Contract
PROCESSO Nº: | @REP 22/80059813 |
UNIDADE GESTORA: | Prefeitura Municipal de Rodeio |
RESPONSÁVEL: | Valcir Ferrari |
INTERESSADOS: | Prefeitura Municipal de Rodeio Diretoria de Licitações e Contratações (DLC) Xxxxxxxx xx Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx Xxxx xx Xxxxxxxx Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx |
ASSUNTO: | Pregão Presencial 42/2022 - Contratação de empresa para a prestação de serviços de assessoria |
RELATOR: | Xxxxxxxxx Xxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxx |
UNIDADE TÉCNICA: | Divisão 6 - DLC/CAJU II/DIV6 |
RELATÓRIO Nº: | DLC - 346/2023 |
1. Informação:
Trata-se de Procedimento Apuratório Preliminar, protocolado sob o nº 27159/2022, em 11/08/2022, apresentado por Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx, pessoa física, OAB/SC 56.560, com endereço na xxx Xxxxxxx, xx 000, xxxx 0000, xxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx/XX, XXX 00000-000, noticia possíveis irregularidades no Pregão Presencial 42/2022, contratação de empresa para a prestação de serviço de assessoria.
O autor comunica que o Edital está maculado de vício e atos ilícitos insanáveis, tendo em vista a caracterização de contratação irregular de mão de obra para substituição de servidores ou até terceirização do serviço, que estaria em desacordo com a Lei Municipal nº 487 de 04 de maio de 1981, dentre outras.
Segundo consta (fls. 13-65) o objeto previsto no Edital é receber propostas para contratação de empresa de assessoria para acompanhar e orientar nas formas escrita e verbais, para as áreas de controle interno, administrativa, financeira, de ordem operacional das rotinas administrativas/financeiras, contábil (incluindo siope, siops, siconfi e matriz de saldos contábeis) patrimonial e recursos humanos, com abertura prevista para 10/08/2022.
A Diretoria de Licitações e Contratações por meio da Divisão 6, entendeu estarem presentes os critérios de admissibilidade da presente Comunicação, sendo assim passou para a análise das matrizes de seletividade, atingindo pontuação mínimo para etapa seguinte, entendendo por não prosseguir para análise de mérito pois atingiu somente 6 pontos na matriz GUT.
Ocorre que, o Chefe de Divisão e a Coordenadora à época divergiram do entendimento da técnica, sugerindo assim:
Ainda que a avaliação de seletividade aponte para a não conversão em representação, reforçamos a orientação no sentido de que seja dado conhecimento ao controle interno do município, bem como ao responsável pela alta administração municipal acerca da orientação desta Corte de Contas, a fim de que adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei.
Entendendo o Conselheiro Relator de modo diverso, sugere-se a conversão dos autos em Representação, e que autorize a diretoria competente a adoção dos atos de fiscalização decorrentes, por meio de auditoria, inspeção ou diligências que se fizerem necessárias para o esclarecimento dos fatos.
Cumpre destacar que os requisitos formais para o acolhimento da representação previstos na Resolução TC n. 21/2015 estão presentes (documento com foto do denunciante fls. 03/04; exposição dos fatos de modo claro e objetivo – fls. 05/12) e documentos que indicam a realização do ato imputado como irregular (edital do Pregão Presencial n. 42/2022 – fls. 13/53).
O processo foi concluso ao Relator, que entendeu que apesar de não restarem preenchidos os pressupostos de seletividade, afirma que o Tribunal de Contas já consolidou entendimento de que é irregular a contratação de serviços de assessoria de controle interno, por ser esta uma atividade permanente do órgão público.
Concluiu assim por fim que (fls. 100 e 101):
Assim, uma vez que os serviços de controle e auditoria interna competem exclusivamente ao pessoal dos quadros do próprio ente, constituindo atividade permanente do órgão, nos termos do art. 74 da Constituição Federal, e exigência da Lei Complementar n° 101/00, concluo que a matéria merece atenção desta Casa com a autuação do processo de Representação e adoção dos procedimentos que se fizerem necessários para a sua investigação.
Decidiu por não conceder a medida cautelar e por converter o procedimento apuratório preliminar e por conhecer da representação.
Passa-se assim a análise.
