EDITAL DE CONCESSÃO N° [●]/[●]
EDITAL DE CONCESSÃO N° [●]/[●]
CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE RECUPERAÇÃO, OPERAÇÃO, MANUTENÇÃO, CONSERVAÇÃO, IMPLANTAÇÃO DE MELHORIAS E AMPLIAÇÃO DE CAPACIDADE DO SISTEMA RODOVIÁRIO.
3.2. CADERNO 03 - MODELAGEM ECONÔMICO-FINANCEIRA
SUMÁRIO GERAL
Sumário Geral
Caderno 01
Resumo Executivo do Projeto
Caderno 02
Produto 01: Estudo de Tráfego Produto 02: Estudo de Engenharia
• Tomo I – Cadastro Geral do Sistema Rodoviário
• Tomo II – Estudos Ambientais
• Tomo III – Fases de Trabalhos Iniciais
• Tomo IV – Programa de Recuperação
• Tomo V – Programa de Manutenção Periódica e Conservação
• Tomo VI – Programa de Investimentos (melhorias e ampliação de capacidade)
Caderno 03
Modelagem Econômico-Financeira: Viabilidade Econômico-Financeira
Caderno 04
Modelagem Operacional
Caderno 05
Programa de Exploração da Rodovia – PER
Caderno 06
Modelagem Jurídico-Institucional: Arranjo Institucional e Jurídico
Sumário do Caderno 3 – Modelagem Econômico-Financeira
2. METODOLOGIA DA MODELAGEM ECONÔMICO-FINANCEIRA 6
3. CRITÉRIO DE ESCOLHA PARA O VENCEDOR DA LICITAÇÃO 10
4. RESULTADOS ECONÔMICO-FINANCEIROS 10
4.2. TARIFA BÁSICA DE PEDÁGIO 11
4.3. DEMONSTRATIVOS FINANCEIROS 12
A seguir, apresentamos os valores obtidos nos levantamentos realizados e que serviram de dados de entrada (“input”) para o Modelo Econômico-Financeiro 16
5.3.2. DESPESAS COM MATERIAIS 18
5.3.3. SERVIÇOS DE TERCEIROS 18
5.3.5. DESPESAS FISCAIS E TRIBUTÁRIAS 19
6. PREMISSAS ECONÔMICO-FINANCEIRAS 20
6.1. PREMISSAS MACROECONÔMICAS 20
6.2. AMORTIZAÇÃO E DEPRECIAÇÃO 20
6.3.1. IMPOSTOS SOBRE RECEITA 21
6.3.2. IMPOSTOS SOBRE O LUCRO 21
6.3.3. INCENTIVOS TRIBUTÁRIOS 21
6.5. FINANCIAMENTO DO PROJETO (“FUNDING”) 21
6.5.1. EMPRÉSTIMOS E FINANCIAMENTOS 21
7. AVALIAÇÃO DE CONTRATAÇÃO POR CONCESSÃO (VALUE FOR MONEY) 23
7.1. PLANO DE NEGÓCIO E DE CONTRATAÇÃO 23
7.1.1. RESUMO DO MODELO DE CONTRATAÇÃO 23
7.1.3. VALUE FOR MONEY - CONCEITUAÇÃO 26
7.2. AVALIAÇÃO DA VIABILIDADE FINANCEIRA E “BANCABILIDADE DO PROJETO” 30
7.2.1. AVALIAÇÃO DA VIABILIDADE FINANCEIRA 31
7.2.2. MATRIZ DE RESPONSABILIDADES 32
7.2.3. ESTRUTURA DE SEGUROS E GARANTIAS 34
7.3. RESULTADO DA ANÁLISE DE VALUE FOR MONEY 35
Índice de Figuras
Figura 4.1 Resultados do Modelo Econômico-financeiro 11
Figura 4.2 Receita Bruta Por Praça de Pedágio 12
Figura 4.3 Parte 1 – Anos 1 a 10 e Total de Projeto 13
Figura 4.4 Parte 2 – Anos 11 a 20 e Total de Projeto 14
Figura 4.5 Parte 3 – Anos 21 a 30 e Total de Projeto 15
Figura 5.1 Demanda Por Praça de Pedágio 16
Figura 5.3 Distribuição Capex 17
Figura 5.4 Comportamento das Despesas 17
Figura 5.5 Despesas de Pessoal 18
Figura 7.1 Modelo de Contratação: Concessão Comum 25
Índice de Tabelas
Tabela 4.1 Tarifa Básica de Cada Pedágio 11
Tabela 6.1 Projeções de Longo Prazo 20
Tabela 6.2 Metodologia do Cálculo do ICSD 22
Tabela 7.1 Caracterização de Contratação Pública do Projeto 24
Tabela 7.2 Exemplos de potenciais custos e benefícios financeiros não-financeiros com o projeto Xxxxxxx XX-000 00
Tabela 7.3 Matriz de Responsabilidades 33
Tabela 7.4 Comparador do setor Público 36
Tabela 7.5 Value for Money (VfM) para o Projeto de Concessão MS-306 36
Este documento refere-se ao Tomo Único do Caderno 3, que abrange todas as premissas utilizadas e os resultados obtidos no estudo econômico-financeiro, assim como o estudo de Value for Money, para dar suporte necessário ao processo de delegação da Xxxxxxx XX 000.
Conforme o Edital de Chamamento Público da PMI 02/2017, o projeto visa a realizar a adequação de capacidade, reabilitação, operação, manutenção e conservação do trecho da Xxxxxxx XX 000 compreendido entre os km 0 e 218,1, totalizando 218,1 km de extensão, ao longo de 30 anos de concessão.
É importante ressaltar que o estudo apresentado, que resultou na tarifa básica teto, é apenas referencial, dado que não é possível captar todos os eventos que podem ocorrer após a sua elaboração, e que podem alterar o desempenho do projeto. As consequências destes acontecimentos devem ser mitigadas através das cláusulas contratuais que possam permitir o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, além de seguros e garantias para eventos passíveis de cobertura.
2. METODOLOGIA DA MODELAGEM ECONÔMICO-FINANCEIRA
A metodologia de Avaliação Econômico-Financeira adotada no presente estudo é conhecida como Fluxo de Caixa Descontado, considerada, em grande parte da literatura financeira, como a mais tradicional e eficiente na avaliação de projetos de investimentos.
Baseia-se em fluxos de caixa descontados a uma determinada taxa, cujo detalhamento será feito mais à frente.
Seus dois principais indicadores são:
a) Valor Presente Líquido (VPL)
b) Taxa Interna de Retorno (TIR)
Ambos os indicadores são calculados com base nas SAÍDAS e ENTRADAS DE CAIXA no decorrer do horizonte de tempo do projeto e podem ser utilizados em conjunto ou separadamente.
Valor Presente Líquido (VPL)
No sentido de valorizar o fator tempo (que pode ser associado ao RISCO, ou seja, quanto mais longínquo no tempo, maior o RISCO), desconta-se cada fluxo de caixa (entrada ou saída) a uma dada taxa de desconto acumulada. Assim, fluxos mais próximos do presente tem desconto pequeno e são mais valorizados, enquanto fluxos mais distantes do presente tem desconto maior e são, portanto, menos valorizados.
Exemplo de VPL:
O Modelo Econômico-Financeiro produz, como um de seus resultados, o Fluxo de Caixa de Projeto, também chamado de Fluxo de Caixa Não Alavancado, relativo ao empreendimento a ser estudado, no caso, a concessão da Xxxxxxx XX-000.
O Fluxo de Caixa de Projeto, como seu nome indica, considera as ENTRADAS e SAÍDAS de caixa relativas apenas à parte operacional da concessão. Considera como SAÍDAS: Investimentos (CAPEX), Despesas e Custos (OPEX, sem Depreciação) e Impostos Diretos e Indiretos. Considera como ENTRADAS: Faturamento proveniente da operação / tarifa de pedágio.
