RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO Nº 01
Processo nº 06078/20 TCMGO
RELATÓRIO DE ACOMPANHAMENTO Nº 01
DA FISCALIZAÇÃO
Tipo de Fiscalização: Acompanhamento por iniciativa própria do Tribunal.
Ato originário: Fiscalização proposta pela SLC e autorizada pelo Presidente do TCMGO.
Objetos do acompanhamento: Processos de contratação de terceiros para compra de produtos destinados à alimentação escolar distribuíveis às famílias dos alunos matriculados na rede municipal de ensino dos municípios de Goiânia, Aparecida de Goiânia, Anápolis, Rio Verde, Águas Lindas de Goiás, Luziânia, Valparaíso de Goiás, Trindade, Formosa, Novo Gama, Senador Canedo, Catalão, Itumbiara, Jataí, Caldas Novas, Planaltina, Santo Antônio do Descoberto, Cidade Ocidental, Goianésia, Mineiros, Cristalina, Inhumas, Jaraguá, Quirinópolis, Niquelândia, Morrinhos, Porangatu, Goianira, Itaberaí e Uruaçu.
Ato de designação: Despacho nº 00178/20 – SLC.
Período abrangido pelo acompanhamento: Durante a situação de emergência na saúde pública no Estado de Goiás decretada pelo governador por meio do Decreto Estadual nº 9.653, de 19 de abril de 2020, tendo em vista a Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), em decorrência da Infecção Humana pelo novo Coronavírus (COVID-19), declarada nos termos da Portaria nº 188, de 3 de fevereiro de 2020, pelo Ministro de Estado da Saúde
Volume de recursos acompanhados: R$ 12.276.023,21 (Doze milhões, duzentos e setenta e seis mil, vinte e três reais e vinte e um centavos).
Responsáveis pelos trabalhos: Xxxx Xxxxxxxxx xx Xxxxxx
Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx (supervisor)
DAS ENTIDADES ACOMPANHADAS
Prefeituras Municipais e respectivas Secretarias Municipais de Educação (SME) e/ou Fundos Municipais de Educação (FME) dos municípios de Goiânia, Aparecida de Goiânia, Anápolis, Rio Verde, Águas Lindas de Goiás, Luziânia, Valparaíso de Goiás, Trindade, Formosa, Novo Gama, Senador Canedo, Catalão, Itumbiara, Jataí, Caldas Novas, Planaltina, Santo Antônio do Descoberto, Cidade Ocidental, Goianésia, Mineiros, Cristalina, Inhumas, Jaraguá, Quirinópolis, Niquelândia, Morrinhos, Porangatu, Goianira, Itaberaí e Uruaçu.
PROCESSOS CONEXOS:
Não foram constatados processos conexos que influenciem no acompanhamento.
INTRODUÇÃO
Alimentação escolar
A alimentação adequada é um direito fundamental do ser humano, reconhecido internacionalmente pela Declaração Universal dos Direitos Humanos1 (art. 25) e pelo Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – PIDESC2 (art. 11), sendo inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos direitos sociais relativos à saúde, educação e alimentação, consagrados na Constituição Federal e na Constituição do Estado de Goiás3, devendo o poder público adotar as medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito.
A alimentação escolar é todo alimento oferecido no ambiente escolar, independentemente de sua origem, durante o período letivo4, sendo direito dos alunos da educação básica pública e dever do Estado. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), nos termos da Lei Federal nº 11.947/09, tem por objetivo contribuir para o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento escolar e a formação de hábitos alimentares saudáveis dos alunos, por meio de ações de educação alimentar e nutricional e da oferta de refeições que cubram as suas necessidades nutricionais durante o período letivo.
Os recursos financeiros consignados no orçamento da União para execução do PNAE são repassados em parcelas aos Municípios pelo Fundo
1 Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade.
2 1. Os Estados Partes do presente Xxxxx reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequando para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria continua de suas condições de vida. Os Estados Partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento.
2. Os Estados Partes do presente Pacto, reconhecendo o direito fundamental de toda pessoa de estar protegida contra a fome, adotarão, individualmente e mediante cooperação internacional, as medidas, inclusive programas concretos, que se façam necessárias para:
a) Melhorar os métodos de produção, conservação e distribuição de gêneros alimentícios pela plena utilização dos conhecimentos técnicos e científicos, pela difusão de princípios de educação nutricional e pelo aperfeiçoamento ou reforma dos regimes agrários, de maneira que se assegurem a exploração e a utilização mais eficazes dos recursos naturais;
b) Assegurar uma repartição equitativa dos recursos alimentícios mundiais em relação às necessidades, levando-se em conta os problemas tanto dos países importadores quanto dos exportadores de gêneros alimentícios.
