Contract
IMPACTOS DA PANDEMIA DO CORONAVÍRUS NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: UM
ESTUDO DE CASOS
IMPACTS OF THE CORONAVIRUS PANDEMIC ON ADMINISTRATIVE CONTRACTS: A STUDY OF CASES
Xxxx Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxxxx 1 Xxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx0 Xxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxxx0
Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx0 Xxxxx Xxxxxxxx Resende5
Data de Submissão: 28/03/2022 Data de Aceite: 20/06/2022
Resumo: O presente artigo buscou, a partir de um estudo bibliográfico envol- vendo tanto pesquisa doutrinária quanto análises casuísticas, verificar a exis- tência e a possível extensão de impactos da pandemia do coronavírus sobre os contratos administrativos celebrados, precisamente casos emblemáticos que ocorreram durante o epicentro do COVID-19 (ano de 2020). A relevância da análise evidencia-se, sobretudo, em função da necessidade de debate acerca dos efeitos de uma crise pandêmica ainda prevalente e sem precedentes equipará- veis na história recente e a verificação da atuação da Administração Pública frente à uma situação inesperada. Assim, foram utilizados causos contratuais, esmiuçados a partir de uma abordagem conceitual e legislativa do Direito bra- sileiro contemporâneo. Ao longo da pesquisa, foram identificadas as seguintes
1 Graduanda do curso de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
E-mail: xxxxxxxxxxxxxx@xxxxx.xxx.
2 Graduanda do curso de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: xxxxxxx.xxx@xxxxx.xxx.
3 Graduanda do curso de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: xxxxxxxxxxxxxxxxx@xxxxx.xxx. Ex-monitora de Políticas Públicas e Inclusão So- cial (FND-UFRJ/2022) e monitora de Direito Constitucional III (FND-UFRJ/2022).
4 Graduanda do curso de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: xxxxxxxxxxxxxxxxx@xxxxx.xxx. Monitora de Direito do Trabalho I (FND-U- FRJ/2022).
5 Graduanda do curso de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: xxxxxxxxxxxxxx@xxxxx.xxx. Ex-monitora de Direito Penal III (FND-UFRJ/2020-2021).
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conjunturas: (i) a incidência de maior atuação estatal; (ii) a adoção dos conceitos de força maior e fato do príncipe como norte; e (iii) a possibilidade de descumprimen- to das obrigações contratuais por parte do particular e o direito desse contratado à readequação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Palavras-chave: Pandemia do coronavírus. Contratos administrativos. Teoria do fato do príncipe. Força maior.
Abstract: This article sought, from a bibliographic study involving both doctrinal research and case-by-case analyses, to verify the existence and possible extent of impacts of the coronavirus pandemic on signed administrative contracts. The rele- xxxxx of the analysis is evident, above all, due to the need for debate about the ef- fects of a pandemic crisis that is still prevalent and without comparable precedents in recent history. Therefore, contractual cases were used, detailed from a conceptual and legislative approach of contemporary Brazilian law. During the research, the following situations were identified: (i) the incidence of greater State action; (ii) the adoption of the concepts of force majeure and fact of the prince as a guide; and
(iii) the possibility of breach of contractual obligations by the individual and the
right of the contractor to readjust the economic-financial balance of the contract.
Keywords: Coronavirus pandemic. Administrative contracts. The Prince’s Fact Theory. Force majeure.
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1. INTRODUÇÃO
O evento pandêmico, causado pela Covid-19, provocou uma série de questões jurídicas, sendo necessário uma interpretação adequada dos seus contornos para que se possa buscar clarividência hermenêutica, de forma que os aplicadores do direito manejem com segurança os institu- tos próprios do Direito Administrativo levando em consideração esse complexo cenário, evitando distorções que somente prejudicam a enor- me gama de interesses públicos envolvidos.6
De um modo geral, os aplicadores do Direito conhecem os caminhos neces- sários para lidar com situações imprevistas, mas colocá-lo assim não significa que esse feito seja simples na prática. Nesse sentido, não é sempre possível encontrar expressamente na Lei, ou mesmo na Jurisprudência, as regras a reger cada tomada de decisão, especialmente em se tratando de uma situação tão singular quanto a atual.
O surto de coronavírus nesse espectro global, como ocorreu, e continua a perdurar, não era algo a ser inteiramente previsto quando se iniciava o ano de 2020. A incalculabilidade de seus efeitos a curto e a longo prazo para a economia, a política, a vida social das nações e, consequentemente, o Direito, faz com que esse fenômeno não possa ser considerado, dentro do âmbito contratual jurídico, outra coisa senão caso fortuito ou de força maior.7
Sob esse viés, em meio aos diversos problemas a serem enfrentados nes- te contexto pandêmico, encontra-se notoriamente a necessidade de redimensiona- mento dos contratos – para os fins de estudo aqui propostos, especificamente os celebrados com a Administração Pública –, em que pese a ausência de uma certeza
6 DAL XXXXX, Xxxxxxx Xxxxx; CAMMAROSANO, Xxxxxx. As Implicações da Covid-19 no Direito Administrativo. 1a ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2020, p. 5.
7 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx. Curso de Direito Administrativo. 12a ed., Editora Revista dos
Tribunais, 2016, p. 615.
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sobre o futuro. Em sendo assim, os contratos administrativos revelam duas facetas de supra importância na conjuntura hodierna, sendo elas: o possível descumpri- mento das obrigações contratuais por parte do particular e o direito desse contra- tado à readequação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, notadamente naqueles em que parte da remuneração é advinda do pagamento de tarifas, preços públicos ou demais valores decorrentes da exploração de bem público.
Dessa sorte, o intuito desta análise não é eximir a Administração Pública ou
os seus pares de atuar diante das circunstâncias supracitadas, mas antes ressaltar a inesperada dinâmica à qual os contratos públicos tornaram-se submetidos e, para tanto, destacar o trajeto até então sem precedentes que os aplicadores do Direito precisaram trilhar, de modo a garantir uma aplicação justa e condizente da Lei à rea- lidade do momento pandêmico. Nesse diapasão, seguindo a linha que Xxxxxxx Xxx- condes Xxxxxxx adota em seu artigo sobre contratos administrativos, ao mencionar como a sociedade de consumo exigiu dos juristas uma adaptação àquela realidade8, é possível afirmar que os tempos atuais também exigem uma releitura do Direito e um ajuste, não só dos aplicadores da Lei, mas igualmente daqueles envolvidos nos contratos celebrados com a Administração Pública, a essa nova conjuntura pandê- mica.
