CONTRATAÇÃO PÚBLICA - GUIA PRÁTICO PARA PROFISSIONAIS
FEVEREIRO 2018
CONTRATAÇÃO PÚBLICA - GUIA PRÁTICO PARA PROFISSIONAIS
1
sobre a prevenção dos erros mais comuns em projetos financiados pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
DECLARAÇÃO DE EXONERAÇÃO DE RESPONSABILIDADE
O presente documento contém orientações relativas à forma de prevenir erros encontrados frequentemente em contratos públicos para projetos cofinanciados pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. Destina-se a facilitar a execução dos programas operacionais e a incentivar boas práticas. Não é juridica- mente vinculativo, mas visa apresentar recomendações gerais e ter em conta as melhores práticas.
Os conceitos, ideias e soluções apresentados no guia não prejudicam a aplicação das legislações nacionais, devendo ser lidos e podendo ser adaptados para atender ao quadro jurídico nacional.
O presente guia não prejudica a interpretação que a Comissão possa dar no futuro a qualquer disposição da legislação aplicável. O presente guia não obriga a Comissão Europeia. O Tribunal de Justiça da União Europeia é a única autoridade competente para interpretar o direito da União.
ISBN 978-92-79-84080-7 | doi:10.2776/705771 KN-02-17-003-PT-C | |
ISBN 978-92-79-84057-9 | doi:10.2776/16525 KN-02-17-003-PT-N |
CONTRATAÇÃO PÚBLICA - GUIA PRÁTICO PARA
PROFISSIONAIS
sobre a prevenção dos erros mais comuns em projetos financiados pelos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento
Índice
Introdução — Como utilizar o presente guia 8
A quem se destina o presente guia? 8
Qual a finalidade do presente guia? 8
Explicação dos símbolos: alertas e ajuda aos adquirentes públicos 9
Principais alterações introduzidas pela Diretiva 2014/24/UE
relativa aos contratos públicos 11
Novas definições, novos limiares e uma nova categoria de autoridade adjudicante 11
Facilitar a participação das PME nos contratos públicos 12
Mais disposições sobre os motivos de exclusão e os critérios de adjudicação 13
Reforço das medidas de salvaguarda contra a corrupção 13
Incluir objetivos de políticas nos domínios ambiental, social e da inovação nos procedimentos de contratação 14
Contratação pública eletrónica 14
Alterações do âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24/UE 15
1. Preparação e planeamento 16
1.1. Avaliar as necessidades futuras 17
1.2. Envolver as partes interessadas 19
1.5. Escolher o procedimento 35
1.6. Planear o procedimento 51
2. Publicação e transparência 54
2.1. Elaborar os documentos do concurso 54
2.2. Definir as especificações e normas 59
3. Apresentação das propostas e seleção dos proponentes 86
3.1. Assegurar a apresentação das propostas de acordo com as instruções 86
3.2. Confirmar a receção e abrir as propostas 87
3.3. Avaliar e selecionar as propostas 88
4. Avaliação das propostas e adjudicação 92
4.1. Constituir a comissão de avaliação 92
4.2. Aplicar os critérios de adjudicação 93
4.3. Propostas anormalmente baixas 97
4.4. Solicitar esclarecimentos 98
4.5. Concluir a avaliação e decidir 99
4.6. Adjudicar o contrato 101
5. Execução do contrato 104
5.1. Gerir a relação com o adjudicatário 104
5.2. Gerir o contrato 105
5.3. Modificações do contrato 111
5.4. Queixas e vias de recurso 116
5.5. Rescindir um contrato durante o seu período de vigência 116
5.6. Encerrar o contrato 117
6. Caixa de ferramentas 118
6.1. Erros mais comuns nos contratos públicos 118
6.2. Recursos e referências 120
6.3. Lista de verificação para a elaboração das especificações 125
6.4. Lista de verificação para o controlo dos contratos públicos 127
6.5. Modelo de declaração de ausência de conflito de interesses e de confidencialidade 132
Glossário de acrónimos
Acrónimo | Definição |
AA | Autoridade adjudicante |
AAC | Anúncio de adjudicação de contrato |
CEO | Chief Executive Officer, ou Diretor Executivo, o cargo executivo mais elevado numa organização |
AC | Anúncio de concurso |
DG EMPL | Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão da Comissão Europeia |
DG GROW | Direção-Geral do Mercado Interno, da Indústria, do Empreendedorismo e das PME da Comissão Europeia |
DG REGIO | Direção-Geral da Política Regional e Urbana da Comissão Europeia |
CE | Comissão Europeia |
TCE | Tribunal de Contas Europeu |
e-CERTIS | Repositório em linha de certificados |
EEE | Espaço Económico Europeu |
EFTA | Associação Europeia de Comércio Livre |
EMAS | Sistema de Ecogestão e Auditoria |
FEEI | Fundos Europeus Estruturais e de Investimento |
DEUCP | Documento Europeu Único de Contratação Pública |
UE | União Europeia |
FIDIC | Federação Internacional dos Engenheiros Consultores |
PIB | Produto interno bruto |
CPE | Contrato público ecológico |
ACP | Acordo sobre Contratos Públicos da Organização Mundial do Comércio |
Acrónimo | Definição |
IAASB | Conselho das Normas Internacionais de Auditoria e de Fiabilidade |
IATA | Associação do Transporte Aéreo Internacional |
OACI | Organização da Aviação Civil Internacional |
DPI | Direitos de propriedade intelectual |
ISA | Normas internacionais de auditoria |
ISO | Organização Internacional de Normalização |
CCV | Custo do ciclo de vida |
PEMV | Proposta economicamente mais vantajosa (critério) |
JOUE | Jornal Oficial da União Europeia |
OLAF | Organismo Europeu de Luta Antifraude |
CPC | Contrato pré-comercial |
API | Anúncio de pré-informação |
CPSI | Contrato público para soluções inovadoras |
I&D | Investigação e desenvolvimento |
SIMAP | Sistema de informação para os contratos públicos |
PME | Pequena e média empresa |
CPSR | Contratos públicos socialmente responsáveis |
TED | Tenders Electronic Daily, ou Diário Eletrónico de Concursos, suplemento do Jornal Oficial da União Europeia |
TFUE | Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia |
CdE | Caderno de encargos |
OMC | Organização Mundial do Comércio |
PREFÁCIO
Na sequência do retumbante sucesso da primeira edição, com mais de 70 000 descarregamentos, é com particular alegria que O/A presenteamos com a nova e atualizada versão do Guia Prático para Profissionais sobre a Contratação Pública sobre a prevenção dos erros mais comuns em projetos financiados pelos Fundos Estruturais e de Investimento. O presente documento melhorado tem em conta as novas e simplificadas regras da UE em matéria de contratação pública e a primeira experiência direta da sua aplicação no terreno.
O objetivo é coadjuvar os funcionários que se ocupam da contratação pública nos Estados-Membros, suas regiões e municípios, guiando-os passo a passo ao longo de todo o processo, sublinhando as áreas em que se cometem habitualmente erros e mostran- do-lhes como os evitar.
Dispor de uma contratação pública eficiente, eficaz, transparente e profissional é essencial para o reforço do Mercado Único e para estimular o investimento na União Europeia. Trata-se igualmente de um instrumento-chave para veicular os benefícios da Política de Coesão ao cidadão europeu e às empresas europeias.
Estas orientações atualizadas foram elaboradas pelos Serviços da Comissão que se ocupam da contratação pública, assim como em consulta com os peritos na matéria em cada Estado-Membro. Trata-se de uma das pedras basilares do nosso ambicioso plano de ação para os contratos públicos e contribui para os objetivos do recentemente adotado pacote da UE sobre contratação pública.
Estamos confiantes em como este instrumento, juntamente com as demais iniciativas da Comissão neste domínio, continuará a ajudar os Estados-Membros, as regiões e os municípios a aplicar a contratação pública e aumentará o impacto do investimento público para benefício da economia da UE e dos seus cidadãos.
Corina Creţu,
Comissária Europeia para a Política Regional
Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx, Comissária Europeia para o Mercado Interno, a Indústria, o Empreendedorismo e as PME
Introdução — Como utilizar o presente guia
A quem se destina o presente guia?
O presente guia destina-se essencialmente aos pro- fissionais que, lidando com contratos públicos no seio de autoridades adjudicantes na União Europeia, são responsáveis por planear e levar a cabo uma aquisição conforme, eficiente e com uma boa rela- ção qualidade/preço de empreitadas de obras públi- cas, fornecimentos ou serviços.
As autoridades de gestão dos programas dos Fun- dos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), assim como outras autoridades responsáveis por programas financiados pela UE, podem igualmente encontrar utilidade neste guia ao atuarem na qua- lidade de adquirentes públicos ou aquando da rea- lização de controlos aos contratos públicos execu- tados pelos beneficiários de subvenções da UE (ver secção 6.4 Lista de verificação para o controlo dos contratos públicos).
Qual a finalidade do presente guia?
O presente guia tem por objetivo prestar assistência prática aos profissionais da contratação pública, ajudando-os a evitar alguns dos erros e correções financeiras mais comuns que a Comis- são observou nos últimos anos na utiliza- ção dos FEEI (ver secção 6.1 Erros mais comuns nos contratos públicos).
O presente documento tem o estatuto de «orienta- ção». Pretende apoiar e não substituir os procedi- mentos e regulamentos internos.
Não se trata de um manual de instruções sobre a forma de cumprir os requisitos estabelecidos
na Diretiva 2014/24/UE, nem, evidentemente, de uma interpretação jurídica definitiva do di- reito da UE.
É imperativo que todos os envolvidos no processo de celebração de contratos cumpram a legislação nacional, as regras internas da sua própria organi- zação e as regras da UE.
Na ausência de documentos de orientação nacionais equivalentes ou específicos dos fundos, as autorida- des gestoras podem voluntariamente adotar o pre- sente documento como orientação para os benefi- ciários de subvenções da UE.
Estrutura do guia
O presente guia está estruturado em torno das principais fases de um processo de celebração de contratos públicos, do planeamento à execu- ção de contratos, destacando as questões a ter em atenção e possíveis erros a evitar, bem como méto- dos ou ferramentas específicos.
Figura 1. Principais fases do processo de celebração de um contrato público
Execução do contrato
Avaliação das propostas e adjudicação
Apresentação de propostas e seleção dos concorrentes
Publicação e transparência
Preparação e planeamento
Além disso, uma caixa de ferramentas fornece vários instrumentos prontos a utilizar e outros re- cursos sobre temas específicos.
Explicação dos símbolos: alertas e ajuda aos adquirentes públicos
O guia conduz, passo a passo, os responsáveis pela celebração de contratos ao longo do processo, des- tacando as áreas em que é frequente ocorrerem er- ros e mostrando como evitá-los.
Ao longo do guia, os símbolos seguintes assinalam áreas fundamentais:
RISCO DE ERRO!
Este símbolo realça os aspetos que estão na origem dos erros mais comuns e graves. São apresentadas análises e outras orientações para evitar estes erros da forma mais eficaz.
AJUDA!
Este símbolo assinala uma área em que são dados conselhos específicos aos profissionais que lidam com contratos públicos, e/ou
são facultados recursos adicionais, através da caixa de ferramentas ou de hiperligações para outros documentos.
Âmbito de aplicação do guia
O presente guia pretende ajudar os profissionais da contratação pública (também designados por adqui- rentes públicos ou responsáveis pela celebração de contratos) a lidar com contratos financiados pela UE para a adjudicação de obras, fornecimentos e ser- viços, tal como estabelecido na Diretiva 2014/24/
UE1 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativamente à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de emprei- tada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (ver quadro 1 abaixo).
Quadro 1. Tipo de contratos públicos
Contratos de empreitadas de obras públicas | Contratos de fornecimento | Contratos de prestação de serviços |
Contratos públicos que têm por objeto a execução, ou a conceção e a execução, de obras, por exemplo, de construção ou engenharia civil como uma estrada ou uma estação de tratamento de águas residuais. | Contratos públicos que têm por objeto a aquisição, locação financeira, aluguer ou locação- venda com ou sem opção de compra, de produtos como artigos de papelaria, veículos ou computadores. | Contratos públicos diferentes dos contratos de empreitadas de obras públicas ou dos contratos de fornecimento que têm por objeto a prestação de serviços como consultoria, formação ou limpeza. |
Lista pormenorizada das obras no anexo II da diretiva | Lista pormenorizada dos serviços no anexo XIV da diretiva |
Fonte: Diretiva 2014/24/UE
1 Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE. Disponível em: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxx/xxx/0000/00/xx.
O presente guia dirige conselhos e recomenda- ções às autoridades adjudicantes com base no quadro jurídico europeu, nomeadamente na Dire- tiva 2014/24/UE. Esta legislação é aplicável aci- ma de um conjunto de limiares fixados ao nível da UE, o que significa que estabelece apenas requi- sitos mínimos para procedimentos de contratação acima de um determinado valor monetário (isto é, do valor do contrato) . Se o valor do contrato for inferior a estes limiares da UE, os procedimentos
de contratação são regulados pelas normas na- cionais. No entanto, têm de continuar a respeitar os princípios gerais do Tratado sobre o Funciona- mento da União Europeia2.
Embora o presente guia não abranja os contratos públicos abaixo dos referidos limiares, os ensina- mentos gerais e exemplos que apresenta podem ser úteis para todos os tipos de procedimentos de contratação, incluindo os de menor dimensão.
Mais informações sobre as regras da UE em matéria de contratação pública
Podem ser consultadas mais informações sobre as diretivas relativas à contratação pública, os limia- res aplicáveis e as comunicações interpretativas acerca de temas específicos (tais como «Contratos-
-quadro e Celebração de contratos abaixo dos limiares») em:
DG GROW da Comissão Europeia: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx_xx
Iniciativa SIGMA: Principais publicações e notas informativas em matéria de contratação pública: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/xxx-xxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxx.xxx
2 Os limiares atuais da UE são apresentados em pormenor no capítulo seguinte, «Principais alterações introduzidas pela Diretiva 2014/24/UE relativa aos contratos públicos».
3 Versão consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia 2012/C 326/01. Disponível em: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxxxxxx%0X00 012E%2FTXT.
Principais alterações introduzidas pela Diretiva 2014/24/UE relativa aos contratos públicos
A fim de assegurar às empresas que operam no mercado único europeu a possibilidade de concor- rerem a contratos públicos e concursos de conceção acima de determinados limiares, foi inicialmente elaborado um quadro jurídico europeu para os con- tratos públicos. O quadro jurídico visava assegurar a igualdade de tratamento e a transparência, reduzir a fraude e a corrupção e eliminar os obstáculos jurí- dicos e administrativos à participação em concursos transfronteiriços. Mais recentemente, os contratos públicos começaram a abarcar outros objetivos de políticas, tais como a sustentabilidade ambiental, a inclusão social e a promoção da inovação (ver sec- ção 2.2.2 Utilização estratégica de critérios ecológi- cos, sociais e de inovação nos contratos públicos).
O quadro jurídico europeu em matéria de contratos públicos4 é composto por:
Os princípios decorrentes do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), no- meadamente a igualdade de tratamento, a não discriminação, o reconhecimento mútuo, a pro- porcionalidade e a transparência; e
As três diretivas em matéria de contratos públi- cos: a Diretiva 2014/24/UE relativa aos contra- tos públicos, a Diretiva 2014/25/UE relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, e a Dire- tiva 2014/23/UE relativa à adjudicação de con- tratos de concessão.
Embora os princípios da legislação em matéria de contratos públicos permaneçam, na sua maioria, inalterados, as diretivas de 2014 introduziram di- versas alterações. Estas são aplicáveis a partir de 18 de abril de 2016, mesmo que o processo de transposição não esteja concluído em todos os Estados-Membros.
A fim de alcançar os objetivos de políticas estraté- gicos da UE e, simultaneamente, assegurar a utili- zação mais eficiente dos fundos públicos, a reforma de 2014 relativa aos contratos públicos prosseguiu vários objetivos:
tornar a despesa pública mais eficiente;
clarificar noções e conceitos básicos para garan- tir a segurança jurídica;
facilitar a participação das PME nos contratos públicos;
promover a integridade e a igualdade de trata- mento;
permitir que as autoridades adjudicantes façam uma melhor utilização dos contratos públicos em prol da inovação e de objetivos sociais e ambien- tais comuns; e
incorporar a jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia.
A presente secção apresenta as principais altera- ções5 resultantes da reforma que os profissionais da contratação pública devem ter em atenção, em especial se tiverem por hábito consultar as diretivas supramencionadas.
Novas definições, novos limiares e uma nova categoria de autoridade adjudicante
A Diretiva 2014/24/UE prevê novas definições para esclarecer as diferentes noções utilizadas nos procedimentos de contratação, tais como as
4 Comissão Europeia, DG GROW, Public procurement — Legal rules and implementation.
Disponível em: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx/.
5 Comissão Europeia, DG GROW, EU public procurement reform: Less bureaucracy, higher efficiency. An overview of the new EU procurement and concession rules introduced on 18 April 2016.
Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx/xxxxxxxxxx.xxx?xxxx_xxx0000.
São introduzidas duas categorias de autoridades adjudicantes para diferenciar entre as autoridades governamentais centrais (organismos públicos nacio- nais) e as autoridades adjudicantes subcentrais que operam a nível regional e local. Sobretudo estas duas categorias influem nos limiares para aplicação das
diretivas (ver infra). O limiar é maior para as auto- ridades adjudicantes subcentrais relativamente aos contratos de fornecimento e à maior parte dos con- tratos de serviços.
Os limiares acima dos quais se aplica a legislação europeia em matéria de contratos públicos foram alterados, passando a ser diferentes para as autori- dades centrais e subcentrais (ver quadro 2 abaixo). Os limiares são alterados periodicamente, em geral de dois em dois anos, e podem ser regularmente verificados no sítio Web da Comissão6.
Quadro 2. Limiares da UE aplicáveis aos contratos públicos entre 1 de janeiro de 2018 31 de dezembro de 2019
Obras | Fornecimentos | Serviços | |||
Setor social e serviços específicos | Serviços subsidiados | Todos os outros serviços | |||
Autoridades governamentais centrais | €5 548 000 | €144 0007 | €750 000 | €221 000 | €144 000 |
Autoridades adjudicantes subcentrais | €5 548 000 | €221 000 | €750 000 | €221 000 | |
Fonte: Regulamento Delegado (UE) 2017/2365 da Comissão, de 18 de dezembro de 2017, que altera a Diretiva 2014/24/UE no respeitante aos limiares de aplicação no contexto dos processos de adjudicação de contratos.
Facilitar a participação das PME nos contratos públicos
As autoridades adjudicantes são incentivadas a di- vidir os contratos em lotes, de modo a facilitar a participação das PME nos procedimentos de con- tratação pública. Podem não proceder a essa divisão, mas têm de explicar as razões.
As autoridades adjudicantes não podem estabele- cer requisitos relativos ao volume de negócios dos operadores económicos superiores ao dobro do valor do contrato, exceto se existir uma justifi- cação específica.
Os operadores económicos podem utilizar a ferra- menta em linha «e-CERTIS8» para se informarem sobre os documentos administrativos que poderão ter de apresentar num dado país da UE. Esta ferra- menta deverá ajudá-los a participar em contratos transfronteiriços, caso não estejam familiarizados com os requisitos de outros países.
O Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP)9 permite que os operadores eco- nómicos declarem sob compromisso de honra, por via eletrónica, que preenchem as condições exigidas para participar num procedimento de contratação pública. Apenas o adjudicatário necessita de apre-
6 A DG GROW publica os valores atualizados dos limiares da UE aplicáveis aos contratos públicos em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx/xxxxx_xx.xxx.
7 No que se refere aos contratos de fornecimento no domínio da defesa, os limiares aplicáveis podem ser de 135 000 EUR ou 209 000 EUR, consoante os produtos.
8 e-CERTIS. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx.xx?xxxxxxxxXxxxxxxxxxx.
9 Regulamento de Execução (UE) 2016/7 da Comissão, de 5 de janeiro de 2016, que estabelece o formulário-tipo do Documento Europeu Único de Contratação Pública. Disponível em: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxXX:XXX_0000_000_X_0000.
A partir de 18 de outubro de 2018, o mais tardar, um operador económico poderá deixar de ser obri- gado a apresentar documentos comprovativos ad- ministrativos se a autoridade adjudicante já estiver na posse dos mesmos.
Mais disposições sobre os motivos de exclusão e os critérios de adjudicação
As novas disposições sobre os motivos de ex- clusão conferem às autoridades adjudicantes a pos- sibilidade de excluir os operadores económicos que tenham revelado falhas de execução ou insuficiên- cias significativas num contrato público anterior. De igual modo, as novas disposições permitem que as autoridades excluam os operadores económicos que falseiem a concorrência com práticas de propostas concertadas com outros operadores económicos.
Relativamente aos critérios de adjudicação, as auto- ridades adjudicantes são incentivadas a passar dos critérios baseados «apenas no preço» para os crité- rios da «PEMV» (proposta economicamente mais vantajosa). Os critérios da PEMV podem basear-se nos custos e incluir também outros aspetos de uma
«melhor relação qualidade/preço» (por exemplo, qua- lidade da proposta, organização, qualificações e ex- periência do pessoal, e condições de entrega como os processos e o prazo). Os critérios de adjudicação têm de estar claramente definidos e ponderados no anúncio ou nos documentos do concurso. Além disso, todas as adjudicações de contratos públicos têm de ser documentadas num relatório de avaliação especí- fico a enviar à Comissão, mediante pedido.
Reforço das medidas de salvaguarda contra a corrupção
A definição e as regras relativas ao conflito de interesses foram clarificadas. As autoridades ad-
judicantes ficam obrigadas a envidar mais esforços no sentido de tomar medidas adequadas contra os conflitos de interesses. As regras não especificam que medidas de salvaguarda devem ser tomadas. No entanto, é possível desenvolver algumas prá- ticas comuns. Por exemplo, todos os responsáveis pela celebração de contratos podem ser solicitados a assinar uma declaração para cada procedimento de contratação a confirmar que não têm quaisquer interesses comuns com qualquer proponente.
Os operadores económicos excluídos de procedi- mentos de contratação por más práticas podem vol- tar a ser incluídos se demonstrarem de forma clara que agiram adequadamente para evitar faltas graves e irregularidades.
Caso não tenha sido fixado por decisão transitada em julgado, o período de exclusão não pode ser su- perior a cinco anos a contar da data da condena- ção nos casos em que existam motivos para exclu- são obrigatória, ou a três anos a contar da data do facto pertinente nos casos em que existam motivos para exclusão facultativa.
A fim de evitar abusos e garantir a concorrência leal em eventuais novas missões, as novas disposições regulam a modificação de contratos.
Cabe aos Estados-Membros assegurar que a aplica- ção das regras de contratação pública seja objeto de acompanhamento e que as autoridades ou estrutu- ras de acompanhamento comuniquem as violações dessas regras às autoridades nacionais e divulguem publicamente os resultados do seu acompanhamen- to. Têm igualmente de apresentar um relatório à Co- missão, de três em três anos, sobre as fontes mais frequentes de aplicação incorreta ou de insegurança jurídica, bem como sobre a prevenção e a notifica- ção adequada dos casos de fraude, corrupção, con- flitos de interesses e outras irregularidades graves no domínio da contratação pública.
A utilização da contratação pública eletrónica torna o processo mais transparente, reduz as interações ilícitas entre profissionais da contratação pública e operadores económicos e facilita a dete- ção de irregularidades e da corrupção graças às pis- tas de auditoria transparentes10.
10 OECD, Preventing Corruption in Public Procurement, 2016.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxx/xxxxxx/Xxxxxxxxxx-xx-Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxxxx.xxx.
As novas diretivas confirmam a função estratégi- ca da contratação pública para garantir não ape- nas que os fundos públicos sejam gastos de forma economicamente eficiente, mas também a melhor relação qualidade/preço para o adquirente público. De igual modo, confirmam a sua função estratégica para alcançar objetivos de políticas, designadamen- te nos domínios da inovação, do ambiente e da in- clusão social. Tal sucede de várias formas:
Os documentos do concurso têm de exigir expres- samente aos operadores económicos o cumpri- mento das obrigações em matéria de direito social e laboral, incluindo as convenções inter- nacionais.
As autoridades adjudicantes são incentivadas a fazerem uma melhor utilização estratégica da contratação pública para fomentar a ino- vação. A aquisição de produtos, obras e serviços inovadores desempenha um papel fundamental na melhoria da eficiência e da qualidade dos ser- viços públicos, dando simultaneamente resposta aos grandes desafios societais.
As autoridades adjudicantes podem reservar a adjudicação de determinados contratos de ser- viços a sociedades mutualistas e empresas sociais durante um prazo limitado.
As autoridades adjudicantes podem solicitar ró- tulos, certificações ou outras formas equiva- lentes de comprovação das suas características sociais e/ou ambientais.
As autoridades adjudicantes têm a possibilidade de integrar os fatores ambientais e sociais nos critérios de adjudicação ou nas condições de execução dos contratos.
As autoridades adjudicantes podem ter em conta o custo total do ciclo de vida ao adjudicarem contratos. Esta prática pode incentivar a apresenta-
ção de propostas mais sustentáveis e com uma me- lhor relação qualidade/preço que permitam, even- tualmente, poupar dinheiro a longo prazo, mesmo que, inicialmente, aparentem ser mais onerosas.
Contratação pública eletrónica
As autoridades adjudicantes têm até 18 de outubro de 2018 para implementar a contratação pública exclusivamente por via eletrónica por intermé- dio de plataformas específicas para o efeito11. Isto significa que todo o procedimento de contratação, desde a publicação de anúncios até à apresentação de propostas, tem, a partir dessa data, de ser execu- tado por via eletrónica.
A partir de 18 de abril de 2018, o Documento Euro- peu Único de Contratação Pública (DEUCP) apenas poderá ser disponibilizado em formato eletrónico. Até lá, o DEUCP pode ser impresso, preenchido à mão, di- gitalizado e enviado por via eletrónica. Efetivamente, a Comissão desenvolveu uma ferramenta12 que per- mite às autoridades adjudicantes criarem o seu DEU- CP e anexá-lo aos documentos do concurso.
No âmbito do Sistema de Informação do Mercado Interno (IMI), a Comissão criou o serviço em linha e-CERTIS para estabelecer a correspondência entre documentos administrativos frequente- mente solicitados em procedimentos de contrata- ção nos 28 Estados-Membros, num país candidato (Turquia) e em três países do EEE/EFTA (Islândia, Listenstaine e Noruega).
Alterações processuais
Os concursos abertos e limitados continuam a ser os principais tipos de procedimentos existentes para todos os tipos de contratos públicos.
Os prazos mínimos para os operadores económi- cos apresentarem as suas propostas e outros docu- mentos do concurso foram reduzidos em cerca de um terço (ver secção 2.4 Definir os prazos). Tal aju- dará a acelerar os procedimentos, mas continua a permitir prazos mais longos em casos específicos.
11 Comissão Europeia, Comunicação: a contratação pública eletrónica irá reduzir a carga administrativa e pôr termo às propostas desleais, janeiro de 2017. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxxx/xx/xxxxxxxxxx.
cfm?item_id=8716&lang=en&title=Electronic-public-procurement-will-reduce-administrative-burden-and-stop-unfair-bidding-.
12 Comissão Europeia, DG GROW, European Single Procurement Document — Service to fill out and reuse the ESPD. Disponível em: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxx.
A utilização do procedimento concorrencial com negociação é mais flexível (anteriormente o pro- cedimento por negociação com publicação de um anúncio de concurso) e é possível sob determina- das condições, nomeadamente se o contrato for complexo ou não for possível uma aquisição a título imediato. As autoridades adjudicantes têm mais li- berdade para negociar com um número reduzido de operadores económicos. Primeiramente, é feita uma seleção de entre os candidatos que responderam ao anúncio e apresentaram uma proposta inicial. Se- guidamente, a autoridade adjudicante pode iniciar negociações com os proponentes selecionados para procurar obter melhores propostas.
Foi introduzido um novo regime simplificado para os serviços sociais, de saúde e vários outros. Este regime estabelece um limiar mais elevado (750 000 EUR), mas também várias obrigações, entre as quais o requisito de publicidade no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE). Este regime subs- titui o anterior sistema constante do anexo II-B da Diretiva 2004/18/CE.
As diretivas mencionam agora explicitamente o con- trato pré-comercial e incentivam uma maior utili- zação deste tipo de contrato clarificando a questão da isenção para os serviços de I&D.
Foi também introduzido um novo procedimento, a parceria para a inovação. Esta combina num único procedimento a aquisição de serviços de I&D com a aquisição de soluções inovadoras desenvol- vidas, o que é feito através de uma parceria entre o operador económico e a autoridade adjudicante.
Com os contratos mistos, é possível combinar vá- rios tipos de aquisições (obras, serviços ou forne- cimentos) num único procedimento de contratação. Neste caso, as regras aplicáveis são as respeitantes ao tipo de aquisição correspondente ao objeto prin- cipal do contrato.
Recomenda-se expressamente às autoridades adju- dicantes que realizem uma consulta ao mercado para melhor prepararem os seus procedimentos de contratação e informarem os operadores económi- cos das suas necessidades, desde que não distor- çam a concorrência.
Alterações do âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24/UE
A Diretiva 2014/24/UE estende o âmbito de aplica- ção das regras de contratação pública para além da adjudicação e da celebração do contrato, prevendo disposições destinadas a regular a modifica- ção e a rescisão dos contratos.
Os contratos de concessão de obras ficam excluídos da Diretiva 2014/24/UE relativa aos contratos públi- cos. A nova Diretiva 2014/23/UE13 abrange todos os contratos de concessão de obras e serviços.
As formas de cooperação público-público que não provoquem uma distorção da concorrência em re- lação aos operadores económicos privados não são abrangidas pelo âmbito de aplicação da legislação em matéria de contratos públicos:
Os contratos entre entidades do setor pú- blico podem ser celebrados diretamente, conquanto sejam cumulativamente preenchidas três condições: em primeiro lugar, a autoridade adjudicante tem de exercer sobre o adjudicatário um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços; em segundo lugar, mais de 80 % das atividades do adjudicatário têm de provir da autoridade adjudicante que o controla; em último lugar, não pode haver participação direta de ca- pital privado da autoridade adjudicante no adju- dicatário. A natureza e a extensão deste controlo são descritas na íntegra na Diretiva 2014/24/UE, devendo ser atentamente verificadas caso a caso antes de uma adjudicação «interna»14.