Portanto, este Fluxo não considera o Financiamento do projeto (aportes de capital próprio, empréstimos de terceiros etc.) nem seus custos ou obrigações (despesas financeiras/juros, dividendos etc.).
Um projeto é considerado viável quando seu Fluxo de Caixa Projetado resulta num VPL maior que zero. Como sabemos, o Fluxo de Caixa Projetado é produzido pelo modelo Econômico- Financeiro.
O VPL deste fluxo também é calculado pelo modelo, a partir do momento em que definimos a Taxa de Desconto a ser considerada.
Taxa de Desconto
A Taxa de Desconto para o cálculo do VPL é obtida através de uma média ponderada dos custos dos recursos que o financiarão (“Funding”). Afinal, caso o projeto seja “viável” apenas com uma Taxa de Desconto MENOR que os custos dos recursos de financiamento ele é, na realidade, INVIÁVEL.
Considerando-se que um projeto como o da Xxxxxxx XX-000 seja financiado por recursos de terceiros (empréstimos) e recursos próprios do acionista (aportes de capital), a Taxa de Desconto deverá ser, pelo menos, igual ao da taxa média ponderada e, ainda assim, produzir VPL viável.
Custo Médio Ponderado do Capital (CMPC)
O CMPC ou, em inglês, WACC (Weighted Average Cost of Capital) foi obtido através das seguintes fórmulas:
CMPC =
P
P + D ∗ K𝑒 +
D
P + D ∗ K𝑑 ∗ (1 − T)
Onde:
Ke : Custo do Capital Próprio
Kd : Custo do Capital de Terceiros (Dívida) P : Valor do Capital Próprio
D : Valor da Dívida
T : Alíquota Efetiva de Impostos (IRPJ e CSLL)
Para o projeto estudado – MS 306:
Portanto:
CPMC = 9,12% em moeda constante (sem inflação)
Fontes do Cálculo CPMC
BETA
• Fonte: xxxxx.xxxxx.xxx.xxx (Damodaran)
• Média Transport e Transport Rail – janeiro 2018 – coluna Unlevered Beta
Rf – Taxa Livre de Risco EUA
• T Bond US Treasury, 30 anos
• Nosso cálculo: média diária entre janeiro 2013 a dezembro 2017
Rm – Retorno Médio de Mercado
• Fonte do Premium: KPMG xxxxx://xxxxxx.xxxx.xxx
• Nosso cálculo: Rm = Rf + Premium de 31/12/2017
Risco Brasil
• Fonte: xxxxx.xxxxx.xxx.xxx (Damodaran)
• Coluna Country Risk Premium
Taxa Interna de Retorno (TIR)
A Taxa Interna de Retorno é a Taxa de Desconto através da qual o VPL do Fluxo de Caixa Projetado, pelo horizonte do projeto, é igual a zero.
Ou seja, enquanto o VPL produz o Valor Presente Líquido do projeto, caso seu Fluxo de Xxxxx fosse descontado segundo à Taxa de Desconto que descrevemos no item anterior, a TIR indica o valor da Menor Taxa de Desconto que ainda resulta num projeto viável.
Em suma, a comparação da TIR com a Taxa de Desconto necessária para remunerar as fontes de financiamento, indica a viabilidade ou não do projeto, em termos financeiros.
Taxas de Retorno maiores que a Taxa de Desconto (obtida por meio do CMPC/WACC) indicam que o projeto é viável e pode remunerar tanto os acionistas quanto os terceiros que emprestaram recursos, adequadamente.
Taxas de Retorno menores que a Taxa de Desconto acima, indicam que o projeto não tem capacidade de remunerar adequadamente as fontes de “Funding” disponíveis e que, portanto, não é viável.
Resumo
Em termos práticos, o método do Fluxo de Caixa Descontado, resultado do Modelo Econômico- Financeiro, produz dois indicadores que permitem avaliar a viabilidade do projeto à luz de diversos cenários alternativos.
Diferentes cenários de Tarifa de Pedágio ou Valor de Outorga, por exemplo, produzem diversas combinações de TIR e VPL. Aquelas combinações que produzem TIR maior que a Taxa de Desconto obtida pelo CMPC/WACC são viáveis.
No presente estudo, buscamos otimizar a combinação MENOR TARIFA DE PEDÁGIO/MAIOR OUTORGA PARA O ESTADO/MAIOR ATRATIVIDADE PARA O ACIONISTA, conforme a adoção das
melhores práticas de Engenharia, Tecnologia Aplicada e Financiamento combinado (terceiros + capital próprio), considerando o tempo de implantação das diversas fases de projeto e financiamento.
3. CRITÉRIO DE ESCOLHA PARA O VENCEDOR DA LICITAÇÃO
Conforme a legislação em vigor no estado de Mato Grosso do Sul, há previsão de vários critérios para eleger o vencedor da licitação, entre os quais o Maior Valor de Outorga paga pelo ente privado vencedor ao Governo, mas não permite a decisão por menor valor de tarifa.
Neste caso (variável de decisão sendo o Maior Valor de Outorga), para evitar valores abusivos na tarifa de pedágio, seu valor por quilômetro deverá ser fixado em edital, conforme a apresentação de resultados que fazemos em seguida.
No caso do Modelo Econômico-Financeiro que desenvolvemos para o estudo da rodovia MS-306, entretanto, deixamos aberta a possibilidade de que, futuramente, caso o Governo de Mato Grosso do Sul deseje alterar o critério de escolha, seja possível eliminar a outorga, e se passe a considerar como critério para eleger o vencedor da licitação o Menor Valor de Tarifa de Pedágio.
Consideramos que ambos os critérios são adequados e cada alternativa mostra algumas vantagens em relação à outra. No entanto, o critério usado na Modelagem Financeira foi a de maior outorga que, segundo exposto no Caderno 6 – Modelagem Jurídico-institucional, enseja maior comprometimento dos interessados na concessão.
Para efeito de Modelagem Financeira, em acordo com a SEINFRA, não há outorga mínima.
4. RESULTADOS ECONÔMICO-FINANCEIROS
Apresentamos a seguir as premissas e os resultados Econômico-Financeiros do Plano de Negócios do Projeto de concessão da Xxxxxxx XX-000 desenvolvido pelo Consórcio Consultor.
Com base nos levantamentos efetuados pelo Consórcio Consultor, incluindo o estudo de demanda, os investimentos, despesas operacionais, custos, outorga, financiamento (“funding”) e demais premissas consideradas no Plano de Negócios, o Projeto apresentou os seguintes resultados, com data base de setembro 2017.
Os resultados resumidos abaixo foram extraídos diretamente do Modelo Econômico-Financeiro:
Figura 4.1 Resultados do Modelo Econômico-financeiro
(*) Demanda em Veículos Equivalentes mil (30 anos)
(**) Os valores apresentados, por vezes diferem dos inputs realizados em moeda da data base. Investimentos imputados no modelo, por exemplo, diferem ligeiramente dos R$ 507,84 Milhões acima, pois o modelo calcula ganhos e/ou perdas inflacionários.
No quadro de resultados acima, ressalta-se a demonstração da plena Viabilidade do projeto de concessão da rodovia MS-306, especialmente expressa pela TIR (Taxa Interna de Retorno) de projeto, avaliada em 9,2% ao ano, sem inflação (em moeda constante).
Esta taxa, obtida segundo as condições estudadas de Capex, Opex, Tarifa de Pedágio e Valor de Outorga, é compatível com o CMPC teórico calculado anteriormente, cujo valor é 9,12%.
Com base nos levantamentos realizados de Capex, Opex e demanda, conjugados com as premissas econômico-financeiras utilizadas no Modelo Econômico-Financeiro, foi obtida uma tarifa de R$ 0,11781/km (data base – setembro 2017).