2. AS MEDIDAS RESTRITIVAS ADOTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM DECORRÊNCIA DA COVID-19 E A TEORIA DO FATO DO PRÍNCIPE
Embora o primeiro caso de coronavírus tenha sido registrado já em dezem- bro de 2019, a doença começou a ganhar destaque e notoriedade no mundo como um todo sobretudo em fevereiro do ano de 2020, quando o número de infectados começou a crescer consideravelmente na Europa, de modo que ganhou destaque a exponencialidade de seu contágio. Com isso, a Organização Mundial da Saúde foi instada a declarar oficialmente a pandemia em 11 de março, exigindo dos Estados-
-nações ação urgente e agressiva contra a propagação da doença.
Conforme novos casos foram surgindo no Brasil, as autoridades políticas e os entes federativos se mantinham atentos e, de certa forma, preparados para ado- tar medidas de enfrentamento da emergência de saúde pública de importância inter- nacional decorrente do coronavírus. Sob essa perspectiva, em decisão monocrática na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 672, de 8 de abril de 2020, o Supremo Tribunal Federal (STF) garantiu aos governos estaduais e municipais a competência para adotar medidas restritivas durante a pandemia, no
8 XXXXXXX, Xxxxxxx Xxxxxxxxx. Contratos Administrativos. Revista Eletrônica de Direi- to do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 17, 2009, p. 5.
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âmbito de seus territórios, após resistência da União em apoiar a adoção das mes- mas.
A medida do STF, por sua vez, provocou o surgimento de inúmeros atos administrativos que limitaram o exercício de direitos na esfera privada. Apesar de intensificadas nos meses de março e abril, as medidas para enfrentamento do novo coronavírus já tinham seu molde traçado, como espelho das recomendações da Or- ganização Mundial da Saúde, na Lei nº 13.979, com destaque para o seu art. 3°, que dispõe acerca de diversas providências para o enfrentamento da crise.
Todas as medidas elencadas no referido dispositivo legal demonstram o cará- ter urgente e grave do coronavírus ao adentrar e se espalhar pelo território brasilei- ro, sujeitando Estados e Municípios a adotarem restrições de princípios básicos da democracia, como a liberdade de locomoção – de ir e vir – e de reunião, limitações estas que só se mostram possíveis em face do estado de calamidade pública decre- tado em decorrência da crise sanitária. Ainda nesse diapasão, a necessidade de iso- lamento social gerou também outras consequências notáveis, tais quais o cancela- mento aulas do ensino básico ao ensino superior, a obrigação imposta a empresas e escritórios a adotarem uma modalidade remota e virtual de trabalho e a paralisação do comércio como um todo, com permissão de operação apenas para as modali- dades essenciais de serviços públicos e privados no dia a dia social – estando estes bem detalhados no artigo 3º-J, § 1º da Lei 13.979.
Como a economia de um país depende de constantes trocas econômicas,
monetárias e de crédito entre indivíduos, o necessário freio do convívio social pro- vocado pela pandemia do coronavírus desestabilizou o país como um todo, com trabalhadores independentes e empresas de diversos setores econômicos, sem mui- tas fontes de base e auxílios, fechando portas ou dependendo de ações assistenciais do Poder Estatal para evitar este fim.
Não obstante, para além dessas medidas, vale mencionar também alguns dis- positivos da Lei nº 8.666/93, que regulamentou e instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública, os quais foram afetados pelas medidas de prevenção da Covid-19. Nesse sentido, o artigo 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei em questão prevê uma modalidade de revisão e alteração contratual, da mesma forma que o artigo 78, inciso XVII, dessa mesma Lei prevê uma modalidade de rescisão contratual, ambos relacionados a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, conceitos melhor destrinchados mais a frente.
Outrossim, a Lei 14.010/2020 instituiu o chamado Regime Jurídico Emer- gencial e Transitório das relações jurídicas de Direito Privado (RJET) no período da pandemia do coronavírus (Covid-19), que trouxe previsões de resilição, resolução
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e revisão de contratos relativos a diversas matérias, como locação de imóveis até o
usucapião.
Nesse ínterim, no que tange à matéria de contratos administrativos, confor- me salienta o Professor Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx, há causas justificadoras da inexecu- ção do contrato – a chamada teoria da mutabilidade dos contratos administrativos. Dessa forma, quando ocorrem eventos extraordinários, imprevistos e imprevisíveis, onerosos, retardadores ou impeditivos da execução do contrato, a parte atingida torna-se liberada dos encargos originários e o ajuste deve ser revisto ou rescindi- do.9 Assim, são fatos supervenientes, provenientes de circunstâncias exteriores ou da própria Administração que interferem na execução do contrato administrativo: teoria da força maior, teoria da imprevisão, teoria do fato do príncipe10. No entanto, não há um consenso na doutrina, de modo que há autores que inclusive acrescen- tam o caso fortuito, fato da administração, alteração unilateral do contrato, estado de perigo, lesão e interferências imprevistas (que não se confundiria com outras eventuais superveniências, pois estas sobrevêm ao contrato), como causas justifi- cadoras de inexecução – estas três últimas corroboradas pelo próprio Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx.
A respeito da força maior, trata-se de um evento humano que, tendo em vista sua imprevisibilidade e inevitabilidade, acaba criando para o contratado impossibili- dade intransponível de regular a execução do contrato.11 Todavia, a doutrina diverge quanto a este conceito e o caso fortuito. Apesar disso, vem sendo corrente no en- tendimento doutrinário a tese de que o impedimento resultante de força maior ou de caso fortuito é todo e qualquer obstáculo intransponível à realização do ajuste, e não apenas obstáculo físico.12
A teoria da imprevisão, por sua vez, decorre de fatos imprevisíveis que im- pedem a execução regular do contrato, não tendo relação com a conduta culposa, nem com a culpa stricto sensu, ou mesmo com o dolo de nenhuma das partes. Nesse sentido, o caput do artigo 479 do Código Civil prevê que a resolução do contrato pode ser evitada caso se chegue a um acordo e a parte que restou prejudicada possa equitativamente se equilibrar. Essa teoria está na álea econômica, ou seja, é todo
9 XXXXXXXXX, Xxxx Xxxxx; XXXXX, Xxxxx Xxxxxx; BURLE, Xxxx Xxxxxxxx Xxxxx. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 267.