3 A alimentação, educação e saúde são direitos sociais e o dever do Estado será efetivado mediante a garantia de atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de alimentação, dentre outros, nos termos dos arts. 6º e 208, VII da CRFB 1988 c/c arts. 152 §1º I e 157 IX da Constituição do Estado de Goiás (CEGO) de 1989.
4 Lei Federal nº 11.947, de 16 de junho de 2009, arts. 1º e 3º.
Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por transferência efetivada automaticamente e sem necessidade de convênio, ajuste, acordo ou contrato, devendo ser incluídos nos orçamentos dos Municípios atendidos e utilizados exclusivamente na aquisição de gêneros alimentícios. Referida transferência do governo federal se dá em caráter complementar, o que obriga os municípios goianos a adquirirem gêneros alimentícios com recursos financeiros próprios, atraindo a competência jurisdicional do TCMGO.
Pandemia COVID19 e gestão pública municipal
Um desastre é definido como “uma grave interrupção do funcionamento de uma comunidade ou sociedade, causando perdas humanas, materiais, econômicas ou ambientais generalizadas, que excedem a capacidade da comunidade ou sociedade afetada de lidar com seus próprios recursos”. Como tal, a pandemia de COVID19 pode ser considerada um desastre5.
A crise da COVID19 é global e tem impacto massivo em todos os municípios goianos em áreas como saúde pública, empregos, crescimento econômico e proteção social, requerendo ações urgentes dos governos municipais, e as vezes pode ser difícil balancear cuidadosamente estas ações com accountability, transparência e integridade.
Situações emergenciais podem levar à suspensão ou ao desvio de sistemas básicos de controle, combinados ao enfraquecimento de sistemas de accountability e de supervisão. Isso pode causar níveis crescentes de desperdício, má administração e corrupção, em um momento em que os recursos públicos estão sob pressão crítica.
Em contextos particularmente desafiadores, como no caso da alimentação escolar durante o período de suspensão das aulas em virtude da crise da COVID19, existe um risco maior de atraso de respostas governamentais e uso indevido de recursos, além de efeitos sociais negativos.
Em geral, poderá ocorrer um risco aumentado de não conformidade com leis, regulamentos e procedimentos como consequência de capacidades
5 Accountability in a time of crisis . Abril de 2020. Elaborado por: INTOSAI Development Initiative (IDI), Audit Service Sierra Leone (ASSL), General Auditing Commission of Liberia (GAC) e African Organisation of French-speaking Supreme Audit Institutions (CREFIAF). Traduzido por Conselho Nacional de Presidentes dos Tribunais de Contas (CNPTC).
governamentais restritas e o possível relaxamento de normas e procedimentos. Apesar das circunstâncias excepcionais para priorizar o salvamento de vidas e o alívio do sofrimento humano é razoável esperar que os eventuais desvios sejam documentados e explicados.
Fiscalização do TCMGO
Nesse contexto, o tempo é um dos principais fatores a serem considerados na fiscalização das ações praticadas com este fim. Assim, o TCMGO optou por priorizar instrumentos de fiscalização adequados a um controle concomitante, notadamente acompanhamentos, sob pena de não produzir relatórios hábeis à agregação de valor em momento de crise, caso venham a ser produzidos de forma intempestiva.
O escopo deste acompanhamento é o exame da conformidade legal e de legitimidade dos atos de gestão referentes aos processos de contratação de terceiros para compra de produtos destinados à alimentação escolar distribuíveis às famílias dos alunos matriculados na rede municipal de ensino dos municípios de Goiânia, Aparecida de Goiânia, Anápolis, Rio Verde, Águas Lindas de Goiás, Luziânia, Valparaíso de Goiás, Trindade, Formosa, Novo Gama, Senador Canedo, Catalão, Itumbiara, Jataí, Caldas Novas, Planaltina, Santo Antônio do Descoberto, Cidade Ocidental, Goianésia, Mineiros, Cristalina, Inhumas, Jaraguá, Quirinópolis, Niquelândia, Morrinhos, Porangatu, Goianira, Itaberaí e Uruaçu, com despesas liquidadas e pagas no exercício financeiro de 2020, normativamente relacionada à publicidade e transparência, controles internos e externos, idoneidade dos interessados, execução contratual, direito à alimentação escolar adequada e saudável, planejamento e distribuição dos respectivos kits.
