Parecer nº 257/2022
Parecer nº 257/2022
Assunto: Formalização de Contrato de Gestão – THEATRO XXXX XX XXXXXXX
I – DO RELATÓRIO
Aporta a esta Assessoria Jurídica, para análise e emissão de parecer, o processo em epígrafe, cujo objeto é a formalização de contrato de gestão entre esta Secretaria e o Instituto Dragão do Mar – IDM, para fins de gestão do THEATRO XXXX XX XXXXXXX.
De acordo com o Termo de Referência, o Theatro Xxxx xx Xxxxxxx - XXX tem como missão oferecer uma programação democrática, ativa e diversificada de atividades culturais e formativas no centro de Fortaleza, atuando enquanto complexo cultural para difusão e formação no campo da cultura e da preservação patrimonial.
Informa-se que o TJA foi inaugurado em 1910, desempenhando significativos papéis na vida cultural cearense. Além da destacada importância patrimonial e histórica, o equipamento oferece uma ativa e diversificada pauta de atividades culturais.
O TJA é um bem tombado desde 1964 pelo Instituto do Patrimônio Histórico Artístico e Nacional – IPHAN, pois possui grande valor arquitetônico, sendo considerado um dos mais belos Teatros Monumentos do Brasil. Em 1991, um novo prédio foi incorporado ao Theatro Xxxx xx Xxxxxxx: Centro de Artes Cênicas Padaria Espiritual – Anexo Cena. Um espaço anexo da edificação centenária com 2600 metros quadrados.
O Theatro Xxxx xx Xxxxxxx se destaca como um complexo que congrega dois aspectos importantes para a cultura cearense: se valor patrimonial histórico e artístico reconhecido por sua arquitetura única e seu valor simbólico para o Ceará enquanto palco da história e do desenvolvimento cultural de nosso povo e sua atuação enquanto espaço
múltiplo, democrático e diverso para a fruição e formação cultural cearense, localizado estrategicamente na região central de Fortaleza.
O equipamento oferece uma programação democrática, ativa e diversificada de atividades culturais e formativas no centro de Fortaleza, preservando sua estrutura patrimonial, cumprindo sua função de articulador do Sistema Estadual de Teatros e sendo reconhecido local e nacionalmente como um dos mais importantes espaços cênicos do país. Atua como pólo de referência regional, promovendo ações que propiciem a estruturação e o desenvolvimento institucional e técnico de teatros. No campo da Formação Artística, realiza o Curso Princípios Básicos de Teatro, que desde sua criação acolheu mais de 9 mil alunos interessados em iniciar seus estudos e práticas teatrais. Sua programação artística apresenta um variado leque de espetáculos locais, nacionais e internacionais nas categorias de Música erudita à Música Popular, teatro, Circo e Dança. Desenvolvem-se, também, projetos institucionais de interesse artístico, cultural, educativo e social.
Assim, a formalização do Contrato de Gestão tem como finalidade promover atividades de valorização, qualificação profissional em restauração e conservação do patrimônio cultural material, bem como de valorização do patrimônio cultural imaterial do Estado do Ceará e ainda a oferta de produtos e serviços no campo da arte e cultura, no âmbito da gestão do Theatro Xxxx xx Xxxxxxx – TJA.
Observe-se que o parecer técnico manifestou-se de forma favorável à formalização do Contrato de Gestão nº 011/2022, entre a Secretaria da Cultura do Estado do Ceará – SECULT e o Instituto Dragão do Mar – IDM, para a execução das metas e suas respectivas atividades, por compreender que a implementação de tais atividades é fundamental para fomentar a disseminação da cultura do equipamento.
Nos autos, constam os documentos exigidos em lei, tais como documentação da entidade contratada, portaria de nomeação da Comissão de Avaliação, quadro de detalhamento de despesa, plano de trabalho, parecer técnico, dotação orçamentária, dentre outros.
II – DOS FUNDAMENTOS
O cerne da questão gira em torno da possibilidade de formalização de contrato de gestão com o Instituto Dragão do Mar – IDM, visando a gestão do equipamento THEATRO XXXX XX XXXXXXX.