10 XXXXXXXX XXXXXX, Xxxx. Teoria do “fato do príncipe”. Editora FGV, Rio de Janeiro,
n. 75, p. 23-30, jan./mar., 1964, p. 25.
11 XXXXXXXXX, Xxxx Xxxxx; XXXXX, Xxxxx Xxxxxx; XXXXX, Xxxx Xxxxxxxx Xxxxx. Op cit.,
p. 268.
12 Ibidem, p. 269.
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acontecimento externo ao contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível e inevitável, que ocasiona um desequilíbrio muito grande, de tal forma que torna a execução do contrato excessivamente onerosa para o contratado, e se assemelha à aplicação da antiga cláusula rebus sic stantibus – que significa que a convenção não permanece em vigor se as coisas não permanecerem13.
Ainda nesse diapasão, a teoria do fato do príncipe, construída pelo Conse- lho de Estado francês – órgão de cúpula da jurisdição administrativa na França –, nada mais é que “toda determinação estatal, positiva ou negativa, geral, imprevista e imprevisível, que onera substancialmente a execução do contrato administrativo”. Além disso, significa igualmente que a Administração não pode causar danos a seus administrados ou contratados, mesmo que em prol da coletividade, e caso isso ocorra, surge, consequentemente, o dever de indenizar.14 Nesse ínterim, o fato do príncipe, previsto no artigo 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 8666/93 é uma medida estatal – ou seja, da Administração Pública –, que pode ser ato administrativo ou lei, de caráter geral, não relacionada diretamente ao contrato, mas que tem repercussão nesse, inclusive podendo ser uma medida tomada por outro ente federativo. O ter- mo príncipe remete a Estado, no sentido de que o Estado toma uma medida mesmo que seja esta pertencente a outro ente federativo, de modo que isso repercutirá na- quele determinado contrato. Dessa forma, o Professor Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx afirma que há três condições para que se verifique fato do príncipe, sendo eles:
1.um contrato em que a Administração seja parte;
2.medida de poder público (lei, regulamento, decisão executória espe- cial), cujo efeito rompe o equilíbrio do contrato;
3. elemento de imprevisão, entendido no sentido seguinte: se a medida de poder público intercorrente estivesse nas previsões das partes, no ato de contratar, não há possibilidades de indenização, no momento em que se realiza.15
Outrossim, a teoria do fato do príncipe possui duas características. Ela é con- siderada uma atuação lícita, uma vez que exige do agente a respectiva competência para exercer o ato de poder de forma regular e normal, e possui caráter extracon- tratual, isto é, gera-se uma responsabilidade civil contratual por fato extracontratual da Administração. Nesse sentido é que figura o entendimento, uma vez mais, de
13 DI XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Direito Administrativo. 33ª ed. Rio de Janeiro: Xx- xxxxx, 0000, p. 612-613.
14 XXXXXXXXX, Xxxx Xxxxx; XXXXX, Xxxxx Xxxxxx; XXXXX, Xxxx Xxxxxxxx Xxxxx. Op cit., p. 270.
15 XXXXXXXX XXXXXX, Xxxx. Op cit., p. 26.
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Xxxxxxxx Xxxxxx00. Entretanto, vale destacar que, quanto à responsabilidade, diverge, por exemplo, Xx Xxxxxx00, eis que esta entende ser, na verdade, uma responsabilidade extracontratual.
Não obstante ao pouco aprofundamento por parte da doutrina a respeito da teoria, a parte majoritária parece concordar que deve haver um efeito direto entre a causa da perturbação e a medida estatal. Desse modo, somente se caracteriza en- quanto fato do príncipe se demonstrado nexo de causalidade entre a medida toma- da e a perturbação da economia do contrato e comprovado que a tal perturbação tornou impossível concretizar o que se pactuou.
Ademais, ressalte-se que não se pode confundir o efeito direto com indivi- dualização, tendo em vista que, mesmo como medida de caráter geral, pode acar- retar em consequências diretas no contrato. O fato do príncipe, por sua vez, teria ainda mais dois efeitos, em que pese serem estes aspectos considerados discutíveis pelos administrativistas. Um desses efeitos seria a especialidade do dano, de modo que só seriam indenizáveis danos que prejudicarem um ou alguns indivíduos – con- forme sustentado por Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx00 – e o outro, o efeito significativo, uma vez que o particular não tem a obrigação de suportar os prejuízos decorrentes da modificação do contrato, consoante ao corroborado por Xxxx Xxxxx Xxxxxxxxx.19
Dessa sorte, compreende-se que os critérios elencados pelo Xxxxxxxx Xxxxxx
para a caracterização do fato do príncipe são problemáticos, haja vista que podem desencadear restrições e, sendo assim, não seriam abarcados casos em que o efeito não é especial ou significativo.20 Destarte, alguns autores preferem adotar requisitos com base na própria Lei 8666/93. Nesse sentido é que Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx- rães21, por exemplo, afirma que os critérios estariam elencados no próprio artigo 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei mencionada.
Sendo assim, a teoria do fato do príncipe se diferencia da teoria da imprevi- são, pois, enquanto a primeira decorre de uma prerrogativa púbica e representa um
16 Ibidem, p.34.
17 DI XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Op cit., p. 614.
18 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx. Op cit., p. 507-510.
19 XXXXXXXXX, Xxxx Xxxxx; XXXXX, Xxxxx Xxxxxx; XXXXX XXXXX, Xxxx Xxxxxxxx. Op
cit., p. 273.
20 XXXXXXX, Xxxxxxx Xxx. O fato do príncipe no sistema de tutela dos contratos adminis- trativos. Revista Digital de Direito Administrativo, Ribeirão Preto. v. 1, n. 1, 2014, p. 73-76.
21 XXXXXXXXX, Xxxxxxxx Xxxxxxxx. A recomposição da equação econômico-financeira do contrato administrativo em face do incremento dos encargos salariais. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE), n.21, 2010, p. 5-6.
