NOVO MODELO DO CONTRATO DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - ASPECTOS CONCEITUAIS E
NOVO MODELO DO CONTRATO DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - ASPECTOS CONCEITUAIS E
TÉCNICOS
Moema Versiani Acselrad1; Xxxxxx Xxxxxx xx Xxxxx0, Xxxxx Xxxxx xx Xxxxx 3, Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx0 & Xxxxxxx Xxxxxxx Crespi5
RESUMO
Entre os Princípios fundamentais para gestão das águas estão o Princípio da Eficiência, com a melhor utilização dos recursos e o Princípio da Igualdade no sentido de convencionar as melhores alternativas para a distribuição equânime, exercendo uma justiça de ordem natural para a garantia dos direitos individuais e coletivos. A governança da água consiste em um ordenamento de processo e estratégias organizacionais, que conduzem a tomada de decisão. Entendendo que os contratos de gestão de recursos hídricos fazem parte da estrutura das citadas estratégias e que por meio deste documento ratifica-se a possiblidade de se fazer cumprir os princípios abordados preteritamente, este artigo tem como objetivo apresentar o novo modelo do contrato de gestão de recursos hídricos do estado do Rio de Janeiro fazendo uma abordagem acerca dos aspectos conceituais e técnicos. Para o desenvolvimento do conteúdo proposto foram utilizados como base o Contrato de Gestão, em vigor a partir de 2023, a legislação específica e o conteúdo disponível na literatura. Espera-se que o material seja utilizado como suporte para os envolvidos na relação contratual, bem como para a sociedade com vistas a melhor compreensão sobre as atividades promovidas pelo Órgão Gestor do contrato, a identificação dos objetivos propostos para as Entidades Delegatárias e, ainda, para promover debates nos Comitês de Bacia, com vistas a melhoria contínua.
Palavras-chave: Gestão. Recursos Hídricos. Contrato de Gestão. Governança.
ABSTRACT
Among the fundamental principles for water management are the Efficiency Principle, with the best use of resources, the Equality Principle in the sense of agreeing on the best alternatives for equitable distribution, exercising natural justice to guarantee individual rights and collective. Water governance consists of an ordering of processes and organizational strategies, which drive decision-making. Understanding that water resource management contracts are part of the structure of the aforementioned strategies and that this document ratifies the possibility of enforcing the principles previously discussed, this article aims to present the new model of water management contract water
1) Engenheira Ambiental do Instituto Estadual do Ambiente – Inea/RJ. Gerente da Gerência de Instrumentos de Recursos Hídricos e Governança das Águas da Diretoria de Segurança Hídrica e Qualidade Ambiental – GERAGUA/DIRSEQ/Inea. e-mail: xxxxxxx@xxxxx.xxx
2) Advogado, Assessor Técnico da DIRSEQ/Inea. e-mail: xxxxxxxxxxxx.xxxx@xxxxx.xxx
resources of the state of Rio de Janeiro making an approach about the conceptual and technical aspects. For the development of the proposed content, the Management Contract, already in force, the specific legislation and the content available in the literature were used as a basis. It is expected that the material will be used as support for those involved in the contractual relationship, as well as for society, with a view to better understanding the activities promoted by the managing department of the contract, the identification of the proposed objectives for the Delegate Entities and, also, to promote debates in the Committees, with a view to continuous improvement.
Key-words– Management. Water resources. Management Agreement. Governance.
1 INTRODUÇÃO
O Contrato constitui uma espécie de negócio jurídico, de natureza bilateral ou plurilateral, dependendo, para a sua formação, do encontro da vontade das partes, por ser ato regulamentador de interesses. A essência do negócio é a autorregulação dos interesses particulares, reconhecida pela ordem jurídica, que lhe dá força criativa. Num contrato, as partes contratantes acordam que se se devem conduzir de determinado modo em face da outra, convencionando os seus interesses, constituindo, modificando ou extinguindo obrigações (DINIZ, 2023).