Caso a cooperação interadministrativa leve duas ou mais autoridades adjudicantes a cele- brar um contrato para alcançar objetivos comuns de interesse público, o contrato não é abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24/ UE. Neste caso, as autoridades adjudicantes têm de exercer no mercado livre menos de 20 % das atividades abrangidas pela cooperação.
13 Diretiva 2014/23/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa à adjudicação de contratos de concessão. Disponível em: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxXX%0XXXX_0000_000_X_0000_00.
14 São apresentados mais pormenores sobre a natureza e a extensão deste controlo no artigo 12.º. Contratos públicos entre entidades no setor público, da Diretiva 2014/24/UE.
1. Preparação e planeamento
A fase de preparação de um procedimento de contratação visa a conceção de um processo sólido para a realização das obras, serviços ou fornecimentos necessários. Trata-se, de longe, da fase mais importante do processo, uma vez que as decisões nela tomadas irão condicionar o êxito de todo
o procedimento.
Tal como mostra a figura abaixo, um procedimento de contratação pública consiste em várias etapas
e fases estreitamente interligadas, desde o planea- mento até à execução e encerramento.
Figura 2. Fases habituais do procedimento de contratação pública
1. Preparação e planea- mento | 2. Publicação e transparência | 3. Apresentação de propostas, abertura e seleção | 4. Avaliação e adjudi- cação | 5. Execução do contrato |
Identificar as necessidades futuras Envolver as partes inte- ressadas Analisar o mercado Definir o objeto Escolher o procedi- mento | Redigir as especificações, incluindo os critérios Preparar os documentos do concurso Publicitar o contrato Prestar esclarecimentos | Receção e abertura Aplicar motivos de exclusão Selecionar os proponentes qualificados | Avaliar as propostas Adjudicar e assinar o contrato Notificar os proponentes e publicar a adjudicação | Gerir e acompanhar a execução Emitir pagamentos Se necessário, tratar da modificação ou rescisão do contrato Encerrar o contrato |
Se a fase de preparação do procedimento de contra- tação for cumprida de forma correta, as restantes terão mais probabilidades de decorrer sem proble-
mas. Não obstante, em muitos casos, a autoridade adjudicante subestima a fase de planeamento do processo ou pura e simplesmente ignora-a.
A preparação exige tempo e conhecimentos especializados
A preparação pode, por vezes, ser morosa, mas é sempre uma fase fundamental.
Consoante a dimensão e a complexidade do contrato, esta fase do processo pode levar dias, ou mesmo meses, até o anúncio de concurso poder ser publicado. No entanto, um bom planeamento deve minimi- zar o risco de ter de modificar ou alterar um contrato durante a sua execução, e pode ajudar a evitar erros.
Assim, as autoridades adjudicantes recorrem cada vez mais a técnicos especializados na celebração de contratos, nomeadamente quando estão em causa contratos públicos complexos, de risco e de elevado valor. Esta profissionalização crescente da função da contratação pública é tida como uma boa prática.
A presente secção guiará os profissionais pelas vá- rias «práticas obrigatórias» da preparação de um procedimento de contratação.
1.1. Avaliar as
necessidades futuras
A primeira coisa que uma autoridade adjudican- te deve fazer antes de lançar um procedimento de contratação é refletir sobre a necessidade que
o processo pretende satisfazer. De facto, a necessi- dade advém de uma lacuna na capacidade do setor público para exercer uma das suas funções. As au- toridades públicas não conseguem exercê-las com os seus recursos internos, donde a necessidade de adquirirem apoio externo.
Deste modo, qualquer autoridade adjudicante deve poder justificar devidamente um procedimento de contratação pelo facto de ter de satisfazer uma ne- cessidade específica ou realizar uma atividade de interesse público.
Começar pelas razões
Em muitos casos, o objeto de um contrato é decidido precipitadamente e sem definir adequadamen- te as razões da necessidade e a finalidade do contrato. Consequentemente, as obras, fornecimentos ou serviços realizados acabam por estar parcial — ou totalmente — desligados da necessidade que deviam satisfazer.
Daqui decorre uma utilização ineficiente dos fundos públicos e uma má relação qualidade/preço.
Deve-se clarificar que a necessidade não é o produto ou o serviço que se pretende obter. A neces- sidade é a função que não está a ser cumprida para atingir um objetivo ou realizar uma atividade.
Por exemplo, os adquirentes não devem iniciar a sua reflexão afirmando «precisamos de comprar uma impressora», mas sim «precisamos de fazer impressões». Nesse caso, a função da impressão pode ser exercida com outras opções que não a aquisição, por exemplo, através da partilha de uma impressora com outros serviços ou o aluguer ou locação de uma impressora junto de uma empresa externa. Todas estas alternativas têm de ser consideradas antes de lançar o procedimento de contratação.
Resumindo, os adquirentes responsáveis pelo processo devem cumprir os seguintes passos:
Identificar a necessidade com as partes interessadas. Escolher o procedimento.
Em caso de aquisição de serviços, redigir as especificações técnicas (frequentemente designadas por caderno de encargos) (ver secção 2.1 Elaborar os documentos do concurso).
Normalmente, os planos de trabalho relativos aos projetos ou programas financiados pela UE são de- finidos para vários anos, o que significa que deverá ser mais fácil para as autoridades adjudicantes pre- verem que obras, fornecimentos ou serviços preci- sarão de adquirir.
Uma vez identificadas as necessidades, as autorida- des adjudicantes têm de avaliá-las criteriosamente antes de optarem pela contratação. Para o efeito, é preferível reunir uma pequena equipa e envolver as partes interessadas internas e externas no processo (ver secção 1.2 Envolver as partes interessadas).
Perguntas possíveis para ajudar a avaliar a necessidade
As perguntas seguintes podem ajudar a orientar os debates sobre a análise da necessidade:
Qual é a minha necessidade? Que função em falta tenho de assegurar para alcançar os meus objetivos?
Dispomos de recursos humanos e/ou técnicos a nível interno?
Podemos satisfazer a necessidade sem lançar um procedimento de contratação? Sendo frequente- mente ignoradas, as alternativas aos contratos públicos devem, contudo, ser atentamente ponde- radas e devidamente comparadas.
Analisámos formas diferentes de satisfazer as necessidades identificadas? Poderíamos proceder à aquisição ou à locação do artigo ou serviço ou constituir uma parceria público-privada para obter o que se pretende?
Que resultados finais queremos atingir?
Precisamos de adquirir obras, fornecimentos ou serviços, ou uma combinação dos mesmos? Quais os aspetos essenciais e opcionais?
É o número/âmbito necessário ou bastaria um inferior? O que é fundamental para satisfazer a necessidade?
Seria adequado adquirir soluções prontas a utilizar ou seria necessária uma solução à medida para satisfazer as nossas necessidades?
Seria pertinente iniciar um diálogo com o meio empresarial? Quais poderiam ser os impactos ambientais da aquisição?
Quais poderiam ser os impactos sociais da aquisição?
Carece a aquisição de uma abordagem inovadora para obter uma solução à medida que ainda não existe no mercado?
dos a obras, produtos ou serviços específicos. Além disso, permite que as autoridades adjudicantes considerem outros aspetos, tais como os potenciais impactos ambientais e sociais, ao definir a necessi- dade de contratação.
Exemplos de ausência de avaliação das necessidades assinalados pelos auditores
Os dois casos de estudo a seguir descritos mostram como uma avaliação correta das necessidades pode ajudar a assegurar uma utilização eficiente dos fundos públicos.
1. Aquisição desnecessária de equipamento de TI
Um departamento adquiriu 250 computadores para substituir equipamento existente que ainda não tinha sido amortizado. Esta aquisição foi considerada necessária devido à instalação de novo sohware que, alegadamente, necessitava de hardware com uma capacidade superior à dos computadores existen- tes. Os auditores examinaram este motivo e descobriram que o novo sohware poderia ter sido utilizado sem limitações nos computadores existentes. Por conseguinte, a aquisição foi considerada injustificada.
2. Fornecimento desnecessário de novas máquinas
A manutenção das rodovias públicas era efetuada por serviços regionais, que dispunham de pessoal e equipamento. O departamento adquiriu novas máquinas para um desses serviços, entre as quais um cilindro por 50000 EUR. Ao analisar as alternativas a esta aquisição, o auditor procurou apurar quantos cilindros estavam já a funcionar em carga máxima. Verificou que, noutros serviços, vários cilindros funcionavam apenas algumas horas. Com base nos dados disponíveis, o auditor concluiu que teria sido possível reafetar um destes cilindros, em vez de adquirir um novo.
Fonte: SIGMA, Notas informativas em matéria de contratação pública, Nota n.º 28: Auditoria a contrato público, setembro de 2016.
1.2. Envolver as partes interessadas
Tal como se referiu anteriormente, a melhor for- ma de efetuar uma avaliação crítica dos motivos fundamentais da aquisição passa, muitas vezes, por uma sessão de grupo interativa que envolva todas as partes interessadas principais. O mesmo se aplica, posteriormente, à elaboração das espe- cificações técnicas e ao acompanhamento da exe- cução do contrato.
Em suma, esta fase visa a nomeação e criação de uma equipa de projeto para executar o procedimen- to de contratação. A equipa deve ser composta por:
Uma equipa principal responsável pela gestão do contrato. Poderá ter de incluir uma a três pes- soas, consoante a complexidade do objeto, por
exemplo, um responsável pela celebração de contratos e um diretor técnico de projetos. To- dos os contratos necessitarão, no mínimo, de um gestor de projeto com competências técnicas e em matéria de contratos públicos que assuma a responsabilidade pelo contrato.
Um grupo de trabalho mais vasto composto pela equipa principal e por peritos internos especia- lizados na matéria (por exemplo, engenheiros civis, arquitetos, especialistas em TI ou advoga- dos), membros da administração beneficiários do produto ou serviço adquirido ou outros membros que tenham tratado de uma aquisição seme- lhante e possam contribuir com a sua experiên- cia para o trabalho do grupo. Consoante o nú- mero previsto e a complexidade dos contratos, pode haver também a necessidade de recorrer a consultores externos especializados.
As funções e responsabilidades no decorrer do pro- cesso de contratação devem ser claramente defini- das nos manuais operacionais da autoridade adju- dicante, nomeadamente para lidar com clientes ou utilizadores internos e externos.
1.2.1. Principais partes interessadas a nível interno
O reconhecimento das partes interessadas internas é fundamental para o êxito do futuro contrato. As partes interessadas podem ser clientes ou utilizado- res, ou outras partes a nível interno que tenham in- teresse no contrato. De igual modo, poderá ser per- tinente envolver representantes eleitos nesta fase inicial do procedimento.
A equipa principal tem de fazer por assegurar a parti- cipação destes grupos internos tão rapidamente quan- to possível, de modo a que possam contribuir com as suas competências especializadas para a fase de pre- paração e desenvolver a sua apropriação do projeto.
A elaboração de especificações técnicas compe- tentes é fundamental para a execução do contrato e a obtenção do resultado pretendido, pelo que as partes interessadas tecnicamente qualificadas de- vem participar no processo desde o início. À medida que a execução do contrato for evoluindo e o seu enfoque se for alterando, poderá ser necessário en- volver diferentes partes interessadas, cujas necessi- dades poderão igualmente mudar.
1.2.2. Principais partes interessadas a nível externo
Se as competências necessárias não estiverem dis- poníveis no seio da autoridade adjudicante, pode ser bastante útil envolver partes interessadas externas no processo. Estas podem ser peritos especializados (por exemplo, arquitetos, engenheiros, advogados, economistas) ou mesmo organizações empresariais, outras autoridades públicas ou empresas.
Não envolver desde cedo as pessoas certas pode acarretar custos numa fase posterior
O não reconhecimento da necessidade de envolver partes interessadas internas e externas constitui uma crítica comum a muitos contratos. Tal lacuna tem frequentemente um impacto negativo no êxito do contrato, resultando por vezes em custos adicionais para retificar erros ou omissões. As especi- ficações inadequadas dão origem a ajustamentos complexos e a um maior volume de trabalho com questões e correções imprevistas. Além disso, quando os documentos do concurso não são claros, os proponentes tendem a cobrir os seus riscos indicando preços mais elevados.
As boas práticas mostram que vale a pena a autoridade adjudicante investir em especialização técni- ca externa para preparar a contratação, de modo a assegurar o máximo proveito do dinheiro gasto e a evitar modificações ou os custos de relançamento do procedimento numa fase posterior.
No entanto, o trabalho em estreita colaboração e a consulta dos peritos externos não devem com- prometer a independência do processo de decisão das autoridades adjudicantes e/ou criar potenciais si- tuações de conflito de interesses suscetíveis de violar os princípios da igualdade de tratamento e da trans- parência. Por conseguinte, recomenda-se a aplicação dos mesmos princípios da confidencialidade e da integridade no que toca à consulta ao mercado (ver secção 1.3.2 Consulta preliminar ao mercado).
1.2.3. Integridade e conflito de interesses
Num procedimento de contratação pública, veri- fica-se um conflito de interesses sempre que seja comprometida a capacidade de uma pessoa para exercer as suas funções de forma imparcial e ob- jetiva. Isto aplica-se ao pessoal e ao gestor orça- mental responsável pelo procedimento, bem como a qualquer pessoa envolvida nas fases de abertura e avaliação das propostas.
Mais especificamente, um conflito de interesses en- globa qualquer situação em que os membros do pes- soal da autoridade adjudicante (ou outros) envolvidos no procedimento de contratação, e com capacidade
para influenciar o respetivo resultado, têm, direta ou indiretamente, um interesse financeiro, económico ou outro de natureza pessoal suscetível de comprometer a sua imparcialidade e independência.
Os conflitos de interesses não declarados levam a correções financeiras
No quadro dos FEEI, a descoberta por parte de um organismo de controlo de um conflito de interes- ses não declarado pode pôr em dúvida a imparcialidade do procedimento de contratação e conduzir a correções financeiras.
As autoridades adjudicantes devem recordar que a definição de conflito de interesses prevista na Dire- tiva 2014/24/UE é muito ampla e abrange um grande número de casos, nomeadamente:
1. O cônjuge de um funcionário administrativo de uma autoridade adjudicante responsável pelo acompanhamento de um procedimento de contratação trabalha para um dos proponentes.
2. Uma pessoa detém ações de uma empresa. Esta empresa participa num concurso em que a pessoa em causa é nomeada membro da comissão de avaliação.
3. O diretor de uma autoridade adjudicante passou uma semana de férias com o diretor executivo de uma empresa proponente num concurso lançado pela autoridade adjudicante.
4. Um responsável de uma autoridade adjudicante e o diretor executivo de uma das empresas propo- nentes exercem funções no mesmo partido político.
Fonte: Comissão Europeia, OLAF, Identificação de conflitos de interesses nos procedimentos de celebração de contratos públicos para ações estruturais, novembro de 2013.
Com base no acima exposto, as autoridades adju- dicantes estão obrigadas a verificar a existência de eventuais conflitos de interesses e a tomar as medi- das adequadas para evitar, detetar e resolver conflitos de interesses. Para o efeito, podem consultar o guia prático15 de ajuda publicado pelo OLAF em 2013.
Em concreto, uma forma simples de evitar conflitos de interesses passa por exigir que as pessoas que intervenham na seleção, avaliação ou adjudicação do contrato assinem uma declaração de ausência de conflito de interesses assim que a autoridade ad- judicante decidir lançar o procedimento de contra- tação (ver capítulo 3 Apresentação das propostas e seleção dos proponentes).
Esta declaração tem de incluir, pelo menos:
A definição completa de conflito de interesses nos termos do artigo 24.º da Diretiva 2014/24/UE. Todas as partes interessadas devem conhecer a de- finição exata e o seu âmbito bastante lato, abran- gendo, por exemplo, «um interesse financeiro, eco- nómico ou outro interesse pessoal»;
Uma declaração confirmando que a pessoa em causa não tem qualquer conflito de interesses com os operadores que apresentaram uma pro- posta a este concurso e que não existem factos ou circunstâncias, passados, presentes ou passí- veis de ocorrer num futuro previsível, que pos- sam pôr em causa a sua independência;
15 Comissão Europeia, XXXX, Identifying conflicts of interests in public procurement procedures for structural actions, November 2013. Disponível em: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxx/xxx0000/xxxxx/xxx-xxxxx/0000_00_00-Xxxxx-xxxxx-xx-xxxxxxxx-xx-xxxxxxxxx-XX.xxx.
Uma declaração indicando que a pessoa comu- nicará, assim que o detetar, qualquer conflito de interesses ao seu superior hierárquico na autori- dade adjudicante e deixará de participar no pro- cedimento de contratação.
Podem ser acrescentadas outras disposições em matéria de denúncia de irregularidades ou confiden- cialidade das informações. É apresentado no anexo um modelo de declaração de ausência de conflito de interesses e de confidencialidade.
Os adquirentes públicos devem também tomar as medidas adequadas para impedir, identificar e resol- ver de forma eficaz conflitos de interesses nos proce- dimentos de contratação, de modo a evitar distorções da concorrência e a garantir a igualdade de trata- mento para todos. Em particular, a Diretiva 2014/24/ UE considera que o conflito de interesses constitui um motivo de exclusão de um operador económico.
Podem ser retiradas mais recomendações das boas práticas a seguir enumeradas.
Boas práticas para evitar conflitos de interesses nos contratos públicos
Deve ser criado e amplamente publicado em todos os organismos públicos um código de conduta abrangendo as atividades em matéria de contratação pública. Uma vez que as funções dos funcionários públicos envolvem, normalmente, dinheiros públicos ou domínios em que é fundamental tratar todas as pessoas de forma equitativa, o código deve exigir normas mínimas relativas ao comportamento que é de esperar de todos os funcionários públicos, em especial dos que lidam com a contratação pública.
Devem existir sistemas, controlos e formação para assegurar que todas as partes interessadas impor- tantes com capacidade para influenciar decisões sobre o âmbito ou a adjudicação de um contrato estejam cientes da sua responsabilidade de agirem com imparcialidade e integridade.
Qualquer pessoa que integre a comissão de avaliação ou a equipa de projeto responsável pelo contrato deve assinar uma declaração de ausência de conflito de interesses. Uma pessoa que tenha um possí- vel conflito de interesses não deve desempenhar qualquer função na celebração de contratos.
A comissão de avaliação deve ser instada a declarar qualquer (potencial) conflito de interesses no início do procedimento de contratação. Estas declarações devem ser registadas e conservadas no processo do contrato.
Os proponentes devem ser instados a declarar qualquer conflito de interesses aquando da apre- sentação das suas propostas. Esta declaração pode ser um requisito mínimo estabelecido nos docu- mentos do concurso.
A OCDE elaborou informações pormenorizadas sobre a integridade na celebração de contratos públicos16.
16 OECD, Princípios relativos à integridade na celebração de contratos públicos, 2009. Disponível em: xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxx/xxxxxx/00000000.xxx.
1.3. Analisar o mercado
Ao determinar o que comprar, estimar os custos e an- tes de elaborar os critérios de seleção e de adjudica- ção de um procedimento de contratação, convém que os adquirentes conheçam o mercado. Assim, uma etapa importante da fase de preparação passa pela realização de uma análise preliminar do mercado em função das necessidades identificadas. O âmbito da análise pode ser limitado relativamente aos contra- tos mais pequenos, mas não deixa de ser útil para melhor definir o objeto e o âmbito do contrato.
A análise do mercado permite que as autoridades adjudicantes:
conheçam e compreendam de antemão as po- tenciais soluções disponíveis para satisfazer as necessidades;
prestem mais atenção e definam o objeto e o or- çamento do contrato;
apliquem o princípio da boa gestão financeira e obtenham a melhor relação qualidade/preço.
Recomenda-se vivamente que as autoridades adju- dicantes realizem uma análise preliminar do merca- do para planear um procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio relativamente a um contrato adjudicável apenas a um determina- do operador económico.
A análise preliminar do mercado é também neces- sária quando estão em causa contratos pré-comer- ciais e parcerias para a inovação, pois estes tipos de contratos apenas são utilizados quando o produto pretendido não existe no mercado.
As parcerias para a inovação requerem igualmente uma análise preliminar do mercado para determinar o número de fornecedores potencialmente interes- sados a operar no mercado. Tal contribui para evitar a exclusão de outros investimentos em I&D e de vá- rios concorrentes da oferta de soluções inovadoras.
Nem todos os contratos são exequíveis
Um erro comum é a autoridade adjudicante pressupor que o mercado consegue executar um contrato sem antes o consultar acerca das suas propostas. Porém, nem todos os contratos são exequíveis.
Os procedimentos de contratação podem ser mal sucedidos devido à ausência de operadores econó- micos proponentes ou de propostas aceitáveis. Por vezes, o mercado não consegue realizar as obras, fornecimentos ou serviços.
Os problemas podem ter a ver com a maturidade tecnológica, uma procura demasiado saturada ou níveis inaceitáveis de transferência do risco. A autoridade adjudicante poderá solicitar algo que está para além das capacidades atuais do mercado ou definir calendários e orçamentos irrealistas.
Se for esse o caso, as autoridades adjudicantes têm de recomeçar o procedimento de contratação e reconsiderar os objetivos, o âmbito e as condições técnicas e económicas do contrato. Estas tarefas acrescidas aumentam o volume de trabalho, o tempo e os recursos dedicados ao processo de contrata- ção, podendo ser evitadas com uma análise prévia do mercado.
Regra geral, e independentemente do método esco- lhido, todas as iniciativas associadas à análise pre- liminar do mercado têm de ser devidamente docu-
mentadas e comunicadas por escrito relativamente a cada procedimento de contratação, de modo a as- segurar a transparência e a auditabilidade.
Modelo normalizado para a análise do mercado
A OCDE elaborou uma metodologia global17 de análise do mercado, que inclui um modelo norma- lizado de relatório da análise do mercado. Este é útil para:
orientar os profissionais durante a análise do mercado;
documentar as ações levadas a cabo para garantir a transparência total desta fase do processo. Este procedimento pode servir para reunir conhecimentos a nível interno e para efeitos de auditoria.
Pode consultar recomendações pormenorizadas sobre a abordagem a adotar aqui.
Modelo genérico para relatório de estudo de mercado
Síntese
Quando teve lugar o estudo de mercado?................................................................................
Consultaram-se documentos de concursos semelhantes anteriores?
❒ Sim, indicar referência do concurso.....................................................................................
❒ Não, indicar o motivo .........................................................................................................
As informaçãoes foram coligidas recorrendo a
❒ pesquisa documental?
❒ solicitação de participantes privados do mercado?
Caso tenha sido levada a cabo uma pesquisa documental, quais as fontes consultadas?
..........................................................................................................................................
Caso tenha havido uma solicitação direta de participantes privados do mercado, de que modo foram identificados? Quantos foram contactados?
Quantos responderam? ..............................................................................
Caso tenham sido contactados consultores externos para proceder à estimativa de preços ou custos, estes assinaram um acordo de confidencialidade?..........................................................
Resultados do inquérito
Análise do mercado (número de fornecedores):........................................................................
Análise dos fornecedores (competência):.................................................................................
Análise dos fornecedores (preço):...........................................................................................
Além da relação qualidade/preço, quais foram os critérios assinalados como parte do estudo de mercado?
❒ Ambientais
❒ Sociais
❒ Inovação
❒ Outros ............................................................................................................................
17 OCDE/SIGMA, Nota n.º 32 sobre contratos públicos, Análise de mercado, consultas preliminares ao mercado e participação prévia de candidatos/proponentes, setembro de 2016.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx.
Caixa de ferramentas da análise do mercado
A Procurement Journey Scotland desenvolveu uma caixa de ferramentas completa para análises de mercado, que se encontra publicamente disponível em linha.
Este recurso presta aconselhamento e disponibiliza ferramentas como o modelo de resumo da análise do mercado, que pode ser útil às autoridades adjudicantes de outros países.
Fator | Resultados da investigação | |
Definição do mercado | O que constitui o mercado Como é descrito na indústria | Síntese dos bens/produtos/ serviços abrangidos por segmentos |
Panorâmica do mercado | Dimensão Total volume de negócios do mercado por ano Total volume (quantidade) de vendas Rácios financeiros p.ex. Rendibilidade/RI | Panorâmica do mercado por segmentos p.ex., área geográfica; clientela; setor |
Associações comerciais | ||
Principais fornecedores | Indicar se o mercado de bens/serviços é mundial, europeu, ou do Reino Unido, e identificar os principais 5 fornecedores mais apropriados | |
Crescimento do mercado | Tendências dos últimos 2-4 anos Previsões esperadas 2-4 anos Valores crescimento em termos de %, valor ou volume | Panorâmica do mercado por segmentos p.ex., área geográfica; clientela; setor Influências que afetam o crescimento |
Tendências e evolução | Tendências do mercado (procura, tecnologia, outros desenvolvimentos, abordagens, etc.) Domínios-chave de tecnologia de apoio ao mercado Atuais tecnologias – maturidade e competências | Ritmo da mudança Impacto na empresa Restrições no acesso à tecnologia |
Tendências a nível da evolução tecnológica – para quando o próximo hit? | ||
Tendências do mercado de fornecedores | Principais agentes no mercado Tendências a nível de fornecedores | Panorâmica dos principais fornecedores Evolução na atribuição de preços às políticas de descontos – volume / fidelidade / risco:recompensa |
Determinação dos preços por custo majorado | ||
Determinação dos preços de acordo com o mercado | ||
Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxx/xxxxx-0/xxxxx-0-xxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxxxx-
-commodity-supply-market-analysis
Em termos de planeamento, as boas práticas indi- cam que os estudos de mercado efetuados bastante antes da publicação do anúncio de concurso podem revelar-se extremamente úteis. Além disso, a publi- citação no JOUE para efeitos de diálogo aberto an- tes do concurso através da publicação de um anún- cio de pré-informação é acolhida de forma positiva pelo mercado, resulta em documentos do concurso e propostas de natureza mais qualitativa e reduz o risco de queixas numa fase posterior.
Existem duas formas de analisar o mercado:
1. O estudo de mercado;
2. A consulta preliminar ao mercado envolvendo candidatos ou proponentes.
O âmbito e a profundidade da análise de mercado variarão em função da natureza e da dimensão do contrato. Uma pesquisa documental visando clarifi- car a estrutura do mercado, identificar os operado- res económicos ativos e conhecer os preços pode constituir uma abordagem adequada para procedi- mentos de contratação normais.
1.3.1. Estudo de mercado
O método mais comum de análise do mercado pré- via à elaboração de um procedimento de contrata- ção é a pesquisa documental, que pode ser reali- zada utilizando os recursos internos da autoridade
adjudicante. Consiste na recolha de informações, sobretudo com base na Internet e em contactos por correio ou telefónicos.
O estudo de mercado baseado na pesquisa docu- mental pode fornecer informações sobre a dispo- nibilidade de produtos ou serviços que satisfaçam as necessidades da autoridade adjudicante. A au- toridade pode assim determinar a abordagem de contratação mais adequada sem grande dispêndio de tempo ou recursos.
As fontes de informação mais frequentes são:
os serviços internos que lidam com o objeto do contrato;
catálogos de produtores, distribuidores e comer- ciantes;
publicações de imprensa (publicações especiali- zadas, revistas, boletins informativos, etc.);
associações comerciais, organizações empresa- riais ou câmaras de comércio;
estudos de mercado existentes.
Os adquirentes públicos devem analisar estas dife- rentes fontes de informação aplicando os critérios seguintes.
Quadro 3. Critérios indicativos da análise do mercado
Categorias de análise | Dados e informações |
Maturidade do mercado | Mercado estabelecido, mercado em fase de desenvolvimento, existência de fornecedores suficientes para garantir uma concorrência efetiva. |
Capacidade de execução do mercado | No prazo exigido, à escala exigida e dentro do orçamento disponível. |
Normas e condições | Condições normalmente aplicadas a contratos semelhantes, potenciais limitações do mercado, capacidade dos operadores económicos para cumprirem determinadas normas. |
Valor do contrato | Preços do mercado recentes, estrutura de preços, repartição dos custos de contratos semelhantes, custos fixos e variáveis dentro de um orçamento semelhante. |
Critérios de seleção e adjudicação | Requisitos mínimos em contratos semelhantes, considerações qualita- tivas pertinentes, ensinamentos retirados de experiências semelhantes. |
Execução do contrato | Riscos potenciais, metas principais, gestão do tempo, ensinamentos retirados de experiências semelhantes. |
Nos contratos complexos, deve ser estabelecida uma série de referências predefinidas que indiquem o que seria considerado uma proposta aceitável. A autoridade adjudicante pode até elaborar previa- mente uma proposta teoricamente ideal.
Sempre que pertinente ou necessário, podem ser empreendidas outras atividades mais ativas de prospeção do mercado, por exemplo, a participação em conferências, feiras, seminários, ou consultas ao mercado com a participação prévia de candidatos.
1.3.2. Consulta preliminar ao mercado
A consulta preliminar ao mercado consiste em en- trevistar partes interessadas do mercado ou contac- tar pessoas conhecedoras do domínio em causa, por exemplo, peritos independentes, organismos espe- cializados, organizações empresariais ou operado- res económicos.
A consulta ao mercado tem como finalidade:
1. preparar melhor o procedimento de contratação;
2. informar as empresas do mercado em causa so- bre o contrato previsto.
Um diálogo com o mercado antes do início do proces- so de contratação pode ajudar a identificar soluções inovadoras e novos produtos ou serviços que a auto- ridade pública eventualmente desconheça. De igual modo, pode ajudar o mercado a satisfazer os critérios aplicados no processo de contratação explicando os requisitos que a autoridade pública deverá impor.