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ato da Administração a incidir sobre as obrigações do contratado, correspondente à álea administrativa, na segunda, o fato é imprevisto tanto para o Poder Público quanto para o particular, além de o prejuízo afetar a álea econômica.22 Já o fato da administração, por outro lado, apesar de também afetar a álea administrativa, cor- responde a toda ação ou omissão do Poder Público que incide direta e especifica- mente sobre o contrato, retardando ou impedindo sua execução.23
Elencadas as medidas restritivas e a teoria do fato do príncipe, torna-se ful- cral entendermos a associação entre esses dois elementos. Pode-se afirmar, nesse sentido, que a pandemia é considerada uma hipótese de caso fortuito e de força maior, posto que não há consenso doutrinário sobre a distinção desses dois institu- tos. Ao adotarmos como referencial teórico o civilista Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx00, torna-se possível considerar a pandemia como força maior, derivada, portanto, de força da natureza, apesar de ter influência humana, pois, como apontam pesquisa- dores e inclusive autoridades médicas da China, o primeiro paciente diagnosticado com coronavírus foi infectado muito provavelmente ao comer morcego ou um pangolim – fruto do chamado mercado de animais vivos e do costume, ainda que de parte minoritária da população da China, de consumo de animais silvestres.
Assim, tais medidas concretizadas possuem repercussão nos contratos e,
por conseguinte, rompe-se o nexo de causalidade para efeito de responsabilidade, afastando a responsabilidade civil do Estado. Entretanto, do contexto pandêmico da Covid-19 surgiram atos praticados por medidas de cunho geral, por exemplo, o lockdown, a quarentena e o distanciamento.
Destarte, essas medidas restritivas podem ser classificadas como fato do príncipe e configuram-se como causas de abalo da equação econômico-financeira. Portanto, elas podem provocar evidente repercussão em contratos administrativos e a impossibilidade da continuidade de determinada atividade empresarial, de tal
22 XXXXX, Xxxxxx Xxxxxxx da. A teoria da Imprevisão e os Contratos Administrativos. Revista de Direito Administrativo da Faculdade Xxxxxxx Xxxxxx (FGV), Rio de Janeiro, v. 201. 1995, p.42.
23 XXXXXXXXX, Xxxx Xxxxx; XXXXX, Xxxxx Xxxxxx; XXXXX XXXXX, Xxxx Xxxxxxxx. Op
cit., p. 269.
24 O Professor Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx conceitua caso fortuito e força maior da seguinte maneira: a expressão caso fortuito é empregada para designar fato ou ato alheio à vontade das partes, ligado ao comportamento humano ou ao funcionamento de máquinas ou ao risco da atividade ou da empresa, como greve, motim, guerra, queda de viaduto ou ponte, defeito oculto em mercadoria produzida etc. E força maior para os acontecimentos externos ou fenômenos naturais, como raio, tempestade, terremoto, fato do príncipe (fait du prince) etc. (2019, p. 385.)
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forma que incube o dever de indenizar desde que comprovado o efeito direto entre estas medidas e o desequilíbrio.
2.1. FAZENDA DO ESTADO DE SÃO PAULO VERSUS APEXFIL INDÚSTRIA E COMÉRCIO LTDA
Como disposto por Xxxxx xx Xxxxxxxxxx, cabem, na categoria de força maior, as hipóteses gerais, clássicas da vis major, como sejam as epidemias, greves, revo- luções, guerras e cataclismos, ou seja, os acontecimentos imprevisíveis, ou aqueles que, embora previsíveis, estejam além das possibilidades de vir a ser evitados por
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qualquer das partes25 Dessa forma, a pandemia do coronavírus, sendo considera-
da força maior, teve grande repercussão nos contratos privados e administrativos, gerando o rompimento do nexo de causalidade para efeito de responsabilidade ob- jetiva, uma vez que a imposição das medidas analisadas foi motivo de prejuízo econômico considerável para a maioria dos cidadãos, empresas e outras formas de sociedade, e, consequentemente, pôde ser justificada como razão para o inadimple- mento de algumas obrigações contratuais, analisados caso a caso.
Aqui, portanto, vale trazer um deles, o Agravo de Instrumento (AI) nº 300259438.2020.8.26.0000/SP, julgado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo. In- terposto pela Fazenda do Estado de São Paulo, o recurso buscava reverter decisão que, nos autos da execução fiscal por débito de ICMS ajuizada em face de Apexfil Indústria e Comércio LTDA, deferiu a liminar para liberar os valores penhorados sob o fundamento de que o bloqueio dessa magnitude poderia gerar consequências avassaladoras à Executada. Por meio de requerimento de uma tutela de urgência, a Empresa adquiriu liminar para a liberação dos valores bloqueados e a suspensão do processo por 120 dias, após admitidos seus argumentos sobre a devastação da economia das empresas pela pandemia da Covid-19. Como fundamento de seu pe- dido de tutela de urgência, a Agravada baseou-se na já tão mencionada “teoria do fato do príncipe”, ou seja, medidas gerais da Administração, não relacionadas a um dado contrato administrativo, mas que nele têm repercussão, eis que provocam um desequilíbrio econômico-financeiro em detrimento do contratado.
Ora, tornou-se de conhecimento geral que os efeitos da pandemia na econo-
mia global foram destrutivos. No entanto, a admissão de argumentos baseados nas medidas adotadas pela Administração Pública como detritivas para a parte privada, a fim de evitar a perda de direitos ou patrimônios, não deve englobar a totalidade dos casos, sendo estes analisados de acordo com suas particularidades.
25 XXXXXXX XXXX, Xxxxx xx Xxxxxxxxxx. Curso de Direito Administrativo. 16ª ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2014, p. 588.
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A decisão do magistrado no caso em questão foi a de que a arguição de ocorrência deveria ser afastada, uma vez que não guarda relação com o caso dos autos. Veja-se que eventual ocorrência de “fato do príncipe” não deu origem à crise financeira atual, tendo em vista que as medidas tomadas no combate à Covid-19 não derivam de arbitrariedade estatal, mas sim, revelam a reação do Estado de São Paulo a uma pandemia de proporções globais, transcendendo ao plano meramente econômico. No mais, segundo o julgador, a Xxxxxxxx não comprovou a impenho- rabilidade do valor bloqueado, parcelamento do débito ou qualquer outra garantia à presente execução fiscal, de forma que não era, de fato, o caso de acolhimento do pedido de desbloqueio.