Para o usuário final, a tarifa básica de cada pedágio, considerando seus respectivos TCP (Trecho de Cobertura de Pedágio), resultou nos valores demonstrados abaixo:
Tabela 4.1 Tarifa Básica de Cada Pedágio
PEDÁGIO | MUNICÍPIO | TCP (Km) | TARIFA BÁSICA (R$) (*) |
P1 | Costa Rica/MS | 73,2 | 8,62 |
P2 | Chapadão do Sul/MS | 73,2 | 8,62 |
P3 | Cassilândia/MS | 73,2 | 8,62 |
(*) valores sem arredondamento contratual.
Curva de Receita
Considerando a combinação da curva de demanda com a tarifa definida para cada pedágio, pode-se auferir a curva de receita para o projeto em questão. O quadro abaixo demonstra o comportamento ao longo do tempo da Receita de Xxxxxxx, cuja cobrança começa no início do segundo ano da concessão:
Receita Bruta por praça de pedágio
200.000
150.000
100.000
50.000
0
ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
Receita Bruta P01
Receita Bruta P02
Receita Bruta P03
R$ 000 - constantes
Figura 4.2 Receita Bruta Por Praça de Pedágio
4.3. DEMONSTRATIVOS FINANCEIROS
Na página seguinte, apresentamos os demonstrativos financeiros gerados pelo Modelo Econômico-Financeiro (DRE, Fluxo de Caixa e Balanço) em moeda constante na data base de setembro / 2017, para o período da concessão.
Figura 4.3 Parte 1 – Anos 1 a 10 e Total de Projeto
Figura 4.4 Parte 2 – Anos 11 a 20 e Total de Projeto
Figura 4.5 Parte 3 – Anos 21 a 30 e Total de Projeto
O estudo de xxxxxxx apresentou a demanda em VDMAeq por praça de pedágio, com a seguinte curva para os anos de concessão com cobrança de pedágio:
Demanda por praça de pedágio
20.000
15.000
10.000
5.000
0
ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
Demanda P01 Demanda P02 Demanda P03
VDMAeq
Figura 5.1 Demanda Por Praça de Pedágio
Para o projeto como um todo, durante todo o período com cobrança de pedágio, consideramos VDMAeq = 398.376 mil.
Conforme os estudos realizados, cujos resultados estão no PER, o montante estimado para os
30 anos de concessão soma R$ 516,4 milhões (valor input no modelo, sem considerar ganhos/perdas inflacionários), distribuídos temporalmente da seguinte forma:
Em termos de composição, os investimentos estão assim distribuídos:
O Opex, aqui entendido como o somatório dos custos operacionais, despesas administrativas e gastos com a manutenção da rodovia, resultou em R$ 1,19 Bilhões (valor input no modelo, sem considerar ganhos/perdas inflacionários) ao longo de toda a concessão.
É importante ressaltar o tratamento contábil, refletido no Modelo Financeiro, dos gastos com a manutenção da rodovia. Tal rubrica, no valor total de R$ 309,8 milhões, está classificada como despesa, atendendo à determinação das normas contábeis. Assim, na apuração do resultado societário, o valor anual deste item foi provisionado ao longo de 5 anos com base no fluxo de demanda do período da provisão (IFRIC 12).
O gráfico abaixo, mostra o comportamento das despesas ao longo do período da concessão:
Evolutivo Opex
80.000.000
70.000.000
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
Manutenção de Rodovia
Despesas Operacionais
R$ 000 - constantes
Figura 5.4 Comportamento das Despesas
Os gastos com pessoal refletem a estrutura necessária para a adequada gestão da Concessionária, e estão compatíveis com empresas e estudos semelhantes ao do projeto da Rodovia MS 306.
O comportamento deste item, que inclui os salários, encargos e benefícios obtidos de pesquisas salariais e de órgãos de controle, cujo valor total para os 30 anos de concessão atingiu o valor de R$ 471,7 milhões, tem o seguinte comportamento ao longo do tempo:
Evolutivo Despesas de Pessoal
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO ANO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
Salários, Benefícios e Encargos
R$ 000 - constantes
Figura 5.5 Despesas de Pessoal
Os gastos referentes a este item, composto de materiais de sinalização, EPI’s, uniformes, material de atendimento médico, etc, atingiram o valor total de R$ 12,7 milhões no período da concessão.
Este item corresponde aos serviços executados por terceiros para a conservação de rotina da rodovia. Estas despesas só aparecem a partir do 2º ano da concessão, já que, no 1º ano, este tipo de gasto está contido nas verbas reservadas para os Trabalhos Iniciais (Capex). O valor deste item totalizou R$ 120,8 milhões.
Este item é composto de vários sub-itens, conforme exposto abaixo:
São todas as despesas necessárias para o atendimento ao usuário, manutenção de veículos, manutenção da sede, etc.
Os seguros e garantias que fazem parte dos estudos referem-se tão somente àqueles de responsabilidade da Concessionária, já que, por orientação dos órgãos de controle, os custos com seguros e garantias das obras compõem a taxa do BDI, ou seja, estão considerados nos gastos com investimentos em obras civis.
5.3.4.2.1. Riscos Operacionais
Correspondem às apólices contratadas para proteger o patrimônio da Concessionária contra acidentes em geral, e cobrem todos os bens que fazem parte da concessão, com prêmio acumulado de R$ 24,7 milhões.
5.3.4.2.2. Perda de Receita
Esta modalidade cobre a perda financeira resultante de um sinistro que paralise a atividade comercial temporária, total ou parcial, da Concessionária. O valor deste seguro está somado no item acima.
5.3.4.2.3. Responsabilidade Civil
Seguro contratado para atender eventuais reclamações por dano causado a terceiros, em decorrência do uso, existência e conservação de todos os bens, incluindo todas as atividades administrativas e operacionais da Concessionária, com valor total de R$ 4,3 milhões.
5.3.4.2.4. Garantia de Execução
Garantia de Execução (Performance Bond) tem por objetivo assegurar que a Concessionária atenda aos parâmetros de desempenho definidos no edital de licitação, cumpra todas as obrigações contratuais e garanta a execução de parte das obras e das operações em caso de rescisão do contrato por culpa da Concessionária. O valor total do projeto é de R$ 2,2 milhões.
Foi adotado o valor de R$ 170 mil por ano para cobrir as verbas contratuais de fiscalização, as verbas de segurança do trânsito, os recursos de desenvolvimento tecnológico e o ressarcimento B3 S/A.
O valor definido neste estudo é de R$ 4,741 milhões, cujo pagamento é condição prévia para assinatura do contrato de concessão.
Valores gastos a partir do 6º ano da concessão para manter o padrão de qualidade e de níveis de serviços estabelecidos no PER. O valor total é da ordem de R$ 309,8 milhões.
5.3.5. DESPESAS FISCAIS E TRIBUTÁRIAS
Correspondem aos gastos com IPTU, ITR, e outras taxas e emolumentos necessários para a operação da Concessionária, e totalizam R$ 1,8 milhões para toda a concessão.
6. PREMISSAS ECONÔMICO-FINANCEIRAS
6.1. PREMISSAS MACROECONÔMICAS
Tabela 6.1 Projeções de Xxxxx Xxxxx
INDICADOR | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 ATÉ 2048 |
IPCA (IBGE) % a.a. | 3,75 | 3,80 | 3,90 | 3,75 | 3,75 | 3,75 | 3,75 |
CDI % a.a. | 6,4 | 6,4 | 7,4 | 6,9 | 6,9 | 6,9 | 6,9 |
PIB % a.a. | 1,1 | 1,9 | 2,2 | 3,0 | 3,0 | 3,0 | 3,0 |
6.2. AMORTIZAÇÃO E DEPRECIAÇÃO
Desde a adoção da lei 11.638/07, o Brasil tem buscado assemelhar os relatórios e, quando necessário, procedimentos contábeis locais aos critérios internacionais refletidos pelas Normas Internacionais de Contabilidade (International Financial Reporting Standards – IFRS), emitidas pelo International Accounting Standard Board – IASB.