Apesar de não haver regras específicas que regula- mentem o processo de consulta ao mercado, este tem sempre de observar os princípios fundamentais da não discriminação, da igualdade de tratamento e da transparência. Este aspeto é particularmente importante se a autoridade adjudicante solicitar ou aceitar conselhos de terceiros ou operadores econó- micos individuais.
O mercado tem de ser abordado de forma a assegu- rar o respeito pelos princípios da transparência e da igualdade de tratamento, e a evitar a divulgação de informação privilegiada e/ou de posições privilegia- das no mercado.
Consulta ao mercado sem distorções da concorrência
Importa ter o cuidado de não falsear a concorrência dando previamente conhecimento a determina- dos operadores económicos de um procedimento de contratação previsto e/ou dos respetivos parâme- tros. A concorrência pode também ser falseada caso as especificações técnicas possam ser tidas como influenciadas ou «espelhando» as especificações de um produto ou serviço disponível no mercado.
Quando preparam os concursos, as autoridades adjudicantes podem realizar consultas ao mercado, mas assegurando sempre que a participação de uma empresa anteriormente consultada não falseie a concorrência durante o processo do concurso. Cabe-lhes igualmente assegurar que as informações partilhadas com uma empresa devido à sua participação anterior sejam também disponibilizadas às outras empresas participantes.
A fim de garantir uma concorrência leal e evitar a exclusão de um proponente mais favorecido, as auto- ridades adjudicantes devem tomar as seguintes medidas:
Anunciar abertamente a consulta preliminar ao mercado (por exemplo, através da publicação de um anúncio de pré-informação nos portais de contratos públicos nacionais e no TED);
Partilhar com os outros candidatos e proponentes todas as informações pertinentes que resultem da participação de um candidato ou proponente na preparação do procedimento de contratação;
Fixar prazos adequados para a receção das propostas, de modo a dar a todos os candidatos tempo suficiente para analisar as informações.
Neste contexto, a análise levada a cabo pela autoridade adjudicante não deve ser formal, devendo igualmente comparar as propostas apresentadas pelos proponentes não participantes na preparação do procedimento.
Os contratos pré-comerciais18, a par de procedimen- tos específicos como os diálogos concorrenciais ou as parcerias para a inovação, permitem às autorida- des públicas dialogar com o mercado.
1.4. Definir o objeto
As autoridades adjudicantes tendem a considerar que a definição do objeto do contrato (ou seja, o ob- jeto, a duração e o valor) constitui a primeira etapa de um procedimento de contratação. No entanto, tal definição deve ocorrer apenas depois da avaliação da necessidade, da identificação e mobilização das partes interessadas e da análise do mercado.
Paralelamente à definição do objeto, nesta fase, a autoridade adjudicante tem de determinar o tipo, a duração, o calendário, o valor e a estrutura do contrato.
1.4.1. Objeto
É essencial que os adquirentes públicos identifiquem claramente o objeto, de modo a escolherem correta- mente o procedimento de contratação a seguir e o tipo de contrato adequado. Os códigos de referência fornecidos pelo Vocabulário Comum para os Con- tratos Públicos19 descrevem em pormenor os vários tipos de objeto e podem ajudar a definir a tarefa.
O objeto do contrato deve basear-se num estudo de viabilidade claro.
O estudo de viabilidade constitui a justificação de um projeto ou contrato proposto com base nos seus benefícios previstos. A autoridade adjudican- te deve providenciar a elaboração do estudo de viabilidade no departamento de origem do pedido de adjudicação e a sua aprovação pela hierarquia correspondente.
Estudo de viabilidade
Por vezes, avalia-se uma necessidade e lança-se um procedimento de contratação sem documentar as razões subjacentes a determinadas opções nem obter as devidas aprovações. Contudo, é essencial que qualquer decisão no sentido de iniciar um con- trato público assente numa avaliação sistemática dos aspetos envolvidos e das opções disponíveis. Os procedimentos de contratação baseados apenas numa avaliação superficial e em pressupostos não testados poderão não atingir os seus objetivos.
Antes do lançamento de um procedimento de con- tratação, as autoridades adjudicantes devem elabo- rar um estudo de viabilidade que indique claramente os motivos pelos quais a contratação deve avançar e que demonstre que os aspetos fundamentais do planeamento foram considerados.
Os recursos e o tempo consagrados à preparação do estudo de viabilidade devem ser sempre propor- cionais à dimensão e complexidade do projeto: nem todos os aspetos são necessários nos projetos mais pequenos.
18 Comunicação da Comissão sobre «Contratos pré-comerciais: Promover a inovação para garantir serviços públicos sustentáveis de alta qualidade na Europa» (COM(2007) 799, 14/12/2007).
19 Comissão Europeia, DG GROW, Vocabulário Comum para os Contratos Públicos.
Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxx_xx.
O estudo de viabilidade tem por objetivo apresen- tar uma fundamentação clara para a linha de ação proposta, demonstrando que o projeto/contrato irá:
satisfazer as necessidades da organização; escolher o processo de concurso mais adequado; ser exequível;
A estrutura básica abaixo pode ser utilizada como modelo para a elaboração do estudo de viabilidade, especificando todos os elementos que este último deve abranger:
contexto e descrição da necessidade;
benefícios a concretizar/problemas que o contra- to irá resolver;
ser economicamente acessível; custos estimados e disponibilidade orçamental;
ser um acordo comercial sólido; e resumo do cronograma;
ser sustentável.
O estudo de viabilidade deve ser aprovado ao nível adequado da autoridade adjudicante, de modo a as- segurar o orçamento necessário na fase de planea- mento da contratação. Deve ser sempre aprovado antes do lançamento efetivo do procedimento de contratação.
O estudo de viabilidade pode seguir uma estrutu- ra básica nos procedimentos de contratação habi- tuais ou mais complexa nos procedimentos mais complexos.
envolvimento de recursos internos, partes inte- ressadas ou utilizadores; e
riscos potenciais (ver secção 5.2.2 Gestão dos riscos).
Nos procedimentos de contratação mais complexos ou de maior dimensão, um estudo de viabilidade bem preparado representará um instrumento fundamental para a autoridade adjudicante na preparação e exe- cução do contrato. Pode ser utilizado se o contrato for contestado e para ajudar a referida autoridade a en- frentar eventuais dificuldades e situações imprevistas.
Por conseguinte, o estudo de viabilidade deve forne- cer informações mais pormenorizadas, que podem ser organizadas do seguinte modo:
Quadro 4. Estrutura pormenorizada do estudo de viabilidade de contratos complexos
Secção | Conteúdo sugerido |
ENQUADRAMENTO ESTRATÉGICO | Contexto e descrição da necessidade; Alinhamento com as estratégias e planos internos; Estratégias externas tidas em consideração (quando aplicável); Objetivos do contrato; Benefícios a concretizar; Principais partes interessadas; Fatores de sucesso e de que forma serão medidos; Riscos potenciais |
ESTUDO DE MERCADO | Panorâmica do mercado; Análise dos fornecedores; Preços de mercado; Resultados das consultas (quando aplicável); Tendências e evolução. |
Secção | Conteúdo sugerido |
AVALIAÇÃO DAS OPÇÕES | Lista de opções disponíveis; Análise da relação custos/benefícios de alto nível, incluindo os benefícios não financeiros; Opção preferida e fundamentação para a escolha; Está a opção preferida disponível através de um contrato já existente? |
ACESSIBILIDADE ECONÓMICA | Financiamento disponível e respetivas fontes; Estimativa de custos; Custo do ciclo de vida (quando aplicável). |
EXEQUIBILIDADE | Plano de alto nível das tarefas; Calendário de execução do contrato. |
CONCLUSÃO | Principais ensinamentos; Próximas etapas; Principais aspetos merecedores de atenção; Recomendação para aprovação. |
Tipo de contrato
Contrato misto combinando obras, fornecimentos e/ou serviços
Relativamente aos contratos mistos que combinam obras, fornecimentos e/ou serviços num único contrato, o objeto principal tem de ser determinado em função do elemento de valor mais elevado ou da parte do contrato mais essencial para satisfazer a necessidade.
Mais especificamente, os critérios a aplicar pelos adquirentes públicos para determinar o tipo de con- trato são os seguintes:
Incumbe também à autoridade adjudicante deter- minar se o objeto do contrato constitui um contrato de obras, fornecimento ou serviços (ver quadro 1. Tipo de contratos públicos). Tal determinação será especialmente importante para identificar os limia- res a considerar ao aplicar a legislação da UE.
Esta análise pode igualmente concluir que o contra- to de concessão é uma opção adequada.
Em casos muito específicos, é ainda possível com- binar obras, fornecimentos e serviços em contratos mistos.
Situações | Critérios para determinar o tipo de contrato |
Obras + fornecimentos | Objeto principal do contrato |
Obras + serviços | Objeto principal do contrato |
Serviços + fornecimentos | Valor mais elevado |
Serviços + serviços ao abrigo do regime simplificado | Valor mais elevado |
Em casos específicos, o objeto do contrato pode também inserir-se no âmbito de aplicação de várias direti- vas da UE em matéria de contratos públicos.
Contrato misto abrangido por várias diretivas da UE
No que respeita aos contratos mistos para aquisição de objetos abrangidos pela Diretiva 2014/24/UE e aos procedimentos de contratação não abrangidos pela referida diretiva, o regime jurídico aplicável depende de as diferentes partes do contrato serem ou não objetivamente separáveis.
1) Se as diferentes partes forem separáveis, a autoridade adjudicante pode optar por
(a) adjudicar contratos distintos para as partes distintas; ou
(b) adjudicar um contrato único.
Se a autoridade adjudicante optar por adjudicar contratos distintos para as partes distintas, a decisão quanto à legislação a aplicar a cada um dos contratos distintos tem de ser tomada com base nas carac- terísticas da parte distinta em causa.
Se a autoridade adjudicante decidir adjudicar um contrato único, aplica-se a Diretiva 2014/24/UE.
2) Se as diferentes partes forem inseparáveis, a legislação aplicável tem de ser determinada com base no objeto principal do contrato em causa.
1.4.2. Contrato único ou em lotes
Uma vez cumpridas as etapas anteriores, os ad- quirentes públicos podem decidir entre ter apenas um contrato ou fracioná-lo em lotes. As autorida- des adjudicantes são incentivadas a fracionar os contratos em lotes, visto que tal permite ajudar as pequenas e médias empresas a participarem nos contratos públicos.
Os contratos que abranjam um conjunto de forne- cimentos ou serviços direcionados para um objetivo semelhante, e cujo valor cumulativo limite a capa- cidade de oferta ou prestação integral dos mesmos a um número reduzido de operadores, devem ser fracionados em lotes. Tal possibilitará que qualquer operador interessado concorra a um ou mais lotes.
O fracionamento de um contrato em lotes au- menta a concorrência, visto que haverá mais pro- babilidades de as autoridades adjudicantes obterem um leque mais vasto de proponentes colocando no mercado um maior número de contratos igualmen- te mais pequenos. Deste modo, embora o fraciona- mento em lotes não deva ser obrigatório para todos
os contratos, deve ser ponderado na elaboração do estudo de viabilidade.
O fracionamento em lotes é também adequado quando um contrato relativo a uma única aquisição é constituído por vários produtos ou serviços ofere- cidos por empresas a operar em diferentes setores da economia (por exemplo, as atividades de infor- mação e comunicação incluem, frequentemente, a gestão de sítios Web, a produção de vídeos ou a publicação de material escrito). Nestes casos, uma empresa que, mesmo sendo altamente eficiente no seu setor, não tivesse como prover a totalidade dos produtos ou serviços do contrato, ficaria injusta- mente impedida de concorrer.
O fracionamento de um contrato em lotes fa- cilita igualmente a apresentação de propostas pelas PME. Por exemplo, em muitos contratos de valor elevado, a concorrência só pode ser assegu- rada mediante o fracionamento do contrato, por- quanto apenas um pequeno número de operadores económicos teria capacidade para oferecer todos os produtos ou serviços pretendidos, o que colocaria a autoridade adjudicante na sua dependência.
Fracionar em lotes ou explicar
A menos que o Estado-Membro exija que o contrato seja dividido em lotes, as autoridades adjudi- cantes têm de explicar por escrito as principais razões que levaram à sua decisão de não fracionar o contrato em lotes. Esta clarificação tem de constar dos documentos do concurso ou no relatório final sobre a adjudicação do contrato.
Por exemplo, as autoridades adjudicantes tendem a não fracionar um contrato em lotes porque um contrato único é mais fácil de organizar e pode originar economias de escala. Com efeito, é mais difí- cil gerir uma situação com vários contratos e várias partes interessadas.
Se decidir adjudicar um contrato por lotes separados, a autoridade adjudicante não terá de apresentar qualquer explicação e poderá passar à determinação da dimensão e do objeto de cada lote.
A autoridade adjudicante deve indicar, no anúncio do concurso ou no convite à confirmação de inte- resse, se é possível apresentar propostas para todos os lotes, para determinados lotes ou para um único lote. Mesmo que possam ser apresentadas propos- tas para vários ou para todos os lotes, as autorida- des adjudicantes podem limitar o número de lotes a adjudicar a um proponente. No entanto, têm de indicar o número máximo de lotes por proponente no anúncio do concurso.
A autoridade adjudicante tem de definir regras ou critérios objetivos e não discriminatórios a aplicar nos casos em que a aplicação dos critérios de adju- dicação resulte na adjudicação a um proponente de um número de lotes superior ao número máximo fi- xado. Ao determinar os lotes a adjudicar, a comissão de avaliação (ver secção 4.1 Constituir a comissão de avaliação) tem de aplicar as regras ou critérios indicados nos documentos do concurso.
A autoridade adjudicante pode adjudicar contra- tos que combinem vários ou todos os lotes. Neste caso, a autoridade adjudicante tem de especificar no anúncio do concurso que se reserva esse direi- to, bem como indicar os lotes ou grupos de lotes que podem ser combinados. Uma vez que a Dire- tiva 2014/24/UE confere esta possibilidade a título facultativo, os profissionais têm de verificar o que estabelece o direito nacional.
1.4.3. Duração do contrato
A autoridade adjudicante tem de estabelecer a du- ração do contrato, ou seja, o período compreendido entre a assinatura do contrato e a aceitação dos produtos ou prestações finais.
Recomenda-se que esta duração inclua a execução das tarefas e a aprovação de eventuais prestações intercalares (por exemplo, serviços, produtos ou fa- ses parciais), visto que, normalmente, a aprovação de uma prestação intercalar determina se o adjudi- catário deve ou não continuar a executar as tarefas. Além disso, o tempo despendido pela autoridade adjudicante para aprovar uma prestação não deve reduzir o tempo concedido ao adjudicatário para executar o contrato.
Normalmente, o contrato cessa depois de ambas as partes cumprirem as suas obrigações: o adjudi- catário efetuou a entrega de acordo com as condi- ções do contrato e a autoridade adjudicante efetuou o pagamento final. Contudo, algumas das condições em matéria de confidencialidade e acesso dos au- ditores podem continuar em vigor muito depois do termo do contrato.
Estabelecer um calendário realista
Durante a fase de planeamento, é necessário estabelecer um calendário para todo o processo de con- tratação, incluindo possíveis procedimentos de recurso, desde a adjudicação do contrato até à fase de execução. Os calendários demasiado otimistas são comuns e levam a erros nas fases de execução posteriores. Por exemplo, podem resultar no fracasso do processo de contratação ou em problemas de execução graves, devido a prazos irrealistas para a elaboração de propostas que limitam o número e afetam a qualidade das mesmas.
A contratação pública de obras, fornecimentos ou serviços que envolvam fundos da UE ocorre frequen- temente no âmbito de um projeto de maior enver- gadura financiado pela UE passível de ser executa- do através de vários contratos públicos. Os atrasos num contrato podem afetar a execução de outros contratos. A calendarização das aprovações de subvenções e dos pagamentos constitui uma difi- culdade suplementar aquando do lançamento de procedimentos de contratação. É necessário que as autoridades adjudicantes tenham este aspeto em conta numa fase inicial do processo.
1.4.4. Valor do contrato
Outro elemento importante a definir nesta fase, e que deve ser publicado no anúncio do concurso, é o valor do contrato, ou seja, o orçamento máximo disponível para os operadores económicos.
A definição de um orçamento realista para que um contrato atinja os resultados pretendidos, sem deixar de obter uma boa relação qualidade/preço, é fundamental e deve basear-se num conjunto de
requisitos claros e em informações atualizadas so- bre os preços de mercado.
A autoridade adjudicante tem de calcular e docu- mentar uma estimativa do valor do contrato, de modo a que a justificação e a fundamentação sub- jacentes ao valor de uma aquisição estejam dispo- níveis no futuro, quer para outros funcionários da autoridade adjudicante quer para eventuais audi- tores. A autoridade adjudicante terá de demonstrar não só as fontes e métodos de cálculo da estima- tiva, mas também a boa relação qualidade/preço da aquisição.
Definição — o que é o valor do contrato? O valor estimado baseia-se no volume total dos serviços, fornecimentos ou obras a adquirir ao lon- go de toda a duração do contrato, incluindo todas as opções, fases ou possíveis renovações. Engloba a remuneração total estimada do adjudicatário, in- cluindo todos os tipos de despesas, por exemplo, re- cursos humanos, materiais e transportes, e abrange também custos suplementares como manutenção, licenças personalizadas, custos de funcionamento ou despesas de deslocação e de estadia.
O fracionamento artificial do valor do contrato é ilegal
A autoridade adjudicante não pode fracionar artificialmente obras, fornecimentos ou serviços de maior dimensão em unidades mais pequenas para evitar os limiares da UE para publicitação no JOUE ou limiares nacionais, ou para evitar a aplicação de determinados procedimentos concorrenciais.
Relativamente às obras, tem de existir uma junção de todos os contratos separados que tenham uma rela- ção temporal e funcional entre si. De um modo geral, se o conjunto dos contratos se referir ao mesmo objeto, os valores têm de ser agregados. Se os valores juntos forem superiores aos limiares, os contratos têm de ser publicitados no JOUE. Os projetos de colaboração com vários parceiros têm de ter em conta os requisitos de celebração de contratos públicos ao nível do projeto, ou seja, não ao nível de cada parceiro.
Por exemplo, se uma autoridade adjudicante necessitar de pintar um edifício com dez salas, não pode dividir o contrato em dez ou menos contratos (por exemplo, seis) e adjudicá-los sem concurso. Todos esses serviços/fornecimentos ou obras têm de ser «reunidos» para criar um conjunto funcional. Assim, neste exemplo, o valor do contrato tem de ser o valor total dos dez contratos. O valor global determina se é necessário ou não lançar um concurso nos termos da Diretiva 2014/24/UE.
Exemplos de fracionamento artificial ou «seccionação»
1. A análise de um plano de celebração de contrato para um projeto num edifício público revelou um padrão de criação de vários lotes com montantes ligeiramente inferiores ao limiar previsto na diretiva, sem uma justificação técnica clara. Todos estes lotes foram adjudicados a nível local, sem ter em con- sideração o valor global dos lotes, que ultrapassava largamente o limiar.
2. As obras do projeto foram artificialmente fracionadas num contrato a adjudicar por concurso, cujo valor era 1 % inferior ao limiar previsto na diretiva e num «contrato de obras próprias» executadas diretamente pela autoridade adjudicante.
3. Uma proposta de aquisição de uma determinada quantidade total de veículos é artificialmente sub- dividida em vários contratos com o intuito de assegurar que o valor de cada contrato fique abai- xo dos limiares, ou seja, evitando deliberadamente a publicação do contrato no JOUE para todo o conjunto de fornecimentos.
Oportunidade — Quando deve o valor do contrato ser definido?
As regras em matéria de contratos públicos exigem que o valor seja válido aquando da publicação do concurso ou do lançamento do procedimento sem publicação. No entanto, recomenda-se que os ad- quirentes públicos estimem o valor do contrato no início do processo, ao definirem o objeto. Em todo o caso, se a Diretiva 2014/24/UE for aplicável,
o preço estimado com valor jurídico é o publicado no anúncio de concurso.
Método — Como calcular o valor do contrato?
Os profissionais da contratação pública devem esti- mar o valor da aquisição com base na experiência adquirida, em contratos semelhantes anteriores e/ ou num estudo ou consulta de mercado preliminares.
Tem de ser calculado sem IVA.
Se o contrato estiver fracionado em lotes, o valor da aquisição é o valor cumulativo da totalidade dos lotes.
Nesta fase, os custos do ciclo de vida podem ser tidos em consideração, visto que constituem um método para avaliar o orçamento necessário (ver secção 2.3 Definir os critérios).
No caso dos contratos de obras, importa ter em con- ta não apenas o valor das obras, mas também o va- lor total estimado dos fornecimentos necessários à execução das mesmas e postos à disposição do adjudicatário pela autoridade adjudicante.
1.4.5. Contratação conjunta
A contratação conjunta consiste na combinação de procedimentos de contratação de duas ou mais au- toridades adjudicantes. Mais concretamente, é lan- çado apenas um procedimento de contratação em nome de todas as autoridades adjudicantes parti- cipantes para a aquisição de serviços, produtos ou obras comuns.
A contratação conjunta pode ocorrer entre várias autoridades adjudicantes do mesmo Estado-Mem- bro ou entre autoridades adjudicantes de diferentes Estados-Membros, através da contratação pública transfronteiriça.
Iniciativas conjuntas de aquisição ocasionais
Ocasionalmente, duas ou mais autoridades adjudi- cantes podem acordar a realização de um único pro- cedimento de contratação conjunta. Se um procedi- mento de contratação for realizado conjuntamente em nome e por conta de todas as autoridades adju- dicantes em causa, estas ficam solidariamente res- ponsáveis pelo cumprimento das respetivas obriga- ções legais.
Porém, se um procedimento de contratação conjun- ta for realizado por várias autoridades adjudicantes, mas o contrato não for partilhado por inteiro (ou seja, apenas certas tarefas do contrato são conjun- tamente adquiridas), as autoridades adjudicantes ficam solidariamente responsáveis apenas pelas partes efetuadas em conjunto.
Contratação pública transfronteiriça
As autoridades adjudicantes de vários Estados-
-Membros podem realizar uma contratação conjun- ta. Esta pode envolver instituições públicas de dife- rentes Estados-Membros ou recorrer a centrais de compras situadas noutro Estado-Membro.
Se as atividades de aquisição centralizadas forem asseguradas por uma central de compras situada noutro Estado-Membro, tais atividades terão de conformar-se com a legislação nacional do Estado-
-Membro em que se situa a central de compras.
A atribuição de responsabilidades entre autorida- des adjudicantes de diferentes Estados-Membros, nomeadamente a gestão do procedimento de con- tratação, a distribuição das obras, fornecimentos ou serviços a adjudicar, a celebração dos contratos e o direito nacional aplicável têm de ser claramente in- dicados nos documentos do concurso.
1.5. Escolher o procedimento
A decisão sobre o procedimento a utilizar tem um caráter fundamental e estratégico, afetando todo o processo de contratação. Deve ser tomada e justi- ficada na fase de planeamento.
A Diretiva 2014/24/UE prevê cinco procedimen- tos principais, bem como critérios específicos para determinadas situações, que são apresentados na presente secção. É possível utilizar um novo proce- dimento, designado por «contrato pré-comercial», para adquirir serviços de I&D, que, no entanto, não é abrangido pela Diretiva 2014/24/UE.
A fim de escolher o procedimento a utilizar, as auto- ridades adjudicantes necessitam de ponderar uma série de fatores, designadamente:
os requisitos específicos e o objetivo de cada pro- cedimento;
os benefícios da plena concorrência aberta; as vantagens de restringir a concorrência;
a carga administrativa inerente a cada procedi- mento;
o risco provável de queixas e utilização de vias de recurso, frequentemente associado aos riscos de corrupção e de conluio; e
o incentivo a soluções inovadoras ou à medida para uma necessidade específica.
A matriz de decisão seguinte visa dar aos profis- sionais uma panorâmica das possibilidades que os diferentes procedimentos de contratação oferecem, bem como as respetivas vantagens e desvantagens.
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Quadro 5. Matriz de decisão para apoiar a escolha do procedimento de contratação
Procedi- mentos | Requisitos específicos para a utilização do procedimento | Fases | Número mínimo de candidatos | Nível de concorrência | Volume de trabalho para as autoridades adjudicantes | Risco de queixas, utilização de vias de recurso ou irregularidades | Incentivo a ideias ou produ- tos inova- dores ou à medida |
Concurso aberto | Nenhum. Pode ser utilizado para todas as aquisições. | 1. Seleção e avaliação | Nenhum. Todos os candidatos interessados podem apresentar uma proposta. | ALTA Número ilimitado de propostas. | ALTO Todas as propostas conformes têm de ser analisadas pela AA, o que pode atrasar a adjudicação. Intensivo em recursos tanto para a AA como para os candidatos, que têm de elaborar uma proposta completa. | BAIXO Decisão diretamente focada na adjudicação. Riscos de transparência limitados, visto trata-se de um procedimento aberto, transparente e concorrencial. | BAIXO |
Concurso limitado | Nenhum. Pode ser utilizado para todas as aquisições. | 1. Pré- qualificação 2. Seleção e avaliação | Todos os candidatos interessados podem apresentar uma manifestação de interesse. Pelo menos cinco candidatos pré- selecionados podem apresentar uma proposta. | MÉDIA Número limitado de candidatos autorizados a apresentar uma proposta. Possibilidade de limitar a participação apenas a operadores de mercado com um elevado nível de especialização. | MÉDIO Número limitado de propostas para avaliar, sendo por isso menos intensiva em recursos para a comissão de avaliação/AA. Os procedimentos em duas fases poderão ser mais prolongados, a fim de respeitar os prazos exigidos. | MÉDIO Maior possibilidade de conluio ou corrupção devido ao poder discricionário acrescido da AA. | BAIXO |
Procedimen- to concor- rencial com negociação | Preencher um ou vários dos seguintes critérios: Um concurso aberto ou limitado resultou apenas na apresentação de propostas irregulares ou inaceitáveis. As necessidades da AA não podem ser satisfeitas sem a adaptação das soluções disponíveis. O objeto compreende a conceção ou soluções inovadoras. A AA não pode definir as especificações técnicas com precisão suficiente por referência às normas ou requisitos técnicos definidos. O contrato não pode ser adjudicado sem negociações prévias devido a circunstâncias ou riscos específicos relacionados com a natureza, a complexidade ou matérias jurídicas e financeiras. | 1. Pré- qualificação 2. Negociação e avaliação | Todos os candidatos interessados podem apresentar um pedido de participação em resposta a um anúncio de concurso. Pelo menos três candidatos pré- selecionados podem apresentar uma proposta. | MÉDIA Número limitado de candidatos autorizados a apresentar uma proposta. Possibilidade de limitar a participação apenas a operadores de mercado com um elevado nível de especialização. | ALTO O ónus da prova em relação às circunstâncias que permitem a utilização deste procedimento recai sobre a AA. A AA está fortemente envolvida na negociação ou diálogo com os proponentes. Número limitado de propostas para avaliar, sendo por isso menos intensivo em recursos para a comissão de avaliação/AA. Os procedimentos em duas ou três fases poderão ser mais prolongados, a fim de respeitar os prazos exigidos. | MÉDIO Maior possibilidade de conluio ou corrupção devido ao poder discricionário acrescido da AA. | MÉDIO |
Diálogo con- correncial | 1. Pré- qualificação 2. Diálogo 3. Seleção e avaliação | ALTO Maior possibilidade de conluio ou corrupção devido ao poder discricionário acrescido da AA. Os requisitos em matéria de transparência são particularmente exigentes na fase do diálogo. | ALTO |
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Procedi- mentos | Requisitos específicos para a utilização do procedimento | Fases | Número mínimo de candidatos | Nível de concorrência | Volume de trabalho para as autoridades adjudicantes | Risco de queixas, utilização de vias de recurso ou irregularidades | Incentivo a ideias ou produ- tos inova- dores ou à medida |
Parceria para a inovação | A AA contrata o desenvolvimento e a aquisição de produtos, serviços ou obras inovadores ainda não disponíveis no mercado. | 1. Pré- qualificação 2. Negociação 3. Entrega ou prestação | Todos os candidatos interessados podem apresentar um pedido de participação em resposta a um anúncio de concurso. Pelo menos três candidatos pré- selecionados podem apresentar uma proposta. | MÉDIA Número limitado de candidatos autorizados a apresentar uma proposta. Possibilidade de limitar a participação apenas a operadores de mercado com um elevado nível de especialização. | ALTO O ónus da prova em relação às circunstâncias que permitem a utilização deste procedimento recai sobre a AA. A AA está fortemente envolvida na execução do contrato, visto que adquire e acompanha a investigação & desenvolvimento e a entrega ou prestação de um novo produto ou serviço ainda não existente. Potencialmente, número limitado de propostas para avaliar, sendo por isso menos intensivo em recursos para a comissão de avaliação/AA. Os procedimentos em três fases poderão ser mais prolongados, a fim de respeitar os prazos exigidos. | ALTO Maior possibilidade de conluio ou corrupção devido ao poder discricionário acrescido da AA. Os requisitos em matéria de transparência são particularmente exigentes nas fases de negociação e de execução do contrato. Risco de exclusão de outros investimentos em I&D e da concorrência na fase de entrega ou prestação (as regras em matéria de auxílios estatais à I&D&I de 2014 estabelecem que só não existe risco de auxílio estatal quando o procedimento é limitado à aquisição de produtos ou serviços únicos ou especializados para os quais não existem outros potenciais fornecedores no mercado). | ALTO |
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Concurso para trabalhos de conceção | O júri tem de ser composto exclusivamente por pessoas singulares independentes dos participantes no concurso. | 1. Seleção e avaliação | Todos os candidatos interessados podem apresentar um pedido de participação em resposta a um anúncio de concurso. Possibilida- de de limitar o número de participantes com base em critérios de seleção claros e não discrimi- natórios. | MÉDIA Número limitado de candidatos autorizados a apresentar uma proposta. | ALTO Intensivo em recursos tanto para a AA ou o júri como para os candidatos, que têm de elaborar uma proposta completa. | BAIXO As decisões respeitam a um procedimento com uma única fase. A decisão emana de um júri independente que inclui frequente- mente partes interessa- das externas. | ALTO |
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Procedi- mentos | Requisitos específicos para a utilização do procedimento | Fases | Número mínimo de candidatos | Nível de concorrência | Volume de trabalho para as autoridades adjudicantes | Risco de queixas, utilização de vias de recurso ou irregularidades | Incentivo a ideias ou produ- tos inova- dores ou à medida |
Procedi- mento por negociação sem publi- cação prévia de anúncio de concurso | Este procedimento constitui uma derrogação às regras gerais, apenas podendo ser utilizado numa ou mais das circunstâncias excecionais seguintes: Relativamente a obras, fornecimentos ou serviços: Um concurso aberto ou limitado não atraiu quaisquer propostas ou qualquer proposta adequada; Urgência extrema justificada por acontecimentos imprevisíveis; O contrato só pode ser executado por um determinado operador económico caso tenha por objeto uma obra de arte ou espetáculo artístico único, não exista concorrência por razões técnicas ou seja necessário proteger direitos exclusivos. Relativamente a obras ou serviços: Novas obras ou novos serviços que repitam as obras ou serviços semelhantes, desde que estejam em conformidade com um projeto de base para o qual foi adjudicado o contrato original. Relativamente a fornecimentos ou serviços: Por motivos técnicos ou artísticos, ou devido à existência de direitos especiais ou exclusivos, apenas existe um fornecedor ou prestador de serviços possível. | 1. Seleção e avaliação | Possibilidade de limitar o número de participantes a um só. | BAIXA A AA escolhe os operadores económicos para a negociação. | BAIXO Menor volume de trabalho para a AA devido ao número reduzido de propostas para avaliar. São necessárias competências negociais para conduzir o processo de forma adequada. | ALTO A utilização do procedimento tem de ser a título excecional e facilmente contestável pelos operadores económicos prejudicados. Maior possibilidade de conluio ou corrupção devido ao poder discricionário acrescido da AA. | BAIXO |
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Aquisição de fornecimentos ou serviços em condições especialmente vantajosas; Relativamente apenas a fornecimentos: Fornecimentos cotados e adquiridos num mercado de matérias-primas. Produtos fabricados apenas para fins de investigação, estudo, experimentação ou desenvolvimento; Entregas complementares para a substituição parcial ou a ampliação de fornecimentos ou instalações existentes, de modo a evitar incompatibilidades ou dificuldades técnicas. Relativamente apenas a serviços: Contrato a adjudicar ao vencedor de um concurso para trabalhos de conceção. | |||||||
Contrato pré- comercial Nota: Este procedimento não é abrangido pela Diretiva 2014/24/UE. | A AA adquire serviços de I&D para investigar e/ou desenvolver produtos, serviços ou obras inovadores ainda não disponíveis no mercado. | 1. Seleção e avaliação | Todos os candidatos interessados podem apresentar uma proposta. O contrato pré-comercial é adjudicado a vários adju- dicatários em simultâneo e é orçamentado de modo a terminar com um mínimo de dois adjudi- catários na fase final de I&D. | ALTA Número ilimitado de proponentes autorizados a apresentar uma proposta. | MÉDIO O ónus da prova em relação às circunstâncias que permitem a utilização deste procedimento recai sobre a AA. No entanto, o ónus da prova é menor comparativamente às parcerias para a inovação (não há exclusão de investimentos em I&D ou da concorrência para a entrega final de soluções). | BAIXO Decisão diretamente focada na adjudicação. Riscos de transparência limitados, visto trata-se de um procedimento aberto, transparente e concorrencial. | ALTO |
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1.5.1. Concurso aberto
Os concursos abertos ou limitados são os métodos habituais de contratos para obras, serviços ou for- necimentos com caráter de rotina.