Por todo o exposto, ausentes os requisitos legais, a decisão agravada foi re-
formada para indeferir o pedido de desbloqueio da verba pleiteada pela Apexfil In- dústria e Comércio LTDA, concluindo pelo provimento ao recurso feita pela Agra- vante Fazenda do Estado de São Paulo. Nesse caso, entendeu-se, ademais, como o adimplemento da dívida em favor da agravante provavelmente contribuiria signi- ficativamente para amenizar as consequências da pandemia assinalada pelo Poder Público, tornando este, portanto, o melhor entendimento para a solução do caso.
3. CONTRATOS DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
A concessão de serviço público é um instrumento que opera a delegação desse serviço, isto é, a sua execução indireta. A titularidade continua sendo do Es- tado, mas a execução passa a ser, normalmente, por entidade privada. Não há um prazo definido na lei para a concessão, este varia dependendo das circunstâncias. Isso porque, ao se estabelecer o prazo, realiza-se uma análise da equação econômi- co-financeira ao longo daquele tempo, de forma que seja atrativa para a iniciativa privada, e isto vai ocorrer desde que haja previsão de lucro. O artigo 2º, inciso II, da Lei 8.987/95 prevê que concessão é “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.
Dentre tantas outras características, destaca-se uma no presente trabalho,
dada a sua importância para a sustentação da decisão do caso a ser abordado a se- guir. Nesse ínterim, cabe ressaltar que o concessionário tem direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da concessão, haja vista que diante de situações imprevisíveis, o ônus não pode recair apenas para uma das partes. Nas palavras de Xxxx Xxxxxxxx:
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Quando pactuam, as partes implicitamente pretendem que seja mantido o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Desse modo, o efeito principal desse verdadeiro postulado contratual é o de propiciar às par- tes a oportunidade de restabelecer o equilíbrio toda vez que de alguma forma mais profunda for ele rompido ou, quando impossível o restabe- lecimento, ensejar a própria rescisão do contrato.26
3.1. VIAÇÃO MONTES BRANCOS LTDA VERSUS MUNICÍPIO DE ARARUAMA (RJ)
Em virtude das consequências causadas pela pandemia da Covid-19, a con- cessionária Viação Montes Brancos LTDA precisou diminuir as linhas e a frequên- cia de seus ônibus e, por isso, requereu a suspensão da decisão do Desembargador Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx xxx Xxxxxx, do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janei- ro (TJRJ), que, na Apelação Cível n. 0009681-76.2013.8.19.0052, concedeu liminar para determinar que a requerente retome a prestação do serviço de transporte pú- blico de ônibus na integralidade dos percursos e horários previstos no contrato de concessão assinado com o Município de Araruama (RJ).
A gravidade da pandemia do novo coronavírus ensejou diversas situações
e atos do Poder Público que causaram efeitos na sociedade como um todo. Des- sa forma, o impacto foi tamanho a ponto de prejudicar diretamente a atuação de diversos setores, causando prejuízos nunca antes vistos. Esse cenário fez com que essa conjuntura pudesse ser encaixada no que está previsto no artigo 65, inciso II, alínea ‘d’, da Lei 8.666/93, que trata das situações que caracterizadas como caso fortuito, força maior e fato do príncipe.
Sobre a equação econômico-financeira e as causas de abalo da equação, a pandemia em si pode ser considerada uma hipótese de força maior, ainda que com influência humana, eis que há indícios que ela tenha começado nos chamados mer- cados de animais vivos da China. Sendo considerada dessa forma, entende-se que o evento pandêmico repercutiu sobre os contratos e rompeu o nexo de causalidade para efeito de responsabilidade. Entretanto, os atos praticados por medidas estatais, como o isolamento social, podem ser classificados como fato do príncipe.
Como bem observa Xxxxxx Xxxxxxxx Schwind:
Trata-se, portanto, de situação de gravidade peculiar, que não pode ser enquadrada como caracterizadora de risco ordinário. A crise instaurada tem diversos efeitos nocivos em face das concessionárias. Atos estatais
26 FILHO, Xxxx xxx Xxxxxx Xxxxxxxx. Manual de direito administrativo. 34ª ed. São Pau- lo: Atlas, 2020, p. 396-397.
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podem eles próprios contribuir para gerar efeitos que afetam os contra- tos de modo direto e com grande intensidade. Mas os impactos sobre a concessão transcendem as consequências diretas de atos estatais e po- dem resultar de condutas baseadas em uma percepção social de insegu- rança ou de medidas preventivas ou corretivas que as concessionárias se vejam compelidas a adotar, por uma variedade de razões.27
Em um momento de muita incerteza e medo, é difícil averiguar quais atos estatais são coerentes e proporcionais e quais não são. Mesmo diante da continui- dade da pandemia, ainda assim é difícil saber se as decisões tomadas foram as mais corretas. O artigo 3º da Lei 13.979 de 2020, que trata de isolamento social, diz em seu §1º que:
As medidas previstas neste artigo somente poderão ser determinadas com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde e deverão ser limitadas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública. 28
Desse modo, é importante ressaltar que mesmo se considerarmos que todos esses critérios foram cumpridos, esse fato não exclui a interferência estatal sobre as concessões e, portanto, a concessionária tem o direito de recomposição ao equilí- brio original. Nas palavras de Schwind:
Se mesmo atos estatais válidos e razoáveis geram direito ao reequilíbrio por afetar de modo imprevisível ou irresistível a economia da conces- são, o direito à recomposição tem fundamentos adicionais nos casos de atos estatais que desbordem dos limites normativos e atinjam a conces- são de modo desproporcional, exagerado ou infundado.29
Esse ponto é importante, pois, no Brasil, as medidas de isolamento social foram duras e perduraram por muito tempo. Somente o essencial podia funcionar e, como consequência, mais pessoas perderam seus empregos e outras passaram a praticar o home office. O intuito não é a crítica o isolamento ou a forma como ele fora executado, uma vez que, como dito anteriormente, só o tempo e a ciência indicarão quais seriam as melhores decisões. O importante é frisar que, inegavelmente, esses atos do Estado impactaram diretamente na quantidade de pessoas que usam o trans-
27 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx; XXXXXXX, Xxxxx; et al. Covid-19 e o Direito Brasileiro. 1a ed.
São Paulo: Xxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxx & Xxxxxxxx, 2020, p.61-62.
28 BRASIL. LEI Nº 13.979, DE 6 DE FEVEREIRO DE 2020. Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019.
29 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx; XXXXXXX, Xxxxx; et al. Op cit., p.63-64.