Lei 12973/14 | Lei nº 12.973, de 13 maio de 2014. Seção XV
Contratos de Concessão
Art. 35. No caso de contrato de concessão de serviços públicos em que a Concessionária reconhece como receita o direito de exploração recebido do poder concedente, o resultado decorrente desse reconhecimento deverá ser computado no lucro real à medida que ocorrer a realização do respectivo ativo intangível, inclusive mediante amortização, alienação ou baixa. Parágrafo único. Para fins dos pagamentos mensais referidos no art. 2o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996, a receita mencionada no caput não integrará a base de cálculo, exceto na hipótese prevista no art. 35 da Lei no 8.981, de 20 de janeiro de 1995.
Art. 36. No caso de contrato de concessão de serviços públicos, o lucro decorrente da receita reconhecida pela construção, recuperação, reforma, ampliação ou melhoramento da infraestrutura, cuja contrapartida seja ativo financeiro representativo de direito contratual incondicional de receber caixa ou outro ativo financeiro, poderá ser tributado à medida do
efetivo recebimento.
Estas normas, especialmente o IFRIC 12 que trata de concessões, são particularmente impactantes para as Concessionárias de rodovias, com a introdução de novos conceitos, como a contabilização dos investimentos em melhorias como ativo intangível, o provisionamento das despesas de manutenção futuras, etc.
No Modelo Econômico-Financeiro, o tratamento da amortização destes ativos segue os critérios normais, e seus valores são refletidos automaticamente nos resultados e impostos diretos (IRPJ e CSLL).
Em relação aos investimentos classificados contabilmente como Ativo Imobilizado, aqueles não reversíveis, a taxa de depreciação usada foi de 20% ao ano.
Os impostos incidentes sobre a receita serão o PIS (Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PIS/PASEP) e a COFINS (Contribuição para Financiamento da Seguridade Social) em regime cumulativo, e o Imposto Sobre Serviços (“ISS”):
• Alíquota de ISS: 5,00%;
• Alíquota de PIS: 0,65%; e
• Alíquota de COFINS: 3,00%.
O regime tributário considerado para o Projeto é o do Lucro Real, devido ao montante estimado de receitas para o Projeto.
Com relação aos impostos sobre o lucro, foram consideradas as seguintes alíquotas:
• Alíquota de Imposto de Renda (“IR”): 15,0%;
• Adicional de Imposto de Renda: 10%; e
• Alíquota de Contribuição Social sobre o Xxxxx Xxxxxxx (“CSLL”): 9,0%.
Com base na Lei nº 11.488/07, que institui Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura – REIDI, no presente estudo foi considerada redução de 3,65% no valor do Capex, referente à isenção do PIS e Cofins na compra de materiais e serviços classificados como investimentos, ao longo de toda a concessão, conforme orientação do Poder Concedente.
Na elaboração do Modelo Financeiro, foram consideradas as seguintes premissas para avaliar a necessidade de capital de giro:
• Prazo médio de recebimento: para o recebimento das receitas considera-se que 40% é recebido à vista, e o restante 30 dias.
• Prazo médio de pagamento: para o pagamento de impostos considera-se que estes são pagos no mês subsequente à sua apuração. Para as demais despesas, incluindo pessoal, o desembolso ocorre no mês.
6.5. FINANCIAMENTO DO PROJETO (“FUNDING”)
6.5.1. EMPRÉSTIMOS E FINANCIAMENTOS
Como fonte de financiamento de terceiros, disponível para projetos de infraestrutura, foi considerada a linha de longo prazo tradicional ofertada pelo BNDES.
As principais premissas assumidas no Modelo Econômico-Financeira estão listadas a seguir, ressaltando que foi desconsiderado empréstimo ponte:
• Modalidade: Dívida Sênior via FINEM;
• Quantidade de tranches: 2;
• Prazo para liberação da tranche 1: 12 meses;
• Tipo de financiamento: Direto;
• Disponibilidade: 5 anos a partir da liberação da tranche 1;
• Participação: até 80% dos itens financiáveis, sendo que na Modelagem considerou-se 67%;
• Período de Captação: 60 meses (período de obras);
• Prazo Total: 180 meses;
• Carência do principal e juros: 36 meses após o início da captação (principal) e 6 meses após o início da captação (juros);
• Amortização do principal: SAC, mensal;
• Moeda: Real – R$;
• Encargos financeiros e remuneração básica: TLP + 1,7% remuneração BNDES;
• Taxa de risco de crédito: de 0,46% a.a. até 3,57% a.a., conforme a classificação de risco a ser realizada (política operacional vigente). Para efeito de modelagem, estimada em 1,3%;
• Índice de Cobertura do Serviço da Dívida: mínimo de 1,3, considerando todas as dívidas.
Tabela 6.2 Metodologia do Cálculo do ICSD
ICSD |
(A) Geração de Caixa |
(+) EBTIDA |
(-) IR / CSLL |
(+/-) Capital de Giro |
(B) Serviço da Dívida |
(+) Amortização principal |
(+) Pagamento de juros |
ICSD = (A) / (B) |
Obtida através da aplicação da integralidade dos saldos mensais de caixa a uma taxa correspondente a 90% do CDI.
Nos estudos foram considerados 2 tipos de aporte:
a) Inicial: corresponde 10% do total dos investimentos do 1º ano de concessão. O montante calculado no Modelo Econômico-Financeiro foi de R$ 7,9 milhões, cujo pagamento é condição prévia para assinatura do contrato de concessão;
b) Adicionais: decorrem das necessidades de caixa ao longo da concessão, e devem ocorrer até o fim do primeiro ano da concessão no valor de R$ 93,4 milhões.
7. AVALIAÇÃO DE CONTRATAÇÃO POR CONCESSÃO (VALUE FOR MONEY)
7.1. PLANO DE NEGÓCIO E DE CONTRATAÇÃO
Este item tem como objetivo analisar o modelo de negócio proposto para atender aos objetivos do Governo do Estado do Mato Grosso do Sul para o Projeto de Concessão da Xxxxxxx XX-000. Será brevemente descrita a alternativa de concessão comum, que deve observar a viabilidade Econômico-Financeira e os riscos inerentes à atividade do Projeto e a alocação de riscos entre o setor público e o setor privado, suas interações e responsabilidades no Modelo de Negócios do Projeto.
A definição do objeto da concessão é fundamental para o modelo de contratação, ou seja, o modelo de negócios. Por se tratar de um projeto de transporte rodoviário é imperativo observar a legislação de contratação pública existente nas diferentes esferas públicas (estadual e federal) para transportes.
7.1.1. RESUMO DO MODELO DE CONTRATAÇÃO
O modelo de negócios a ser adotado deve ser analisado sob o ponto de vista estratégico das eficiências promovidas e da viabilidade econômica do Projeto. Isto é, considerando que o objetivo do setor público é a maximização da riqueza da sociedade, suas decisões devem ser tomadas para aumentar a eficiência do uso dos recursos, ao mesmo tempo em que atende às demandas existentes por serviços públicos.
Será analisada a alternativa de modelo de negócios Concessão Comum para viabilizar a operação do Projeto. Cabe citar que na literatura internacional não existe distinção entre a denominação de Concessão Comum e PPP, portanto também se adota a denominação PPP com frequência na presente análise para designar concessão comum.
Apresenta-se um resumo das principais características de cada alternativa, na Tabela 7.1 a seguir. Cabe ressaltar que o modelo de Concessão é aplicável ao objeto do Projeto porque haverá cobrança de tarifa dos usuários da Rodovia para cobrir a totalidade dos investimentos, despesas e custos do projeto.