Sabe-se que uma das principais medidas utilizadas pelo Poder Público para transferir a execução de serviços públicos a entidades privadas é o Contrato de Gestão, instituído pela Lei nº 9.637 de 1998, que visa a "instituir parceria entre o poder público e uma organização não governamental qualificada pelo poder público, sob certas condições,
Tendo como principal ideólogo o Ministro Xxxx Xxxxxx Xxxxxxx-Xxxxxxx, o contrato de gestão nasceu como resposta à necessidade de superação do modelo burocrático de administração pública, considerando a necessidade de reformulação do controle da atuação governamental, pugnando no sentido de que, paralelamente aos mecanismos tradicionais de controle prévio dos meios de atuação da máquina administrativa, deveriam ser implementados mecanismos de controle posterior à atividade pública, ou seja, uma avaliação de resultados das políticas públicas.
O crescimento da demanda da sociedade por serviços públicos mais eficientes e de maior qualidade, bem como o aperfeiçoamento das instituições democráticas e o aumento dos canais legítimos de participação popular impõem uma Administração Pública que atue impulsionada pela necessidade de obtenção de resultados, mediante a superação de alguns dos paradigmas da Administração Pública burocrática.
A partir disso, foi idealizado um modelo de gestão que fosse mais consentâneo com as exigências de eficiência (qualidade dos serviços e dos gastos públicos), propugnado pela necessidade da implementação de uma administração gerencial.
Na medida em que o cidadão passa a ser identificado como destinatário final dos serviços estatais, a Administração Pública passa a utilizar instrumentos e práticas de nítida inspiração na gestão empresarial (descentralização decisória, flexibilidade, inovação, etc.), contrapondo-se aos rigores típicos da administração burocrática, sem, contudo, abandonar os avanços históricos dos princípios da Administração (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, etc.).
Assim, para um crescimento da qualidade dos serviços públicos ofertados à sociedade, há a necessidade de deslocar a ênfase do controle dos procedimentos (meios) para os resultados (fins), onde a prestação de serviços de qualidade aos cidadãos deve seguir níveis crescentes de eficiência através da redução de custos com ampliação da oferta e da qualidade dos serviços públicos.
Desse modo, quando firmada entre o Poder Público e terceiros, visa a estabelecer uma relação de fomento e parceria entre Estado e Sociedade Civil, para a execução de atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a coletividade, possam ser assumidas de forma compartilhada, observadas a eficácia, a eficiência e a efetividade da ação pública.
Isto posto, o contrato de gestão é compreendido como veículo de implantação de uma gestão pública por objetivos, como eixo central de um competente sistema de planejamento e controle da implantação de políticas públicas, cuja responsabilidade de execução cabe à entidade assinante do compromisso. Faz parte do contrato o compromisso do Estado com a racionalização de controles burocráticos de meios que atravancam a eficácia gerencial e da eficiência de cada instituição pública e do Estado como um todo.
O principal marco legal que originou a implantação do contrato de gestão foi a Emenda Constitucional nº 19 de 1998, que elevou o Princípio da Eficiência a princípio explícito da Administração Pública, passando a atuação estatal a ser analisada sob os prismas dos Princípios da Legalidade, Moralidade, Impessoalidade, Publicidade e da Eficiência. Além disso, a aludida Emenda Constitucional possibilitou a ampliação da autonomia de órgãos e entidades mediante contrato de gestão.
A referida Emenda, que alterou a redação do art. 37 da Constituição Federal, constitui o preceito constitucional que autoriza os contratos de gestão. Tal Emenda acrescentou a este artigo o disposto no § 8º, transcrito abaixo:
Art. 37. §8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I – o prazo de duração do contrato;
II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes;
III – a remuneração do pessoal.(grifo nosso)
gestão2:
Nesse sentido, Xxxxxx Xxxxxx traz a seguinte conceituação de contrato de
(...) “um acordo operacional – acordo de Direito Público – pelo qual o órgão superior da Administração direta estabelece, em conjunto com os dirigentes da entidade contratada, o programa de trabalho, com a fixação de objetivos a alcançar, prazos de execução, critérios de avaliação de desempenho, limites de despesas, assim como o cronograma da liberação dos recursos financeiros previstos”.
2 XXXXXX, Xxxxxx. Anotações sobre o contrato de gestão. Revista Debates GVsaúde, [S.l.], n. 1, p. 32-36, jan. 2006. ISSN 2316-6657. Disponível em:
<xxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxx/xxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxx/xxxx/00000>.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro3, ademais, explana que:
“(...) expressão é utilizada tanto para designar parcerias do Poder Público com órgão da própria Administração direta e com entidades da Administração indireta, como parceria com entidades do terceiro setor, no caso, a chamada organização social.”