O Contrato de Gestão (CG) é um compromisso institucional celebrado entre a União/Estados e uma entidade não-estatal (pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos), qualificada como Organização Social, com vistas à formação de parceria para fomento e execução de atividades de interesse social não exclusivas do Estado, conforme definido na Lei nº 9.637, de 1998 (BRASIL, 1998).
Assim, compreende-se que, para a operacionalização dos contratos é condição sine qua non o envolvimento nas questões relacionadas a cobrança pelo uso da água de domínio da União ou dos Estados, das Agências de Água ou Entidades que as representem com a mesma função e, dos Comitês de Bacia.
Neste sentido, este artigo tem como objetivo apresentar o novo modelo do contrato de gestão de recursos hídricos do estado do Rio de Janeiro, decorrente de mobilização de entidades do SEGRHI e órgãos de controle (SOUZA et. al, 2022), considerando os aspectos conceituais e técnicos, tendo como pano de fundo a caso da Região IX - Baixo Paraíba do Sul, conforme o mapa conceitual representado pela Figura 1.
Figura 1. Mapa conceitual do modelo do contrato de gestão de recursos hídricos do estado do Rio de Janeiro Fonte: Autores, 2023
Para o desenvolvimento da pesquisa foram utilizados aspectos legais inerentes à abordagem que se apresenta, orientações da literatura e principalmente o modelo do CG atual. Por se tratar de um Contrato Público e atendendo a previsão dos Princípio de Publicidade, parte do material utilizado para a pesquisa encontra-se disponível nos websites dos Contratantes. Os resultados estão apresentados em forma de capítulos em consonância com a própria estrutura do Contrato. Como referência específica para a pesquisa utilizou o Contrato nº 69 de 2022, celebrado entre o Instituto Estadual do Ambiente (INEA) e a Associação Pró Gestão das Águas da bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul (AGEVAP), com interveniência dos Comitês de Bacia das regiões hidrográficas Médio Paraíba do Sul, Piabanha, Rio Dois Rios, Baixo Paraíba do Sul e Itabapoana, para o exercício de funções de agência de água nestas regiões, com anuência do Comitê de Bacia da região hidrográfica Guandu, e do Comitê de Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul.
2 DAS ENTIDADES DELEGATÁRIAS DE FUNÇÕES DE AGÊNCIA DE ÁGUA
A Política Estadual de Recursos Hídricos, regulamentada pela Lei Estadual nº 3.239 de 02 de agosto de 1999, define as Agências de Água como “entidades executivas, com personalidade jurídica pró- pria, autonomias financeira e administrativa, instituídas e controladas por um ou mais Comitês de Bacia Hidrográfica”. A normativa estadual foi amplamente inspirada na Política Nacional de Recur- sos Hídricos, Lei nº 9.433 de 08 de janeiro de 1997, que prevê como pressuposto para a delegação
de funções de Agência de Água o enquadramento ao artigo 47 da norma, com rol taxativo das orga- nizações que podem ser consideradas como civis de recursos hídricos.
Atualmente, 2 (duas) entidades delegatárias exercem funções de Agência de Água nas regiões hi- drográficas fluminenses, por meio de 5 (cinco) Contratos de Gestão que atendem aos 9 (nove) Co- mitês de Bacia do ERJ.
Conforme preconiza a Política Estadual de Recursos Hídricos em seu artigo 55, I, cabe aos Comitês de Bacia Hidrográfica propor ao Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERHI) a autorização para constituição de sua respectiva Agência de Água.
Pela natureza diferenciada do Contrato de Gestão na administração pública, os procedimentos para celebração dos mesmos não estão sujeitos às regras licitatórias comuns aos contratos administrativos celebrados entre entes públicos e associações privadas, devendo o melhor interesse público ser ma- nifestado através de delegação do respectivo CBH, com posterior ratificação do CERHI-RJ.
Tal entendimento possui amplo respaldo e entendimento consolidado na doutrina e jurisprudência. O Parecer DCSP nº 36/2010 da Procuradoria do INEA, que concluiu pela viabilidade de delegação de funções de Agência de Água à AGEVAP para celebração do CG nº 01/2010, primeiro Contrato de Gestão celebrado na esfera estadual para gestão de bacias hidrográficas, especificou de maneira bastante clara e assertiva as peculiaridades deste instrumento.