O concurso aberto utiliza-se sobretudo nos casos em que a concorrência é limitada a um número re- duzido de candidatos, o caderno de encargos pode ser complexo e haja a eventual necessidade de co- nhecimentos técnicos.
Todos os operadores económicos interessados no contrato podem apresentar propostas. Todas as propostas têm de ser consideradas sem qualquer processo de seleção prévia. A seleção e a avaliação são efetuadas após a apresentação das propostas.
Uma vez que é aberto a todos os candidatos inte- ressados, incluindo os de outros países, o concurso aberto promove a concorrência, o que resulta numa melhor relação qualidade/preço para as autoridades adjudicantes. De facto, a percentagem de concursos abertos é tida como um indicador essencial do ní- vel de concorrência de um sistema de contratação pública.
Embora sejam preferíveis pelo nível de concorrência que promovem, os concursos abertos não são ade- quados para todos os tipos de contratos, podendo implicar uma maior carga administrativa. Os contra- tos complexos ou altamente especializados podem ser melhor adjudicados através de um processo mais seletivo20.
1.5.2. Concurso limitado
O concurso limitado é um processo em duas fases em que apenas os candidatos pré-selecionados po- dem apresentar propostas.
Em geral, utiliza-se o concurso limitado quando existe um elevado nível de concorrência (vários pro- ponentes possíveis) no mercado, por exemplo, nos domínios da limpeza, equipamento de TI ou mobiliá- rio, e a autoridade adjudicante decide efetuar uma pré-seleção.
Pré-qualificação
Numa primeira etapa, os requisitos da autoridade adjudicante são enunciados num anúncio de con- curso (publicado no JOUE se ultrapassar os limia- res aplicáveis) que convida os potenciais proponen- tes a apresentarem manifestações de interesse. O anúncio de concurso pode indicar as informações pertinentes a apresentar num Documento Europeu Único de Contratação Pública pormenorizado (ver secção 2.1.1 Criar o DEUCP).
Os documentos do concurso têm de ser disponibili- zados a partir da publicação do anúncio de concurso ou da confirmação de interesse, caso se utilize um anúncio de pré-informação como meio de abertura do concurso.
Seleção e avaliação
A segunda etapa consiste na emissão do convite à apresentação de propostas, dirigido a pelo menos cinco candidatos pré-selecionados com o nível ne- cessário de conhecimentos e capacidades profissio- nais, técnicos e financeiros.
1.5.3. Procedimento concorrencial com negociação
Tal como o diálogo concorrencial, o procedimento concorrencial com negociação é um processo que pode ser utilizado em circunstâncias excecionais. Consiste na pré-seleção de pelo menos três candi- datos, que são convidados a apresentar uma pro- posta inicial e, posteriormente, a negociar.
Em qualquer caso, a autoridade adjudicante tem de justificar devidamente a utilização do procedimento concorrencial com negociação, o qual só é autoriza- do num número limitado de circunstâncias:
em resposta a um concurso aberto ou limitado anterior, só foram recebidas propostas irregula- res e inaceitáveis;
as necessidades da autoridade adjudicante não podem ser satisfeitas sem a adaptação de solu- ções já disponíveis;
20 Comissão Europeia, DG REGIO, Situação das capacidades, sistemas e práticas de caráter administrativo ao nível da UE para garantir a conformidade e a qualidade dos contratos públicos que envolvam Fundos Europeus Estruturais e de
Investimento (FEEI), janeiro de 2016. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx_xxxxxx/xx/xxxxxx/xxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxxxx/ public-procurement/study/.
o contrato compreende a conceção ou soluções inovadoras;
as especificações técnicas não podem ser defini- das com precisão suficiente por referência a nor- mas ou referências técnicas definidas
O contrato não pode ser adjudicado sem nego- ciações prévias devido a circunstâncias ou riscos específicos relacionados com as suas natureza e complexidade ou a matérias jurídicas e financei- ras.
Pré-qualificação
Num procedimento concorrencial com negociação, a autoridade adjudicante publica um anúncio de concurso e todos os operadores económicos inte- ressados podem apresentar um pedido de partici- pação no procedimento. Para o efeito, os interessa-
dos têm de demonstrar que são qualificados para executar o contrato.
Negociação e avaliação
Em seguida, a autoridade adjudicante pode sele- cionar pelo menos três candidatos e convidá-los a apresentar uma proposta inicial como base para a negociação posterior.
É então organizada uma fase de negociação com base nas propostas iniciais, enquanto a avaliação analisará a versão final das propostas com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa.
Exemplos de procedimento concorrencial com negociação
1. Contrato de fornecimento no setor da saúde
Uma autoridade adjudicante do setor da saúde lança um concurso limitado para um contrato de for- necimento de uma máquina de raios X. São apresentadas e avaliadas quatro propostas, mas todas elas incluem pequenas variações em relação às especificações técnicas, nenhuma das quais é permiti- da. A autoridade adjudicante decide iniciar um procedimento concorrencial com negociação, con- vidando os quatro operadores económicos que apresentaram as propostas iniciais a participar nas negociações. A autoridade adjudicante negoceia com todos os proponentes com base nas propostas iniciais por eles apresentadas. As negociações visam adaptar as propostas apresentadas aos requisitos estabelecidos pela autoridade adjudicante no anúncio de contrato, nas especificações técnicas e em documentos complementares, de modo a obter propostas regulares e aceitáveis.
2. Contrato de empreitada de obras de uma autoridade local
Um município pretende adjudicar um contrato para a construção de um novo edifício de escritó- rios no centro de uma cidade, sabendo-se que existe a probabilidade de serem encontrados vestígios arqueológicos no local, que terão de ser protegidos durante o processo de construção. As autoridades locais desconhecem o nível de risco que os operadores económicos estão dispostos a assumir quanto ao impacto da proteção dos vestígios arqueológicos nos custos e na calendarização da construção. Esta questão terá de ser negociada com os operadores económicos.
Fonte: OCDE/SIGMA, Nota n.º 10 sobre contratos públicos, Procedimentos de celebração de contratos públicos, setembro de 2016.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx.
1.5.4. Diálogo concorrencial
As autoridades adjudicantes com projetos comple- xos poderão não ser capazes de definir como satis- fazer as suas necessidades ou avaliar o que o mer- cado pode oferecer em termos de soluções técnicas, financeiras ou jurídicas. Esta situação pode ocorrer com infraestruturas de transportes integrados em larga escala, grandes redes informáticas ou projetos que impliquem financiamentos complexos e estru- turados (por exemplo, uma parceria público-priva- da), cuja montagem financeira e jurídica não possa ser definida antecipadamente.
O processo de diálogo concorrencial destina-se a assegurar um determinado grau de flexibilidade para proceder a aquisições particularmente comple- xas. Tal como sucede no procedimento concorren- cial com negociação, a autoridade adjudicante só pode recorrer ao diálogo concorrencial apenas num número limitado de circunstâncias e deve justificar sempre a sua decisão (ver secção 1.5.3 Procedimen- to concorrencial com negociação).
Pré-qualificação
Primeiramente, pelo menos três operadores econó- micos são pré-selecionados com base na sua capa- cidade para executar o contrato (tal como no proce- dimento concorrencial com negociação).
Diálogo
Seguidamente, a autoridade adjudicante dirige o convite à participação apenas aos operadores económicos pré-selecionados, com os quais inicia a fase de diálogo concorrencial.
Durante a fase de diálogo concorrencial, todos os aspetos do projeto podem ser discutidos com os operadores económicos. Fica assim assegurada a transparência entre eles.
Seleção e avaliação
Logo que estiver segura de receber propostas satis- fatórias, a autoridade adjudicante convida os opera- dores económicos a apresentarem as suas propos- tas, que serão avaliadas com base nos critérios da proposta economicamente mais vantajosa.
O diálogo concorrencial é bastante exigente para as autoridades adjudicantes
As autoridades adjudicantes devem estar cientes de que o diálogo concorrencial exige uma utiliza- ção intensiva de pessoal interno e elevados níveis de competências, dado tratar-se de um processo complexo e moroso.
Para a autoridade adjudicante levar por diante o processo com as melhores oportunidades de êxito e poder dialogar com os candidatos selecionados, os seus funcionários necessitarão de um elevado nível de conhecimentos técnicos na matéria.
1.5.5. Parceria para a inovação
Uma parceria para a inovação é concretizada através de um processo de contratação em três fases (pré-
-qualificação, negociação e entrega ou prestação). A autoridade adjudicante adquire os serviços de I&D para desenvolver uma solução inovadora e os pro- dutos, serviços ou obras inovadores daí resultantes.
A lógica subjacente a uma parceria para a inovação é a de que as propostas relativas à I&D e à entrega ou prestação das soluções resultantes sejam apresenta- das no início do procedimento de contratação concor- rencial e que essas soluções continuem efetivamente a ser desenvolvidas durante a execução do contrato.
Este aspeto estabelece uma grande diferença em relação ao diálogo concorrencial, no qual o diálogo prossegue até a autoridade adjudicante identificar a solução que melhor satisfaz as suas necessidades.
Pré-qualificação
Tal como acontece no procedimento concorrencial com negociação e no diálogo concorrencial, todos os prestadores interessados no contrato podem apre- sentar um pedido de participação em resposta a um anúncio de concurso. A autoridade adjudicante xxxx- xxxxx um mínimo de três candidatos pela sua capa- cidade de I&D e pelos seus resultados na obtenção de soluções inovadoras.
Tem de ser selecionado o parceiro que apresen- te a melhor capacidade de I&D e a melhor forma de garantir a aplicação à escala real das soluções inovadoras. Os critérios de seleção podem incluir os resultados anteriores, as referências, a composição da equipa, as instalações e os sistemas de garantia da qualidade do parceiro. As empresas em fase de arranque e as PME podem ter dificuldade em ganhar contratos de parcerias para a inovação, uma vez que os candidatos têm de demonstrar, desde o início do processo, a sua capacidade não só para realizar I&D mas também para apresentar resultados.
Por conseguinte, os candidatos selecionados se- rão convidados a apresentar uma proposta inicial sob a forma de projeto de investigação e inovação. O objeto, os requisitos mínimos e os critérios de ad- judicação têm de ser definidos nos documentos do concurso.
Negociação e execução do contrato
Uma vez apresentadas as propostas, a autoridade adjudicante negoceia as propostas iniciais e todas as propostas subsequentes com os candidatos, a menos que decida adjudicar o contrato com base numa das propostas iniciais.
Todos os aspetos são passíveis de negociação, exce- to o objeto, os critérios de adjudicação e os requisi- tos mínimos definidos nos documentos do concurso. No entanto, a repartição dos direitos e obrigações (incluindo os direitos de propriedade intelectual) tem de ser especificada de antemão nos documentos do concurso. Além disso, a autoridade adjudicante não pode alterar o objeto de forma significativa (requisi- tos mínimos da solução), mesmo que a fase de I&D demonstre que a formulação do objeto no início do processo não foi a ideal. A autoridade adjudicante pode negociar em várias fases sucessivas no senti- do de limitar o número de propostas que requeiram negociação e assim eliminar potencialmente alguns dos proponentes do processo.
Depois de adjudicar o contrato a um de vários pro- ponentes, a autoridade adjudicante acorda as con- dições do contrato de soluções inovadoras e inicia o processo de inovação. Para além das atividades de investigação e desenvolvimento, este inclui a con- clusão das obras, o fabrico e a entrega de produtos ou a prestação de serviços.
A autoridade adjudicante tem de pagar aos parcei- ros participantes em frações adequadas. Cabe às autoridades adjudicantes assegurar, tanto quanto possível, que o grau de inovação da solução prevista e a ordem das atividades de investigação e inova- ção necessárias para o desenvolvimento de uma so- lução inovadora sejam tidos em conta para estabe- lecer a estrutura e o prazo da parceria e o valor das várias fases. O valor estimado da aquisição prevista de fornecimentos, serviços ou obras tem de ser pro- porcional ao investimento necessário para o efeito.
Entrega ou prestação
Dado que a parceria para a inovação é um contrato que tem por objeto o desenvolvimento e a entrega de soluções inovadoras, a autoridade adjudicante apenas pode rescindir o contrato antes da entrega ou prestação dessas soluções se as metas que fixou no início do procedimento para os produtos, serviços ou obras inovadores recém-criados não forem al- cançadas durante a fase de I&D. Caso as novas so- luções não atinjam as metas iniciais e os requisitos mínimos, o ónus da prova recai sobre a autoridade adjudicante. Se as metas e os requisitos mínimos forem cumpridos, o procedimento não confere à au- toridade adjudicante o direito de interromper o pro- cedimento por outros motivos (por exemplo, nem sequer se surgirem entretanto melhores soluções no mercado).
1.5.6. Concurso para trabalhos de conceção
Um concurso para trabalhos de conceção é um pro- cedimento concorrencial que permite às autoridades adjudicantes a aquisição de um plano ou projeto, sobretudo nos domínios do ordenamento do territó- rio, da arquitetura, da engenharia civil ou do trata- mento de dados.
Esse plano ou projeto é selecionado por um júri de concurso, após o que o vencedor é convidado a ne- gociar antes da assinatura do contrato. Para o feito, pode ser utilizado o procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio (ver secção 1.5.7 Procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio de concurso).
Além do contrato de trabalhos de conceção, o resul- tado do procedimento pode também incluir a atri- buição de prémios.
Não existem requisitos pormenorizados relativos ao número de fases ou ao processo a seguir.
1.5.7. Procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio de concurso
No procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio de concurso, as autoridades adju- dicantes negoceiam diretamente, sem publicitação, as condições do contrato com um ou mais operado- res económicos.
Trata-se de uma derrogação importante aos prin- cípios fundamentais da abertura, da transparência e da concorrência, sendo um procedimento muito excecional. Relativamente às circunstâncias que per- mitem a utilização do procedimento por negociação, o ónus da prova recai sobre a autoridade adjudicante.
O procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio de concurso só pode ser utili- zado em circunstâncias excecionais, que têm de ser devidamente justificadas. Tais possibilidades encontram-se claramente definidas no artigo 32.º da Diretiva 2014/24/UE e são enumeradas no quadro seguinte.
Quadro 6. Panorâmica dos casos em que é possível utilizar o procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio de concurso
Obras | Serviços | Fornecimentos |
Um concurso público ou limitado não atraiu quaisquer propostas ou nenhuma proposta adequada, desde que todos os proponentes sejam incluídos nas negociações e as especificações do contrato não sejam substancialmente alteradas. Entende-se por propostas inadequadas as propostas inutilizáveis, irrelevantes para o contrato e que manifestamente não permitam satisfazer as necessidades e requisitos da autoridade adjudicante especificados nos documentos do concurso. Casos de urgência extrema justificados por acontecimentos imprevisíveis. Trata-se de situações que a autoridade adjudicante não pode prever no início do procedimento de contratação e que não são imputáveis às suas ações (por exemplo, catástrofes naturais, inundações, ataques à segurança). Tal aplica-se igualmente a obras, serviços ou fornecimentos suplementares que exijam uma ação imediata e ocorram mesmo que a autoridade adjudicante tenha preparado o projeto e/ou as especificações técnicas de forma diligente. O contrato só pode ser executado por um determinado operador económico por uma das seguintes razões: criação ou aquisição de uma obra de arte ou um espetáculo artístico únicos, inexistência de concorrência por razões técnicas (desde que os requisitos técnicos não sejam artificialmente reduzidos), proteção de direitos exclusivos, incluindo os direitos de propriedade intelectual. | ||
Obras | Serviços | Fornecimentos |
Novas obras ou serviços em caso de repetição de obras ou serviços semelhantes, desde que estejam em conformidade com um projeto de base que tenha sido objeto de um contrato inicial adjudicado. O projeto de base tem de indicar a amplitude das possíveis obras ou serviços complementares e a eventual utilização deste procedimento para efeitos de adjudicação. | Fornecimentos cotados e adquiridos num mercado de matérias-primas. Aquisição de fornecimentos em condições vantajosas junto de um fornecedor que cesse definitivamente a sua atividade comercial, de um liquidatário num processo de falência, no âmbito de um acordo com credores ou num processo da mesma natureza. Os produtos são fabricados apenas para fins de investigação, experimentação, estudo ou desenvolvimento. Entregas complementares para a substituição parcial ou ampliação de fornecimentos ou instalações existentes, apenas nos casos em que a mudança de fornecedor obrigue a AA a adquirir fornecimentos com características técnicas incompatíveis ou causadoras de dificuldades técnicas desproporcionadas na utilização e manutenção. | |
O contrato vem na sequência de um concurso de conceção e deve ser adjudicado, de acordo com as regras do concurso, ao vencedor ou a um dos vencedores desse concurso. | ||
Fonte: Artigo 32.º da Diretiva 2014/24/UE.
Casos que não justificam
a utilização do procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio de concurso
Uma autoridade adjudicante adjudica um contrato público através de um procedimen- to por negociação, mas não consegue justi- ficar tal procedimento (que apenas pode ser utilizado a título excecional e em circunstân- cias muito específicas).
Antes de utilizar o procedimento, verifique atentamente a lista dos requisitos princi- pais e aconselhe-se junto das autoridades nacionais em matéria de contratos públicos, caso tenha dúvidas.
Antes de decidirem utilizar este procedimento, as autoridades adjudicantes devem assegurar a exis- tência efetiva das circunstâncias exatas que justifi- cam a negociação. Em caso de dúvida, aconselha-se o recurso a aconselhamento jurídico, mantendo um registo escrito para o efeito.
1.5.8. Contrato pré-comercial
O contrato pré-comercial21 utiliza o atual concurso aberto para adquirir serviços de I&D de modo a uti- lizar o desenvolvimento concorrencial por fases, e reparte os direitos de propriedade intelectual e os riscos e benefícios conexos entre a autoridade adju- dicante e os proponentes participantes.
Isenção das regras em matéria de contratação pública para a aquisição de serviços de I&D
Convém salientar que o contrato pré-comercial não é abrangido pelas diretivas da UE relativas aos con- tratos públicos nem pelas regras do Acordo sobre Contratos Públicos da OMC. No entanto, a Diretiva 2014/24/UE faz-lhe referência, prevendo uma isen- ção para os serviços de I&D.
Utilizam-se contratos de serviços de I&D quando as soluções existentes no mercado não oferecem uma resposta adequada para as necessidades da autori- dade adjudicante.
21 Comissão Europeia, COM(2007) 799 final, Contratos pré-comerciais: promover a inovação para garantir serviços públicos sustentáveis de alta qualidade na Europa.
Disponível em: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX.
Ao utilizar esta isenção, a autoridade adjudicante pode adquirir serviços de I&D sem ter de obser- var as regras da UE e da OMC, desde que continue a respeitar os princípios do Tratado da União Euro- peia e selecione os operadores económicos de for- ma transparente e não discriminatória.
Partilha de propriedade intelectual e de benefícios
No contrato pré-comercial, a autoridade adjudican- te não reserva exclusivamente para si a totalidade dos direitos de propriedade intelectual e benefícios da I&D, antes os partilha com os operadores econó- micos em condições de mercado, garantindo assim a inexistência de qualquer auxílio estatal.
A partilha dos benefícios significa que a autoridade adjudicante abdica dos direitos de detenção de pro- priedade intelectual a favor dos operadores econó- micos participantes, conservando os direitos isentos de licença para a utilização dos resultados da I&D e o direito de (exigir aos operadores económicos a) concessão de licenças a terceiros.
O interesse da autoridade adjudicante reside, em primeiro lugar, no direito de utilizar a solução e, eventualmente, licenciá-la em qualquer contrato subsequente. Além disso, a autoridade adjudicante incentiva a concorrência entre operadores económi- cos, selecionando-os gradualmente com base nos resultados por eles obtidos relativamente a metas predefinidas e nas suas propostas para a fase se- guinte. Por último, caso os resultados não atinjam os objetivos previstos, a autoridade adjudicante deve poder pôr termo ao projeto em qualquer altura.
Do ponto de vista dos operadores económicos, a principal vantagem reside no facto de poderem propor uma solução para uma necessidade de ser- viço público que não é provida de forma satisfatória pelo mercado atual. De igual modo, podem testar essa solução e recolher as impressões dos utiliza- dores durante a fase de I&D. Se for bem sucedi- do, este processo permite-lhes testar as soluções e vendê-las a outros adquirentes públicos ou nou- tros mercados.
Além disso, o contrato pré-comercial pode ser parti- cularmente interessante para as PME, porquanto os proponentes apenas têm de satisfazer os requisitos
de qualificação profissional e capacidade financei- ra para a investigação e desenvolvimento, não para o fornecimento de volumes comerciais de soluções.
Adjudicação de contratos
Um contrato pré-comercial tem de ter uma duração limitada e pode prever o desenvolvimento de pro- tótipos ou volumes limitados de primeiros produtos ou serviços sob a forma de uma série de testes ou ensaios.
Contudo, a aquisição dos novos produtos ou serviços não pode inserir-se no âmbito do mesmo contrato. O contrato pré-comercial distingue o contrato de I&D dos eventuais contratos subsequentes pela aquisição de volumes comerciais da solução inovadora criada.
1.5.9. Regime simplificado para a contra- tação de serviços sociais e de saúde
As autoridades adjudicantes podem utilizar um re- gime simplificado em várias categorias de contratos de serviços nos setores social e da saúde.
Estes serviços, muitas vezes designados por «ser- viços pessoais», são prestados num contexto parti- cular que pode diferir consoante os Estados-Mem- bros. Além disso, costumam ter, por natureza, uma dimensão transfronteiriça muito limitada.
A esta abordagem simplificada é aplicável um limiar de 750 000 EUR, que é muito superior ao limiar apli- cável aos serviços ao abrigo do regime geral.
Esta abordagem simplificada pode ser adotada para a aquisição de serviços de saúde, sociais e outros indicados nos códigos do Vocabulário Comum para os Contratos Públicos enumerados no anexo XIV da Diretiva 2014/24/UE.
A lista destes serviços inclui:
saúde, serviços sociais e serviços conexos;
serviços administrativos nas áreas social, da educação, da saúde e da cultura;
serviços relacionados com a segurança social obrigatória;
Comissão Europeia, Commission staff working document — Example of a possible approach for procuring R&D services applying risk-benefit sharing at market conditions, i.e. pre-commercial procurement, 2007.
Disponível em: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxx0000000000000&xxxxXXXXX:00000XX0000.
serviços de hotelaria e restauração; serviços internacionais;
serviços jurídicos, na medida em que não este- jam conjuntamente excluídos das diretivas;
serviços postais.
serviços de investigação e segurança;
As práticas decorrentes da Diretiva 2004/18/CE podem induzir em erro
A anterior Diretiva 2004/18/CE relativa aos contratos públicos (diretiva clássica) estabelecia uma distinção entre serviços (anexo II-A) e serviços prioritários (anexo II-B).
A Diretiva 2014/24 suprime essa distinção e introduz um procedimento de contratação simplificado aplicável aos contratos públicos de serviços de saúde, serviços sociais e outros serviços indicados nos códigos do Vocabulário Comum para os Contratos Públicos enumerados no anexo XIV.
As autoridades adjudicantes devem consultar atentamente o anexo XIV para determinar se um requisito de serviço anteriormente inserido na «parte B» se inscreve ou não no regime simplificado.
Embora a lista de serviços constante do anexo XIV seja semelhante à lista do anexo II-B da diretiva de 2004, as listas não são iguais. Certos contratos de serviços anteriormente incluídos na «parte B», mas não enumerados no anexo XIV, continuarão sujeitos às regras de contratos públicos do regime geral.
A Diretiva 2014/24/UE inclui poucas disposições so- bre a contratação de serviços ao abrigo do regime simplificado. Por conseguinte, cabe aos Estados- Membros estabelecer regras nacionais conformes com os princípios da transparência e da igualdade de tratamento dos operadores económicos, tendo em conta a natureza específica dos serviços.
No entanto, ao abrigo do regime simplificado, as autoridades adjudicantes são obrigadas a anunciar a oportunidade de contrato no JOUE, mediante um anúncio de concurso ou anúncio de pré-informa- ção, e a publicar um anúncio de adjudicação de contrato no JOUE.
1.5.10.Acordos-quadro
Os acordos-quadro não são um procedimento es- pecífico ou um tipo de contrato, mas sim um instru- mento recomendado para satisfazer necessidades estabelecidas e recorrentes nos casos em que a au- toridade adjudicante não conheça antecipadamente o valor do contrato ou não saiba exatamente quan-
do é que essas necessidades irão surgir. Os acor- dos-quadro são um dos instrumentos e técnicas de contratação pública agregada definidos na legisla- ção da UE.
Os acordos-quadro podem aplicar-se a obras, for- necimentos ou serviços e ser celebrados por uma autoridade adjudicante (ou entre várias autorida- des adjudicantes) com um ou vários operadores económicos.
A autoridade adjudicante anuncia o acordo-quadro no JOUE e utiliza um dos procedimentos normais de contratação definidos na diretiva para selecionar e avaliar as propostas. Depois de receber e avaliar as propostas, a autoridade adjudicante adjudica o acor- do-quadro a um ou mais operadores económicos.
Os adjudicatários (normalmente selecionados atra- vés de concurso aberto ou limitado) beneficiam da exclusividade do acordo-quadro. O acordo regu- la a forma como os contratos serão adjudicados aos membros do quadro e as condições aplicáveis a essa adjudicação durante um determinado prazo.
A lógica subjacente à utilização de um acordo-qua- dro para efeitos de aquisição reside no facto de este instrumento contribuir para a obtenção de econo- mias, tanto nos custos da aquisição, graças às eco- nomias de escala, como no tempo despendido no processo de contratação.
Os acordos-quadro são frequentemente utilizados por centrais de compras agindo em seu próprio nome ou em nome de várias autoridades adjudican- tes. Os acordos-quadro podem também ser facil- mente conjugados com a contratação conjunta, tal como nos exemplos a seguir descritos.
Exemplos de acordos-quadro
A utilização mais adequada de um acordo-quadro ocorre quando uma autoridade adjudicante tem uma necessidade recorrente de obras, serviços ou fornecimentos, mas não consegue determinar de antemão os respetivos volumes exatos, como nos seguintes casos:
1. «Uma central de compras, agindo em nome de dez organismos no domínio da saúde, celebra um acordo-quadro com quatro fornecedores para o fornecimento de veículos de emergência.»
2. «Quatro autoridades locais vizinhas celebram um acordo-quadro com um único operador econó- mico para a manutenção das estradas.»