2. ANÁLISE:
O edital teve por objeto o objeto previsto no Edital é receber propostas para contratação de empresa de assessoria para acompanhar e orientar nas formas escrita e verbais, para as áreas de controle interno, administrativa, financeira, de ordem operacional das rotinas administrativas/financeiras, contábil (incluindo siope,
siops, siconfi e matriz de saldos contábeis) patrimonial e recursos humanos, com abertura prevista para 10/08/2022.
O Relatório Técnico Preliminar, elaborado na forma de Informação nº 720/2022, concluiu inicialmente por não converter o procedimento em representação por não preencher os critérios de seletividade. Já o Chefe de Divisão e a Coordenadoria à época, entenderam pela necessidade de conversão para uma análise mais detida em virtude de que o objeto da contratação se refere a funções que são realizadas rotineiramente por servidores da administração municipal, e podem e devem ser objeto de constante capacitação por parte dos agentes públicos responsáveis, cabendo à alta administração municipal prover os meios e propiciar condições para que os agentes públicos possam bem desempenhar suas funções.
Citaram Prejulgados desta Corte de Contas para corroborar suas conclusões, decisões estas que não se admite como regular a atribuição do desempenho de funções típicas e permanentes da administração.
Apesar de estar especificado que o objeto da contratação visa acompanhamento a atividades essenciais típica e permanentes da administração, no termo de referência existe detalhamento desses serviços onde está descrito no item
1.2 do Termo de Referência que:
1.2 - DETALHAMENTO DOS SERVIÇOS:
1.2.1 - Contratação de empresa para prestação de serviços de assessoria técnica e administrativa, para acompanhamento e orientação escrita e verbal nas seguintes áreas: administrativa, financeira, contábil, patrimonial, orientações de ordem operacional das rotinas administrativas e financeiras, conforme as seguintes especificações:
a) Orientações quanto a elaboração dos seguintes instrumentos de planejamento: PPA – Plano Plurianual; LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias; LOA – Lei Orçamentária Anual;
b) Orientação na elaboração dos relatórios resumidos da execução orçamentária (RREO) e dos relatórios de gestão fiscal (RGF) da Lei 101/2000 (LRF);
c) Acompanhamento das fases da receita orçamentária referente a previsão, lançamento, arrecadação, recolhimento e avaliação;
d) Acompanhamento das fases da despesa orçamentária referente a fixação, empenho, liquidação e pagamento;
e) Acompanhamento do controle das destinações das fontes de recursos;
f) Assessoramento ao departamento de contabilidade no que se referem a todos os procedimentos e lançamentos contábeis;
g) Consultoria e assessoria no planejamento das alterações do orçamento: créditos adicionais, remanejamento, transposição e transferência de recursos;
h) Orientação na elaboração das metas de arrecadação e o cronograma de desembolso conforme artigo 8º e 13 da Lei Complementar nº 101, de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, assim que o orçamento for aprovado, coordenando a publicação e o envio ao Tribunal de Contas;
i) Orientação para o início, encerramento de exercício e conferência dos balanços da Lei 4.320/64;
j) Xxxxxxx na elaboração da Audiência Pública referente as metas fiscais do quadrimestre conforme disposto no parágrafo 4º do art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal;
k) Promover o acompanhamento da elaboração dos balancetes mensais, bem como documentos e informações necessárias ao Tribunal de Contas e demais organismos da esfera Municipal, Estadual e Federal quando solicitados;
l) Auxílio na configuração/gerenciamento/envio das informações do e-sfinge web servisse e on-line para o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina nos módulos de Planejamento, Execução Orçamentária e Registros Contábeis;
m) Orientação mensal ao Departamento Pessoal e Recursos Humanos:
n) Orientação ao setor de compras e licitações em rotinas, elaboração de editais, minutas de contrato, supervisão dos procedimentos licitatórios e configuração/gerenciamento/envio das informações do e-Sfinge on-line ao Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina;
O objeto da contratação se assemelha as atividades específicas da Controladoria Geral do Município. Segundo conta das finalidades descritas no portal da transparência do Município, compete a este órgão ações de controle interno, quais sejam: fiscalizar os atos administrativos, orientar os gestores, acompanhar os programas e os planos de ação de governo e apoiar os órgãos de controle externo (Tribunal de Contas, Ministério Público e Câmara de Vereadores).
