para manutenção de veículos ser prorrogado a fim de garantir melhores condições de preço para a administração, limitada ao período de sessenta meses. Ocorre que o questionamento do consulente baseia-se em contrato de serviço que inclui fornecimento de material. Tal situação não é vedada pela lei nº 8666/93 (art. 7º, § 4º, retro transcrito e art. 6º, IX, c e art. 12, IV4). Na hipótese aventada o fornecimento

4 “Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: (...) IX - Projeto básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: (...) c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;” “Art. 12 Nos projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos:

de peças é absorvido pela contratação do serviço. Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Junior5, comentando a possibilidade de licitação de objeto misto (compra e serviço), utiliza-se do exemplo a contratação de manutenção preventiva e corretiva de veículos com reposição de peças. Esclarece o autor: “Vale dizer que, nessa hipótese, a lei considera que o objeto em licitação é predominantemente o serviço, para cuja realização deve agregar-se, como o acessório segue o principal, o fornecimento do material. Este existe em função daquele e bastará que o ato convocatório assim o explicite e indique, em número e espécie, as peças de reposição que integrarão os serviços de manutenção a serem prestados. (...) De vez que o fornecimento de material (no caso, reposição de peças) é acessório do serviço (no caso, manutenção preventiva e corretiva), a instauração da licitação e o conteúdo de seu ato convocatório obedecerão às normas reitoras da licitação para obras ou serviços (...).” (grifos nossos) Assim, verificando-se na situação concreta que o serviço constitui o principal objeto do ajuste, sendo o fornecimento de peças acessório, as regras concernentes à prorrogação contratual para manutenção de veículos retro explicitadas devem prevalecer. Dos demais esclarecimentos Os jurisdicionados desta Corte têm apresentado questionamentos acerca do procedimento licitatório para prestação de serviços de manutenção e aquisição de peças de veículos. Por esta razão acreditamos oportuna a manifestação que se segue. As dificuldades enfrentadas pela Administração Pública no procedimento licitatório para prestação de tais serviços e aquisição de tais bens podem ser superadas a partir da adoção do procedimento de Registro de Preços. O Sistema de Registro de Preços, conhecido pela sigla SRP não constitui novidade no ordenamento jurídico pátrio. A Lei nº 8666/93 prevê o instituto quando dispõe sobre regras relativas à compras. Vejamos: “Art. 15 As compras, sempre que possível, deverão: (...) II - ser processadas através de sistema de registro de preços; (...) § 1º - O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de mercado. § 2º - Os preços registrados serão publicados trimestralmente para orientação da Administração, na imprensa oficial. § 3º - O sistema de registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condições: I - seleção feita mediante concorrência; II -

(...) IV - possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para execução, conservação e operação;”

5 Comentários à Lei de Licitações e Contratações da Administração Pública. 6ª ed. P.131

estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços registrados; III - validade do registro não superior a um ano. § 4º - A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições. § 5º - O sistema de controle originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá ser informatizado. § 6º - Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço constante do quadro geral em razão de incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.” Nos últimos tempos, entretanto, o tema tem merecido destaque. Trata-se de procedimento especial de licitação realizado por meio de concorrência ou pregão (art. 11 da Lei nº 10.520/02), objetivando eventual (já que não obriga a realização do ajuste) e futura contratação pela Administração Pública. Segundo Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx0 o sistema pode ser implementado independentemente da edição de Decreto, o que não afasta a recomendação de que os órgãos públicos instituam normas sobre o assunto, implantando seu próprio sistema, já que, segundo Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx0 há tópicos que somente poderão ser objeto de aplicação mediante prévia regulamentação. Mais que isso, recomenda- se que os demais entes sigam o paradigma federal - Decreto nº 3931/01 (alterado pelo Decreto 4342/02)8, sem contudo, poderem aplicá-lo automaticamente. Quanto a possibilidade de utilização do Sistema de Registro de Preços para aquisição de serviços, a doutrina entende possível, por analogia, sob o argumento de que o sistema pode ser utilizado para compras, mas não exclusivamente9. O Decreto nº 3931/01 estabeleceu expressamente, no âmbito federal, a possibilidade de utilização do Sistema de Registro de Preços para serviços. Vejamos: “Art. 1º - As contratações de serviços e a aquisição de bens quando efetuadas pelo Sistema de Registro de Preços, no âmbito da Administração federal direta, autárquica e fundacional, fundos especiais, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela União, obedecerão ao disposto neste Decreto. (Redação dada pelo Decreto nº 4342/02).” (grifo nosso) De qualquer sorte, a Lei nº 10.520/02