3. «Um serviço da administração pública celebra com três fornecedores um acordo-quadro para o fornecimento de artigos de papelaria.»
Fonte: OCDE/SIGMA, Nota n.º 19 sobre contratos públicos, Acordos-quadro, setembro de 2016.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx.
Mais informações sobre os acordos-quadro
Ligação para explicações completas e orientações sobre os acordos-quadro:
Comissão Europeia, DG GROW, Nota explicativa sobre os acordos-quadro. Disponível em: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxxxxxxx_xx
1.6. Planear o procedimento
Nesta fase, recomenda-se a elaboração de um plano global para todo o procedimento de contra- tação, de modo a organizar a execução e gestão
futuras do contrato. Tal pode ser feito com base em todos os elementos essenciais já definidos: necessidade(s) por satisfazer, equipa e partes in- teressadas, objeto, duração e valor do contrato, e o procedimento.
O planeamento pode ser rápido e permite poupar tempo no futuro
O planeamento é fundamental e não implica necessariamente processos pesados e morosos.
Trata-se simplesmente de definir o que fazer, quando e com que recursos. Se a autoridade adjudicante não cumprir devidamente esta etapa do processo, é muito provável que comecem a surgir erros e problemas.
Nos procedimentos de contratação normais, a equipa principal pode efetuar o planeamento apenas com algumas horas de trabalho, utilizando uma ferramenta de planeamento simples, como a apresen- tada na secção 1.6.2 Ferramenta de planeamento simples.
A autoridade adjudicante deve elaborar um calen- dário completo, ferramentas ou normas-tipo (por exemplo, para a comunicação com os proponentes) e criar um sistema de registo das decisões principais (ou seja, para registar as informações conhecidas na fase em causa, as opções disponíveis e a justi- ficação da opção escolhida). O plano deve incluir metas realistas e regulares para acompanhar os progressos na execução de contratos, sejam eles complexos ou mais simples.
Recomenda-se igualmente que a autoridade adju- dicante estabeleça regras relativamente à gestão do contrato, à participação das partes interessa- das e ao acompanhamento e controlo dos procedi- mentos de contratação (ver capítulo 5 Execução do contrato).
1.6.1. Planear contratos complexos
No que toca aos contratos complexos, é possível criar um diagrama de Gantt para ter em conta todas as tarefas necessárias, distribuir as responsabilida- des e identificar de forma clara as relações de cau- salidade entre as etapas do processo.
Para efetuar a programação no diagrama de Gantt, são necessários os seguintes dados:
sequência das tarefas a executar; duração estimada das tarefas; necessidades de recursos humanos;
condicionalismos de prazos e principais metas;
entregas, prestações ou equivalentes;
dependências entre tarefas.
O diagrama de Gantt centra-se na sequência das tarefas necessárias para concluir um determinado projeto. Cada tarefa é representada como uma bar- ra horizontal. O eixo horizontal é a escala temporal da execução do projeto. Assim, a extensão de cada
barra de tarefa corresponde à duração da tarefa ou ao tempo necessário para concluí-la. As setas que ligam as tarefas representam a relação de causa- lidade entre algumas delas (ver exemplo abaixo)22 .
Figura 3. Exemplo de diagrama de Gantt de um procedimento de contratação gerado pelo MS Project
O diagrama de Gantt é uma excelente ferramenta para avaliar rapidamente a situação de um projeto. É, portanto, adequado para elaborar relatórios de si- tuação e comunicar informações sobre o andamen- to de um projeto a todas as partes interessadas.
Pode ser desenvolvido utilizando software como o Microsoft Project ou um modelo do Microsoft Ex- cel, que tem menos funcionalidade mas é mais fácil e rápido de utilizar.
1.6.2. Ferramenta de
planeamento simples
Para os contratos de natureza mais rotineira, pode-
-se preencher fácil e rapidamente um painel de ava- liação global, sob a forma de um simples quadro, para planear e acompanhar a preparação e execu- ção dos contratos.
O quadro indicativo seguinte permite reunir numa única folha as informações necessárias para cada uma das fases principais do processo de contratação.
22 Direção dos Contratos Públicos (DCP) do Tesouro da República de Chipre, GUIA DE BOAS PRÁTICAS EM MATÉRIA DE CONTRATOS PÚBLICOS, 2008. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxxxxx.xxx.xx/XXX-XX/XXXX/xxxxx.xxxx?0_0_0_0_xxxx_ planning_of_activities.htm.
Quadro 7. Estrutura de painel de avaliação simples para o planeamento da contratação
Tarefas e principais | Pessoa | Partes | Sistemas | Manuten- | Calen- |
metas | responsável | interessadas envolvidas | e ferra- mentas | ção de registos | darização/ Conclusão prevista |
1. Preparação e planeamento
Identificar as necessidades futuras | |||||
Envolver as partes interessadas (nomear grupo de trabalho) | |||||
Analisar o mercado | |||||
Definir o objeto | |||||
Escolher o procedimento |
2. Publicação e transparência
Elaborar os documentos do concurso | |||||
Publicar o anúncio de concurso | |||||
Prestar esclarecimentos aos potenciais proponentes |
3. Avaliação e adjudicação
Abrir e avaliar as propostas | |||||
Adjudicar o contrato | |||||
Assinar o contrato | |||||
Publicar o anúncio de adjudicação de contrato |
4. Execução do contrato
Gerir e acompanhar a execução | |||||
Emitir pagamentos | |||||
Se for caso disso, modificação do contrato | |||||
Se for caso disso, rescisão do contrato |
Idealmente, este painel de avaliação deve ser ela- borado conjuntamente e partilhado com as partes interessadas a nível interno no início do processo,
de modo a garantir a concordância e compreensão comuns do planeamento geral.
2. Publicação e transparência
A fase da publicação e transparência visa atrair propostas competitivas que permitam executar o contrato de forma satisfatória, isto é, com resultados que satisfaçam as necessidades da autoridade adjudicante.
Para tal, é necessário:
Elaborar documentos do concurso claros que estabeleçam de forma precisa a necessidade e o objeto do contrato nas especificações técnicas, os critérios de exclusão e os critérios de seleção e adjudicação;
Fixar prazos suficientes para os proponentes po- derem elaborar adequadamente as suas propostas;
Publicitar devidamente o contrato ou convidar os candidatos a apresentarem propostas e, se neces- sário, prestar esclarecimentos.
2.1. Elaborar os documentos do concurso
A elaboração dos documentos do concurso é uma etapa fundamental do processo de contratação. É através dela que a autoridade adjudicante explica ao mercado, ou seja, a todos os interessados em apresentar propostas, as suas necessidades e os objetivos e requisitos conexos.
O número e a natureza dos documentos do concur- so dependem do tipo de procedimento escolhido. No entanto, na maior parte dos casos, o processo do concurso incluirá os elementos abaixo referidos.
Quadro 8. Principais documentos do concurso
Documento | Descrição |
Convite à apresentação de propostas ou convite para efeitos de pré- qualificação | Este documento consiste numa breve carta que convida os operadores económicos a apresentarem à autoridade adjudicante uma proposta ou um pedido de participação, no caso de um procedimento em duas fases (por exemplo, o concurso limitado ou o procedimento concorrencial com negociação). |
Anúncio de concurso | O anúncio de concurso é o documento que lança formal e publicamente o procedimento de contratação. Consoante o valor do contrato e as normas nacionais, o anúncio de concurso é publicado no Jornal Oficial da UE e/ou em publicações nacionais, regionais ou locais (ver secção 2.5.2 Anúncios a publicitar). Fornece informações essenciais sobre o contrato, refere os principais organismos competentes e indica onde as partes interessadas podem aceder a todos os documentos do concurso. |
Especificações técnicas | As especificações técnicas constituem o documento principal do processo do concurso. Podem incluir informações gerais sobre o contrato, a descrição do objeto, os motivos de exclusão, os critérios de seleção e adjudicação, e pormenores sobre o âmbito específico das obras exigidas ao operador económico. |
Documento | Descrição |
Têm como objetivo principal fornecer aos operadores económicos as informações necessárias para prepararem as suas propostas ou pedidos de participação. Além disso, ao definirem uma fonte de informação única e clara para o(s) proponente(s), as especificações técnicas poderão servir para, numa fase posterior, proteger a autoridade adjudicante. Mais precisamente, impedem que os proponentes aleguem que não tinham conhecimento de determinadas circunstâncias durante as fases de adjudicação ou de execução. No domínio dos serviços, as especificações técnicas são frequentemente designadas por caderno de encargos (CdE). Em certos casos, o caderno de encargos inclui mais documentos para além das especificações técnicas. | |
Instruções aos proponentes | As instruções consistem em orientações e regras formais que regulam o procedimento de contratação. Estas regras destinam-se a apoiar os operadores económicos na preparação e apresentação das suas propostas ou pedidos de participação. Normalmen- te, fornecem indicações práticas sobre a forma como as propostas devem ser estruturadas, a língua em que devem ser redigidas, a tabela de preços, o método de apresentação por via eletrónica ou os requisitos de apresen- tação formal (por exemplo, é frequente as propostas técnicas e financeiras terem de ser apresentadas em envelopes selados separados). Recomenda-se a inclusão de uma lista de verificação de conformidade formal para ajudar os proponentes a preparar a documentação e para facilitar a verificação dos documentos por parte da autoridade adjudicante ou comissão de avaliação. |
Documento Europeu Único de Contratação Pública (DEUCP) | O DEUCP é uma declaração sob compromisso de honra de que o operador económico possui uma situação financeira, capacidades e habilitação para participar num procedimento de contratação pública. Está disponível em todas as línguas da UE e é utilizado como comprovativo prévio de que o proponente cumpre as condições exigidas nos procedimentos de contratação pública. Graças ao DEUCP, os proponentes deixaram de ter de apresentar todas as provas documentais e diferentes formulários anteriormente utilizados nos contratos públicos da UE, o que vem simplificar sobremaneira o acesso às oportunidades de apresentação de propostas transfronteiriças. A partir de 18 de outubro de 2018, o DEUCP apenas poderá ser apresentado em formato eletrónico . |
Proposta de contrato | Os documentos do concurso podem incluir uma proposta de contrato para fornecer informações claras aos operadores económicos sobre as disposições contratuais necessárias. Uma proposta de contrato é um documento jurídico pormenorizado que, em geral, indica o valor, objeto, duração e calendário do contrato, as condições de pagamento e outras disposições legais, tais como a proteção das partes, representações, garantias, indemnizações, condições e todas as disposições legislativas e regulamentares aplicáveis. |
Os principais elementos relativos à parte adminis- trativa das propostas são descritos com mais por- menor mais à frente, enquanto secções específicas abordam de forma mais aprofundada a parte técni- ca das propostas (ver secções 2.2 Definir as especi- ficações e normas e 2.3 Definir os critérios).
2.1.1. Criar o DEUCP
O Documento Europeu Único de Contratação Públi- ca (DEUCP) visa reduzir a carga administrativa dos operadores económicos, em especial das PME, que advém da necessidade de apresentar um número significativo de certificados e documentos adminis- trativos relacionados com os motivos de exclusão e os critérios de seleção.
O DEUCP permite que os operadores económicos declarem por via eletrónica que preenchem as con- dições exigidas para participar num procedimento de contratação pública. Por outras palavras, o DEU- CP consiste numa declaração formal dos operadores confirmando que os motivos de exclusão não se lhes aplicam e que cumprem os critérios de seleção.
Apenas o adjudicatário necessitará de apresentar todas as provas documentais que sustentem esta declaração. Futuramente, mesmo esta obrigação poderá ser levantada quando for possível ligar os documentos por via eletrónica às bases de dados nacionais.
A figura abaixo apresenta as principais etapas rela- tivas ao DEUCP.
Figura 4. Quatro etapas para verificar a elegibilidade do proponente
1
A autoridade adjudicante cria/ reutiliza um modelo de DEUCP definindo os motivos de exclusão e os critérios de seleção
2
O proponente indica a sua elegibilidade e envia o DEUCP juntamente com a proposta
4
A autoridade adjudicante apenas solicita os documentos originais ao adjudicatário
3
O sistema do DEUCP gera automaticamente uma visão geral de todas as propostas
Fonte: Comissão Europeia, DG GROW, 2016.
Como funciona o DEUCP?
A partir de 18 de abril de 2018, os Estados-Mem- bros da UE passarão a utilizar a contratação públi- ca exclusivamente eletrónica. Até lá, o DEUCP pode ser impresso, preenchido manualmente, digitalizado e enviado por via eletrónica.
Para criar e utilizar o DEUCP, as autoridades adju- dicantes podem utilizar uma ferramenta integrada nas suas próprias plataformas de contratação públi-
ca eletrónica ou utilizar a ferramenta DEUCP desen- volvida pela Comissão (ver Figura 5 abaixo).
A Comissão desenvolveu uma ferramenta que per- mite às autoridades adjudicantes criar o seu DEUCP e anexá-lo aos documentos do concurso23. Em se- guida, as autoridades adjudicantes podem adaptar o DEUCP às suas necessidades e exportá-lo num formato eletrónico.
23 Comissão Europeia, DG GROW, Documento Europeu Único de Contratação Pública e e-Certis, 2017. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/x-xxxxxxxxxxx/xxxx_xx.
Figura 5. Ferramenta em linha para criar e utilizar o DEUCP
Fonte: Comissão Europeia, 2017. Disponível em: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxx/xxxxxx?xxxxxxx
O DEUCP tem de acompanhar os outros documentos do concurso. Além disso, o anúncio de concurso deve indicar que os candidatos ou proponentes são obri- gados a preencher e apresentar um DEUCP como parte da candidatura ou proposta.
Antes da adjudicação do contrato, a autoridade ad- judicante tem de exigir ao proponente a quem deci- diu adjudicar o contrato que apresente documentos atualizados comprovativos das informações decla- radas no DEUCP. Se a autoridade adjudicante estiver já na posse ou tiver pleno acesso aos documentos comprovativos atualizados pertinentes ou a outras provas documentais através de uma base de dados nacional, o adjudicatário não é obrigado a voltar a apresentar os documentos comprovativos.
Além disso, os operadores económicos podem reu- tilizar um DEUCP que já tenha sido utilizado num procedimento de contratação anterior, desde que confirmem que as informações dele constantes con- tinuam corretas.
e-Certis, base de dados em linha de provas documentais administrativas
O e-Certis é uma fonte de informação gratuita desti- nada a ajudar os operadores económicos e as autori- dades adjudicantes a identificar os diferentes certifica- dos e atestados frequentemente solicitados no âmbito dos procedimentos de contratação pública na UE.
O sistema encontra-se disponível em linha: https:// xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxx/.
Ajuda os proponentes a saber quais os documen- tos comprovativos exigidos por uma autoridade adjudicante (por exemplo, em relação aos motivos de exclusão ou aos critérios de seleção), e ajuda as autoridades adjudicantes a compreender os
documentos fornecidos por um operador econó- mico. É especialmente útil no quadro de um pro- cedimento de contratação transfronteiriço em que as diferentes partes sejam oriundas de vários Estados-Membros.
O e-Certis é uma ferramenta de referência, não um serviço de consultoria jurídica
A fiabilidade do sistema e-Certis depende das informações prestadas pelos vários organismos respon- sáveis pela contratação pública em todos os Estados-Membros, bem como da atualização periódica destas informações.
Deste modo, o e-Certis não pode garantir que as informações obtidas na sequência de uma pesquisa sejam reconhecidas como válidas por uma autoridade adjudicante. É uma ferramenta de informação que ajuda os utilizadores a identificar e reconhecer os certificados e atestados mais frequentemente exigidos no âmbito dos procedimentos de contratação dos vários Estados-Membros.
Em caso de dúvida, recomenda-se o contacto direto com a parte competente (autoridade adjudicante ou autoridades nacionais) para obter mais esclarecimentos sobre as provas documentais necessárias.
2.1.2. Proposta de contrato
As autoridades adjudicantes devem publicar, nos documentos do concurso, a proposta de contrato a celebrar com o adjudicatário, de modo a que todos os operadores económicos tenham conhecimento do quadro jurídico que rege a execução do contrato (ver capítulo 5 Execução do contrato).
Um contrato bem elaborado deve incluir disposições em matéria de legislação aplicável, objeto, preço, atrasos, faltas graves, responsabilidade, resolução de litígios, cláusulas de revisão, direitos de proprie- dade intelectual, obrigações de confidencialidade e quaisquer outros aspetos pertinentes.
O contrato deve ser equitativo e equilibrado em ter- mos de partilha de riscos. Mais especificamente, as autoridades adjudicantes devem evitar cláusulas ou condições contratuais que transfiram para o ad- judicatário riscos que estejam totalmente fora do
seu controlo, pois estas podem limitar o número de propostas, ter um impacto significativo no preço ou conduzir a litígios sobre o contrato.
Recomenda-se que as autoridades adjudicantes uti- lizem um contrato pro forma normalizado, emitido pelo seu departamento jurídico ou pelos organismos nacionais em matéria de contratos públicos. De igual modo, poderá ser útil dividir os modelos de contra- to em «condições específicas» e «condições gerais», sendo estas últimas normalizadas e as primeiras adaptadas a cada procedimento de contratação es- pecífico. Em caso de dúvida, as autoridades adju- dicantes devem sempre procurar aconselhamento jurídico adequado.
O conjunto completo dos documentos do concurso e a proposta completa do adjudicatário devem ser anexados ao contrato definitivo assinado por todas as partes.
As alterações contratuais podem dar origem a erros
A possibilidade de modificação do contrato deve ser bem ponderada durante a fase de planeamen- to. Assim, a proposta de contrato deve enunciar de forma clara, precisa e inequívoca as cláusulas de revisão, incluindo o âmbito e a natureza das eventuais modificações, bem como as condições em que podem ser aplicadas.
O princípio subjacente é que qualquer modificação do procedimento de contratação inicial que alte- re substancialmente o contrato em termos de objeto, valor, calendário ou âmbito de aplicação, na medida em que seja suscetível de alterar o resultado do procedimento inicial, deve ser considerada um novo contrato para obras ou serviços complementares.
São apresentadas mais informações no capítulo 5 Execução do contrato.
2.2. Definir as especificações e normas
2.2.1. Elaboração das especificações
O documento mais importante do procedimen- to de contratação é o das especificações técnicas.
As especificações destinam-se a dar ao mercado uma descrição clara, precisa e completa das neces- sidades da autoridade adjudicante, a fim de permitir aos operadores económicos proporem uma solução para a satisfação das mesmas.
As especificações constituem a base da escolha do adjudicatário e integrarão o contrato definitivo, es- tabelecendo o que se exige do adjudicatário. Des- te modo, a revisão final e a validação das especi- ficações constituem um importante momento de decisão no procedimento de contratação, pelo que importa que os responsáveis pela decisão tenham os conhecimentos, autoridade e experiência neces- sários para o efeito.
Normalmente, as especificações descrevem as ne- cessidades da autoridade adjudicante, o objeto do contrato explicando o serviço, fornecimento ou obras a realizar, os recursos, as realizações e resul- tados previstos e as normas a observar, apresen- tando também informações sobre os antecedentes e contexto. Ao elaborarem as especificações, os re- datores devem ter presente que estas têm um im- pacto direto no custo.
Existem três tipos principais de especificações, basea-
das nos recursos, nas realizações ou nos resultados:
A especificação baseada nos recursos consiste numa série de instruções sobre a forma de exe- cutar uma determinada tarefa. Este tipo de espe- cificação raramente é utilizado (salvo para con- tratos públicos de base), visto que não é flexível, não garante frequentemente uma boa relação qualidade/preço e não permite que o proponen- te proporcione valor acrescentado ou inovação. Normalmente, é acompanhada por um critério de adjudicação baseado no preço mais baixo (ver secção 2.3.3 Critérios de adjudicação).
A especificação baseada nas realizações centra-
-se nas realizações ou prestações pretendidas em termos comerciais e não em especificações técni- cas pormenorizadas sobre a forma como as reali- zações devem ser concretizadas. Tal permite que os proponentes proponham soluções inovadoras que podem não ter ocorrido à autoridade adjudicante.
A especificação baseada nos resultados pode ser a de mais fácil elaboração, mas a mais difícil de avaliar e acompanhar. Consiste na descrição de uma necessidade e na explicação dos benefí- cios previstos, e não numa descrição de recursos e prestações.
Os últimos dois tipos de especificações podem ser combinados, tendo os proponentes de elaborar uma proposta metodológica que defina como é possível cumprir os requisitos. Uma vez que cada proponente pode propor algo diferente, é necessário que a au- toridade adjudicante seja capaz de avaliar essas alternativas.
Regra geral, as especificações técnicas bem elabo- radas devem:
ser exatas na forma como descrevem os requisitos;
ser facilmente compreendidas pelos operadores económicos e por todas as outras partes inte- ressadas;
definir de forma clara recursos, realizações e re- sultados alcançáveis e mensuráveis;
fornecer informações suficientemente pormeno- rizadas que permitam aos operadores económi- cos apresentar propostas realistas e adaptadas às necessidades;
ter em conta, tanto quanto possível, as opiniões da autoridade adjudicante, dos potenciais utili- zadores ou beneficiários do contrato e de partes interessadas externas, bem como os contributos do mercado;
ser elaboradas por pessoas com conhecimentos especializados suficientes, seja no seio da autorida- de adjudicante seja recorrendo a peritos externos;
não mencionar nomes de marcas ou requisitos que limitem a concorrência;
ser elaboradas de forma a ter em conta critérios de acessibilidade para pessoas com deficiência, ou ser concebidas para todos os utilizadores caso a aquisição se destine a ser utilizada por pessoas singulares, quer se trate do público em geral ou de pessoal da autoridade adjudicante;
ser aprovadas pelos responsáveis e órgãos com- petentes da autoridade adjudicante, em função das regras internas aplicáveis.
As especificações técnicas de obras devem incluir, no mínimo: uma descrição técnica da obra, um relatório técnico, um conjunto de informações sobre o projeto (desenhos de engenharia, cálculos do projeto, dese- nhos pormenorizados), pressupostos e regulamenta- ção, incluindo condições de trabalho (desvio de tráfe- go, trabalho noturno), mapas de quantidades (quando aplicável), a lista de preços e o calendário das obras.
Se for caso disso, as especificações técnicas devem prever cláusulas de revisão explícitas permitindo um certo grau de flexibilidade para proceder a eventuais modificações do contrato durante a sua execução. As cláusulas de revisão têm de especificar o âmbito e a natureza das alterações possíveis de forma clara e precisa, não podendo ter uma redação genérica para abranger todas as modificações possíveis. De igual modo, têm de indicar as condições em que podem ser aplicadas (ver secção 5.3 Modificações do contrato).
Especificações técnicas sólidas permitem melhorar a qualidade geral do procedimento
Uma formulação deficiente das especificações é, em muitos casos, a causa principal de modificações subsequentes ao contrato, por não explicitar devidamente as necessidades da autoridade adjudicante e os resultados previstos das obras, fornecimentos ou serviços.
Esta falta de clareza pode levar a alterações contratuais, sob a forma de modificações ou aditamentos de tarefas, alterando assim o âmbito e o valor do contrato em relação aos inicialmente previstos. As autorida- des adjudicantes seriam então obrigadas a consultar as regras em matéria de modificações do contrato e, se necessário, lançar um novo procedimento de contratação (ver secção 5.3 Modificações do contrato).
Além disso, especificações técnicas claras, completas e precisas ajudam os operadores económicos a apresentar propostas de elevada qualidade e adaptadas às necessidades da autoridade adjudicante.
O recurso a conhecimentos especializados sobre o objeto do contrato (a nível interno ou externo) contribui para a eficiência geral do processo, pois resulta na disponibilização de informações devida- mente estudadas, analisadas, avaliadas e redigidas.
Objeto
As informações constantes do anúncio de concur- so e/ou dos documentos do concurso têm de ser suficientes para que os potenciais proponentes ou candidatos possam identificar o objeto do contrato. Por exemplo, as especificações técnicas não devem descrever apenas «mobiliário» ou «veículos», sem explicar que tipo de mobiliário ou veículos se pre- tende adquirir.
As pessoas responsáveis pela elaboração das es- pecificações devem deter competências suficientes para descrever as necessidades e expectativas de forma precisa, devendo obter apoio junto das outras partes interessadas.
As especificações têm de descrever o objeto do contrato de forma clara e neutra, sem qualquer tipo de referências discriminatórias a determinadas marcas ou empresas. Se tal não for possível por ra- zões objetivas, as autoridades adjudicantes devem sempre acrescentar a menção «ou equivalente(s)».
Evitar especificações técnicas discriminatórias
As autoridades adjudicantes não podem estabelecer especificações técnicas para o fornecimento de equi- pamento mencionando uma determinada marca sem permitir um «equivalente» ou utilizando especifi- cações à medida que, de forma deliberada ou não, favoreçam determinados fornecedores.
Esta situação ocorre por vezes quando pessoal inexperiente responsável pela elaboração das especifica- ções técnicas de um dado equipamento se limita a copiar as especificações diretamente de uma brochura de um determinado fabricante, sem se aperceber de que tal pode limitar o número de empresas com a possibilidade de fornecer o equipamento.
Deve utilizar-se a menção «ou equivalente(s)» sempre que a referência a uma determinada marca seja inevitável.
Orçamento
Considera-se uma boa prática incluir o orçamento estimado (ou seja, o valor estimado do contrato) no anúncio de concurso ou nas especificações técnicas, de modo a que os documentos do concurso sejam tão transparentes quanto possível.
Isto implica que o referido orçamento deve ser rea- lista face às obras, serviços ou fornecimentos solici- tados. O valor do contrato não só constitui uma indi- cação dada aos proponentes para a elaboração das suas propostas financeiras como fornece também informações essenciais sobre os resultados e níveis de qualidade pretendidos pela autoridade adjudi- cante (ver secção 1.4.4 Valor do contrato).
Há sempre a possibilidade de lançar um concurso aberto sem indicar o orçamento, mas os documen- tos do concurso têm de estabelecer que a autorida-
de adjudicante se reserva o direito de não avançar se não receber propostas a preços razoáveis (ou por qualquer outra razão objetiva). Neste caso, a auto- ridade adjudicante tem de fixar um preço máximo aceitável não publicado antes de lançar o procedi- mento de contratação, e as especificações técnicas têm de ser elaboradas de forma precisa.
Variantes
Regra geral, os operadores económicos devem ela- borar as respetivas propostas com base no que é solicitado nos documentos do concurso. No entan- to, as autoridades adjudicantes podem decidir dar margem para a apresentação de diferentes aborda- gens ou soluções alternativas. Para o efeito, podem permitir a apresentação de variantes.
Os documentos do concurso, incluindo o anúncio de concurso, têm de indicar claramente se é ou não permitida a apresentação de variantes. Caso estas sejam permitidas, as autoridades adjudicantes de- vem assegurar o seguinte:
A possibilidade de apresentação de variantes deve ser abordada na fase de planeamen- to. O estudo de mercado deve revelar se existe a possibilidade de o projeto de especificações ser cumprido por um adjudicatário empregando mé- todos diferentes dos previstos. Em caso afirmati- vo, e se a autoridade adjudicante estiver disposta a recorrer a esta possibilidade, as especificações devem ser elaboradas em conformidade.
As autoridades adjudicantes apenas podem emi- tir convites à apresentação de variantes no caso das especificações baseadas em realizações ou resultados, mas não em recursos, caso em que as autoridades adjudicantes dirigem instru- ções aos proponentes. As autoridades adjudican- tes devem definir os requisitos mínimos a obser- var pelas variantes.
Os critérios de adjudicação e o método de avaliação têm de ser elaborados de modo a que tanto as propostas «conformes» como as
«variantes» possam ser avaliadas aplicando os mesmos critérios. Neste caso, é fundamental que os critérios de adjudicação sejam exaustivamen- te ensaiados na fase de planeamento do proce- dimento de contratação, de modo a garantir uma avaliação justa, aberta e transparente. Em casos extremos, se tal não acontecer, o concurso pode- rá ter de ser anulado e reiniciado.
Prever a possibilidade de apresentação de variantes nas especificações técnicas é uma tarefa difícil que exige conhecimentos técnicos adequados durante a avaliação das propostas. Assim, a aceitação de variantes tem de ser abordada e acordada o mais cedo possível, antes da publicitação do procedimen- to de contratação.
2.2.2. Utilização estratégica de critérios ecológicos, sociais e de inovação nos contratos públicos
Habitualmente, a contratação pública tem por obje- tivo principal conseguir a melhor relação qualidade/ preço na aquisição de obras, fornecimentos ou ser- viços. Contudo, num contexto de penúria financeira e restrições orçamentais, as autoridades públicas recorrem cada vez mais aos contratos públicos, não só para satisfazer uma necessidade e adquirir obras, fornecimentos ou serviços, mas também para prosseguir objetivos de política estratégicos.
Dada a percentagem significativa de contratos pú- blicos das economias europeias (cerca de 14 % do PIB da UE), a contratação pública afigura-se um poderoso instrumento para promover objetivos am- bientais, sociais e de inovação e estimular o acesso das PME aos contratos públicos.
Existem três formas de contratação pública estratégica24:
O contrato público ecológico (CPE) visa a aquisição de bens, serviços e obras com um impacto ambiental reduzido em todo o seu ciclo de vida quando comparado com bens, serviços e obras com a mesma função primária que se- riam de outro modo adquiridos25;
O contrato público socialmente responsável (CPSR) permite que as autoridades adjudicantes tenham em consideração diversos aspetos sociais, tais como a inclusão social, as normas laborais, a igualdade de género e o comércio ético26;
O contrato público para soluções inovadoras (CPSI) permite que as autoridades adjudicantes adquiram bens e serviços inovadores ainda não disponíveis numa base comercial em larga esca- la. Com a autoridade adjudicante na qualidade de primeiro cliente, trata-se de um instrumento do lado da procura para fomentar a inovação e, ao mesmo tempo, satisfazer as necessidades da autoridade adjudicante27.
24 Comissão Europeia, DG GROW, Estudo sobre a utilização estratégica dos contratos públicos para promover as políticas ecológicas, sociais e de inovação — Relatório final, 2016.
Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/XxxxXxxx/xxxxxxxxx/00000?xxxxxxxxx.