Tabela 7.1 Caracterização de Contratação Pública do Projeto
Concessão Comum | |
Características | Modalidade de concessão de serviço público, em que há pagamento de tarifa pelo usuário, e esta é suficiente para viabilizar o projeto |
Tipo de serviço | Públicos (projetos financeiramente autossustentáveis) |
Remuneração do Ator Privado | Tarifas |
Duração | Prazo determinado |
Contratação | Lei n° 8.666/93 (Lei de licitações) |
Legislação/ Regulação | Lei Federal N° 8.987/95 (Lei de Concessões) Lei Estadual Nº 1.776 de 30/09/1997 (Lei de Concessões). |
Fonte: Elaboração própria
A Lei 8.987/95, a Lei de Concessões, trouxe um avanço ao permitir a participação direta do setor privado na prestação de serviços públicos. Entretanto, restringe a participação financeira do setor público no serviço concedido, isto é, a Lei não permite que haja contrapartidas do Estado para complementar e/ ou viabilizar uma concessão. Portanto, parte-se do princípio que o Projeto por si só será viável financeiramente, não dependendo de pagamentos adicionais pelo Estado (setor público).
As concessões comuns podem ser onerosas, quando há o pagamento de uma outorga pelo privado ao Estado ou não onerosa, quando não há o pagamento de outorga, para ter o direito de exploração do ativo público e serviços públicos. A definição de pagamento de outorga ou não, e como ela ocorrerá, dependerá do estudo de viabilidade econômico-financeiro, do estudo de demanda, inerente a atividade do Projeto e dos objetivos do Governo do Estado Mato Grosso do Sul.
A Figura 7.1 contém um fluxograma com um esboço do esquema do Modelo de Negócios do Projeto, caso a Concessão Comum se mostre o melhor modelo de contratação.
Figura 7.1 Modelo de Contratação: Concessão Comum
Fonte: Elaboração própria
Em linhas gerais, o papel de cada um dos stakeholders na concessão comum é:
• Governo do Estado do Mato Grosso do Sul: é o Poder Concedente e deverá ser representado pelo órgão da administração direta ou indireta que possui as competências inerentes ao “Projeto” (Rodovia MS-306), devendo realizar a licitação, na modalidade de concessão comum, e firmar contrato com a empresa/consórcio de empresas vencedor do certame, bem como gerir o contrato durante o prazo pactuado, autorizada conforme Lei Estadual No 4476/2014;
• Agência Reguladora: deverá atuar como entidade independente e será responsável pela regulação e fiscalização do contrato de concessão, para garantir que todas as obrigações e direitos da Concessionária serão cumpridos. Ao longo do período da concessão, pode ser necessário que a Agência precise desembolsar recursos financeiros para reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, se houver fatos externos que causem desequilíbrio e o concessionário tenha as devidas comprovações materiais sobre os eventos causadores de desequilíbrio;
• Concessionária: Empresa ou Consórcio vencedor da licitação, constituirá uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), cujo objeto social será a prestação de serviços definidos no contrato de concessão (objeto da concessão pode incluir construção e/ou operação e/ou manutenção). Em função do modelo de concessão adotado (onerosa ou não-onerosa), a Concessionária deverá pagar ao Poder Concedente (Governo do estado do Mato Grosso do Sul) uma outorga (ou não) para exploração dos serviços. Em contrapartida aos serviços prestados, a Concessionária será remunerada através das tarifas pagas pelos usuários. A Concessionária é, também, a responsável pelas garantias de pagamento aos financiadores, aspecto fundamental para a “bancabilidade” do modelo de concessão;
• Usuários: são os usuários diretos dos serviços de transporte concessionados (Rodovia MS- 306), devendo pagar uma tarifa à Concessionária, que é regulada pela Agência Reguladora;
• Acionistas: são os responsáveis pela constituição da SPE e pelos aportes de capital necessários. Por sua vez, farão jus aos dividendos da concessão/operação da Rodovia;
• Financiador: a concessão poderá, ainda, contar com financiamentos durante o período de vigência do contrato, com termos e condições adequados à capacidade de geração de caixa da operação da Rodovia. A Concessionária precisa de financiador e as garantias de pagamento oferecidas/requeridas serão da própria Concessionária e/ou dos Acionistas;
• Seguradoras: como o período de concessão deve atingir 30 anos e ao longo da execução contratual podem surgir imprevistos que ocasionem danos e perdas materiais, geralmente recomenda-se a utilização de seguros para a mitigação de riscos. Portanto, o contrato de concessão deverá prever que a Concessionária mantenha em vigor, a partir do início até o término da Concessão, apólices de seguro que cubram o valor integral dos equipamentos.
Com relação ao transporte rodoviário, existe uma lei específica que organiza as concessões rodoviárias no âmbito do estado do Mato Grosso do Sul, a Lei Estadual Nº 1.776 DE 30/09/19971. Esta Lei dispõe sobre questões-chave para a concessão, tais como:
• objeto da concessão,
• tarifa;
• remuneração dos operadores;
• operação e qualidade dos serviços;
• fiscalização e controle da prestação do serviço;
• prazos e duração do contrato;
• gestão do contrato.
7.1.3. VALUE FOR MONEY - CONCEITUAÇÃO
A análise de Value for Money (VfM) é uma avaliação quantitativa da capacidade de projetos de PPP produzirem ganhos de eficiência em comparação com a implementação tradicional de infraestrutura, unicamente com recursos públicos. Trata-se de um teste ao qual os projetos de PPP deveriam ser submetidos uma ou várias vezes durante a sua vida útil. Caso o projeto de PPP apresente um melhor Value for Money do que o respectivo projeto alternativo, com o mesmo nível de serviço, e requeira 100% de recursos públicos, ele pode e deve ser licitado via PPP.
De acordo com o Centro Europeu de Especialização em PPP (EPEC- European PPP Expertise Centre), o VfM busca capturar a relação entre custo e valor gerado pelo projeto2. Em linhas
1 Dispõe sobre o regime de concessão de obras públicas, de concessão e permissão de serviços públicos e dá outras providências.
2 Fonte: Value for Money Assessment, Review of approaches and key concepts, March 2015, European PPP Expertise Centre. (EPEC).
gerais, o elemento “custo” representa os custos associados ao projeto, durante a vida útil deste projeto (“whole life costs”, em inglês), para entregar à sociedade o valor gerado pelo projeto, inclusive os custos de gerenciamento dos riscos associados para tal entrega. Por outro lado, o valor gerado pelo projeto engloba a qualidade e a quantidade dos serviços entregues ou o nível dos serviços durante a vida útil do projeto.
Existe uma dimensão qualitativa na abordagem de Value for Money (VfM), que também contribui para a tomada de decisão sobre a implementação de um projeto de interesse público via PPP. O Value for Money refere-se ao melhor resultado possível para a sociedade, levando em conta todos os benefícios, custos e riscos durante o ciclo de vida do projeto. O VfM é um conceito relativo, que requer uma comparação dos potenciais resultados, através de diferentes modelos de contrato, o que depende muito de estimativas, especialmente quando as experiências adquiridas em projetos similares ou em outros modelos de contrato são limitadas.
Portanto, quando há evidências que os benefícios não financeiros gerados pelo modelo de PPP são maiores do que os de um modelo convencional de contratação, recomenda-se atenção para que a abordagem tradicional de VfM não subestime os benefícios das PPPs.
O Centro Europeu de Especialização em PPP (EPEC), em seu recente relatório (2015) sobre a abordagem VfM e sobre as diretrizes adotadas em países selecionados da Europa (França, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido), indica que nem todos os benefícios de uma alternativa de contratação pública podem ser capturados em termos monetários e que existe necessidade de incluir benefícios não-financeiros no VfM, tais como os benefícios econômicos de entrega antecipada dos serviços a serem prestados.