As funções básicas deste relatório são comunicar as constatações dos auditores de controle externo e subsidiar as tomadas de decisões no âmbito da instrução do processo nº 06078/20. Desse modo, o TCMGO comunica os resultados às autoridades competentes e responsáveis, para que possam tomar conhecimento das conclusões do acompanhamento realizado.
CONCLUSÕES
Seguem as conclusões referentes aos processos de contratação de terceiros para compra de produtos destinados à alimentação escolar distribuíveis às famílias dos alunos matriculados na rede municipal de ensino de Goiânia, Aparecida de Goiânia, Anápolis, Rio Verde, Águas Lindas de Goiás, Luziânia, Valparaíso de Goiás, Trindade, Formosa, Novo Gama, Senador Canedo, Catalão, Itumbiara, Jataí, Caldas Novas, Planaltina, Santo Antônio do Descoberto, Cidade Ocidental, Goianésia, Mineiros, Cristalina, Inhumas, Jaraguá, Quirinópolis, Niquelândia, Morrinhos, Porangatu, Goianira, Itaberaí e Uruaçu6.
Observou-se que 89,29% dos municípios acompanhados optaram por distribuir gêneros alimentícios às famílias de estudantes matriculados na rede pública municipal de ensino durante a ESPIN/COVID-19, de modo que 10,71% decidiram aguardar normativas de orientações acerca dos procedimentos ou alegaram que as verbas seriam insuficientes para atender todas as famílias dos alunos. Em alguns desses casos, houve o empréstimo do estoque de alimentos com data de vencimento próxima à Assistência Social.
Em todos os municípios acompanhados que realizaram a distribuição durante a pandemia, o recebimento do benefício foi operacionalizado na forma de kits de alimentos, não sendo constatado em nenhum município a entrega em dinheiro, cartão, crédito ou outra forma conhecida.
Quanto à abrangência do benefício, apenas 38,46% dos municípios acompanhados disponibilizaram alimentos a todos os alunos da rede pública municipal de ensino, em atendimento à diretriz da universalidade do atendimento no âmbito do programa suplementar à educação. Nos outros 61,54% os gêneros alimentícios foram oportunizados somente a alguns alunos, de modo que a focalidade/seletividade utilizou-se de recortes sociais, normalmente valendo-se de cadastros no Programa Bolsa Família e informações do Programa Cadastro Único, bem como famílias em situação de vulnerabilidade social.
Em alguns municípios foram identificadas as seguintes situações: distribuição somente dos alimentos já estocados; possibilidade de reclamação da
família de aluno não atendido; entrega exclusiva para famílias com maior quantidade de filhos matriculados e; distribuição de um kit por família e não por aluno. Houve alegações de que os recursos federais seriam insuficientes para todas as famílias e, em muitos casos, a seleção dos beneficiários foi realizada pela direção da respectiva unidade escolar.
As principais fontes de recursos (classificação contábil) utilizadas para financiar a distribuição dos alimentos às famílias beneficiadas foram: 100 e 101 (Tesouro Municipal), 115049 (QSE – Salário Educação) e 115051 (PNAE).
Nos municípios acompanhados, até o dia 31/05/2020, foram despendidos com alimentação escolar, exclusivamente referente aos produtos entregues durante a ESPIN/COVID-19, o valor total de R$ 12.276.023,21 (Doze milhões, duzentos e setenta e seis mil, vinte e três reais e vinte e um centavos).
No mesmo período, em média 38,88% dos alunos matriculados na rede pública municipal de ensino foram beneficiados com a distribuição de produtos destinados à alimentação escolar durante a ESPIN/COVID-19, variando entre 1,17% a 100%, segundo informações declaradas pelos respectivos gestores municipais.
Constatou-se que, nos municípios acompanhados, foi distribuído o total estimado de 2.141.320,250 kg de alimentos às famílias dos alunos beneficiados, até o dia 31/05/2020 que, com a suspensão das aulas em virtude da pandemia da COVID19, funcionaram como substitutos às refeições que seriam oferecidas aos discentes da rede pública municipal goiana de ensino, possibilitando alimentação adequada e saudável, bem como segurança alimentar e nutricional ao educando.
Segundo as informações prestadas, nos municípios acompanhados, até o final de maio de 2020, os produtos arroz, feijão, óleo, leite, macarrão, biscoito (bolacha), açúcar, sal, sardinha e extrato (molho) de tomate representaram 95,14% dos alimentos distribuídos aos alunos durante a pandemia da COVID19. Abaixo, seguem os 30 principais itens adquiridos, perfazendo 99,90% do total.