25 Comissão Europeia, Comunicação (COM(2008) 400) — Contratos públicos para um ambiente melhor. Disponível em: xxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxx0000000000000&xxxxXXXXX:00000XX0000.
26 Comissão Europeia, DG EMPL, Guia para ter em conta os aspetos sociais nos concursos públicos, 2011. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxx.xxx?xxxxXxxxx&xxxXxx00&xxxxXxx000.
27 OCDE, Contrato público para soluções inovadoras — Boas práticas e estratégias, 2017.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxx.xxx/xxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxx-xxxxxxxxxx-0000000000000-xx.xxx.
O quadro legislativo da UE em matéria de contra- tos públicos autoriza explicitamente as autoridades adjudicantes a utilizarem disposições específicas para facilitar o trabalho de realização dos ob- jetivos estratégicos nos procedimentos de con- tratação. Essas disposições podem:
têm de ser não discriminatórias e compatíveis com a legislação da UE (por exemplo, as cláusu- las relativas às condições de trabalho têm de ser elaboradas em conformidade com as regras da UE relativas às normas mínimas aplicáveis a to- dos os trabalhadores europeus);
prever requisitos específicos (por exemplo, so- ciais ou ambientais) como critérios de adjudica- ção ao utilizar a melhor relação qualidade/preço, desde que esses requisitos estejam relacionados com o contrato;
reservar certos contratos de prestação de ser- viços para organizações específicas, desde que preencham cinco condições:
prossigam uma missão de serviço público;
exigir certificações, rótulos ou outros compro- vativos equivalentes da aplicação das normas de qualidade, ambientais ou sociais (ver secção
2.2.3 Utilização de normas ou rótulos);
ter em conta os custos do ciclo de vida ao defi- nir os critérios de adjudicação, a fim de incenti- var aquisições mais sustentáveis. Embora, numa primeira análise, se afigure mais onerosa, esta prática poderá permitir poupar dinheiro a longo prazo (ver secção 2.3.3 Critérios de adjudicação);
reinvistam os lucros no objetivo da organização;
sejam geridas com base na participação dos trabalhadores no capital social ou em princí- pios participativos;
não lhes tenha sido adjudicado um contrato nos últimos três anos;
os contratos adjudicados utilizando esta opção não podem ter uma duração superior a três anos.
utilizar procedimentos destinados a apoiar a ino- vação no domínio dos contratos públicos, desig- nadamente o diálogo concorrencial e a parceria para a inovação (ver secções 1.5.4 Diálogo con- correncial e 1.5.5 Parceria para a inovação);
reservar certos contratos para organizações em que pelo menos 30 % da força de trabalho seja composta por pessoas com deficiência ou pes- soas desfavorecidas.
estabelecer condições relativas ao modo de exe- cução do contrato, incluindo considerações de natureza ambiental ou social. Estas condições
Contratos reservados para apoiar a inclusão social
Independentemente do tipo de contrato (fornecimento, obras, serviço) e do seu objeto, as autorida- des adjudicantes podem reservar a participação no concurso a entidades e operadores económicos cujo objetivo principal seja a integração profissional de pessoas com deficiência ou desfavorecidas, ou exigir que o contrato seja executado por uma entidade deste tipo.
As propostas apenas têm legitimidade para ser analisadas se pelo menos 30 % do pessoal empregado na execução do contrato forem pessoas com deficiência ou desfavorecidas. Caso decida utilizar esta opção, a autoridade adjudicante tem de especificar claramente a natureza reservada do contrato no anúncio de concurso.
Critérios comuns aos contratos públicos ecológicos ao nível da UE
A fim de facilitar a inclusão de considerações de natureza ambiental nos procedimentos de contra- tação, a Comissão Europeia desenvolveu conjuntos práticos de critérios de contratos públicos ecoló- gicos (especificações técnicas e critérios de adjudicação) para os diversos grupos de produtos que as autoridades adjudicantes podem utilizar diretamente caso pretendam adquirir produtos e serviços respeitadores do ambiente28.
Além disso, a Comissão publica regularmente informações e orientações para apoiar as autoridades adjudicantes na utilização dos CPE, nomeadamente:
uma lista de rótulos ecológicos europeus e internacionais29;
«Comprar ecológico! Manual de contratos públicos ecológicos», disponível em todas as línguas da UE30. Este documento fornece orientações sobre como incluir as considerações de ordem am- biental em cada fase do processo de contratação no atual quadro jurídico da UE;
uma compilação de casos de boas práticas31.
2.2.3. Utilização de normas ou rótulos
A utilização de normas, rótulos e certificações nos contratos públicos é uma prática generalizada, na medida em que estes são objetivos e mensuráveis e constituem uma forma prática e fiável de as auto- ridades adjudicantes atestarem a conformidade dos proponentes com determinados requisitos mínimos. As autoridades adjudicantes podem mencionar nor- mas ou rótulos do conhecimento geral nos documen- tos do concurso para garantir que o produto é forne- cido ou o serviço é prestado em conformidade com determinadas normas setoriais ou de qualidade.
Normalmente, as normas ou rótulos utilizados nos procedimentos de contratação têm a ver com ga- rantia da qualidade, certificação ambiental, rótulos ecológicos, sistemas de gestão ambiental e requi- sitos de caráter social como a acessibilidade para pessoas com deficiência ou a igualdade de género.
As autoridades adjudicantes devem ter unicamente como referência normas elaboradas por organismos independentes, de preferência a nível europeu ou in- ternacional, tais como o Sistema de Ecogestão e Au- ditoria (EMAS) ou as certificações da Organização Internacional de Normalização (ISO).
Caso decidam fazer menção a uma certificação nacional ou regional, as autoridades adjudicantes devem aceitar certificações equivalentes de outros Estados-Membros ou quaisquer outros elementos comprovativos do cumprimento do requisito.
28 Comissão Europeia, DG ENV, Critérios para contratos públicos ecológicos ao nível da UE (todas as línguas da UE). Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxx/xx_xxx_xxxxxxxx_xx.xxx.
29 Comissão Europeia, DG ENV, Lista dos atuais rótulos ecológicos da UE e internacionais. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxx/xxx/xxxxxxxxx.xxx.
30 Comissão Europeia, DG ENV, Comprar ecológico! Manual de contratos públicos ecológicos, 2016. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxx/xxxxxx_xxxxxxxx_xx.xxx.
31 Comissão Europeia, DG ENV, Boas práticas no domínio dos contratos públicos ecológicos. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxx/xxxx_xxxxx_xx.xxx.
Ao exigir uma norma ou rótulo, utilizar a menção «ou equivalente(s)»
Regra geral, não são aceitáveis condições das especificações técnicas passíveis de ser interpretadas como discriminatórias, nomeadamente contra proponentes de outro país, ou que exijam bens só dis- ponibilizáveis por um único fornecedor (ou por fornecedores de um país).
Caso uma autoridade adjudicante pretenda mencionar uma norma específica ou um determinado rótulo, explicando de forma clara os critérios aplicáveis, as especificações devem indicar de forma clara que os rótulos ou normas equivalentes serão igualmente aceites.
Deste modo, é necessária a utilização da menção «ou equivalente(s)» para evitar restrições à concorrência.
2.3. Definir os critérios
As autoridades adjudicantes devem definir nos do- cumentos do concurso os critérios de escolha da melhor proposta. Estes critérios têm de ser publica- dos de forma clara e transparente.
Existem três tipos de critérios utilizados para esco- lher a proposta vencedora:
os motivos de exclusão são circunstâncias que obrigam à exclusão de um operador económico do procedimento de contratação;
os critérios de seleção determinam a habilita- ção dos proponentes para executar o contrato;
os critérios de adjudicação determinam o pro- ponente que elaborou a proposta economica- mente mais vantajosa para alcançar os resulta- dos previstos e ao qual, por conseguinte, deve ser adjudicado o contrato.
Não misturar os diferentes tipos de critérios
Importa clarificar as diferenças entre os tipos de critérios. As autoridades adjudicantes e os operadores económicos devem assegurar que não haja confusão entre esses diferentes tipos.
Os três tipos de critérios correspondem a três etapas diferentes da seleção da proposta vencedora. Visam objetivos diferentes e destinam-se a responder a três perguntas diversas.
Motivos de exclusão
Critérios de seleção
Critérios
de adjudicação
Quem deve ser excluído do procedimento de contratação?
Quem é capaz de executar o contrato? Qual a proposta que configurará
os resultados esperados da melhor maneira possível?
Ao identificar os critérios, as autoridades adjudicantes devem atentar nestas perguntas, de modo a evitar qualquer confusão e a eventual inclusão de critérios inadequados.
2.3.1. Motivos de exclusão
As autoridades adjudicantes têm de excluir do pro- cedimento de contratação todos os operadores eco- nómicos que infrinjam ou tenham infringido a lei, ou que tenham tido um comportamento profissio- nal altamente condenável. A legislação define uma série de motivos de exclusão de caráter obrigatório ou deixados ao poder discricionário das autoridades adjudicantes, consoante a transposição para o direi- to nacional das diretivas da UE aplicáveis.
Nos casos de apresentação de uma proposta con- junta, em que vários operadores económicos for- mam um consórcio para apresentar uma proposta conjunta, os motivos de exclusão são aplicáveis a todos os proponentes.
Os motivos de exclusão obrigatória têm de ser aplicados por todas as autoridades adjudicantes.
Têm de ser excluídos de qualquer procedimento de contratação os operadores económicos que tenham sido condenados por uma das seguintes infrações:
participação numa organização criminosa; corrupção;
Além dos motivos de exclusão obrigatória, recomenda-
-se também às autoridades adjudicantes (que podem ser obrigadas a tal, consoante a transposição para o di- reito nacional das diretivas da UE aplicáveis) que ex- cluam da participação num procedimento de contrata- ção os operadores económicos que se encontrem numa das seguintes situações (ou seja, motivos de exclu- são facultativa, consoante o Estado-Membro):
incumprimento da legislação ambiental, social ou laboral;
falência ou objeto de processo de insolvência;
falta profissional grave que afete a idoneidade do operador económico;
distorção da concorrência, por exemplo, através de conluio com outros proponentes ou da partici- pação de um operador económico na preparação do procedimento de contratação;
conflito de interesses impossível de resolver através de medidas «menos gravosas» do que a exclusão;
deficiências significativas na execução de um contrato público anterior;
fraude; terrorismo;
branqueamento de capitais;
trabalho infantil ou tráfico de seres humanos.
Além disso, são obrigatoriamente excluídos de qual- quer procedimento de contratação os operadores económicos que não tenham procedido ao devido pagamento de impostos e contribuições para a segurança social no seu Estado-Membro.
A título excecional, as autoridades adjudicantes po- dem aceitar uma derrogação a esta regra caso o não pagamento de impostos ou contribuições para a segurança social respeite apenas a peque- nos montantes ou o operador económico tenha sido informado tardiamente do incumprimento das suas obrigações, ficando assim impossibilitado de proce- der ao pagamento em tempo oportuno.
não prestação de informações necessárias para confirmar a inexistência de motivos de exclusão;
exercício de influência indevida no processo de decisão da autoridade adjudicante, obtenção de informações confidenciais conferindo vantagens indevidas no concurso, ou prestação, com negli- gência, de informações erróneas suscetíveis de influenciar materialmente as decisões relativas à exclusão, seleção ou adjudicação.
A fim de poderem avaliar adequadamente a confor- midade com os motivos de exclusão, é fundamen- tal que as autoridades adjudicantes tenham aces- so a informações atualizadas, quer através das bases de dados nacionais de outras administrações públicas quer através da documentação apresentada pelos proponentes. Estas informações são particular- mente importantes em caso de dificuldades financei- ras que afetem a habilitação de um operador eco- nómico ou devido a uma dívida por liquidar relativa a impostos ou contribuições para a segurança social.
Indicar os critérios e a sua ponderação no anúncio de concurso ou nas especificações técnicas
Os motivos de exclusão e os critérios de seleção e de adjudicação, bem como a respetiva ponderação, têm de ser indicados no anúncio de concurso, nas especificações técnicas ou noutros documentos do concurso.
A utilização de listas de verificação específicas e de formulários normalizados de anúncios de concur- so ou de documentos do concurso ajuda a evitar o esquecimento destes elementos-chave.
2.3.2. Critérios de seleção
A seleção visa determinar quais os operadores económicos qualificados para executar o contra- to. Os critérios de seleção destinam-se a identificar os candidatos ou proponentes com capacidade para executar o contrato e alcançar os resultados previstos.
Para serem selecionados, os operadores económi- cos têm de demonstrar a sua aptidão para executar o contrato preenchendo as seguintes condições:
habilitação para o exercício da atividade profis- sional;
capacidade económica e financeira; e capacidade técnica e profissional.
Definir os critérios de seleção
Os critérios de seleção correspondem aos níveis mí- nimos de capacidade necessários para participar no concurso, tendo de ser:
conformes com os princípios do Tratado da UE, nomeadamente os princípios da transparência, da igualdade de tratamento e da não discriminação;
específica(s) de cada contrato;
pertinentes em relação ao contrato específico a ad- judicar e estabelecidos de forma não abstrata;
formulados de forma simples e clara, de modo a poderem ser facilmente compreendidos por to- dos os operadores económicos;
elaborados de modo a não dissuadir a participa- ção dos operadores económicos com potencial para serem prestadores ou fornecedores eficien- tes, incluindo as pequenas e médias empresas.
Ao especificar normas, marcas ou origens de qual- quer tipo, os critérios de seleção têm de incluir sem- pre a menção «ou equivalente(s)».
Uma vez que os critérios de seleção dependem da natureza e âmbito específicos do concurso, a melhor prática passa por defini-los quando se elaboram as especificações.
O quadro seguinte resume os potenciais critérios de seleção previstos na Diretiva 2014/24/UE, que po- dem ser aplicados pelas autoridades adjudicantes para selecionar os proponentes.
relacionados com e proporcionais à dimensão e natureza do contrato;
determinados em função da(s) necessidade(s)
Quadro 9. Exemplos de critérios de seleção
Objetivo | Requisito a cumprir pelos operadores económicos |
Avaliar | Estar inscrito num dos registos profissionais ou comerciais mantidos no |
a habilitação | Estado-Membro em causa |
para o exercício da atividade profissional | |
Autorização oficial para prestar um determinado tipo de serviço (por exemplo, engenheiros civis, arquitetos) | |
Certificado de seguro profissional válido (este documento pode também ser | |
solicitado aquando da assinatura do contrato). | |
Avaliar | Volume de negócios anual mínimo, que não pode exceder o dobro do valor |
a capacidade | estimado do contrato (por exemplo, 2 milhões de EUR se o valor do contrato |
económica | for 1 milhão de EUR anuais), incluindo um determinado volume de negócios |
e financeira | mínimo no domínio abrangido pelo contrato |
Informações sobre as contas anuais apresentando o rácio entre ativos e passivos | |
(por exemplo, um nível de solvabilidade mínimo igual ou superior a 25 %) | |
Nível adequado de seguro contra riscos profissionais | |
Avaliar | Recursos humanos (por exemplo, qualificações relevantes dos elementos |
a capacidade | essenciais do pessoal) e técnicos (por exemplo, equipamento específico) |
técnica | adequados para executar o contrato de acordo com o nível de qualidade exigido |
e profissional | |
Experiência do próprio adjudicatário — não dos membros do pessoal — para | |
executar o contrato garantindo um nível de qualidade adequado (por exemplo, | |
referências de contratos anteriores nos últimos três anos, incluindo pelo menos | |
dois contratos semelhantes) | |
As competências, eficiência, experiência e fiabilidade necessárias para prestar | |
o serviço ou executar a instalação ou as obras |
Uma vez definidos os critérios de seleção, não são aceitáveis alterações substanciais
Após a publicação dos documentos do concurso, apenas são aceitáveis pequenas alterações dos cri- térios de seleção principais, tais como alterações na redação ou no endereço para a apresentação das candidaturas.
As alterações de requisitos como os pormenores financeiros (volume de negócios anual ou taxa de capital próprio), o número de referências ou a cobertura de seguro são consideradas alterações signi- ficativas, exigindo a prorrogação do prazo para a apresentação da candidatura ou proposta (ver secção
2.4 Definir os prazos) ou a anulação do concurso.
32 a lista completa dos registos profissionais ou comerciais dos Estados-Membros da UE é apresentada no anexo XI da Diretiva 2014/24/UE.
Avaliar os critérios de seleção
A metodologia adotada para selecionar os propo- nentes depende da natureza e complexidade do procedimento de contratação. A metodologia deve permitir que a autoridade adjudicante determine de forma objetiva e transparente quais os proponentes com capacidade para executar o contrato.
Os critérios de seleção podem ser avaliados através de:
uma pergunta de «cumprimento ou incumpri- mento»;
um sistema de ponderação dos critérios;
uma metodologia de avaliação para os contratos mais complexos.
Pode igualmente ser utilizada uma metodologia de classificação numérica para ajudar as autoridades adjudicantes a classificar e pré-selecionar os propo- nentes, se necessário. Nos concursos limitados, de- pois de excluídos os proponentes que não cumprem os critérios mínimos de seleção, deve ser atribuída uma classificação numérica, caso seja necessário reduzir o número de candidatos para efetuar uma pré-seleção. Neste caso, as autoridades adjudican- tes têm de estabelecer, no anúncio de concurso ou no convite à confirmação de interesse:
o método objetivo e não discriminatório que pre- tendem aplicar;
o número mínimo de candidatos que pretendem convidar; e
se for caso disso, o número máximo de candida- tos que serão convidados.
Na classificação dos candidatos, a decisão sobre as pontuações tem de ser sempre acompanhada de observações, de modo a poder explicar os resulta- dos no futuro.
Tal como acontece com muitos aspetos da con- tratação, os critérios de seleção e a metodo- logia de seleção dos proponentes têm de ser transparentes e indicados nos documentos do concurso.
Ao definir os critérios de seleção, é comum as auto- ridades adjudicantes cometerem os seguintes erros:
não verificar se todos os critérios de seleção são pertinentes e proporcionais a um determinado contrato, e reutilizar pura e simplesmente os mesmos critérios em novos procedimentos;
adicionar questões sem qualquer reflexão sobre as respostas possíveis;
não publicar a metodologia de avaliação e classifi- cação da conformidade com os critérios de seleção.
Critérios de seleção ilegais e/ou discriminatórios
Os critérios de seleção não podem ser desproporcionados ou injustos, nem limitar desnecessariamen- te o número de proponentes. Por exemplo, as autoridades adjudicantes têm de indicar um requisi- to de receita anual razoável por ano e não podem distinguir entre uma referência do setor público e outra do setor privado. Em caso de dúvida, deve procurar-se aconselhamento jurídico.
Os exemplos de obrigações abaixo descritos referem-se a casos em que os operadores económicos foram dissuadidos de apresentar uma proposta devido a critérios de seleção ilegais, o que obrigou as autoridades adjudicantes a proceder a correções financeiras:
1. ter já um escritório ou um representante no país ou região, ou experiência no país ou região;
2. ter receitas anuais de 10 milhões de EUR, mesmo que o valor do contrato seja de apenas 1 milhão de EUR;
3. ter pelo menos cinco referências semelhantes apenas do setor público, e não do setor privado (por exemplo, em contratos de limpeza), exceto em casos devidamente justificados e não discriminatórios;
4. apresentar referências de obras anteriores que sejam significativamente superiores em termos de valor e âmbito às do contrato a concurso, exceto em casos devidamente justificados e não discrimi- natórios;
5. ter já certificados de qualificações ou profissionais reconhecidos no país da autoridade adjudicante aquando da apresentação das propostas, porquanto seria difícil aos proponentes estrangeiros cum- prirem um prazo tão curto;
6. cumprir uma determinada norma profissional sem utilizar a menção «ou equivalente(s)» (por exemplo, as normas estabelecidas pela Federação Internacional dos Engenheiros Consultores (FIDIC), normas mundiais da Federação Internacional dos Trabalhadores dos Serviços Sociais, normas sobre tratamento de águas da NSF, normas da Organização da Aviação Civil Internacional ou da Associação do Transporte Aéreo Internacional, etc.).
2.3.3. Critérios de adjudicação
Após a seleção dos proponentes que satisfazem os motivos de exclusão e os critérios de seleção, as autoridades adjudicantes têm de escolher a melhor proposta com base nos critérios de adjudicação. À semelhança dos critérios de seleção, os critérios de adjudicação têm de ser previamente definidos e pu- blicados nos documentos do concurso e não podem obstar a uma concorrência leal.
As autoridades adjudicantes têm de basear a adju- dicação do contrato na proposta economicamen- te mais vantajosa. Este critério pode ser aplicado através de três abordagens diferentes, todas elas envolvendo um elemento económico:
apenas o preço;
apenas o custo, utilizando uma abordagem custoe- ficácia, como o cálculo dos custos do ciclo de vida;
melhor relação qualidade/preço.
As autoridades adjudicantes têm total liberdade para escolher um destes três métodos, exceto nos casos do diálogo concorrencial e da parceria para a inovação, em que é obrigatória a aplicação do cri- tério da melhor relação qualidade/preço. O critério do preço pode igualmente assumir a forma de um preço fixo, a partir do qual os operadores económi- cos concorrerão com base em critérios de qualidade.
A abordagem escolhida para os critérios de adjudi- cação tem de ser claramente indicada no anúncio de concurso. Além disso, caso seja utilizada a melhor relação qualidade/preço, os critérios de adjudicação e a respetiva ponderação devem ser indicados no anúncio de concurso ou nos documentos do concur- so (por exemplo, nas especificações técnicas) atra- vés de uma matriz de classificação ou de uma me- todologia de avaliação clara33.
Apenas o preço ou o preço mais baixo
Na abordagem baseada apenas no preço, o preço é o único elemento tido em conta para a escolha da melhor proposta. A proposta com o preço mais baixo ganha o contrato. Neste tipo de escolha, não há aná- lise de custos nem avaliação de aspetos qualitativos.
A utilização do critério baseado apenas no preço pode ser útil nos seguintes casos:
Nas obras em que os projetos são fornecidos pela autoridade adjudicante ou com um projeto já existente, é comum aplicar o critério do preço mais baixo.
Nos fornecimentos de produtos simples e norma- lizados imediatamente disponíveis (por exemplo, artigos de papelaria), o preço pode ser o único fator relevante que serve de base à decisão de adjudicação do contrato.
33 OCDE/SIGMA, Nota n.º 8 sobre contratos públicos, Definir os critérios de adjudicação, setembro de 2016. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-0-000000.xxx.
Em certos serviços normalizados (por exemplo, ser- viços de limpeza de edifícios ou serviços de publi- cação), a autoridade adjudicante pode preferir por- menorizar os requisitos exatos das especificações e, posteriormente, selecionar a proposta que preen- cha os requisitos e ofereça o preço mais baixo.
Convém salientar que, apesar de a aplicação do cri- tério baseado apenas no preço ser ainda permitido e poder ser útil para aquisições simples, as autori- dades adjudicantes podem decidir limitar a utiliza- ção deste critério, pelo facto de poder não ajudar a alcançar a melhor relação qualidade/preço.
Custo-eficácia, cálculo dos custos do ciclo de vida
Na abordagem custo-eficácia, a proposta vencedora é a que oferece o custo total mais baixo, tendo em conta todos os custos dos bens, obras ou serviços ao longo de todo o seu ciclo de vida. Os custos do ciclo de vida abrangem todos os custos, pontuais ou recorrentes, suportados pela autoridade adjudican- te, incluindo34:
custos de aquisição (por exemplo, aquisição, ins- talação, formação inicial);
custos de funcionamento (por exemplo, energia, consumíveis, manutenção);
custos de fim de vida (por exemplo, reciclagem, eliminação);
impactos ambientais (por exemplo, emissões po- luentes).
As autoridades adjudicantes têm de especificar, nos documentos do concurso, o método a utilizar para calcular os custos do ciclo de vida, e têm de indicar com precisão os dados que serão necessários aos proponentes para o efeito.
Ferramentas e recursos para o cálculo dos custos do ciclo de vida
A Agência Nacional de Compras Públicas da Suécia desenvolveu ferramentas específicas para o cálcu- lo dos custos do ciclo de vida dos seguintes grupos de produtos: iluminação de interiores e exteriores, máquinas de venda automática, eletrodomésticos e aparelhos para uso profissional.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxx-xxxxx/xxx-xxxxx/
O projeto SMART SPP desenvolveu e testou uma ferramenta em formato Excel para ajudar as autori- dades adjudicantes a calcular os custos do ciclo de vida e as emissões de CO2 e a comparar as propostas.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxxx-xxx.xx/xxxxx.xxx?xxx0000
A Comissão Europeia desenvolveu uma ferramenta de cálculo dos custos do ciclo de vida que visa facilitar a adoção desta abordagem pelos adquirentes públicos. Centra-se em categorias específicas de produtos, tais como equipamento de TI para escritório, iluminação de exteriores e interiores, eletro- domésticos, máquinas de venda automática e equipamento eletromedicinal.
Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxx/xxx.xxx
34 OCDE/SIGMA, Nota n.º 34 sobre contratos públicos, Cálculo dos custos do ciclo de vida, setembro de 2016. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx.
Melhor relação qualidade/preço
A melhor relação qualidade/preço visa identificar a proposta economicamente mais vantajosa. Tem de ser avaliada com base nos critérios ligados ao objeto do contrato público em causa, os quais podem incluir aspetos qualitativos, ambientais e/ou sociais.
Considera-se que a melhor relação qualidade/preço é adequada nos seguintes casos:
obras projetadas pelo proponente;
fornecimentos que impliquem a instalação e/ou manutenção de produtos importantes e especia- lizados, e/ou atividades de formação do utiliza- dor. Neste tipo de contrato, a qualidade é, nor- malmente, de extrema importância;
serviços ligados a atividades intelectuais, tais como os serviços de consultoria, nos quais a qualidade seja essencial. A experiência mostra que, na aquisição deste tipo de serviços, os me- lhores resultados são obtidos aplicando o critério da melhor relação qualidade/preço.
Em geral, os critérios de adjudicação baseados na relação qualidade/preço são classificados por meio de um sistema que atribui coeficientes de ponde- ração aos vários critérios. A ponderação relativa de cada um dos critérios utilizados para avaliar as propostas tem de ser expressa em percentagens ou em valores quantificáveis, por exemplo, «preço 30 %, qualidade 40 %, serviço 30 %». Se tal não for possível por razões objetivas, os critérios devem ser enumerados por ordem de importância descendente (ver secção 4.2 Aplicar os critérios de adjudicação).
O quadro abaixo apresenta os critérios e subcritérios de adjudicação habituais e utilizáveis caso a autori- dade adjudicante opte pela abordagem da melhor relação qualidade/preço.
Quadro 10. Exemplos de critérios de adjudicação da abordagem da melhor relação qualidade/preço
Critérios | Subcritérios |
Preço | Preço fixo Tarifas (por exemplo, taxas diárias, custos unitários) Custo do ciclo de vida |
Qualidade | Valor técnico Características estéticas e funcionais Acessibilidade e conceção para todos os utilizadores Condições sociais, ambientais e de inovação |
Organização | Gestão do projeto Análise dos riscos Controlo da qualidade |
Pessoal afetado à execução do contrato | Caso a qualidade do pessoal afetado tenha um impacto significativo na forma como o contrato irá ser executado: Qualificação do pessoal; Experiência do pessoal. |
Critérios | Subcritérios |
Serviço | Condições de entrega, tais como a data de entrega, o processo de entrega e o prazo de entrega ou de conclusão Manutenção Serviço pós-venda Assistência técnica |
Os critérios de adjudicação devem ser específicos de cada contrato público. As autoridades adjudicantes
devem defini-los ao elaborar os documentos do con- curso, não podendo alterá-los posteriormente.
Nunca alterar os critérios de adjudicação durante o procedimento de contratação
Os critérios de adjudicação e as respetivas ponderações são considerados elementos substanciais dos docu- mentos do concurso, pelo que não podem ser alterados depois da publicação do anúncio de concurso.
Tal como acontece com os critérios de seleção, caso os critérios de adjudicação constantes dos docu- mentos do concurso não estejam corretos e tenham de ser modificados, é necessário prorrogar o prazo para a apresentação das propostas (ver secção 2.5.2 Anúncios a publicitar).
Além disso, os esclarecimentos prestados aos proponentes não podem resultar na alteração dos crité- rios publicados ou de outras informações substanciais.
A definição dos critérios de adjudicação de um con- trato complexo exige competências técnicas con- sideráveis, pelo que as autoridades adjudicantes poderão ter de solicitar aconselhamento de peritos, a nível interno ou externo (ver secção 1.2 Envolver as partes interessadas). Os consultores técnicos po- dem também participar como membros sem direito de voto nas comissões de avaliação (ver capítulo 4 Avaliação das propostas e adjudicação), mas impor- ta que não tenham qualquer conflito de interesses em relação a potenciais proponentes (ver secção
1.2.3 Integridade e conflito de interesses).
Uma vez que os critérios de adjudicação têm de ser específicos de cada procedimento de contratação e estar estreitamente ligados ao objeto do contra- to, não se pode nem deve elaborar critérios de ad- judicação universais para todos os casos. Contudo, para uma melhor orientação dos profissionais da contratação pública, é possível apontar alguns er- ros comuns a evitar e enumerar alguns exemplos de práticas aconselháveis e desaconselháveis na ela- boração dos critérios de adjudicação.
Seguem-se exemplos de más práticas ou erros que deram origem a sanções pecuniárias por não cum- prirem as regras em matéria de contratos públicos e terem dissuadido a apresentação de propostas por parte dos operadores económicos:
1. critérios de adjudicação sem ligação clara ao objeto do contrato.
2. critérios de adjudicação demasiado vagos, por exemplo, a qualidade é avaliada com base na dura- bilidade e solidez do produto, mas não existe uma definição clara de durabilidade ou solidez nos documentos do concurso.
3. requisitos mínimos utilizados para adjudicar o contrato (por exemplo, prazo de garantia de cinco anos, cor azul, prazo de entrega de sete dias), quando deviam ser utilizados como critérios de seleção (ou seja, resposta sim/não).