Mais adiante, no que tange ao procedimento para seleção da entidade delegatária, o referido parecer manifesta o seguinte entendimento: “Por óbvio, não se impõe à entidade delegatária observar exa- tamente as mesmas disposições legais impostas ao Poder Público, como as regras burocráticas do processo licitatório. No entanto, não pode se descurar da gestão responsável da verba de origem pública, de tal sorte que é necessária a observância de um procedimento de seleção de fornecedores e profissionais, norteando-se pelos valores constitucionais da moralidade, publicidade, eficiência e impessoalidade”.
Sobre a observância dos procedimentos de seleção citados, o INEA normatizou tais procedimentos por meio de resoluções específicas para contratação de profissionais e seleção de fornecedores, além de instituir requisitos para a celebração dos contratos de gestão com entidades delegatárias de fun- ções de Agência de Água.
3 MELHORIA DOS MECANISMOS DE CONTROLE
Com o intuito de aprimorar Resoluções relativas à gestão dos recursos hídricos nas bacias hidro- gráficas fluminenses, foi criado em 2020 Grupo de Trabalho (GT) no âmbito do INEA coordenado pela Diretoria de Segurança Hídrica e Qualidade Ambiental (DIRSEQ) do Instituto e sua área ges- tora de recursos hídricos, e também composto por servidores da Procuradoria, Auditoria, Planeja- mento e Financeiro do INEA. Tal GT foi formalizado por meio da Portaria INEA PRES nº 938 de 06 de julho de 2020, posteriormente alterada pela Portaria INEA PRES nº 943 de 07 de agosto de 2020.
Entre as principais mudanças implementas, cabe destacar a inclusão do setor Contábil-Financeiro do INEA na análise da prestação de contas que antes era efetuada apenas pela Auditoria do órgão, além da criação de uma comissão específica destinada a acompanhar o andamento dos projetos exe- cutados com recursos do FUNDRHI. A Comissão Interna de Acompanhamento (CIA), composta por servidores da área técnica gestora de recursos hídricos e da COOEXEC, foi criada pela Portaria INEA PRES Nº 1019 de 24 de março de 2021, posteriormente alterada pela Portaria INEA PRES Nº 1127 de 08 de abril de 2022, e elabora relatórios semestrais sobre o andamento da execução dos projetos desenvolvidos na esfera de cada CG.
Importante ressaltar também que os resultados alcançados na execução dos Contratos de Gestão são avaliados anualmente por Comissão de Avaliação composta por membros do INEA, da Secretaria de Estado do Ambiente e Sustentabilidade, e do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, conforme preconiza o artigo 4º da Lei Estadual nº 5.639 de 06 de janeiro de 2010.
4 MUDANÇA NO MODELO DE REPASSE DE RECURSOS DO FUNDRHI
Com a normatização e implemento de um controle mais efetivo sobre as ações e prestações de contas dos recursos do FUNDRHI, o Sistema Estadual de Recursos Hídricos (SEGRHI) dedicou- se a trabalhar em uma nova metodologia de repasse dos recursos do FUNDRHI, mais alinhada ao modelo vigente em âmbito federal nos Contratos de Gestão celebrados pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico.
O Decreto Estadual nº 47.505 de 04 de março de 2021, cujo trâmite de criação se deu através do processo SEI-070026/000755/2020, alterou o Decreto Estadual nº 35.724 de 18 de junho de 2004, estabelecendo que o artigo 4º deste passasse a vigorar com a seguinte redação:
Art. 4 º - Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos sujeitos à outorga descrito no inciso I do artigo anterior, nos termos do art. 22 da Lei nº 3.239/1999 e do art. 4º da Lei nº 4.247/2003, inscritos como receita do FUNDRHI, serão repassados em até 60 (sessenta) dias para a Agência de Água ou entidade delegatária do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica – CBH, conforme autoriza o art. 5º, § 1º, da Lei nº 5.639/2010, devendo ser aplicados na bacia hidro- gráfica arrecadadora e utilizados em:[...].