Assim, os contratos de gestão podem ser firmados tanto com administradores de órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta, quanto com entidades da sociedade civil, qualificadas como organizações sociais.
Esse processo de contratualização baseado no desempenho é um importante mecanismo de apoio à descentralização administrativa – o processo de negociação e estabelecimento de metas favorece o alinhamento da atividade descentralizada com os objetivos prioritários de governo e o monitoramento e avaliação sistemáticos que contribuem para o aperfeiçoamento da gestão e implementação das políticas públicas.
Portanto, ao conferir maior autonomia aos órgãos e entidades da Administração, visa-se aumentar a eficiência e desburocratizar o agir administrativo, havendo uma ênfase na busca de melhores resultados. Assim, os contratos de gestão devem contribuir para a concretização dos objetivos das políticas públicas, definindo obrigações, metas, prazos e limites de recursos.
Nesse contexto, com o objetivo de disciplinar a relação do Poder Público com entidades da sociedade civil organizada quanto à prestação de serviços públicos não exclusivamente estatais, mediante o regime de parceria, o Poder Público Federal editou a Lei nº 9.637 de 15/05/1998, que estabeleceu a possibilidade da Administração celebrar Contratos de Gestão com entidades de direito privado sem fins lucrativos qualificadas, no âmbito federal, como Organização Social, objetivando justamente a formação de parceria entre as partes para o fomento e execução de atividades de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, cultura, saúde e preservação do meio ambiente, como se observa em seus seguintes dispositivos:
Art. 1º. O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
3 DI XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx apud XXXXXXX, Xxxxx xx Xxxx. Contrato de Gestão no Brasil: administração pública consensual ou fuga do Estado? Revista da AGU, Brasília, ano 38, n. 12, p.255-276, out/dez. 2013. Disponível em: <xxxxx://xxxx.xxx.xxx.xx/xxxxx.xxx/XXX/xxxxxxx/xxxx/00/00>.
Art. 5º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art. 1º.
O Estado do Ceará, por sua vez, editou a Lei Estadual nº 12.781 de 30/12/1997, que permitiu à Administração Pública a celebração de contratos de gestão daquela espécie com entidades de direito privado sem fins lucrativos qualificadas no âmbito estadual como Organizações Sociais, para a execução dos referidos serviços públicos, em regime de parceria.
Já em seu artigo 16, a Lei Estadual nº. 12.781/97 trata da possibilidade de dispensa de licitação para celebração de contratos de prestação de serviços com organizações sociais, conforme observa-se:
Art. 16. A Administração Pública Estadual direta, autárquica e fundacional fica dispensada de processos licitatórios para celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito do Estado, para atividades contempladas no objeto do contrato de gestão, nos termos da legislação Federal.
De acordo com o Decreto Estadual de nº 29.393, de 02 de setembro de 2008, que alterou o Decreto Estadual nº 25.020/1998, o Instituto Dragão do Mar – IDM, anteriormente denominado Instituto de Arte e Cultura do Ceará – IACC, é uma Organização Social cujas atividades são dirigidas à produção e difusão de conhecimento e informação nas áreas de arte e cultura:
Art. 1º Ficam alterados os Artigos 1º e 2º, do Decreto nº 25.020, de 03 de julho de 1998, que passam a vigorar com as seguintes redações: “Art. 1º Fica qualificado como Organização Social o Instituto de Arte e Cultura do Ceará – IACC, associação civil, sem fins lucrativos, com sede na cidade de Fortaleza – CE, capital do estado do Ceará, com Estatuto registrado no 3º Registro de Títulos e Documentos de Fortaleza – CE, sob o nº 155980 – 25 de março de 1998, páginas 2/14 e inscrito no CGC (MF) sob o nº 02.455.125/0001-31, e cujas atividades são dirigidas à produção e difusão de conhecimento e informação nas áreas de arte e cultura. (...)
Nesse sentido, os objetivos para os quais o IDM foi criado se coadunam com as exigências da Lei Estadual nº 12.781/97, bem como se enquadram na solicitação em apreço, haja vista que sua expertise contribui para o desenvolvimento das políticas culturais realizadas pela SECULT, através de seus equipamentos culturais.