É importante destacar que os benefícios não financeiros podem ser quantitativos, mas não serem tangíveis em termos financeiros, ou podem ter efeitos qualitativos que não são expressáveis em termos quantitativos. Os benefícios não financeiros são os benefícios socioeconômicos gerados com os investimentos em infraestrutura para os usuários ou para a sociedade como um todo, enquanto os benefícios financeiros representam a geração de fluxo de caixa do projeto e geram subsídios fundamentais para o tomador de decisão.
A Tabela 7.2 ilustra exemplos de custos e benefícios financeiros e não-financeiros que podem ser gerados com a implantação do projeto de infraestrutura de transporte rodoviário MS-306.
Custos e benefícios financeiros para o Tomador de Decisão | Custos e benefícios não-financeiros para Usuários/ Sociedade | |||
Projeto Concessão Rodoviária | Custos financeiros | Benefícios financeiros | Custos Não-financeiros | Benefícios Não- financeiros |
Custos de capital e de manutenção (capex e opex) | Receitas tarifárias e acessórias (publicidade, comércio, etc.) | • Congestionamento durante a construção • Ruído e poluição no entorno da Rodovia | • Redução nos tempos de viagem • Aumento da acessibilidade das zonas de tráfego | |
Fonte: “The non-financial benefits of PPPs”, EPEC (2011)
O modelo de negócios de uma PPP envolve um conjunto de incentivos, ancorado em uma estrutura de contratos e obrigações entre as partes envolvidas. É crucial que o setor público seja transparente e pragmático em relação aos serviços objetos da contratação por PPP. Desta forma, o mecanismo de pagamento do parceiro privado e os respectivos arranjos financeiros podem ser concebidos para maximizar a probabilidade que os serviços contratados serão, de fato, entregues, como desejados.
Conforme outro relatório da EPEC (2011), intitulado “Os Benefícios Não Financeiros de PPPs” 3
diz que:
“os incentivos relativos a projetos de PPPs têm o propósito específico de entregar benefícios não-financeiros maiores que as contratações convencionais. Ignorar esta questão pode levar a um viés injustificado contra as PPPs”.
Adicionalmente, a avaliação preconiza que a concessão deve apresentar ao setor privado amplas oportunidades de aplicar inovações em todos os níveis do projeto. Se aproveitados efetivamente, estes incentivos podem fornecer benefícios não financeiros através de três mecanismos principais:
• Entrega acelerada (entrega antecipada dos serviços);
• Entrega aprimorada (entrega dos serviços em padrões mais elevados);
• Amplos impactos sociais (benefícios maiores, para a sociedade como um todo).
Estes benefícios não financeiros devem ser levados em consideração ao avaliar o resultado de uma análise de VfM visando a tomar uma decisão baseada, não apenas em tópicos quantitativos, mas também em fatores qualitativos.
Geralmente, a mensuração do Value for Money engloba a realização de dois fluxos de caixa, para comparar os custos para implantar um projeto de infraestrutura, com posterior prestação de serviço público.
3 Fonte: The Non-Financial Benefits of PPPs, An Overview of Concepts and Methodology, June 2011, European PPP Expertise Centre (EPEC).
Existem vários casos de sucesso de aplicação de VfM no mundo. O modelo de contratação considerado na presente abordagem de VfM será:
• DBFM-Design-Build-Finance- Maintain: nesse modelo o parceiro privado assumia a responsabilidade pelo projeto, construção e manutenção da infraestrutura, por um prazo determinado. Durante a fase de construção, uma parte significativa da contraprestação do setor público foi retida para forçar o parceiro privado a obter financiamento para cobrir os custos de construção. Uma vez que o projeto foi concluído e a prestação do serviço de transporte coletivo for iniciada, o setor público passa a ter a obrigação de pagar o parceiro privado durante o período de concessão.
Para estimar o Value for Money para o caso do projeto de infraestrutura rodoviária MS-306 e uso do solo na região, pode-se fazer, por exemplo, dois fluxos de caixa:
• O fluxo de desembolsos previstos como taxa de administração para o setor público no contrato de concessão, incluindo todos os custos adicionais que surgem com o projeto, como custos regulatórios, contratação de consultorias e auditorias, etc.;
• O fluxo de desembolsos previstos para o governo se fosse implementar um projeto nas
mesmas condições diretamente, incluindo uma valoração econômica dos riscos que o governo suportaria com esta estratégia de implementação, mas que ele deixará de suportar com a PPP. Este segundo fluxo de caixa é chamado de Comparador do Setor Público (PSC – Public Sector Comparator, sigla em inglês).
Faz-se, então, uma comparação entre os Valores Presentes Líquidos (VPL) dos dois fluxos de caixa e se a opção pela PPP gerar um custo menor, diz-se que a alternativa apresentou um melhor Value for Money, e o modelo de negócio PPP é o mais adequado para o setor público.
Os critérios de decisão sobre os resultados da abordagem de VfM geralmente são uma combinação de fatores quantitativos e qualitativos, mas esta combinação varia. Em alguns países na Europa4, como França, Alemanha e Países Baixos, os critérios envolvem uma comparação econômica ou financeira de valores quantitativos. Já em outros países como Reino Unido, a abordagem é mais ampla e envolve uma combinação de fatores quantitativos e qualitativos. No Brasil, a abordagem de PPP considera aspectos quantitativos e qualitativos e a avaliação e alocação dos riscos entre os parceiros públicos e o privado são atividades fundamentais.
Adicionalmente, ainda não há, no Brasil, exigência legal ou formal para a realização de estudos de Value for Money, mas existe a necessidade de avaliar os benefícios da contratação e identificar as razões que justifiquem a opção pelo modelo de negócios com Parceria Público-Privada. Alguns governos vêm realizando estudos a partir da abordagem do VfM, incorporando-a à sua atividade administrativa, mas não existe ainda no Brasil5 um método estabelecido previamente para que a análise de custo-benefício de uma PPP seja realizada.
A obrigatoriedade de realizar análises VfM em outros países também varia. Na França, por exemplo, o VfM é exigido por lei para que uma PPP seja estruturada19 mas em outros países da Europa a análise VfM é realizada de forma mais voluntária. Nos Países Baixos, por exemplo, não há obrigatoriedade para fazer VfM antes de contratar uma PPP.
4 Fonte: Value for Money Assessment, Review of approaches and key concepts, March 2015, European PPP Expertise Centre. (EPEC).
5 Regional Sul, Concessões e Parcerias, Curitiba, 15/09/2015
O Banco Mundial disponibiliza em seu sítio eletrônico um modelo de VfM para PPP em países de baixa renda, com base em fatores quantitativos e qualitativos. Xxxxx et al (2015)6 apresentam um modelo de VfM amigável que é composto de duas etapas, uma avaliação qualitativa seguida de avaliação quantitativa. Nos países de baixa renda não há obrigatoriedade de realizar análise VfM porém é desejável uma vez que esses países precisam atrair capital externo para financiar seus projetos de infraestrutura e o VfM traz transparência e racionalidade aos programas de investimento em infraestrutura dos países, evitando o “voluntarismo” de governantes, ou seja, opção por fazer contratação pública que não necessariamente gera o melhor Value for Money.
O VfM é um importante instrumento para amparar a estruturação de projetos de PPP e dar legitimidade a este modelo de contratação. Portanto, a sua utilização precisa ser feita de forma transparente, previsível e criteriosa.
Entretanto, é preciso ter em mente que escolher ou rejeitar uma contratação por PPP, geralmente, é uma decisão que acontece num contexto político mais amplo e isso é muito diferente entre países, estados e cidades. Tipicamente, a análise VfM não é a única etapa no processo de decisão pelo modelo de negócios/contratação pública.
Uma das questões-chave na definição do modelo dependerá da capacidade do Projeto em ser autossuficiente financeiramente, ou seja, se as receitas operacionais (tarifárias) mais as receitas acessórias serão suficientes para fazer face aos custos de operação e manutenção e à remuneração/rentabilidade exigida pelo Parceiro Privado.