Como abordado, tal mudança apresenta similaridade ao modelo implementado a nível federal pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), confluindo também com as medidas adotadas pelo INEA a partir de 2020, que visaram um maior acompanhamento sobre os gastos e ações desenvolvidas com recursos do FUNDRHI. Desde a implementação do novo modelo de re- passe dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso da água, a área técnica gestora do INEA ficou desonerada de analisar tantos processos administrativos – o repasse de tais recursos já é uma obrigação legal do órgão – passando a se dedicar a elaborar e implementar um procedimento de acompanhamento mais efetivo dos projetos desenvolvidos com recursos do fundo, incluindo visitas técnicas e reuniões periódicas sobre o andamento de cada projeto, e mesmo apoiando na identifi- cação e solução de eventuais gargalos identificados em sua execução.
5 OPÇÃO PELA PRORROGAÇÃO DA DELEGAÇÃO DAS FUNÇÕES DE AGÊNCIA DE ÁGUA
O Contrato de Gestão formalizado ao final de 2022, vigente a partir de 1º/01/2023, coaduna com os compromissos assumidos pelo INEA frente ao TCE-RJ, quando da defesa da legalidade do CG nº 03/2010, no sentido de aprimorar o modelo de gestão e buscar a padronização dos contratos, pre- zando pela sua economicidade. Internamente, a área técnica responsável também assumiu tal com- promisso junto aos demais setores do órgão envolvidos nos processos de acompanhamento e avali- ação dos Contratos de Gestão, sobretudo o setor financeiro, auditoria interna e sua Procuradoria.
O Grupo de Trabalho constituído em 2020, que estabeleceu novos procedimentos para a prestação de contas das entidades delegatárias, aprimorando os mecanismos de controle sobre os recursos do FUNDRHI repassados pelo INEA, não se ateve apenas a esse aspecto da gestão das águas, tendo discutido o modelo de gestão compartilhada como um todo. Entre os principais aspectos abordados
no âmbito do GT, esteve a discussão sobre a melhoria das metas e indicadores de desempenho, de forma que o contrato reflita de forma mais eficaz os objetivos a serem alcançados na sua execução.
Tal modelo de Contrato de Gestão foi inspirado no novo CG ANA-CEIVAP, aprovado através da Deliberação CEIVAP nº 281/2020 e celebrado em dezembro de 2020. A validação de tal modelo em nível federal foi fator preponderante na elaboração do contrato em questão, visto que a sua cele- bração se deu após estudos aprofundados e objetivou garantir um aperfeiçoamento da avaliação da entidade delegatária sob os aspectos da eficiência, eficácia, efetividade, economicidade, excelência e execução, reformulando por completo os indicadores de desempenho. O caminho pavimentado pela ANA para a construção desse modelo de CG, assim como todo o embasamento necessário, pode ser observado na Nota Técnica nº 40/2020/CINCS/SAS assinada pela área da ANA responsá- vel pela gestão deste instrumento.
Os critérios adotados para a continuidade das entidades delegatárias seguem as premissas trazidas pela Política Estadual de Recursos Hídricos e pela legislação específica que dispõe sobre os Contra- tos de Gestão, estando o melhor interesse público manifestado pela vontade do Comitê referendada pelo CERHI-RJ.
Corroborando com tal entendimento é importante considerar que a decisão do Comitê de prorroga- ção da delegação para o exercício de funções de Agência de Água, em detrimento da opção por abertura de um trâmite licitatório para escolha de uma nova delegatária, reflete os avanços alcança- dos nos últimos anos e o reconhecimento das melhorias implementadas por sua delegatária. Há um entendimento compartilhado entre os Comitês e o órgão gestor de que uma mudança de entidade delegatária neste momento seria um retrocesso para a gestão dos recursos hídricos na região hidro- gráfica, visto que o caminho pavimentado com as recentes melhorias ao modelo de gestão compar- tilhada também se deu graças ao processo de amadurecimento da delegatária no recente período.