4. erros matemáticos na soma das pontuações e na classificação das propostas.
5. confusão entre critérios de seleção e critérios de adjudicação, ou seja, os critérios de seleção são apli- cados como critérios de adjudicação ou os critérios já utilizados na fase de seleção voltam a ser uti- lizados na fase de adjudicação. Por exemplo, a experiência adquirida com um contrato semelhante não deve ser utilizada como critério de adjudicação, pois respeita à capacidade do proponente para executar o contrato. Esta deve ser avaliada na fase de seleção, não na fase de adjudicação. No entan- to, a experiência do pessoal afetado ao contrato, caso a qualidade do pessoal possa ter um impacto significativo na execução do contrato, pode ser utilizada como critério de adjudicação.
6. utilização da média de preços, na qual são atribuídos mais pontos às propostas próximas da média de todas as propostas do que às distantes dessa média. Embora o preço da proposta seja um cri- tério objetivo para aplicar na fase de adjudicação, a utilização desta metodologia resulta num tratamento desigual dos proponentes, nomeadamente em relação a propostas baixas válidas.
7. utilização das sanções contratuais como critério de adjudicação, ou seja, quanto maior for a sanção contratual que o proponente esteja disposto a pagar por atrasos na entrega do contrato, mais pontos são concedidos. Caso sejam previstas, tais sanções devem constar apenas das condições do contrato.
8. utilização da duração do contrato como critério de adjudicação. A duração do contrato deve ser estabelecida nos documentos do concurso e igual para todos os potenciais proponentes.
9. utilização de «extras ao contrato» como critério de adjudicação, por exemplo, atribuindo pon- tos adicionais aos proponentes que ofereçam elementos gratuitos para além dos solicitados.
10. utilização do nível da «subcontratação» a fim de limitá-la, por exemplo, atribuindo uma maior pontuação aos proponentes que não tencionem utilizar a subcontratação do que àqueles que a proponham.
O quadro seguinte apresenta alguns exemplos de boas práticas na elaboração de critérios.
Exemplos de práticas aconselháveis e desaconselháveis na definição dos critérios de adjudicação
Os exemplos seguintes de critérios de adjudicação destacam certos pormenores importantes a ter em conta na definição dos critérios de adjudicação.
Esses pormenores podem fazer a diferença entre um critério útil e um critério ineficaz.
Práticas desaconselháveis | Práticas aconselháveis |
Horário de funcionamento mínimo do proponente das 8h00 às 16h00. Um horário de funcionamento alargado será avaliado de forma positiva. → a autoridade adjudicante não define o «horário de funcionamento alargado». | Horário de funcionamento mínimo das 8h00 às 16h00. Um horário de funcionamento alargado de até 24 horas por dia, sete dias por semana será avaliado e ponderado de forma positiva. → Os proponentes competem com horários de funcionamento entre 8h00-16h00 e 24 horas por dia, sete dias por semana. |
Dias de demora da entrega a partir da data de encomenda. Um tempo de entrega curto será avaliado positivamente. → a autoridade adjudicante não define o «tempo de entrega curto», por exemplo, o tempo máximo em dias e os dias indicados da proposta que terão uma ponderação positiva. | Tempo máximo de entrega a partir da data de encomenda de 12 dias. Uma proposta de 4 dias terá uma avaliação e ponderação positivas. → Os proponentes competem entre 12 e 4 dias. Não serão atribuídos pontos adicionais a um tempo de entrega inferior a 4 dias. O modelo de pontuação pode ser indicado e publicado como se segue: ≤4 dias: 5 pontos 5-6 dias: 4 pontos 7-8 dias: 3 pontos 9-10 dias: 2 pontos 11 dias: 1 ponto >12 dias 0 pontos |
Custos suplementares de encomendas urgentes. → a autoridade adjudicante deve indicar um número previsto de «encomendas urgentes» por ano para que os proponentes possam calcular os custos associados. | Custos suplementares de encomendas urgentes. O número previsto de «encomendas urgentes» por ano é de 500. → Os proponentes podem calcular um custo total por ano para as encomendas urgentes que seja realista e claro. |
Garantia mínima do produto de dois anos a contar da data de produção. → a autoridade adjudicante não define um período de garantia preferencial. | Garantia mínima do produto de dois anos a contar da data de produção. Uma garantia de cinco anos será avaliada e ponderada de forma positiva. → Os proponentes competem com um período de garantia de entre dois e cinco anos. Não serão atribuídos pontos adicionais a um período de garantia superior a cinco anos. |
Fórmula de classificação das propostas Após a avaliação e pontuação dos critérios de adjudi- cação, deve ser utilizada uma fórmula específica para classificar as propostas e determinar a proposta que deve ganhar o concurso. Tal não se aplica se for utili- zado o critério baseado apenas no preço, método em que a classificação das propostas é facilmente deter- minada comparando as propostas financeiras.
Para calcular a proposta que oferece a melhor rela- ção qualidade/preço, as autoridades adjudicantes de- vem ter em conta a pontuação da qualidade e o preço, expressos sob a forma de índices. O método aplica- do tem de ser indicado nos documentos do concurso e permanecer inalterado durante todo o procedimento.
Não existe uma forma obrigatória de definir a me- lhor relação qualidade/preço, utilizando-se geral- mente duas fórmulas :
a) um método básico sem uma ponderação específica da relação qualidade/preço;
cheapest price
Score for tender X =
price of tender X
x total quality score (out of 100) for tender X
b) um método que aplica uma ponderação entre qualidade e preço expressa em termos percentuais (por exemplo, 60 %/40 %):
cheapest price Score for tender X =
price of tender X
x 100 x price weighting (in%) + total quality score
(out of 100) for tender X x quality criteria weighting (in %)
A ponderação determina o montante adicional que a autoridade adjudicante está disposta a gastar para adjudicar o contrato a um operador económico cuja proposta apresente um valor técnico mais elevado.
Ambas as fórmulas dão uma classificação final de 100 pontos. O contrato é adjudicado à proposta com a classificação mais elevada.
O exemplo abaixo mostra as diferenças do cálculo dos resultados e da classificação de três propostas válidas (A, B e C) utilizando os dois métodos acima descritos.
A fórmula de ponderação b) atribui claramente mais importância à qualidade do que a fórmula a).
Quadro 11. Exemplo de cálculos para classificação de propostas
Pro- posta | Preço | Pontua- ção da qualidade | a) Sem fórmula de ponderação | b) Com fórmula de ponderação 40 % para o preço, 60 % para a qualidade | ||
Cálculo | Classi- ficação | Cálculo | Classi- ficação | |||
A | 000 | 00 | 000 x 00 = 62 points 100 | 1st | 100 x 100 x 0.4 + 62 x 0.6 100 = 77.20 points | 2nd |
B | 000 | 00 | 000 x 00 = 60 points 140 | 2nd | 100 x 100 x 0.4 + 84 x 0.6 140 = 78.97 points | 1st |
C | 000 | 00 | 000 x 00 = 50 points 180 | 3rd | 100 x 100 x 0.4 + 90 x 0.6 180 = 76.22 points | 3rd |
2.4. Definir os prazos
Nesta fase do processo, a autoridade adjudican- te tem de fixar o período de tempo entre a publi- cação do procedimento de contratação e o prazo-
-limite para a apresentação das propostas ou dos pedidos de participação por parte dos operadores económicos.
As autoridades adjudicantes podem optar por dar mais ou menos tempo aos operadores económicos para estes elaborarem as suas propostas, tendo em conta a dimensão e a complexidade do contrato.
Na prática, as autoridades adjudicantes confron- tam-se habitualmente com limitações de tempo significativas e prazos apertados a nível interno. Por conseguinte, tendem a aplicar os prazos mínimos permitidos pela legislação. Além disso, em casos excecionais, as autoridades adjudicantes podem recorrer a procedimentos acelerados para dar mais celeridade ao processo de contratação.
2.4.1. Prazos mínimos
Tal como explicado anteriormente (ver secção 1.5 Escolher o procedimento), a escolha do procedimen- to deve ser feita e justificada na fase de planeamen- to. Para cada tipo de procedimento, as autoridades adjudicantes têm de respeitar os prazos mínimos estabelecidos na Diretiva 2014/24/UE.
O quadro seguinte resume os prazos mínimos obri- gatórios a observar para os procedimentos acima dos limiares da UE.
Convém referir que a publicação de um anúncio de pré-informação (API), aliada à possibilidade de os operadores económicos apresentarem as suas pro- postas por via eletrónica, reduz consideravelmente os prazos mínimos.
Xxxxxx 00. Xxxxxx xxxxxxx xxxxx xxx xxxxxxxx da UE
Receção dos pedidos de participação | Receção das propostas | |||
Procedimento | Apresentação normal | Apresentação eletrónica | Apresentação normal | Apresentação eletrónica |
Concurso aberto | – | – | 35 dias sem API 15 dias com API | 30 dias sem API 15 dias com API |
Concurso limitado | 30 dias | 30 dias | 30 dias sem API 10 dias com API | 25 dias sem API 10 dias com API |
Procedimento concorrencial com negociação | 30 dias | 30 dias | 30 dias sem API 10 dias com API | 25 dias sem API 10 dias com API |
Diálogo concorrencial | 30 dias | 30 dias | Sem prazo mínimo | Sem prazo mínimo |
Parceria para a inovação | 30 dias | 30 dias | Sem prazo mínimo | Sem prazo mínimo |
Procedimento por negociação sem publicação prévia de anúncio de concurso | – | – | Sem prazo mínimo | Sem prazo mínimo |
Concurso para trabalhos de conceção | – | – | Sem prazo mínimo | Sem prazo mínimo |
Fonte: Diretiva 2014/24/UE, artigos 27.º a 31.º, em número de dias a contar da data de envio do anúncio de concurso para publicação no JOUE.
Seguem-se explicações suplementares relativas aos procedimentos de contratação mais frequentes, o concurso aberto e o concurso limitado.
Concurso aberto
A Diretiva 2014/24/UE prevê um prazo mínimo de 35 dias a contar da data de publicação do anúncio de concurso (AC) no JOUE até à receção das propostas.
Este prazo pode ser reduzido em cinco dias se o anúncio de concurso for transmitido por via ele- trónica e a autoridade adjudicante der acesso ele- trónico total aos documentos do concurso.
O prazo pode ser reduzido para 15 dias a contar da data de publicação do AC se for publicado um anún- cio de pré-informação (API) entre 35 dias e 12 me- ses antes da data da publicação do AC. O API tem de incluir todas as informações exigidas para o anúncio de concurso na Diretiva 2014/24/UE (anexo V, parte B, secção I), na medida em que tais informações es- tejam disponíveis no momento da publicação do API.
Todas as respostas a perguntas dos proponentes têm de ser dadas a título anónimo e enviadas para todas as partes interessadas, o mais tardar seis dias antes do termo do prazo para a apresentação de propostas.
Os esclarecimentos prestados aos proponentes não devem resultar na alteração de aspetos importantes das especificações iniciais (incluindo os critérios de seleção e de adjudicação iniciais). A fim de garantir a total transparência, todos os esclarecimentos de- vem ser publicados antes do termo do prazo para a apresentação de propostas, no sítio Web da auto- ridade adjudicante, para que possam ficar disponí- veis para todos os potenciais proponentes.
Um anúncio de adjudicação de contrato tem de ser publicado no prazo de 30 dias a contar da data de ce- lebração do contrato (assinado por todas as partes).
Concurso limitado
A Diretiva 2014/24/UE estipula um prazo mínimo de 30 dias a contar da data de publicação do anún- cio de concurso (AC) no JOUE até à receção do pedi- do de participação.
Se a AA quiser limitar o número de proponentes no âmbito deste procedimento, o limite mínimo é cinco. No entanto, a AA não é obrigada a especificar um limite se o não quiser aplicar.
Com base nos pedidos de participação, a autoridade adjudicante seleciona um mínimo de cinco candida- tos, que serão convidados a apresentar uma proposta.
Os candidatos selecionados terão de receber um convite por escrito à apresentação de propostas, prevendo-se um prazo mínimo de 30 dias a contar da data de envio dos convites até à receção das pro- postas. Este prazo pode ser reduzido em cinco dias se a autoridade adjudicante aceitar a apresentação de propostas por via eletrónica.
Se tiver sido publicado eletronicamente um anúncio de pré-informação (API) entre 35 dias e 12 meses antes da data da publicação do AC, o prazo para apresentação de propostas pode ser reduzido para 10 dias. Tal como no concurso aberto, o API tem de incluir todas as informações exigidas para o anúncio de concurso na Diretiva 2014/24/UE (anexo V, parte B, secção I), na medida em que tais informações es- tejam disponíveis no momento da publicação do API.
Todas as respostas a perguntas dos proponentes têm de ser dadas a título anónimo e enviadas para todas as partes interessadas, o mais tardar seis dias antes do termo do prazo para a apresentação de propostas.
Um anúncio de adjudicação de contrato tem de ser publicado no prazo de 30 dias a contar da data de ce- lebração do contrato (assinado por todas as partes).
O incumprimento dos prazos mínimos leva a correções financeiras
Antes de publicarem o anúncio, as autoridades adjudicantes têm de considerar os prazos estabeleci- dos nos artigos 27.º a 31.º da Diretiva 2014/24/UE e definir calendários realistas na fase de planea- mento (ver quadro 12. Prazos mínimos acima dos limiares da UE).
Se os prazos para a receção das propostas (ou dos pedidos de participação) forem mais curtos do que os previstos na Diretiva 2014/24/UE, a autoridade adjudicante não estará a conceder aos operadores económicos tempo suficiente para a sua participação.
Caso os prazos sejam reduzidos na sequência da publicação de um anúncio de pré-informação (API), as autoridades adjudicantes têm de assegurar que o API inclua todas as informações necessárias para o anúncio de concurso.
2.4.2. Prorrogação dos prazos inicialmente estabelecidos
Os prazos podem ser prorrogados para que os ope- radores económicos tomem conhecimento de todas as informações pertinentes sobre os documentos do concurso nas seguintes situações:
foram introduzidas alterações significativas nos documentos do concurso;
propostas ou menos de quatro dias no âmbito de um procedimento acelerado (ver secção 2.4.3 Re- dução dos prazos: o procedimento acelerado);
os operadores económicos necessitam de ter acesso a informações na hora para poderem preparar as suas propostas, por exemplo, infor- mações cujo acesso só seja possível com visitas no local, dados que não existam em formato ele- trónico ou documentos bastante extensos.
foram dadas respostas a pedidos de esclarecimen- to de potenciais proponentes menos de seis dias antes do termo do prazo fixado para a receção de
Não publicação no JOUE da prorrogação de prazos para a receção de propostas ou de pedidos de participação
Os pormenores sobre a prorrogação dos prazos de receção de propostas (ou de pedidos de participação)
têm de ser publicados em conformidade com as regras aplicáveis.
Relativamente aos contratos que careçam da publicação de um anúncio de concurso no JOUE nos termos dos artigos 18.º, 47.º e 27.º a 31.º da Diretiva 2014/24/UE, todas as prorrogações de prazos têm de ser publicadas no JOUE.
2.4.3. Redução dos prazos:
o procedimento acelerado
O procedimento acelerado previsto na Diretiva 2014/24/UE permite que as autoridades adjudican- tes acelerem um procedimento de contratação pú- blica especialmente urgente caso os prazos normais sejam impraticáveis. Embora não corresponda a um procedimento de contratação distinto (ver secção
1.5 Escolher o procedimento), esta prática é desig- nada por «procedimento acelerado».
Os prazos podem ser reduzidos nas seguintes condições:
a utilização do procedimento acelerado tem de ser devidamente justificada, com uma explicação clara e objetiva, no anúncio de concurso;
estas disposições relativas ao procedimento acelerado aplicam-se apenas a três tipos de pro- cedimento: concurso aberto, concurso limitado e procedimento concorrencial com negociação.
O quadro seguinte resume a redução dos prazos possível no âmbito do procedimento acelerado.
a urgência do procedimento torna os prazos nor- mais irrealistas;
Quadro 13. Prazos acelerados
Procedi- mento | Prazo normal para a receção de pedidos de participação | Prazo acelerado | Prazo normal para a receção de propostas | Prazo acelerado |
Concurso aberto | – | – | 35 dias | 15 dias |
Concurso limitado | 30 dias | 15 dias | 30 dias | 10 dias |
Fonte: Diretiva 2014/24/UE, artigos 27.º e 28.º, em número de dias a contar da data de envio do anúncio de concurso para publicação no JOUE.
Não raro, o procedimento acelerado é utilizado in- devidamente. As autoridades adjudicantes têm de
poder justificar a sua utilização com factos claros e objetivos.
O «procedimento acelerado» não é um procedimento em si mesmo
A possibilidade concedida pela Diretiva 2014/24/UE de «acelerar» um concurso aberto ou um concurso limitado não constitui outro tipo de procedimento.
Este processo não deve ser confundido com o procedimento por negociação sem publicação, em casos de urgência extrema justificados por acontecimentos imprevisíveis, que não exige a publicação de um anúncio de concurso (ver secção 1.5.7 Procedimento por negociação sem publicação prévia de anún- cio de concurso).
2.5. Publicitar o contrato
A publicidade do contrato consiste em tornar público o procedimento de contratação, de modo a que to- dos os operadores económicos interessados tenham a possibilidade de nele participar e apresentar uma proposta (ou um pedido de participação).
A publicação é um dos elementos mais importantes da contratação pública, garantindo a transparência, a igualdade de tratamento e a concorrência entre os operadores económicos no mercado único.
A publicidade contribui para aumentar a transparên- cia e combater a corrupção, pois garante que os ope- radores económicos e a sociedade civil, incluindo os meios de comunicação social, assim como o público em geral, têm conhecimento das oportunidades de contratos públicos disponíveis e dos contratos ante- riormente adjudicados. De igual modo, permite que as autoridades adjudicantes informem o maior nú- mero possível de potenciais operadores económicos sobre as oportunidades de negócio no setor público e, por conseguinte, que haja concorrência entre es- tes operadores, o que conduz à obtenção da melhor relação qualidade/preço por parte das autoridades adjudicantes35.
2.5.1. Acima dos limiares, a publicitação no JOUE é obrigatória
Se o valor de um contrato for superior aos limiares da UE (ver secção Novas definições, novos limiares e uma nova categoria de autoridade adjudicante), será ne- cessário respeitar o disposto na Diretiva 2014/24/UE e, consequentemente, o contrato terá de ser publica- do no suplemento do Jornal Oficial da União Europeia (JOUE). Os anúncios são publicados gratuitamente pelo Serviço das Publicações da União Europeia.
Os contratos públicos cuja publicitação no JOUE seja obrigatória podem igualmente ser publicados noutros diários oficiais ou jornais internacionais, nacionais ou locais. As autoridades adjudicantes têm de atentar no facto de esta publicidade suplementar não po- der anteceder a publicação do anúncio de concurso no JOUE, nem conter qualquer informação que não conste do anúncio de concurso publicado no JOUE.
Além disso, os contratos cujo valor seja inferior aos limiares da UE mas com um potencial interesse transfronteiriço devem também ser publicitados no JOUE. Regra geral, a publicação no JOUE está aberta a qualquer tipo de contrato abaixo dos limiares da UE, mesmo que não tenha um interesse transfron- teiriço específico.
Em caso de dúvida, publicitar o contrato no Jornal Oficial da UE ( JOUE)
A falta de publicidade adequada representa um dos erros mais graves.
Sempre que os contratos abaixo dos limiares da UE tenham um potencial interesse transfronteiriço, a forma mais segura de evitar riscos de irregularidades e eventuais correções financeiras consiste em publicitar o contrato no JOUE e num sítio Web de contratação pública nacional, ou num sítio Web de contratação pública do conhecimento geral.
Em caso de dúvida, por exemplo, sobre os limiares ou o potencial de interesse transfronteiriço de um contrato, recomenda-se a publicidade no JOUE como forma de garantir a concorrência ao nível da UE.
Muitos Estados-Membros já têm as respetivas plataformas de contratação pública ligadas ao suple- mento eletrónico do Jornal Oficial (o TED), podendo a publicação no JOUE ser feita em paralelo com a publicitação a nível nacional. No entanto, a fim de evitar erros, as autoridades adjudicantes devem sempre efetuar uma dupla verificação na plataforma do TED para se certificarem da correta publicação do anúncio.
35 OCDE/SIGMA, Nota n.º 6 sobre contratos públicos, Publicidade, setembro de 2016.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-0-000000.xxx.
2.5.2. Anúncios a publicitar
Um dos princípios fundamentais da legislação da UE em matéria de contratos públicos é o de que to- dos os contratos acima dos limiares da UE devem ser anunciados no JOUE de acordo com um formato normalizado ao nível da UE, de modo a que os ope- radores económicos de todos os Estados-Membros tenham a possibilidade de concorrer a contratos cujos requisitos considerem estar em condições de preencher.
As autoridades adjudicantes podem elaborar os anúncios através da sua habitual plataforma de contratação pública eletrónica, caso esta possa ge- rar anúncios compatíveis com os formulários-tipo da UE, ou da eNotices, a aplicação em linha para elaborar e publicar anúncios de contratos públicos36.
Todos os anúncios enviados ao JOUE têm de uti- lizar um vocabulário normalizado. O Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV, do inglês Common Procurement Vocabulary) é um sistema de classificação de oito dígitos (com um nono para verificação) que visa normalizar as re- ferências utilizadas pelas autoridades adjudicantes para descrever os objetos dos contratos públicos. Os códigos CPV estão acessíveis em linha, no sítio Web do SIMAP37.
Os profissionais da contratação pública podem tam- bém consultar as orientações específicas elabora- das pela Comissão Europeia para o preenchimento dos formulários-tipo a utilizar nos contratos acima dos limiares da UE38.
Os documentos essenciais a publicitar no JOUE para os contratos acima dos limiares da UE são os três anúncios abaixo descritos.
Quadro 14. Principais anúncios a publicar para os contratos acima dos limiares da UE
Acrónimo do anúncio | Formulários-tipo39 | Objetivo | Obrigatório? | Prazo |
API | Alerta o mercado para contratos futuros | Não | Entre 35 dias e 12 meses antes da publicação do AC ou do convite aos candidatos | |
AC | Lança um procedimento de contratação | Sim | – | |
AAC | Informa o mercado do resultado de um procedimento de contratação | Sim | No prazo de 30 dias a contar da data de celebração do contrato |
36 Comissão Europeia, SIMAP, eNotices. Disponível em: xxxx://xxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/.
37 Comissão Europeia, SIMAP, Vocabulário Comum para os Contratos Públicos (CPV). Disponível em: xxxx://xxxxx.xxx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxx/xxx.
38 Comissão Europeia, DG GROW, Orientações sobre os formulários-tipo dos contratos públicos, versão 1.05, 2015-09-19. Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/XxxxXxxx/xxxxxxxxx/00000/xxxxxxxxxxx/0/xxxxxxxxxxxx/xx/xxxxxxxxxx/xxx.
39 Comissão Europeia, SIMAP, Standard forms for public procurement.
Disponível em: xxxx://xxxxx.xxx.xxxxxx.xx/xx/xxx/xxxxx/xxxxxxxx-xxxxx-xxx-xxxxxx-xxxxxxxxxxx.
Anúncio de pré-informação (API)
A publicação do API não é obrigatória.
Porém, a publicação de um API no início do ano per- mite aproveitar os prazos reduzidos para a apresen- tação de propostas (ver secção 2.4 Definir os prazos).
O API foi introduzido para que as autoridades adju- dicantes pudessem informar o mercado de todos os seus contratos futuros, por exemplo, nos seis me- ses seguintes ou no ano seguinte. O API pode igual- mente servir para anunciar consultas preliminares ao mercado futuras, embora estas possam também ser lançadas sem a publicação do API. Esta possibi- lidade acompanha a previsão periódica (na maioria dos casos, anual) dos procedimentos de contratação que as autoridades adjudicantes deverão elaborar para promover a elevada qualidade dos contratos públicos em geral40.
Mais recentemente, as autoridades adjudicantes têm utilizado o API associando-o especificamente a um contrato. O API tem de ser publicado entre 35 dias e 12 meses antes da publicação do contrato em causa através do anúncio de concurso.
Anúncio de concurso (AC)
Se o contrato exceder o limiar da UE (e, por conse- guinte, se inserir no âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24/UE), é obrigatório publicar o AC.
O AC fornece informações sobre a autoridade adju- dicante, o objeto do contrato (incluindo os códigos CPV), o valor do contrato, as condições de participa- ção (informações jurídicas, económicas, financeiras e técnicas), o tipo de contrato, o procedimento uti- lizado, o prazo e as instruções para a apresentação de propostas, e os órgãos competentes em matéria de recurso.
Uma vez publicado o anúncio, não pode haver al- terações substanciais dos conteúdos principais dos documentos do concurso (nomeadamente, os requi- sitos técnicos, o volume, o calendário, os critérios de seleção e adjudicação e as condições contratuais) sem uma prorrogação dos prazos (ver secção 2.4.2 Prorrogação dos prazos inicialmente estabelecidos).
Caso ocorram pequenas alterações dos documentos do concurso antes do termo do prazo para a apre- sentação de propostas, as autoridades adjudican- tes têm de publicar as alterações no JOUE, reco- mendando-se sempre a prorrogação do prazo para a apresentação de propostas.
A não publicação do anúncio de concurso pode levar a correções financeiras graves
Exceto em casos muito específicos, a não publicação do anúncio de concurso de um contrato com um valor superior aos limiares da UE será considerada uma violação das regras da UE em matéria de con- tratos públicos e pode conduzir a uma correção financeira de 25 % a 100 % das despesas associadas41.
Os requisitos de publicidade da Diretiva 2014/24/UE são cumpridos com a publicação do anúncio de concurso e o fornecimento de todas as informações exigidas pelo formulário-tipo de forma clara e precisa.
40 Comissão Europeia, DG REGIO, Situação das capacidades, sistemas e práticas de caráter administrativo ao nível da UE para garantir a conformidade e a qualidade dos contratos públicos que envolvam Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), janeiro de 2016.
Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx_xxxxxx/xx/xxxxxx/xxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxx/.
41 Comissão Europeia, Decisão da Comissão, de 19.12.2013, relativa à definição e à aprovação das orientações para
a determinação das correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União no âmbito da gestão partilhada, em caso de incumprimento das regras em matéria de contratos públicos, COCOF(2013)9527 final.
Disponível em: xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx_xxxxxx/xxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx/0000/xxxxx_00_0000_xxxxxx_xx.xxx.
Anúncio de adjudicação de contrato (AAC) O AAC enuncia a decisão resultante do procedimen- to de contratação (ver secção 4.6 Adjudicar o con- trato). Além das informações sobre a adjudicação, incluindo o adjudicatário e o valor definitivo do contrato, a maior parte dos conteúdos relaciona- dos com o procedimento de contratação podem ser automaticamente preenchidos com as informações do anúncio de concurso. No entanto, a autoridade adjudicante tem de tomar a decisão deliberada de publicar o AAC no prazo exigido.
Se um contrato não for adjudicado, recomenda-se (mas não é obrigatório) que a autoridade adjudi- cante publique um AAC explicando a razão da não adjudicação do contrato. Na maior parte dos casos, a não adjudicação deve-se ao facto de não terem sido apresentadas propostas ou pedidos de partici- pação, ou de todos eles terem sido rejeitados. É ne- cessário indicar outros motivos que tenham levado à anulação do procedimento42.
Caso o contrato seja adjudicado, o AAC fornece infor- mações sobre as propostas recebidas (número de pro- postas e principais características dos proponentes), o nome e os dados do proponente vencedor (isto é, do adjudicatário) e o valor total definitivo do contrato.
Novos anúncios
As autoridades adjudicantes têm sempre de infor- mar o mercado (isto é, os potenciais proponentes) de eventuais alterações nos documentos do concur- so e nos anúncios (por exemplo, a data de receção das propostas) através da publicação de um novo anúncio e, adicionalmente, informando todos os operadores que manifestaram interesse no contrato.
É possível enviar uma retificação das informações publicadas utilizando o formulário F14 Retificação - Anúncio de alterações ou outras informações, criado pelo Serviço das Publicações da UE. São publicadas mais instruções sobre como utilizar uma retificação no sítio Web do SIMAP43.
2.5.3. Acesso aos documentos do concurso
As autoridades adjudicantes têm de conceder aces- so ilimitado, direto e total aos documentos do con- curso, a título gratuito, a partir da data de publi- cação do anúncio de concurso (AC). Para o efeito, o anúncio de concurso tem de indicar às partes in- teressadas o sítio Web em que os documentos de concurso se encontram disponíveis.
Se não for possível conceder este acesso livre, direto e total aos documentos do concurso, as autoridades adjudicantes têm de indicar, no anúncio de concurso ou no convite à confirmação de interesse, que os documentos em causa serão fornecidos por outros meios. Os potenciais proponentes ou candidatos podem depois aceder aos documentos do concurso e apresentar as suas propostas através de uma pla- taforma eletrónica ou de correio eletrónico.
De igual modo, as autoridades adjudicantes têm de fornecer informações adicionais relativas ao anúncio de concurso e aos documentos do concurso a todos os proponentes interessados. Assim, as autoridades adjudicantes têm de manter um registo de todos os operadores económicos que descarregaram os do- cumentos do concurso, manifestaram o seu interes- se ou solicitaram esclarecimentos sobre o procedi- mento de adjudicação.
42 OECD/SIGMA, Public Procurement Training Manual, Update 2015. Module E, Conducting the procurement process, 2.11.1 Advertising the award of the contract.
Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxx.xxx.
43 Comissão Europeia, SIMAP, F14 Corrigendum — Notice for changes or additional information. Disponível em: xxxx://xxxxx.xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxx/00000/00000/XX_X00.xxx.
Comissão Europeia, SIMAP, Instructions for the use of the standard form 14 ‘Corrigendum’. Disponível em: xxxx://xxxxx.xxx. xxxxxx.xx/xxxxxxxxx/00000/000000/XxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxX00 _EN.pdf/909e4b38-1871-49a1-a206-7a5976a2d262.