7.2. AVALIAÇÃO DA VIABILIDADE FINANCEIRA E “BANCABILIDADE DO PROJETO”
Os aspectos relacionados a “bancabilidade” do Projeto, ou seja, a capacidade de a futura Concessionária da Rodovia obter financiamento para os investimentos necessários para a implantação e operação da Rodovia.
Uma das atividades que será executada é elaborar uma Matriz de Responsabilidades para posicionar a alocação das atribuições dos principais agentes envolvidos no Projeto, ou seja, a SPE (Concessionária da Rodovia), o Poder Concedente, a Entidade Reguladora e o Governo do Estado Mato Grosso do Sul.
Adicionalmente, será feita uma análise sobre a estrutura de garantias possível. Sabe-se que, dependendo do modelo de negócios a ser adotado, algumas garantias serão exigidas por ambas as partes envolvidas para minimizar os riscos envolvidos no Projeto, tanto para a Concessionária quanto para o Poder Concedente.
Serão analisadas possíveis garantias do Poder Concedente e da Concessionária. A experiência mostra que ao longo da execução contratual podem surgir contratempos que ocasionem danos e perdas materiais. Portanto, recomenda-se em contratos de longo prazo como o possível contrato de concessão da Rodovia que, além das garantias, sejam utilizados seguros para a mitigação de riscos, tanto no período de construção quanto na fase operacional. Os seguros
6 Xxxxx X.; Weaver B.; Portabales I e Flor L. (2015): Exploring “Value for Money” analysis in
Low-Income Countries, Lessons learned from a PPP project in Tanzania, World Bank.
deverão cobrir perdas materiais, danos financeiros e custos decorrentes de processos sobre responsabilidade civil.
As questões centrais relacionadas à bancabilidade do projeto estão relacionadas à capacidade de geração de receitas do projeto e sua rentabilidade, além das garantias de pagamento, seja para o financiamento do parceiro privado ou para contraprestação pecuniária do parceiro público.
A matriz de riscos também é um ponto que influencia na bancabilidade do projeto. O pressuposto que os financiadores geralmente adotam é que o risco é gerido de forma mais eficiente pelo parceiro mais capacitado para fazê-lo. Nesse contexto, a elaboração de uma matriz de riscos adequada permite aumentar o Value for Money do projeto e reduz a maioria das ineficiências ao longo da materialização das diversas etapas do projeto.
Nos últimos anos, os bancos públicos têm desempenhado papel relevante no financiamento de projetos de concessão de infraestrutura de transportes. O BNDES-Banco Nacional de Desenvolvimento Social tem liderado os financiamentos de longo prazo e os empréstimos-ponte, aqueles que acontecem no início do período das concessões e permitem que obras e outros investimentos sejam iniciados enquanto a Concessionária equaciona o financiamento de longo prazo. Historicamente, o BNDES financiava montantes da ordem de 70-80% dos investimentos de longo prazo do projeto.
Entre janeiro de 2009 e dezembro de 2014, o Tesouro Nacional repassou cerca de R$ 416 bilhões ao BNDES, alavancando o financiamento público de uma fatia de 15,6% para 58% da carteira total de empréstimos financeiros7.
No entanto, com a grave situação econômica do país, este modelo parece ter se exaurido. O BNDES fez uma devolução antecipada de R$ 100 bilhões ao Tesouro Nacional e poderá não ter recursos líquidos suficientes para satisfazer pedidos de financiamento de longo prazo, quando a economia voltar a se recuperar e a demanda por crédito ressurgir. Porém, isto não é visto como algo negativo pelo Mercado Financeiro e por algumas agências de “rating” de risco. A expectativa é que a medida poderá levar a um aumento do custo do financiamento de longo prazo, financiamento típico requerido pelos projetos de concessão de infraestrutura, e poderá criar oportunidades para os bancos privados competirem de forma mais eficaz no Mercado.
Atualmente, o Governo Federal quer fazer alterações na modelagem financeira das concessões de infraestrutura que serão feitas a partir de agora. O Governo anunciou que precisa incentivar a participação de bancos privados no financiamento de projetos de longo prazo8. Trata-se, portanto, de um momento de transição em que o país precisa de soluções.
7.2.1. AVALIAÇÃO DA VIABILIDADE FINANCEIRA
Será elaborado o fluxo de caixa operacional para o projeto com projeção de demanda, receitas, investimentos (capex) e custos operacionais (opex). Os dados de demanda e os dados de capex,
7 Fonte: Menor capacidade de crédito do BNDES é benéfica, diz Moody's, artigo do Jornal Valor Econômico, publicado em 02/06/2016, link: Menor capacidade de crédito do BNDES é benéfica, diz Moody's
8 Fonte: Governo vai estudar novo modelo de financiamento de concessões de infraestrutura, Agência Brasil, 17/05/2016.
opex e tarifas resultantes do presente Estudo de PMI submetido ao Governo do Estado Mato Grosso do Sul.
Para fazer a avaliação financeira, será importante também definir o objeto de contratação pública, ou seja, se será construção, operação e manutenção da Rodovia ou operação mais manutenção ou outra combinação de serviços. Será utilizada a metodologia de fluxo de caixa descontado com os dados de capex, opex e receitas operacionais para calcular o Valor Presente Líquido (VPL) da Concessão e outros parâmetros financeiros como TIR e payback.
O resultado da avaliação financeira vai indicar o modelo de negócios para contratação pública. Se as receitas operacionais (tarifárias mais acessórias) forem suficientes para cobrir todos os custos operacionais, o modelo adequado é concessão comum. Se o projeto não for autossuficiente sob o ponto de vista financeiro, e for necessário o pagamento da Contraprestação Adicional à Tarifa por parte do Poder Concedente, o modelo mais adequado será PPP Patrocinada.
É importante registrar que todas as premissas foram discutidas com a equipe do Consórcio Consultor e a planilha com o fluxo de caixa operacional será entregue junto com a versão final do relatório.
7.2.2. MATRIZ DE RESPONSABILIDADES
A Matriz de Responsabilidades deve ser elaborada quando o modelo de negócios e o escopo da contratação pública estiverem definidos, pois, então, será possível alocar as responsabilidades entre o setor público e o privado. A Tabela 3.4.2.1 apresenta os temas relevantes para a Matriz de Responsabilidades, as respectivas atividades que precisam ser discutidas e possíveis responsáveis conforme o modelo de negócios definido.
Tabela 7.3 Matriz de Responsabilidades
Riscos | Tópico | Alocação |
Demanda muito menor que estimada | Risco de volume de Tráfego | Concessionária, com mitigação |
Recusa no pagamento da tarifa | Concessionária | |
Atraso para Início de Operação | Obtenção de licenças e autorizações | Concessionária |
Desapropriações | Concessionária, com mitigação | |
Desocupações | Concessionária, com mitigação | |
Atrasos no Cronograma | Concessionária, com mitigação | |
Performance | Erro estimativa dos quantitativos de obras e serviços | Concessionária |
Desconhecimento do Sistema rodoviário | Concessionária | |
Ambiental | Passivo ambiental anterior a Concessão | Concessionária |
Passivo ambiental posterior a Concessão | Concessionária | |
Competitividade e Risco Contratual | Alteração unilateral do Contrato | Poder Concedente |
Captação de Financiamento | Concessionária | |
Caso Fortuito / Força Maior | Concessionária, com mitigação | |
Risco Macroeconômico (Taxa Cambial, Juros e Inflação) | Modificações dos preços de insumos | Concessionária |
Aumento do custo de capital | Concessionária | |
Variação das taxas de câmbio | Concessionária | |
Força maior, mudança em legislação | Criação, alteração ou extinção de tributos, exceto IR | Poder Concedente |
Vícios ocultos | Poder Concedente | |
Decisões judiciais que impeçam a cobrança de tarifa | Poder Concedente | |
Implantação de rotas e caminhos alternativos | Poder Concedente | |
Remoção de Interferências | Poder Concedente | |
Risco Institucional, Social e Político | Acréscimo de obras do PER | Poder Concedente |
Riscos por Inadimplemento do Poder Concedente | Poder Concedente | |
Manifestações Sociais | Compartilhado |
Fonte: Elaboração própria
Uma vez que haja uma definição sobre as responsabilidades e os respectivos responsáveis e, então alocá-las devidamente para os temas apresentados na Tabela 7.3. É importante envolver o Poder Concedente nas discussões uma vez que existem atividades cruciais, como licenciamento ambiental e desapropriações, que precisam estar com seus responsáveis muito bem identificados já que envolvem riscos altos e que podem gerar muito impacto no fluxo de caixa do projeto e no cronograma de execução das obras de implantação.