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porte público diariamente. Ora, se a demanda cai bruscamente e os custos perma- necem os mesmos, não aparenta ser justo a concessionária Viação Montes Brancos LTDA arcar com todo esse prejuízo que, de uma forma ou de outra, ela não desejou e não contribuiu para que acontecesse. Seria utópico afirmar que permanecer com toda a frota normal diante desse cenário seria o mais correto a se fazer.
Conforme consta da suspensão de liminar e de sentença nº 2969/RJ, pelo
STJ:
Com efeito, em razão da pandemia, registra-se em todo o território nacional acentuada redução do número de pessoas que fazem uso do transporte público, o que implica imediata e brutal queda da receita aferida pelas concessionárias, de modo que proibir a readequação da logística referente à prestação do referido serviço público implicará de- sequilíbrio econômicofinanceiro do contrato de concessão, passivo que poderá eventualmente ser cobrado do próprio erário municipal.30
O Parecer nº 261/2020 da Advocacia Geral da União (AGU) corroborou a
tese de que a pandemia do novo coronavírus deve ser considerada como evento de força maior e, dessa forma, justifica o reequilíbrio dos contratos de concessão. Essa decisão foi fundada na Teoria da Imprevisão e no artigo 37, XXI da Constituição Federal, ambos reconhecidos, pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), como causas de reequilíbrio dos contratos administrativos, já que eventos desse tipo rompem o nexo de causalidade, abalam o contrato e prejudicam a equação, que pode ser re- composta ou rescindida. Nesse diapasão, Xxxx Xxxxxxxx expõe que:
O fundamento da teoria da imprevisão é o princípio da cláusula rebus sic stantibus, segundo o qual o contrato deve ser cumprido desde que presentes as mesmas condições existentes no cenário dentro do qual foi o pacto ajustado. Mudadas profundamente tais condições, rompe-se o equilíbrio contratual, e não se pode imputar qualquer culpa à parte inadimplente.31
Portanto, foram e continuam sendo necessárias soluções que sejam compa- tíveis com os severos impactos causados pela pandemia na rotina da economia do país. A concessionária não poderia ser obrigada a manter serviços deficitários ou inúteis sem a contrapartida necessária. O poder público pode até manter serviços economicamente inviáveis, desde que arque com o ônus dessa decisão. Todavia, em casos extremos de omissão do Poder Público, sob cautela, a concessionária pode
30 BRASIL. STJ. SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA Nº 2696 - RJ (2020/0091341-2). Relator: Ministro Presidente do STJ. DJ: 28/04/2020.
31 FILHO, Xxxx xxx Xxxxxx Xxxxxxxx. Op cit., p.417.
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suspender unilateralmente a prestação de serviços. Assim, ainda que haja a impor- tante missão de resguardar a continuidade do serviço, é essencial que o Município de Araruama contribua para o reequilíbrio desse contrato, a fim de garantir, ao mesmo tempo, o interesse da população e a viabilidade dos serviços da concessão. Diante dessas circunstâncias, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que a concessionária pode readequar sua oferta de linhas e horários às circunstâncias da pandemia. A finalidade da suspensão dessa liminar é recompor o equilíbrio e, por- tanto, preservar a continuidade do serviço, pois essa continuidade não significa ape- nas a não interrupção, e sim o seu equilíbrio contínuo, que, no caso exposto, foi prejudicado em virtude das consequências da Covid-19 na prática. Por isso, essa sentença foi um precedente fundamental para garantir o equilíbrio das concessões
no contexto da pandemia.
4. CONTRATOS DE CONCESSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO
Na conjuntura hodierna, mediante o ainda persistente cenário pandêmico causado pela disseminação da Covid-19, a necessidade de redimensionamento dos contratos celebrados com a Administração Pública figurou enquanto destaque no meio jurídico. Nesse ínterim, dois aspectos relacionados aos contratos administrati- vos adquiriram certo destaque: a possibilidade de descumprimento das obrigações contratuais por parte do particular, em face das dificuldades da realidade conturba- da, e o direito desse contratado à readequação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, notadamente naqueles em que parte da remuneração é advinda do pagamento de tarifas, preços públicos ou demais valores decorrentes da exploração de bem público, como é o caso da concessão de uso de bem público.
Em termos gerais, é sabido que o contrato de concessão de uso de bem públi-
co é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta a terceiros a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme a sua destinação.32 Nessa linha, esse tipo de contrato administrativo representa uma figura notória ao longo do território nacional. Para o que se pretende abordar neste tópico, o enfoque se direciona aos aeroportos, em que a Administração costuma conceder o uso, de forma onerosa, de áreas públicas a certos particulares interessados.
4.1. L&B INDÚSTRIA DO VESTUÁRIO EIRELI VERSUS INFRAERO
Entre as concessões públicas, os empreendimentos localizados dentro de ae- roportos foram talvez uns dos que mais sofreram – e continuam a sofrer – diante da
32 DI XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Op cit., p. 689.
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pandemia. Com fronteiras fechadas, voos cancelados e aeroportos majoritariamente vazios, não havia comércio passível de sustentação, sobretudo aqueles não inseridos no escopo de serviço essencial. Dessa sorte, ainda em março de 2020, a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturária (Infraero) formulou uma proposta aos lojistas de aeroportos para mitigar os efeitos econômicos advindos do evento pan- dêmico. Entre as medidas previstas, figuravam o desconto de cinquenta por cento nos valores de aluguéis mensais, o adiamento de cinco meses do pagamento das mensalidades de maio e junho e a prorrogação do prazo contratual referente ao período de isolamento social. Alguns empresários, entretanto, não consideraram a oferta satisfativa, de modo que alguns optaram por recorrer ao Poder Judiciário, como é o caso da Empresa Individual L&B Indústria do Vestuário, a ser abordado a seguir.
O caso em questão33 se trata de pedido de suspensão de contrato administra-
tivo celebrado entre a empresa pública federal que administra e explora um espaço público e o empresário privado, que aceitou o contrato de concessão de uso de área a ser explorada em aeroporto nacional. Em origem, cuida-se de ação ordinária promovida por L&B Indústria do Vestuário Eireli em face da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturária (Infraero), pleiteando a concessão de tutela de urgência, a fim de determinar a suspensão imediata do contrato de concessão de uso de área pactuada com a Infraero, o que incluía a suspensão da exigibilidade de pagamento de qualquer contrapartida financeira em razão do uso da área, até que cessado o estado de calamidade pública e a sua loja fosse reaberta. Ademais, o pe- dido incluía também o pagamento de montante referente ao cálculo proporcional de dias que a loja esteve aberta na competência do mês de março e o afastamento da incidência de encargos de mora e penalidades contratuais porventura calculadas no período, assim como o impedimento de realização de ato de protesto da dívida, independentemente de caução.