3. Apresentação das propostas e seleção dos proponentes
A fase de apresentação e seleção destina-se a assegurar a receção e seleção de propostas conformes com as regras e critérios estabelecidos nos documentos do concurso
(ver secção 2.1 Elaborar os documentos do concurso).
Assegurar a transparência antes da apresentação das propostas
Antes da apresentação das propostas, os potenciais proponentes podem ser autorizados a contactar a autoridade adjudicante para solicitar esclarecimentos, desde que tal esteja previsto nos documentos do concurso, que os canais de comunicação estejam à disposição de todos os potenciais proponentes e que sejam definidos prazos e datas-limite claros para o efeito.
Em tais casos, recomenda-se que as comunicações sejam feitas exclusivamente por escrito, e todas as informações suplementares fornecidas pela autoridade adjudicante têm de ser tornadas públicas para todos os potenciais proponentes, e não apenas para o proponente que solicitar esclarecimentos.
As comunicações com os proponentes após o prazo para a apresentação de propostas limitam-se à clarificação da proposta, mas apenas nos concursos abertos e limitados. Qualquer diálogo relativo à substância de uma proposta é inaceitável e será interpretado como negociação.
3.1. Assegurar a apresentação das propostas de acordo com as instruções
As autoridades adjudicantes devem fornecer ins- truções técnicas e administrativas claras nos do- cumentos do concurso para apoiar os operadores económicos na elaboração e apresentação das suas propostas ou pedidos de participação.
Recomenda-se também a inclusão de uma lista de verificação da conformidade formal para ajudar os proponentes a preparar a documentação neces- sária e facilitar a verificação dos documentos por parte da autoridade adjudicante (ver secção 2.1 Ela- borar os documentos do concurso).
Se for exigida uma cópia em papel da proposta, é fun- damental explicar pormenorizadamente as instruções de entrega, ou seja, para onde deve ser enviada a pro- posta (nome, morada, número da sala ou escritório), o número de exemplares exigido e eventuais instru- ções de acondicionamento. As autoridades adjudican- tes podem igualmente especificar que as propostas têm de ser apresentadas num envelope sem qualquer identificação da empresa, por exemplo, o seu carimbo ou logótipo. No contexto da contratação pública ele- trónica, nomeadamente em caso de apresentação por via eletrónica, os sítios Web e plataformas de contra- tação pública eletrónica correspondentes têm de estar disponíveis para todos os potenciais proponentes.
O prazo para a receção das propostas ou pedidos de participação tem de constar do anúncio de concur- so. Cabe ao proponente assegurar a apresentação dentro do prazo.
Indicar a data e hora da entrega de forma clara
A fim de evitar que um potencial proponente seja pura e simplesmente excluído do processo, é de extrema importância indicar de forma clara um prazo no anúncio de concurso e nos documentos do concurso.
Para evitar qualquer mal-entendido, as autoridades adjudicantes devem indicar:
A data completa (dia, mês, ano); e A hora exata (horas e minutos).
Se for exigida aos proponentes uma cópia em papel e esta puder ser enviada por correio, deve-se espe- cificar se a data do selo postal é considerada válida ou se a cópia em papel tem de ser entregue no local indicado pela autoridade adjudicante antes do termo do prazo.
Caso se decida prorrogar o prazo para a apresenta- ção de propostas (ver secção 2.4.2 Prorrogação dos prazos inicialmente estabelecidos), todos os propo- nentes devem ser imediatamente informados por escrito e deve ser enviado um anúncio para o JOUE ou para outra plataforma de contratação pública eletrónica utilizada. Pretende-se assim que todos os potenciais proponentes tomem conhecimento do novo prazo, para o caso de estarem interessa- dos em apresentar uma proposta na sequência da prorrogação do mesmo. Tal abrange os proponentes que já tenham apresentado as suas propostas, que podem assim apresentar uma proposta de substitui- ção dentro do novo prazo.
3.2. Confirmar a receção e abrir as propostas
Sejam as propostas apresentadas em papel ou por via eletrónica, aconselha-se as autoridades ad- judicantes a elaborar uma lista das propostas recebidas, com o nome de todos os proponentes e a data e hora de receção.
Além disso, se as propostas forem apresentadas através do serviço de correio normal ou expresso, em mão ou por via eletrónica, os proponentes de- vem receber uma confirmação oficial por escrito da receção, com a data e hora da entrega registada.
No caso da apresentação de propostas por via ele- trónica, os portais de contratação pública eletrónica devem disponibilizar uma estrutura de apresenta- ção fiável e gerar automaticamente uma confirma- ção de receção para os proponentes.
A confidencialidade e a segurança das propostas apresentadas devem ser preservadas.
Seguidamente, incumbirá à autoridade adjudicante verificar todas as propostas para assegurar a sua con- formidade formal com as instruções dadas aos propo- nentes (por exemplo, número de exemplares, acondi- cionamento, estrutura da proposta). Caso não estejam conformes, e não haja possibilidade de pedir esclare- cimentos (quer porque a não conformidade ultrapasse o que é permitido pelas regras relativas aos esclareci- mentos, quer porque estes não sejam simplesmente permitidos pelo direito nacional), as propostas devem ser imediatamente rejeitadas e deve-se explicar aos proponentes o(s) motivo(s) da rejeição. Tanto a rejei- ção como o(s) seu(s) motivo(s) têm de ser registados.
Considera-se boa prática que as autoridades adju- dicantes organizem uma cerimónia de abertura formal das propostas conformes com os requisitos formais. Devem estar presentes pelo menos duas pessoas da comissão de avaliação para registar os pormenores da proposta (ver secção 4.1 Constituir a comissão de avaliação). O local, a hora e a data da cerimónia de abertura podem constar do anúncio do concurso, de modo a que todos os proponentes ou outras partes interessadas possam estar presentes.
3.3. Avaliar e selecionar as propostas
A seleção das propostas consiste em avaliá-las com base nos motivos de exclusão e nos critérios de se- leção enunciados nos documentos do concurso (ver secção 2.3 Definir os critérios). A avaliação das pro- postas será efetuada após esta fase, com base nos critérios de adjudicação (ver secção 4 Avaliação das propostas e adjudicação).
A avaliação com base nos motivos de exclusão e critérios de seleção pode ser efetuada através de uma matriz que reúne os critérios constantes dos documentos do concurso e as diferentes propostas (ver quadro 15. Matriz de avaliação dos motivos de exclusão e dos critérios de seleção). Os motivos de exclusão e os critérios de seleção não podem ser alterados durante a avaliação.
Mesmo que os motivos de exclusão e os critérios de seleção sejam transparentes e objetivos, reco- menda-se que a avaliação seja efetuada por pelo menos duas pessoas da autoridade adjudicante e/ ou da comissão de avaliação (ver secção 4.1 Cons- tituir a comissão de avaliação), uma para analisar cada um dos critérios e outra para rever a avaliação.
Quadro 15. Matriz de avaliação dos motivos de exclusão e dos critérios de seleção
Avaliação | Nome do avaliador: Data da avaliação: |
Revisão | Nome do revisor: Data da revisão: |
Propostas | Proposta A | Proposta B | Proposta … |
Motivo de exclusão 1 | Conforme: Sim/Não Fonte: … (DEUCP, outra) | Conforme: Sim/Não Fonte: … (DEUCP, outra) | … |
Motivo de exclusão 2 | Conforme: Sim/Não Fonte: … (DEUCP, outra) | Conforme: Sim/Não Fonte: … (DEUCP, outra) | … |
Motivo de exclusão 3 | Conforme: Sim/Não Fonte: … (DEUCP, outra) | Conforme: Sim/Não Fonte: … (DEUCP, outra) | … |
Motivo de exclusão … | … | … | … |
O proponente cumpre os requisitos para ser selecionado | Sim Não, o proponente é excluído do processo de contratação. | Sim Não, o proponente é excluído do processo de contratação. | … |
Critério de seleção 1 | Conforme: Sim/Não ou Pontuação: … Fonte: … (DEUCP, outra) Observação: | Conforme: Sim/Não ou Pontuação: … Fonte: … (DEUCP, outra) Observação: | … |
Propostas | Proposta A | Proposta B | Proposta … |
Critério de seleção 2 | Conforme: Sim/Não ou Pontuação: … Fonte: … (DEUCP, outra) Observação: | Conforme: Sim/Não ou Pontuação: … Fonte: … (DEUCP, outra) Observação: | … |
Critério de seleção … | … | … | … |
Proponente selecionado: a proposta pode ser avaliada | Sim Não, a proposta é excluída do processo de contratação. | Sim Não, a proposta é excluída do processo de contratação. | … |
Em primeiro lugar, a autoridade adjudicante deter- minará se existem motivos para excluir os operado- res económicos da participação e se foi estabele- cida alguma derrogação (ver secção 2.3.1 Motivos de exclusão). Em seguida, a autoridade adjudicante apreciará se os operadores económicos não excluí- dos preenchem os requisitos aplicáveis para ser selecionados como proponentes. Os operadores económicos selecionados serão então convidados
a apresentar propostas, negociar ou participar no diálogo. No caso do concurso aberto, as propostas que já tiverem apresentado serão avaliadas44.
Caso um proponente incorra num motivo de exclu- são ou não cumpra um critério de seleção, a propos- ta deve ser considerada não elegível e o seu restan- te conteúdo não deve ser avaliado.
Apresentação de uma proposta conjunta para cumprir os critérios de seleção
É prática comum vários operadores económicos decidirem cooperar e unir forças para provar que, enquan- to agrupamento ou consórcio, cumprem os requisitos de capacidade económica, financeira, técnica ou profissional dos critérios de seleção. Por exemplo, é suficiente que os requisitos de capacidade económica e financeira sejam preenchidos pelo agrupamento no seu conjunto e não por cada um dos seus membros.
Além disso, um operador económico pode, se for caso disso e relativamente a um determinado contrato, recorrer às capacidades de outras entidades, independentemente da natureza jurídica das relações que com elas mantenha. Neste caso, tem de provar que terá à sua disposição os recursos necessários, por exemplo, através da apresentação de um compromisso dessas entidades nesse sentido.
Esta possibilidade contribui para promover a participação das PME nos procedimentos de contrata- ção pública.
44 OECD/SIGMA, Nota n.º 7 sobre contratos públicos, Seleção dos operadores económicos, setembro de 2016. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-0-000000.xxx.
Aceitação de proponentes que deviam ter sido eliminados
Registaram-se casos de proponentes que deviam ter sido eliminados por incumprimento de um determi- nado critério de seleção mas que, não obstante, foram aceites para avaliação pela comissão de avaliação. Em certos casos, esses proponentes acabaram por ganhar o contrato. Trata-se de um caso evidente de desi- gualdade de tratamento que tem de ser evitado.
Aconselha-se as autoridades adjudicantes a assegurarem a aplicação do princípio dos «quatro olhos» no seio da comissão de avaliação, de modo a garantir o reexame pelo menos do adjudicatário e assim assegu- rar o cumprimento de todos os critérios de seleção pelos proponentes selecionados para avaliação.
3.3.1. Utilização da pontuação
Caso esteja previsto um mecanismo de pontuação para avaliar a conformidade com os critérios de se- leção, as autoridades adjudicantes devem certificar-
-se de que a pontuação é aplicada de forma tão ob- jetiva e coerente quanto possível por uma comissão de avaliação (ver secção 4.1 Constituir a comissão de avaliação).
Em primeiro lugar, a modalidade de pontuação deve ser decidida pela comissão de avaliação antes de qual- quer membro iniciar a classificação. O mecanismo de pontuação deve ser descrito no anúncio de concurso e nos documentos do concurso e claramente expli- cado a todos os membros da comissão de avaliação.
Além disso, convém decidir se a pontuação deve ser dada de forma individual ou colegial e como atribuir as pontuações. Se for aplicada a pontuação individual, cada membro da comissão tem de criar uma matriz de avaliação individual para apresentar as pontua- ções que atribuir, bem como a pontuação total. Se preferir, a comissão de avaliação pode acordar uma pontuação colegial, em vez de calcular uma média das pontuações individuais. Se for esta a opção, deve ser utilizada uma única matriz de avaliação.
Durante a avaliação, cada proponente tem de ser tratado equitativamente, e a abordagem utilizada para a pontuação tem de ser coerente, não discrimi- natória e justa.
As pontuações devem ser estabelecidas apenas com base nas informações constantes das propos- tas, não podendo a comissão de avaliação ter em conta quaisquer outras informações recebidas por outro meio, incluindo o conhecimento ou experiência pessoais do proponente.
O conteúdo das pontuações da comissão de avalia- ção, individualmente ou no total, não deve ser divul- gado a pessoas externas à comissão.
3.3.2. Pedido de esclarecimento
Se um proponente incorrer num dos motivos de ex- clusão e não cumprir os critérios de seleção, terá de ser excluído.
Nesta fase, as autoridades adjudicantes podem so- licitar aos proponentes que confirmem ou esclare- çam certas informações, por exemplo, se estas esti- verem redigidas de forma imprecisa ou claramente
Consultar a legislação nacional em matéria de contratos públicos antes de pedir esclarecimentos
Em certos países, a legislação nacional em matéria de contratos públicos pode não permitir que as autoridades adjudicantes solicitem aos proponentes o esclarecimento de informações nesta fase ou pode permiti-lo apenas em determinadas condições.
Recomenda-se às autoridades adjudicantes que verifiquem as correspondentes disposições nacionais em matéria de contratos públicos ou contactem o organismo nacional competente na matéria.
erradas. As autoridades adjudicantes podem tam- bém convidar os proponentes a complementar ou explicitar os documentos apresentados. Os pedidos de esclarecimento e as respetivas respostas têm de ser enviados por escrito.
Os esclarecimentos não devem ser entendidos como negociações. A falta de certificados ou de documen- tos comprovativos, o cálculo acidental, erros arit- méticos, erros ortográficos ou gralhas serão aceites como complementos ou esclarecimentos. Não são
autorizadas alterações ou modificações substan- ciais da proposta.
Por exemplo, uma autoridade adjudicante pode soli- citar um determinado documento (por exemplo, um certificado existente) que o proponente se tenha es- quecido de juntar aos restantes. No entanto, caso o faça, a autoridade adjudicante é obrigada a tratar todos os proponentes de igual forma e tem de pedir documentação suplementar a todos os proponentes cujos documentos careçam de ser complementados.
Desigualdade de tratamento dos proponentes
Durante o processo de seleção, as autoridades adjudicantes têm de garantir que todos os pedidos de escla- recimento ou documentação complementar relativos aos critérios de seleção sejam dirigidos de forma igual a todos os proponentes afetados. A comissão de avaliação tem de pedir esclarecimentos a todos os propo- nentes relativamente a omissões sobre os mesmos aspetos das suas propostas.
Por exemplo, constitui desigualdade de tratamento solicitar a um proponente que apresente um certificado de conformidade fiscal que, claramente por esquecimento, não tenha sido incluído na proposta apresentada e, ao mesmo tempo, não fazer o mesmo em relação a outro proponente.
A fim de garantir a máxima concorrência, as auto- ridades adjudicantes podem também solicitar infor- mações complementares, desde que estas não alte- rem o conteúdo da proposta.
Na sequência da avaliação das informações com- plementares solicitadas, a comissão de avaliação deve prosseguir com a avaliação de todas as pro- postas selecionadas.
3.3.3. Pré-seleção
No âmbito de determinados procedimentos de con- tratação, por exemplo, o concurso limitado (ver sec- ção 1.5 Escolher o procedimento), as autoridades adjudicantes podem optar por pré-selecionar ape- nas um número limitado de proponentes qualifica- dos se tal estiver previsto no anúncio de concurso, juntamente com o número ou o leque de candidatos a incluir na pré-seleção.
A pré-seleção de proponentes que satisfaçam os critérios mínimos de seleção tem de reger-se por regras e critérios não discriminatórios e transparen- tes comunicados aos candidatos.
Contudo, a fim de assegurar uma concorrência ade- quada, é necessário convidar pelo menos cinco pro- ponentes a apresentar propostas, desde que exista pelo menos este número de proponentes que satis- façam os critérios de seleção, e um mínimo de três proponentes no procedimento concorrencial com negociação, no diálogo concorrencial e na parceria para a inovação.
Refira-se que a pré-seleção não é permitida nos concursos abertos.
4. Avaliação das propostas e adjudicação
A avaliação das propostas tem por objetivo identificar aquela que, observando os motivos de exclusão e os critérios de seleção, constitui a proposta economicamente mais vantajosa com base nos critérios de adjudicação publicados.
A avaliação das propostas deve ser efetuada por uma comissão de avaliação (por vezes também de- signada por painel de avaliação), que tem por obje- tivo dirigir à autoridade adjudicante uma recomen- dação sobre a adjudicação do contrato.
A avaliação tem de decorrer de forma equitativa e transparente e basear-se nos critérios de adjudi- cação publicados nos documentos do concurso.
4.1. Constituir a comissão de avaliação
É boa prática constituir a comissão de avaliação assim que seja tomada a decisão de avançar com a contratação, de modo a assegurar que o processo envolva, desde o início, todos os participantes com as qualificações e os conhecimentos especializa- dos necessários (ver secção 1.2 Envolver as partes interessadas).
A comissão de avaliação é frequentemente presidi- da pelo gestor de contrato responsável pelo proce- dimento de contratação na autoridade adjudicante.
Este pode ser assistido por um secretário com ex- periência em matérias financeiras e/ou jurídicas no domínio dos contratos públicos. Nos procedimen- tos de contratação de menor dimensão, as funções de presidente e secretário da comissão podem ser exercidas por uma única pessoa (por exemplo, o gestor de contrato).
Os avaliadores podem ser pessoal técnico da autori- dade adjudicante ou peritos externos especializados no objeto do contrato. É igualmente possível a par- ticipação, na qualidade de membros sem direito de voto, de consultores técnicos ou partes interessadas externas ligados aos resultados do contrato.
O quadro seguinte apresenta o exemplo de uma co- missão de avaliação aplicável à maioria dos proce- dimentos de contratação.
Quadro 16. Exemplo de estrutura da comissão de avaliação
Presidente | Secretário | Avaliadores |
Conduz, coordena, orienta e controla a avaliação das propostas; Assegura que a avaliação se realize em conformidade com a legislação em matéria de contratos públicos e os princípios do Tratado; Assina uma declaração de ausência de conflito de interesses e de confidencialidade. | Apoia o presidente e exerce as funções administrativas ligadas à avaliação; Elabora e regista atas de reuniões e relatórios de avaliação; Não tem necessariamente direito de voto; Assina uma declaração de ausência de conflito de interesses e de confidencialidade. | Avalia as propostas (a título individual ou colegial) com base nos critérios de adjudicação e segundo o método de avaliação previsto nos documentos do concurso; Assina uma declaração de ausência de conflito de interesses e de confidencialidade. |
Além disso, devem ser utilizadas técnicas de ex- tração de dados ou sinais de alerta para identificar e investigar eventuais ligações não reveladas entre os membros da comissão de avaliação e os propo- nentes (ver secção 1.2.3 Integridade e conflito de interesses).
Evitar os conflitos de interesses não revelados
As autoridades adjudicantes devem ter orientações ou protocolos para lidar com os conflitos de interesses, nomeadamente no que toca aos membros das comissões de avaliação.
Por exemplo, se o/a cônjuge de um membro da comissão de avaliação for um alto funcionário de um dos proponentes, o referido membro tem de informar a autoridade adjudicante desse facto e retirar-se da comis- são e do procedimento de contratação em geral.
4.2. Aplicar os critérios de adjudicação
Durante a elaboração dos documentos do concurso, a autoridade adjudicante terá decidido qual o méto- do de avaliação a adotar. Este método tem de ser claramente apresentado nos documentos do con- curso (ver secção 2.3 Definir os critérios) de acordo com o tipo de critérios de adjudicação:
apenas o preço;
apenas o custo, utilizando uma abordagem cus- to-eficácia, como o cálculo dos custos do ciclo de vida;
melhor relação qualidade/preço.
É proibido modificar uma proposta durante a avaliação
As autoridades adjudicantes não podem permitir que os proponentes modifiquem as suas propostas duran- te o processo de avaliação, por exemplo, com a apresentação de informações substanciais suplementares.
Cabe ao presidente da comissão de avaliação e/ou ao responsável pela contratação garantir que sejam ava- liadas apenas as informações apresentadas dentro do prazo.
De igual modo, as autoridades adjudicantes não podem modificar uma proposta em circunstância alguma: tal ato pode ser considerado favoritismo ou corrupção.
Não negociar durante a avaliação no âmbito de um concurso aberto ou limitado
No âmbito de um concurso aberto ou limitado, a autoridade adjudicante não pode negociar com os propo- nentes durante a fase de avaliação, pois tal levaria à alteração das condições iniciais previstas no anúncio de concurso e nos documentos do concurso (por exemplo, uma alteração significativa do âmbito do projeto ou do preço do contrato).
Após a apresentação das propostas, todos os esclarecimentos ou comunicações com os proponentes devem ser efetuados por escrito. Se tiver dúvidas acerca da clareza dos documentos do concurso, a autoridade adju- dicante deverá considerar o reinício do procedimento com especificações revistas.
4.2.1. Apenas o preço
Caso seja escolhido o critério do preço mais baixo, o método de avaliação é bastante simples e trans- parente, visto que consiste apenas na comparação das diferentes propostas financeiras, desde que a proposta técnica, caso exista, esteja conforme com as especificações técnicas.
No entanto, na avaliação dos preços das propostas, é necessário ter em conta certos aspetos importantes:
As propostas financeiras têm de incluir todos os ele- mentos do preço, de acordo com os requisitos esta- belecidos nos documentos do concurso:
os erros aritméticos têm de ser corrigidos e re- gistados;
os descontos têm de ser aplicados;
as propostas anormalmente baixas têm de ser devidamente analisadas.
O critério do preço mais baixo ou baseado apenas no preço só é aconselhável na condição de a au- toridade adjudicante definir previamente especifi- cações técnicas e requisitos mínimos de qualidade que, por conseguinte, têm de ser iguais para todas as propostas.
Nunca alterar o âmbito do contrato
Se o âmbito do contrato for alterado no decorrer do procedimento de contratação, tal afetará sobremaneira a avaliação das propostas financeiras.
Efetivamente, as propostas financeiras apresentadas pelos proponentes não serão proporcionais ao novo âmbito (seja ele reduzido ou alargado) e a sua avaliação será irrelevante.
Uma tal alteração deve obrigar à anulação do procedimento, pois os proponentes poderiam ter propos- to preços diferentes e outros operadores económicos poderiam ter manifestado interesse em participar se tivessem tido conhecimento do valor real do contrato.
4.2.2. Cálculo dos custos do ciclo de vida
Caso seja adotada uma abordagem custo-eficácia, a comissão de avaliação tem de aplicar o método publicado nos documentos do concurso para calcu- lar os custos ao longo do ciclo de vida dos produ- tos, serviços ou obras. Sempre que a legislação dos Estados-Membros estabeleça um método comum obrigatório para o cálculo dos custos do ciclo de vida (CCV), esse método tem de ser aplicado.
Os custos do ciclo de vida podem cobrir os custos suportados pela autoridade adjudicante ou outros utilizadores, bem como os custos imputáveis a ex- ternalidades ambientais ligadas aos produtos, ser- viços ou obras durante o seu ciclo de vida, desde que seja possível determinar e verificar o seu valor monetário.
A comissão de avaliação deve certificar-se de que:
as propostas incluem os dados indicados no mé- todo de cálculo dos CCV nos documentos do con- curso;
o método publicado para determinar os CCV não foi alterado durante o processo de avaliação;
é aplicado o mesmo método a todas as propos- tas.
Ao avaliarem e classificarem as propostas financei- ras, os avaliadores devem seguir a mesma lógica do critério baseado apenas no preço, assegurando que todas as despesas sejam incluídas, os erros aritmé- ticos sejam corrigidos, os descontos sejam aplica- dos e qualquer proposta anormalmente baixa seja atentamente analisada.
4.2.3. Melhor relação qualidade/preço
A proposta economicamente mais vantajosa com base na melhor relação qualidade/preço tornou-se um método de avaliação comum entre as auto- ridades adjudicantes, se bem que, em certos países, o critério baseado apenas no preço continue a ser a prática principal.
Neste contexto, as autoridades adjudicantes têm de dispor dos recursos necessários para realizar uma avaliação com base no preço e na qualidade, no mé- rito técnico e nas características funcionais. De igual modo, os proponentes têm de saber como elaborar uma proposta nessa base.
Em certos casos, as autoridades adjudicantes po- dem solicitar a ajuda de peritos externos indepen- dentes dos proponentes (ver secção 1.2.2 Principais partes interessadas a nível externo).
Caso seja adotada a abordagem da melhor relação qualidade/preço, a comissão de avaliação tem de aplicar os critérios específicos publicados e a sua ponderação relativa. Se os documentos do concurso indicarem uma metodologia de avaliação mais por- menorizada, essa metodologia tem de ser seguida45.
A avaliação das propostas pode utilizar uma matriz de avaliação. Esta matriz pode servir como instru- mento prático e ferramenta de manutenção de re- gistos a incluir no relatório de avaliação (ver secção
4.5.2 Relatório de avaliação).
Na pontuação das propostas em função dos crité- rios de adjudicação, a lógica da pontuação tem de ser decidida antes de os membros da comissão de avaliação iniciarem a avaliação. Sugere-se a adoção de uma abordagem estruturada, como a apresenta- da no quadro abaixo.
A matriz seguinte respeita ao critério da melhor relação qualidade/preço, mas pode ser adaptada a outros critérios de adjudicação. Os critérios e as respetivas ponderações são meramente indicativos, servindo apenas de exemplo.
45 OCDE/SIGMA, Nota n.º 9 sobre contratos públicos, Avaliação das propostas e adjudicação do contrato, setembro de 2016. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-0-000000.xxx
Quadro 17. Matriz de avaliação das propostas com base na melhor relação qualidade/preço
ID da proposta | A, B, … |
Avaliação | Nome do(s) avaliador(es): Data: |
PEMV | Ponder- ação | Pontu- ação | Categoria | Ponder- ação | Pontu- ação | Subconjunto | Ponder- ação | Pontu- ação |
Preço | 30 | … | Custo | 30 | … | Custo | 30 | … |
… | Técnica | 25 | … | Pertinência | 12 | … | ||
Valor | 5 | … | ||||||
acrescentado | 8 | … | ||||||
Gestão | ||||||||
Entrega ou | 10 | … | Capacidade | 4 | … | |||
prestação | de resposta e flexibilidade Comunicação | 4 2 | … … | |||||
Gestão dos | ||||||||
Qualidade | 70 | riscos | ||||||
Recursos | 15 | … | Pertinência Gestão do pessoal | 10 5 | … … | |||
Ambiente | 10 | … | Compromisso/ medidas Metas | 7 3 | … … | |||
Respon- sabilidade social | 10 | … | Compromisso/ medidas Metas | 7 3 | ||||
TOTAL | 100 | … |
Ao realizar a avaliação, a comissão de avalia- ção deve prestar especial atenção aos seguintes aspetos:
os critérios de adjudicação publicados devem sempre incluir um critério relativo ao preço;
os critérios de adjudicação e as respetiva ponde- rações, incluindo os subcritérios e qualquer me- todologia de avaliação, não podem ser alterados durante o processo de avaliação.
Na pontuação das propostas, os membros da co- missão de avaliação têm de acordar uma aborda- gem coerente para garantir uma avaliação válida e de qualidade.
Ao avaliarem e classificarem as propostas financei- ras, os avaliadores devem seguir a mesma lógica do critério baseado apenas no preço, assegurando que todas as despesas sejam incluídas, os erros aritmé- ticos sejam corrigidos, os descontos sejam aplica- dos e qualquer proposta anormalmente baixa seja atentamente analisada.
Pode acontecer que os avaliadores modifiquem erradamente certos critérios ou elaborem outros critérios ou subcritérios durante o processo de avaliação, mesmo quando essas alterações ou aspetos suplementares não constem dos documentos do concurso. Estas práticas são ilegais e têm de ser evitadas.
Assim, se os critérios de adjudicação forem modificados durante o processo de avaliação, a adjudicação será decidida com base em critérios que não foram publicados, daí resultando uma avaliação incorreta das propostas.
Se houver necessidade de modificar os critérios de adjudicação após a publicação do anúncio de concurso, a autoridade adjudicante tem de i) anular e relançar o procedimento de contratação ou ii) emitir uma errata e, eventualmente, prorrogar o prazo para a apresentação de propostas.
4.3. Propostas
anormalmente baixas
A avaliação de «propostas anormalmente baixas» pode ser problemática para as autoridades adju- dicantes, porquanto não existe uma abordagem direta que possa ser utilizada para identificá-las. As propostas anormalmente baixas ocorrem quando o preço proposto por um operador económico sus- cita dúvidas quanto à sustentabilidade económica e à exequibilidade da proposta46.
Caso a proposta financeira de uma proposta se afi- gure anormalmente baixa, a comissão de avaliação deve solicitar ao proponente que clarifique por es- crito que a proposta é economicamente sustentá- vel e pode ser executada de forma adequada. Pode acontecer que o proponente tenha compreendido mal as especificações ou subestimado o volume de trabalho ou os riscos, ou que os requisitos técnicos não sejam suficientemente claros.
O proponente deve explicar por que razão a sua pro- posta financeira é tão baixa e se existem circuns- tâncias que contribuam de forma razoável para tal, nomeadamente:
soluções técnicas inovadoras;
possibilidade de o proponente obter auxílios es- tatais;
circunstâncias específicas que lhe permitam ob- ter fornecimentos ou subcontratar tarefas em condições favoráveis.
Com base na análise da justificação dada pelo pro- ponente, a comissão de avaliação deve decidir se a proposta deve ser rejeitada ou aceite.
A rejeição de uma proposta anormalmente baixa tem de ser devidamente justificada no relatório de avaliação.
46 OCDE/SIGMA, Nota n.º 35 sobre contratos públicos, Propostas anormalmente baixas, setembro de 2016. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxx-Xxxxxxxxxxx-Xxxxxx-Xxxxx-00-000000.xxx.