Produto | Quantidade (kg) | Frel* | Facum** |
arroz | 903.128,500 | 43,27% | 43,27% |
feijão | 280.546,500 | 13,44% | 56,71% |
óleo | 251.826,700 | 12,07% | 68,78% |
6 Não houve resposta oficial do município de Goianésia.
leite | 190.559,000 | 9,13% | 77,91% |
macarrão | 120.171,500 | 5,76% | 83,66% |
biscoito e bolacha | 100.747,240 | 4,83% | 88,49% |
acúcar | 59.752,000 | 2,86% | 91,35% |
sal | 33.580,000 | 1,61% | 92,96% |
sardinha | 22.890,520 | 1,10% | 94,06% |
extrato e molho de tomate | 22.600,480 | 1,08% | 95,14% |
suco | 19.341,000 | 0,93% | 96,07% |
fubá e flocos de milhos | 16.560,000 | 0,79% | 96,86% |
farinha de trigo | 14.126,000 | 0,68% | 97,54% |
xxxxx em pó | 11.910,000 | 0,57% | 98,11% |
margarina | 5.066,000 | 0,24% | 98,35% |
tempero e pasta de alho | 4.492,010 | 0,22% | 98,57% |
polpa de fruta | 4.236,000 | 0,20% | 98,77% |
achocolatado | 3.935,600 | 0,19% | 98,96% |
trigo para kibe | 3.891,500 | 0,19% | 99,15% |
frango | 3.309,900 | 0,16% | 99,30% |
linguiça | 2.428,500 | 0,12% | 99,42% |
milho de canjica e pipoca | 1.949,500 | 0,09% | 99,51% |
creme e amido de milho | 1.756,500 | 0,08% | 99,60% |
carne | 1.504,000 | 0,07% | 99,67% |
composto e farinha lacteo | 1.165,900 | 0,06% | 99,73% |
bebida láctea | 1.150,000 | 0,06% | 99,78% |
fermento em pó | 944,500 | 0,05% | 99,83% |
café | 857,000 | 0,04% | 99,87% |
iogurte | 762,000 | 0,04% | 99,90% |
*Frequência relativa
**Frequência acumulada
Em 66,67% dos casos, a forma de contratação dos terceiros para fornecimento dos gêneros alimentícios se deu por meio de processo licitatório, iniciado antes ou depois da pandemia, notadamente na modalidade de pregão (presencial ou eletrônico). Nos 33,33% que optaram pela aquisição por meio de contratação direta, as escolhas administrativas fundamentaram-se nos incisos II e IV do art. 24 da Lei Nacional nº 8.666/93 (contratação com valor reduzido e em situação emergencial ou de calamidade pública).
A entrega dos kits às famílias dos alunos beneficiados foi operacionalizada em 70,97% dos casos com o responsável buscando os alimentos na unidade escolar ou outro ponto (em algumas situações em virtude da logística
necessária e dificuldade em encontrar a residência do beneficiário) e, em 29,03% a entrega foi efetivada diretamente na casa do aluno.
Em 56% dos municípios acompanhados, os alunos receberam a mesma quantidade de alimentos e, em 44%, houve distribuição diferenciada, justificada pelo fato dos produtos existentes nos estoques escolares serem insuficientes para formação de kit padrão (com qualidade e quantidade variadas), da proximidade do vencimento dos produtos e em virtude do cardápio (por exemplo, de 0 a 3 anos e de 4 a 15 anos), conforme modalidade de ensino (per capita de acordo com faixa etária e verba).
PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO
Ante o exposto, propõem-se os seguintes encaminhamentos:
a) Emitir recomendação a todos os municípios goianos, com base no acompanhamento realizado no âmbito dos autos processuais nº 06078/20, considerando os seguintes pontos:
1. A alimentação adequada é um direito fundamental do ser humano, reconhecido internacionalmente pela Declaração Universal dos Direitos Humanos (art. 25) e pelo Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – PIDESC (art. 11), sendo inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos direitos sociais relativos à saúde, educação e alimentação, consagrados na Constituição Federal e na Constituição do Estado de Goiás (arts. 6º e 208, VII da CRFB 1988 c/c arts. 152 §1º I e 157 IX da Constituição Estadual de 1989), devendo o poder público municipal adotar as medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito;
2. A alimentação oferecida no ambiente escolar durante o período letivo, direito dos alunos da educação básica pública e dever do Estado, seja no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) ou respectivo programa municipal, contribui para o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento escolar e a formação de hábitos alimentares saudáveis dos alunos, por meio de ações de educação alimentar e nutricional e da oferta de refeições que cubram as suas necessidades nutricionais durante o período letivo;
3. O TCMGO entende que a alimentação escolar é essencial aos alunos da rede pública municipal goiana de ensino e, com a suspensão das aulas em virtude da pandemia da COVID19, reconhece a possibilidade de formas alternativas de distribuição de alimentos aos estudantes e estimula os gestores municipais a promoverem a distribuição de alimentos em substituição às
refeições que seriam oferecidas aos discentes, observando-se a legislação aplicável e as orientações desta Corte, atenuando os efeitos sociais negativos da crise de modo juridicamente seguro e responsável;
4. A distribuição sugerida abrangeria todo o período em que durar a situação de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), em decorrência da Infecção Humana pelo novo Coronavírus (COVID19), no qual as aulas presenciais estiverem suspensas na rede pública municipal de ensino, até o retorno completo das atividades escolares;
5. A alimentação escolar tem de ser disponibilizada a todos os alunos matriculados na rede pública municipal de ensino, tendo em vista a diretriz da universalidade do atendimento no âmbito do programa suplementar à educação e o compromisso da República Federativa do Brasil em garantir segurança alimentar e nutricional ao educando;
6. Os gêneros alimentícios já adquiridos ou que vierem a ser adquiridos em processos de contratação poderão ser distribuídos em forma de kits, definidos pela equipe de nutrição local, observando-se no mínimo dois critérios: per capita adequado à faixa etária dos estudantes e; período de permanência na unidade escolar, considerando o nº de refeições que o estudante faria diariamente. Desse modo, inevitavelmente, há a possibilidade de os kits serem compostos por produtos diferentes, tendo em vista os critérios utilizados no planejamento;
7. O (A) nutricionista, reconhecida e valorizada sua autonomia técnica, possui competência privativa para elaborar os cardápios, mesmo para esse momento excepcional e, por conhecer os estudantes e a realidade do seu território, é o profissional mais qualificado para definir os gêneros alimentícios que serão adquiridos e comporão o kit a ser distribuído, incluído o atendimento aos estudantes com necessidades alimentares especiais;
8. A entrega dos kits deve ser periódica (e não entrega única), ficando a critério de cada gestão municipal a respectiva frequência (semanal, quinzenal, mensal, etc.), considerando o nº de dias que o kit deverá atender e a garantia de uma alimentação escolar adequada e da segurança alimentar e nutricional ao educando, bem como a necessária adoção de medidas pactuadas com a autoridade sanitária visando a restrição de aglomerações nas unidades escolares no momento da distribuição e a prática de condutas que diminuam o risco de contágio;
9. No período de férias escolares, antecipadas ou não, a distribuição da alimentação escolar na forma de kits deverá ser suspensa, em virtude desta e o calendário escolar serem intrinsecamente relacionados;
10. Os municípios deverão utilizar os recursos dos programas de alimentação escolar exclusivamente para garantir a alimentação dos estudantes da rede pública municipal de ensino, apesar de permitida a distribuição dos gêneros alimentícios em equipamentos públicos e na rede socioassistencial, desde que garantida a alimentação para o estudante;
11. A aquisição de gêneros alimentícios para os programas de alimentação escolar deverá ser realizada por meio de licitação pública, ressalvadas as hipóteses legais, nos termos das Leis nos 8.666/1993, 10.520/2002 e 11.947/2009, permitindo-se a aquisição por meio de processos de contratação em andamento;
12. O destinatário dos kits substitutos da alimentação oferecida na escola é o aluno matriculado na rede pública municipal de ensino, não sua família ou qualquer outra pessoa não matriculada, que poderá ser beneficiada por outra iniciativa, programa ou política pública, como a assistência social, por exemplo;
13. Por consequência, o objetivo do programa de alimentação escolar e da distribuição dos kits é garantir alimentação adequada e
saudável, bem como segurança alimentar e nutricional ao educando, exclusivamente;
14. É oportuno a orientação aos pais e/ou responsáveis dos alunos, no ato do recebimento dos alimentos, acerca da vedação da venda ou destinação diferenciada dos produtos ofertados, bem como informações básicas sobre os programas de assistência social existentes;
15. É imperiosa a observância ao princípio constitucional e administrativo da impessoalidade, de modo que as ações desenvolvidas no âmbito do programa de alimentação escolar no período de suspensão das aulas presenciais durante a COVID19 não sejam utilizadas para fins de promoção pessoal do agente público, sob pena das sanções legais.
Secretaria de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, em Goiânia, aos 23 dias do mês de julho de 2020.
Elaboração:
Xxxx Xxxxxxxxx xx Xxxxxx
Auditor de Controle Externo
Supervisão:
Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx
Auditor de Controle Externo – Supervisor