Atribuições estas todas estas semelhantes ao objeto da contratação. A Lei nº 1418 de 28 de outubro de 2003 que dispõe sobre o sistema de controle interno no Município e dá outras providências dispõe no Capítulo II as Finalidades do Sistema de Controle Interno, determinando no “caput” do art. 2º que:
CAPÍTULO II
DAS FINALIDADES DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
Art. 2º O Sistema de Controle Interno do Município, com atuação prévia, concomitante e posterior aos atos administrativos, visa à avaliação e o controle da ação governamental e da gestão fiscal dos administradores municipais, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, transparência, objetivo público, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, e, em especial, tem as seguintes atribuições:
I - avaliar, no mínimo por exercício financeiro, o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e os orçamentos do Município;
II – colaborar e controlar o alcance do atingimento das metas fiscais de resultados primário e nominal;
III - colaborar e controlar o alcance do atingimento das metas físicas das ações de governo e os resultados dos programas de governo através dos indicadores de desempenho indicados no plano plurianual, quanto à eficácia, a eficiência e a efetividade da gestão nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Municipal;
IV - comprovar a legitimidade dos atos de gestão;
V - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Município;
VI - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional;
VII - realizar o controle dos limites e das condições para a inscrição de despesas em restos a pagar;
VIII - supervisionar as medidas adotadas pelos Poderes para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, caso necessário, nos termos dos arts. 22 e 23 da LC nº 101/2000;
IX - tomar as providências indicadas pelo Poder Executivo, conforme o disposto no art. 31 da LC 101/2000, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
X - efetuar o controle da destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições da LC nº 101/2000;
XI - realizar o controle sobre o cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, inclusive no que se refere ao atingimento de metas fiscais, nos termos da Constituição Federal e da LC nº 101/2000, informando-o sobre a necessidade de providências;
XII - cientificar a(s) autoridade(s) responsável(eis) e ao Órgão Central do Sistema de Controle Interno quando constadas ilegalidades ou irregularidades na Administração Municipal
Veja que todas as competências determinadas no objeto da contratação estão abarcadas pelas competências do Controle Interno do Município, sendo portanto ilegal a contratação por meio de licitação dessa atividade.
No sítio eletrônico xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx, consta artigo do Prof.
Ibraim Lisboa1 que disciplina:
As funções de controle não poderão ser exercidas por agentes externos. A terceirização das ações da controladoria não encontra amparo legal, pois é uma atividade própria da administração pública, seu titular deve possuir não apenas responsabilidade cível, mas também administrativa, a qual é inerente apenas àqueles que são vinculados ao órgão.
A área técnica o Tribunal de Contas já havia pacificado entendimento sobre a impossibilidade de terceirização de serviços atinentes a área fim da administração pública.
Contudo, recentemente foi julgada a ADI 56852 onde concluiu-se que:
(...)
1xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxxxxxxxxx-xxxxxxxx-x-xxxxxxxxxxxxxx/
2 Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Federal 13.429/2017. Trabalho temporário. Prestação de serviço a terceiros. 3. Terceirização da atividade-meio e da atividade-fim. Terceirização na administração pública. 4. Ausência de inconstitucionalidade formal e material. Precedentes: ADPF 324, Rel. Min. Xxxxxxx Xxxxxxx, e RE-RG 958.252, Rel. Min. Xxxx Xxx. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
Assim, a vedação à terceirização de etapas produtivas relacionadas à atividade-fim não passa de um controle artificial, e inócuo, do mercado e das relações trabalhistas. Impõe-se um ajuste jurídico no sentido da eliminação dessa barreira ao crescimento e ao desenvolvimento do mercado e do trabalho, medida que, em vez de enterrar o trabalho, certamente o fortalecerá.
(...)
O concurso público é a única via de ingresso em cargo ou emprego público e qualquer forma de utilização, pela administração pública, do serviço temporário para burlar a regra constitucional do concurso público já encontra sanção em nosso ordenamento e na jurisprudência do STF. Portanto, a contratação de empresa de serviço temporário para terceirizar o desempenho de determinadas atividades dentro da administração pública não implica em violação à regra do concurso público, uma vez que não permite a investidura em cargo ou emprego público, devendo a Administração observar todas as normas pertinentes a contratação de tais empresas.
O assunto inclusive já foi objeto de Repercussão Geral no STF:
Tema 725
É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante.
Uma leitura mais detida do dispositivo revela que a autorização legislativa é pertinente à “terceirização de atividade”, e não à “terceirização de mão de obra”. É dizer que existem determinadas atividades, as quais, sobre não serem consideradas como típicas do órgão ou da entidade administrativa, podem ser contratadas com terceiros (terceirizadas).