Para tanto, a Autora afirmou que pactuou com a Ré contrato administrativo
de concessão de uso de uma área com quinze metros quadrados, localizada no Ae- roporto Internacional Xxxxxxx Xxxx na cidade de Curitiba, Paraná, através do qual foi estipulada, como contrapartida do uso do espaço comercial, a remuneração atra- vés do pagamento de parcela fixa no valor de R$ 7.000,00 (sete mil reais), acrescida do montante adicional variável de 10% (dez por cento) calculado sob o faturamento bruto, auferido na operação mensal da loja da Autora, ali instalada.
Além disso, sustentou também a parte Autora que o ajuste contratual pre- via a possibilidade das partes, por meio de consenso escrito, ajustarem a equação
33 TRF-4. Agravo de Instrumento nº 5016877-77.2020.4.04.0000/PR.
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econômica do contrato, restabelecendo o status quo da contratação para reequilíbrio econômico-financeiro entre as prestações devidas de parte a parte. Da mesma for- ma, alegou que a cláusula 34 do contrato celebrado estabelecia, de forma cristalina, o direito da Autora em optar pela suspensão do cumprimento das obrigações assu- midas até que normalizada situação de calamidade pública.
Ora, considerando-se que o estado de calamidade pública foi reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6/2020, a concessionária não precisaria sequer se dirigir ao Judiciário, eis que o próprio contrato parece já estabelecer as regras nesse caso, de modo que estaria assegurado ao contratado a suspensão de suas obrigações a partir da decretação de 20 de março de 2020.
No que tange à possibilidade de reajuste da equação econômico-financeira do contrato, considere-se que equilíbrio econômico-financeiro ou equação econô- mico-financeira é a relação que se estabelece, no momento da celebração do contra- to, entre o encargo assumido pelo contratado e a contraprestação assegurada pela Administração34. Sob esse viés, observe-se que o Poder Concedente é uma empresa pública e que o contrato foi firmado sob a égide da Lei nº 8.666/93, a Lei Geral de Licitações. Dessa sorte, consoante ao artigo 65, inciso II, alínea d, dessa Lei, essa re- composição do equilíbrio econômico-financeiro é uma hipótese plausível, haja vista que esse dispositivo traz à baila a possibilidade de reequilíbrio dos contratos admi- nistrativos uma vez ocorridos fatos supervenientes de consequências incalculáveis ou imprevisíveis capazes de alterar a equação econômico-financeira do contrato.
Para além de toda a construção de embasamento presente ao longo deste
trabalho, em relação aos contratos administrativos em execução, no geral, Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx chama a atenção para a necessidade de consideração de caso fortuito ou de força maior. Nesse sentido, o autor destaca que os efeitos diretos e indiretos da pandemia podem configurar caso fortuito ou de força maior, conduzindo à al- teração das condições contratuais originais ou à própria extinção dos contratos.35 Ainda nesse sentido, ele remete à relação de causalidade, considerando ser indispen- sável evidenciar a relação de causalidade entre a pandemia e a impossibilidade ou maior onerosidade quanto à execução do contrato.36
Nesse caso, há nexo causal direto entre o fato gerador da paralisação das atividades nos aeroportos em razão da pandemia e a venda de mercadorias no ae- roporto na área cedida. Assim, a Infraero estaria vinculada à efetivação do princípio administrativo constitucional da legalidade, devendo, portanto, aplicar a norma com
34 DI XXXXXX, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Op cit., p. 603.
35 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx; XXXXXXX, Xxxxx; et al. Op cit., p. 16.
36 Ibidem, p. 17.
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o intuito de alcançar a reestruturação da álea econômica do contrato de concessão outrora firmado.
A Jurisprudência brasileira, por sua vez, já se manifestou nesse sentido, isto é, de possibilidade de reequilíbrio da equação econômico-financeira mediante a ocorrência de fato superveniente que interfira nessa harmonia, desde que, eviden- temente, esse fato não se caracterize por culpa do particular. Com o cumprimento de certos requisitos, como uma avaliação inicial da equação econômico-financeira a fim de avaliar a elevação dos encargos em evento posterior a elaboração das pro- postas, e a existência de nexo causal entre o fato gerador e a consequência, pode configurar-se esse reajuste.
Veja, a pandemia que assola o cenário hodierno tornou impraticável a reali-
zação das atividades comerciais da parte Autora, posto que a prática do comércio nos aeroportos tornou-se insustentável quando da redução operacional das empre- sas aéreas. Houve, destarte, comprovada queda no faturamento da concessionária mediante a redução significativa do movimento de embarques e desembarques no aeroporto. Parece restar indubitável, portanto, a necessidade de reequilíbrio.
Sob esse ângulo, aponta Marçal Justen no sentido de aplicação direta dos princípios constitucionais aos contratos em curso. Nesse ínterim, o autor afirma que:
A disciplina jurídica dos contratos (inclusive em curso) deve ser subme- tida ao regime jurídico constitucional, de modo direto. As providências concretas a serem adotadas devem ser informadas pelos princípios da solidariedade e da isonomia. Não se admite o posicionamento de que prevalece o texto literal de um contrato, ignorando-se as circunstâncias concretas verificadas, que afetaram a existência, a rotina e os encargos de todos em sociedade. Cabe à sociedade suportar os efeitos econômicos nocivos da pandemia. Isso significa inclusive que os efeitos econômicos negativos relativamente à execução dos contratos administrativos em curso (e que vierem a ser mantidos) devem ser arcados pelo Estado – a quem incumbe promover a redistribuição desses encargos à sociedade.37
A decisão em primeiro grau de jurisdição acenou no sentido do entendimen- to exposto. Assim, compreendendo-se constantes os requisitos da probabilidade do direito e do perigo de dano, deferiu-se em parte o pedido de antecipação de tutela requerida, a fim de determinar a suspensão do contrato comercial firmado pelas partes até o término do estado de calamidade pública e de garantir a não promoção,
37 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx; XXXXXXX, Xxxxx; et al. Op cit., p. 16.