6 Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed. p.75. 7 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 148 8 Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed p. 29

9 Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed p.352. No mesmo sentido Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx - Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. p. 148/149

(que insitui no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns e dá outras providências), referiu-se expressamente à possibilidade de utilização do SRP pelos demais entes da Federação para contratação de serviços. Vejamos: “Art. 11 As compras e contratações de bens e serviços comuns, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, poderão adotar a modalidade de pregão, conforme regulamento específico.” A doutrina aponta vantagens na adoção do SRP: atendimento de demandas imprevisíveis, redução do volume de estoques, eliminação do fracionamento de despesa, redução do número de licitações, tempos recordes de aquisição, atualidade dos preços de aquisição, participação de pequenas e médias empresas, vantagens para os licitantes, transparência das aquisições, redução dos custos da licitação e maior aproveitamento de bens10. Ressalta-se a possibilidade de haver multiplicidade de aquisições, já que as quantidades a serem adquiridas e a ocasião em que ocorrerá a aquisição dependerão das conveniências da Administração. Não se trata de burla ao planejamento já que a Administração deve estimar quantidades máximas e mínimas para o período de um ano. Além disso quantitativos para cada aquisição individual devem ser previstos. Segundo Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx, “não se pode admitir formulação genérica para os lotes. Não será válida previsão de que os quantitativos em cada aquisição serão fixados discricionariamente, sem qualquer limite, pela Administração.(…) Em suma, a adoção de registro de preços não significa afastar a previsão de que os editais devem descrever de modo preciso o objeto da licitação.”11 Assim, recomenda-se aos entes políticos o estudo e implantação do SRP em consonância com os princípios da economicidade e responsabilidade fiscal. CONCLUSÃO Deste modo, considerando o ordenamento pátrio aplicável ao presente caso e a fundamentação exposta, opinamos para, no mérito, responder ao questionado nos termos elencados neste feito. Esse é o nosso entendimento.

10 Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed p. 97 a 106

11 Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 156

Presentes à sessão plenária da apreciação os Srs. Conselheiros Xxxxx Xxxx Xxxxxxxx xx Xxxxx, Presidente, Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx, Relator, Xxxxxxx Xxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxxx xxx Xxxxx, Xxxx xx Xxxxx, Xxxx Xxxx Xxxxx Xxxxxxx e Xxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx. Presente, ainda, o Dr. Xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxxx, Procurador- Chefe do Ministério Público junto a este Tribunal.

Sala das Sessões, 16 de maio de 2006.

XXXXXXXXXXX XXXXX XXXX XXXXXXXX XX XXXXX

Presidente

CONSELHEIRO XXXXX XXXXX XXXXXXX

Relator

CONSELHEIRO XXXXXXX XXXXXXX

CONSELHEIRO XXXXXXXX XXXXXXX DOS ANJOS

CONSELHEIRO XXXX XX XXXXX

CONSELHEIRO XXXX XXXX XXXXX XXXXXXX

CONSELHEIRO XXXXX XXXXXXX XX XXXXX

DR. XXXXXXX XXXXXXX XX XXXXXXXX

Procurador-Chefe

Lido na sessão do dia:

FÁTIMA FERRARI CORTELETTI

Secretária Geral das Sessões

zwd/tdrfp