Destaque-se que a Lei Estadual nº 12.781/97 dispõe acerca de contrato de gestão nos seguintes termos:
Art. 7º. Para a descentralização das atividades e serviços previstos no art. 1º desta Lei, a relação entre o Poder Público Estadual e as entidades qualificadas como Organizações Sociais dar-se-á por meio de Contrato de Gestão.
Art. 1º. O Poder Executivo poderá, mediante Decreto, qualificar como Organizações Sociais, pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas à assistência social, à saúde, ao trabalho, à educação, à cultura, ao turismo, à gestão ambiental, à habitação, à ciência e tecnologia, à agricultura, à organização agrária, ao urbanismo, ao saneamento, ao desporto e lazer e ao atendimento ou promoção dos direitos de crianças e adolescentes, com o objetivo de fomentar a descentralização de atividades e serviços públicos não exclusivos desempenhados por órgãos ou entidades públicas estaduais, observadas as seguintes diretrizes:
I- adoção de critérios que assegurem a otimização do padrão de qualidade na execução dos serviços e no atendimento ao cidadão;
II- promoção de meios que favoreçam efetiva redução de formalidades burocráticas para o acesso aos serviços;
III- adoção de mecanismos que possibilitem a integração, entre os setores públicos do Estado, a sociedade e o setor privado;
IV- manutenção de sistema de programação e acompanhamento de suas atividades que permitam a avaliação da eficácia quanto aos resultados;
V- promoção da melhoria da eficiência e qualidade dos serviços e atividades de interesse público, do ponto de vista econômico, operacional e administrativo;
VI- redução de custos, racionalização de despesas com bens e serviços coletivos e transparência na sua alocação e utilização. (grifo nosso)
Importante ressaltar que os contratos de gestão deverão ser submetidos à apreciação da SEPLAG, sem prejuízo da atuação do órgão central de controle interno, em consonância com o disposto no §3º, artigo 8º, da Lei Estadual nº. 12.781/97 e suas respectivas alterações, senão vejamos:
Art. 8º O Contrato de Gestão, de que trata o artigo anterior, deve conter cláusulas estabelecendo, além das responsabilidades e obrigações das partes, o seguinte: (…)
§3º Previamente à sua formalização e publicação, o Contrato de Gestão deve ser submetido à apreciação da Secretaria do Planejamento e Gestão - SEPLAG, sem prejuízo da atuação do órgão central de controle interno.
Oportunamente, verifica-se que o IDM foi a primeira instituição a ser qualificada enquanto Organização Social (OS) no Brasil na área Cultural, com ancoragem na Lei nº 12.781/1997 (DOE – 30/12/97) e suas alterações posteriores. Através do Decreto nº
25.020 de 03 de Julho de 1998, o Governador do estado do Ceará, qualificou o Instituto de Arte e Cultura Cearense – IACC, atualizado através do Decreto nº 32.689, de 05 de Junho de 2018, renomeando de Instituto Dragão do Mar – IDM.
Ressalta-se que o Instituto Dragão do Mar – IDM possui vasta experiência em gestão de equipamentos culturais e tornou-se uma referência nacional em políticas para as artes – ação cultural, formação e conhecimento artístico e cultural, patrimônio cultural e memória. Atualmente é responsável pela gestão de 12 (onze) equipamentos culturais pertencentes ao Governo do Estado do Ceará, vinculados à Secretaria da Cultura – SECULT, por meio de contratos de gestão.
III – DA CONCLUSÃO
Diante o exposto e com fundamento nos dispositivos supramencionados, esta Assessoria Jurídica entende pela possibilidade do deferimento do pedido, pela realização da contratação direta com o Instituto Dragão do Mar – IDM, em face da dispensa de realização de procedimento licitatório disposta na Lei Estadual nº. 12.781/97 e alterações posteriores.
Por fim, ressalta-se que o presente parecer é peça meramente opinativa, na forma da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF, não vinculando o consulente e tampouco a autoridade gestora a cargo de quem fica a decisão de mérito acerca de matérias de interesse público, conveniência, oportunidade e viabilidade orçamentária.
É o parecer, salvo melhor juízo. Fortaleza/CE, data da assinatura digital.
XXXXXXX XXXXX XX XXXXXXXX XXXXXXX
Assinado de forma digital por XXXXXXX XXXXX XX XXXXXXXX XXXXXXX XXXXX:61352195372
XXXXX:0000000000 Dados: 2022.03.30
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