O controle da demanda do serviço de transporte da Rodovia para fins de eventuais ajustes tarifários e o gerenciamento do sistema de arrecadação também são atividades-chave que precisam ter seus processos bem definidos no momento da contratação pública, pois impactam a geração de receita do projeto e no fluxo financeiro. Cabe mencionar que as
receitas tarifárias geralmente representam mais de 90% das receitas totais de um sistema rodoviário. Analogamente, é preciso definir uma política para capturar parte do valor do uso do solo gerado pelo projeto e alocá-lo, de alguma forma, sob responsabilidade do financiamento/remuneração do projeto.
Ainda, é fundamental alocar responsabilidades para a execução da contratação pública/licitação, estabelecer um cronograma e atendê-lo.
Deve-se ressaltar que o contrato de concessão pode prever penalidades e/ou inserir mecanismos de mitigação de conflito para situações em que não houver cumprimento das responsabilidades por uma das partes.
7.2.3. ESTRUTURA DE SEGUROS E GARANTIAS
Os financiadores, geralmente, requerem garantias para minimizar os riscos envolvidos no Projeto. No modelo de concessão comum, as garantias são exigidas para a Concessionária.
Adicionalmente, a Concessionária utiliza seguros para a mitigação de riscos, além das garantias, tanto no período de construção quanto de operação. Os seguros deverão cobrir perdas materiais, danos financeiros e custos decorrentes de processos sobre responsabilidade civil.
A Lei de Licitações (N° 8.666/93) e a Lei de Concessões (N° 8.987/95) preveem a exigência de garantias do ente privado, em alguns casos. Pela Lei 8.666/1993, o ente privado pode optar pela concessão das garantias em qualquer uma das seguintes modalidades ou, ainda, em qualquer combinação delas:
• Caução em dinheiro;
• Títulos da dívida pública;
• Seguro‐garantia; e/ou
• Fiança bancária.
Uma vez definido o modelo de negócios para Projeto que será concessionado, são detalhadas as opções de garantias mais adequadas, abordando temas como:
• Garantia e manutenção de proposta e de celebração do contrato (Garantia da Proposta ou Bid Bond);
• Garantia de fiel cumprimento de obrigações contratuais durante a operação (Garantia de Execução ou Performance Bond);
• Seguro de responsabilidade civil;
• Seguro de risco operacional.
Xxxxxxx (2016) mostra que o normal, em contratos de obra pública, é que sejam exigidos seguros-garantia de cumprimento de contrato de, no máximo, 10% do valor do contrato. O valor do contrato de obra pública é o preço da obra para a Administração Pública. Já no caso de concessões administrativas, o limite atual da cobertura do seguro-garantia é também de 10% do valor do contrato. Por fim, no caso de concessões comuns e concessões patrocinadas, entende-se que esses seguros-garantia podem ter cobertura igual ao valor das obras incluídas no contrato, possibilitando superar o limite de 10% mencionado.
Cumpre ressaltar que em todos os casos de concessão (comum, administrativa ou patrocinada) há indefinição sobre o que significa exatamente a expressão “valor de contrato”
utilizada pela lei para estabelecer os limites de valor de cobertura do seguro. O critério pode variar entre o valor dos investimentos, valor dos pagamentos públicos, ou o valor das receitas totais esperadas do concessionário. Qualquer que seja o caso, é possível usar o valor presente ou o valor a preços constantes. Enfim, há grande flexibilidade sobre o que é o valor de contrato em contratos de concessão e isso cria margem de manobra para a definição pelos editais e contratos em cada caso do valor da garantia de cumprimento de contrato, utilizando-se critério que aumente ou diminua o valor do contrato.
As seguradoras geralmente requerem que os tomadores dos seguros-garantia de cumprimento de contratos forneçam contragarantias, que podem ter natureza real (caução em dinheiro, caução de títulos públicos etc.) ou fidejussória como, por exemplo, a garantia corporativa, que é um contrato pelo qual a empresa tomadora do seguro se compromete a indenizar a seguradora se o seguro-garantia for legitimamente executado.
As contragarantias em seguros-garantia de cumprimento de contrato não são consideradas como gravames no balanço das empresas, ou seja, Restrição Financeira. Ainda que não o considerem, as seguradoras que emitem seguros-garantia certamente checarão qual o nível de comprometimento do patrimônio dos potenciais tomadores com contragarantias de outros seguros-garantia já emitidos.
Dito de outra forma, o acesso ao seguro-garantia dependerá da disponibilidade de patrimônio suficiente das empresas potenciais participantes de licitações para emitirem as contragarantias, o que certamente se tornará o obstáculo, o gargalo, a barreira de entrada principal para participação das empresas nas licitações dos grandes projetos de infraestrutura.
O ambiente econômico de recessão no país atualmente e problemas nos balanços financeiros das empresas que atuavam como grandes players no setor de infraestrutura do Brasil sinaliza que se deve ter muita atenção ao tratar da questão da estrutura de garantias e seguros durante a modelagem financeira da concessão pois isso terá impacto para os financiadores ocasionando impacto na “bancabilidade” do projeto.
7.3. RESULTADO DA ANÁLISE DE VALUE FOR MONEY
Conforme mencionado anteriormente, o comparador do setor público (Public Sector Comparator - PSC) é quantificado pela adição dos seguintes elementos:
PSC = PSC Bruto - Neutralidade Competitiva + Xxxxx transferido + Risco retido
Conforme obtido pela DRE (demonstrativo de resultado de exercício) do Projeto o comparador do setor público bruto representa o custo básico que o poder público deveria arcar para a entrega do projeto. Consiste, portanto, do valor presente (a uma taxa de desconto compatível com a TIR obtida na modelagem financeira da concessão) do CAPEX e OPEX do projeto em referência, ou seja R$767,4 milhões conforme apresentado na Tabela 7.4. A neutralidade competitiva representa 2% do valor do PSC refletindo sobretudo isenções em impostos sobre insumos a obras e operações que seriam obtidos pelo poder público.
Tabela 7.4 Comparador do setor Público
ITEMS PSC | Valor (milhões R$) |
Riscos Transferidos | R$ 224.066 |
Neutralidade Competitiva | R$ 14.328 |
PSC Bruto | R$ 716.381 |
Riscos retidos | R$ 90.015 |
PSC | R$ 1.044.790 |
O Value for Money foi calculado comparando o PSC, em que todos os riscos para o ciclo de duração do projeto estão incluídos e representam a valoração do modelo convencional de licitação. Neste caso o modelo de licitação por concessão gera um benefício de R$268,3 milhões para o governo, ou seja, 23% do valor do PSC, o que pode ser considerado razoável para uma concessão desta natureza, conforme apresentado na tabela 7.5:
Tabela 7.5 Value for Money (VfM) para o Projeto de Concessão MS-306
Alternativas Contratação | Comparador (R$) | Benefício (VfM) | % VfM / PSC |
PSC (Convencional) | R$ 1.044.790 | ||
PPP (Concessão Rodoviária) | R$ 820.724 | R$ 224.066 | 21% |
Portanto, pode-se admitir que a alternativa de contratação por concessão seja a melhor que a alternativa de contratação convencional.