6 O CONTRATO DE GESTÃO
A proposta de Contrato de Xxxxxx seguiu os ritos e procedimentos legais estabelecidos pela Lei Estadual nº 5.639/2010, tendo como modelo a seguir o novo CG implementado pela ANA e CEIVAP, com as adaptações e complementos que o órgão gestor julgou necessários, como preco- niza o artigo 2º, § 1º, da referida norma.
A Cláusula Segunda, além de incorporar o planejamento orçamentário, traduzido no Plano de Apli- cação Plurianual (PAP) do Comitê, ao contrato, introduz também a Programação Anual de Ativi- dades e Desembolso (PAAD), com o intuito de definir e priorizar de forma mais objetiva as ativi- dades a serem desempenhadas pela delegatária a cada ano de execução do CG. Diante do baixo percentual de execução das ações do PAP, comum a todos os Comitês fluminenses, observado na análise dos relatórios de prestação de contas enviados pelas delegatárias, esta área técnica verificou ser essencial a elaboração de um programa de trabalho adequado à realidade estrutural da entidade delegatária (XXXXX et al, 2022).
Diferentemente do que ocorria no CG findo em 2022, a Cláusula Terceira, que trata das obrigações das partes, traz previsões mais objetivas, com os requisitos mínimos apontados pela legislação e os complementos necessários e consolidados ao longo dos anos, sem a repetição de normas vigentes no contrato.
Dessa forma, as atividades a serem desempenhadas pela entidade delegatária foram discriminadas da seguinte forma: Secretaria Executiva do Comitê – abrange as funções de organização interna, planejamento de atividades, apoio logístico, e demais de apoio ao funcionamento do Comitê; Ad- ministração Financeira dos Valores do FUNDRHI - inclui a gestão patrimonial, administrativa e financeira do Comitê; Implementação do Plano de Bacia – compreende atividades mais voltadas ao planejamento e execução de ações finalísticas, como elaboração e revisão do plano de bacia, de termos de referência, estudos e pesquisas, e sistemas de informação.
No que diz respeito às demais cláusulas do CG, buscou-se simplificar o contrato de forma a tornar o documento mais conciso e objetivo, retirando do termo a repetição da redação de ordenamentos legais, optando-se apenas por sua menção. Pode-se extrair como exemplo a supressão das cláusulas relativas à prestação de contas e avaliação de resultados, bastando a menção à Resolução INEA que regula o assunto e o aprimoramento das cláusulas que versam sobre as penalidades pelo seu descumprimento.
Em relação às metas e indicadores de desempenho do CG, havia um consenso entre os entes do SEGRHI, setores do INEA envolvidos no sistema de gestão das águas, e até mesmo nos órgãos de controle externo, sobretudo o TCE-RJ, acerca da necessidade de revisão dos mesmos, de forma que impulsionem a consecução dos resultados almejados na execução do objeto.
O baixo percentual verificado no desembolso dos recursos do FUNDRHI repassados às delegatá- rias foi determinante para a elaboração de indicadores que fomentassem essas ações voltadas para o desembolso considerando as limitações e capacidade executória da delegatária. A inclusão de 4 (quatro) indicadores de desempenho relativos a índices de desembolso reflete a preocupação com a necessidade de melhoria desse fator.
Também foram incluídos 2 (dois) indicadores que objetivam avaliar o desempenho da delegatária na organização do planejamento e atendimento das demandas do Comitê. O PAAD tem ligação direta com esses itens, visto que um bom planejamento de atividades, acorde com a estrutura física e capacidade executória da delegatária, é fundamental para o bom desempenho das atividades.
7. CONCLUSÃO
Ao final concluiu-se que o novo modelo de contrato proposto está apresentado com uma estrutura moderna e robusta, que de fato poderá contribuir com a operacionalização dos recursos da cobrança pelo uso da água. Entendeu-se ainda que a proposta acelera e promove o envolvimento os partici- pantes do Contrato, uma vez que carece de certas atividades de monitoramento para a obtenção dos indicadores, de forma que estes tornam os envolvidos na relação contratual ranqueados por meio dos resultados apresentados.
Ademais, é importante considerar que o sistema de repasse automático, implementado no modelo atual, favorece a propositura de ações e projetos com desburocratização e maior autonomia do processo.
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