Veja, a ação de direta de inconstitucionalidade acima referida, decidiu ser possível a contratação de empresa de forma temporárias para terceirizar determinadas atividades, contudo, nela não adentra as típicas da administração publica como se trata o caso em questão.
3 xxxxx://xxxxxx.xxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxxx/xxxx/xxxxxx-xx-xxxxxxxx
Sendo assim, aponta-se como irregularidade realização de licitação para contratação de atividades típicas do município por meio do Pregão Presencial nº 42/2022, em contrariedade ao disciplinado no art. 37, II e V, da Constituição Federal atribuível à Secretária de Administração e Finanças e ao Prefeito Municipal, ambos subscritores do edital de licitação.
3. CONCLUSÃO:
Diante do exposto, esta Diretoria sugere ao Conselheiro Relator adotar a seguinte decisão preliminar:
3.1. DETERMINAR A AUDIÊNCIA dos Responsáveis a seguir identificados, nos termos do art. 29, §1º, da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000, para que, no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento desta deliberação, com fulcro no art. 46, I, b, do mesmo diploma legal c/c o art. 124 da Resolução n. TC-06, de 28 de dezembro de 2001, apresentem alegações de defesa acerca das seguintes irregularidades, passíveis da aplicação de multa prevista no art. 70, inciso II da Lei Complementar n. 202, de 15 de dezembro de 2000:
3.1.1. O Sr. Xxxxxxxx Xxxx Xxxxx, Secretário de Administração e Finanças, CPF 000000000-00, com endereço à Xxx Xxxxxxx Xxxxxxx xx 00, XXX 00.000-000;
3.1.1.1. pela realização de licitação de atividade típica da administração pública para contratação de empresa para a prestação de serviços de assessoria, por meio do Pregão Presencial nº 42/2022, em contrariedade ao disciplinado no art. 37, II e V, da Constituição Federal, conforme subitem 2.1 deste Relatório;
3.1.2. O Sr. Valcir Ferrari, Prefeito Municipal, CPF , com endereço à Xxx Xxxxx xx Xxx Xxxxxx xx 0000, XXX 00.000-000, Xxxxxx/Xxxxx Xxxxxxxx;
3.1.2.1. pela realização de licitação de atividade típica da administração pública em contrariedade ao disciplinado no art. 37, II e V, da Constituição Federal, conforme subitem 2.1 deste Relatório.
XXXXXX XXXXXXXXX
Auditor Fiscal de Controle Externo De acordo.
XXXXXX XXXXXX XXXXXXXXX
Chefe de Divisão
De acordo, 03/05/2023.
Estamos de acordo com a proposição, considerando ainda os seguintes precedentes recentes desta Corte de Xxxxxx.
Terceirização de serviços referentes às atividades finalísticas da Administração Pública, através de sucessivos processos licitatórios, para execução de serviços rotineiros e permanentes de assessoria e consultoria contábil, contrariando o disposto no art. 37, II, da Constituição Federal, e os Prejulgados ns. 1277 e 1136 do Tribunal de Contas de Santa Catarina.
Processo n.: @DEN 18/00523146, Xxxxxxx n.: 167/2021, XXXXX XXXXXXXX FONTES Relator, DOE 3139, 21/05/2021
Contratação da empresa para prestação de serviços de consultoria em contabilidade pública, compreendendo serviços cujas atribuições caracterizam atividades típicas e permanentes da Administração Pública, a serem realizados por servidores ocupantes de cargos públicos do quadro de pessoal do órgão licitante, fato que contraria o art. 37, II, da Constituição Federal.
Processo n.: @TCE 17/00345424, Xxxxxxx n.: 136/2021, HERNEUS DE NADAL Relator, DOE 3124, 30/04/2021
Contratação pela Prefeitura Municipal serviços típicos da administração, fato que pode configurar burla a concurso público, em desacordo com o art. 37, II, da Constituição Federal.
Processo n.: @LCC 17/00479030, Xxxxxxx n.: 442/2020, HERNEUS DE NADAL Relator, DOE 3069, 05/02/2021
XXXXXX XXXX XXXXX
Coordenador CAJU I
De acordo, em 07/06/2023.
Encaminhem-se os autos à consideração do Exmo. Sr. Relator.
XXXXXXXX XXXXX
Diretora