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pela Ré, de quaisquer medidas de cobrança ou de imposição de sanções no período
de suspensão do contrato.
Em sede de agravo de instrumento, no entanto, a decisão foi reformada. Assim, deferiu-se efeito suspensivo ao agravo, para suspender os efeitos da deci- são agravada, ressalvando-se ao Concessionário-autor a possibilidade de aderir à proposta de acordo ofertada anteriormente pela Infraero. Dessa sorte, o Poder Ju- diciário entendeu pela não desobrigação das obrigações contratuais de pagamento mensal da cessão da área e a realização de um acordo com o Poder Concedente, se assim a concessionária entendesse por bem.
Sob esse viés, a argumentação esboçada foi a de que a parte Autora teria, em tese, direito à rescisão unilateral do contrato – conforme o artigo 78, inciso XVIII, da Lei 8.666/93 – e à alteração consensual – vide artigo 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/93 – do contrato firmado, desde que comprovasse situação concreta de força maior que impedisse a execução do contrato ou rompesse seu equilíbrio econômi- co-financeiro. Todavia, a concessionária não teria escopo legal para a pretensão de suspensão do contrato, uma vez que nem cláusulas contratuais, nem a legislação regente amparam essa posição ou mesmo conferem as vantagens pretendidas, de manutenção do contrato com dispensa do pagamento de aluguéis de remuneração no período de suspensão.
Outrossim, abordou-se também a conduta da Infraero diante desse cenário.
Nesse sentido, sob o olhar do Tribunal, a empresa aeroportuária, ao oferecer solu- ção amigável e negociada para disciplinar as turbulências havidas na relação contra- tual em decorrência da pandemia, mostrou-se faticamente proativa e colaborativa. Sua conduta estaria, portanto, em compatibilidade com os princípios da boa-fé e da função social dos contratos – no caso, protegendo a continuidade do serviço público e a liberdade econômica do empresário-concessionário. Para fins de deci- são, a intenção da Infraero em empenhar-se na busca por uma solução conciliatória foi valorada positivamente no sentido de manutenção das posições contratuais das partes, a fim de evitar uma prematura intervenção judicial na questão – como, en- tretanto, deu-se em alguns casos, como o aqui em voga.
A despeito da decisão obtida por último, a situação exemplificada traz refle-
xões importantes, eis que os agentes públicos precisam reconhecer a impossibili- dade de exigência das mesmas obrigações contratuais firmadas antes da pandemia. Vale ressaltar que, nesse caso, a Jurisprudência não tem sido unânime. Em decisão semelhante à examinada anteriormente, a Justiça Federal do Paraná suspendeu li- minar que garantia a suspensão do contrato de uma empresa de bijuteria com a
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Infraero para atuar no Aeroporto Xxxxxx Xxxx, em Curitiba38. Por outro lado, a 18a Vara Cível de Recife proibiu, em sede de liminar, a Aeroportos Nordeste do Brasil tanto de cobrar faturas vencidas das empresas que operam no Aeroporto Xxxxxxxx Xxxxxx, após a decretação do estado de calamidade pública em Pernambuco, o que ocorreu em 14 de março de 2020, quanto de protestar títulos ou negativar as con- cessionárias39
Em vista do exposto, resta esperar que os aplicadores – e, logo, protetores mor – da lei a façam valer levando em consideração não apenas o embasamento jurídico, como também o cenário social. Sendo assim, torna-se esperado – e neces- sário – também o esforço mútuo das partes, para que, imbuídas pela razoabilidade e boa-fé, busquem solucionar consensualmente os impasses eventualmente ocasio- nados, sem necessitar recorrer a um Judiciário já tão afogado por si. Significa dizer, portanto, que, em um cenário de auge da pandemia do Covid-19, deve prevalecer a busca pelo acordo amigável e negociado e, na hipótese de impossibilidade desse, que subsista, então, a observância aos preceitos legais numa interpretação condi- zente à realidade ao seu redor. Afinal, o Direito, em conformidade com a visão contemporânea, não pode ser alheio às questões sociais. A letra da lei, se não pode transformar-se em letra morta, tampouco pode ser aplicada sem atenção ao que a circunda.
5. CONCLUSÃO
Nesse ínterim, houve de se falar em questões como a do reequilíbrio da si- tuação econômico-financeira dos contratos, a suspensão dos contratos e a teoria do fato do príncipe, numa clara busca em preservar conceitos basilares por trás da formulação dos contratos administrativos pactuados. Não obstante, a compreensão dos atos administrativos e das mudanças práticas que estas medidas restritivas trou- xeram ao regular a nova realidade do país foram de suma relevância para propor-
38 TRF-4. RMC nº 5018252-65.2020.4.04.7000/PR.
39 NPU 0018675-76.2020.8.17.2002/PE.
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cionar uma análise mais adequada e vigente das questões mencionadas nos estudos
de caso.
Outrossim, com a peculiaridade da situação jurídica proporcionada pela pan- demia, não há como negar a realidade inusitada a qual os aplicadores do Direito foram submetidos. Assim, se o evento pandêmico figurou enquanto um caso for- tuito ou de força maior – a depender do entendimento – a alterar as condições con- tratuais originais40, o mesmo também tornou evidente a constante necessidade dos operadores do direito se adaptarem às transformações da realidade. Nesse sentido, seguindo o pensamento de Xxxxxx Xxxxxx00, torna-se possível aferir que as exigên- cias da crise tornaram evidentes a necessidade de uma adaptação dos instrumentos já existentes no Direito na aplicação fática. Assim é que, nessa conjuntura, houve a edição de diversas inovações legislativas e regulamentas, em prol de produção de soluções compatíveis com a gravidade dos problemas enfrentados.
Em última análise, deve-se atentar para o fato de que não se trata de um
incentivo à reformulação do Direito Administrativo, posto que este não deve ser considerado ultrapassado ou mesmo falho. Pelo contrário, esse ramo do Direito já foi e continua a ser testado, mostrando-se adequado a lidar com as situações que se apresentam, ainda que com certas alterações aqui e acolá. Trata-se, antes, de sa- lientar a exigência, provocada pelo cenário díspar, de um ajuste, pelos juristas – e partes contratantes, no que lhes cabe –, do emprego das ferramentas já existentes no próprio Direito, a fim de atender às demandas propostas.
Não obstante, a análise no presente trabalho concerne igualmente à pro- posição, ainda que breve, de uma reflexão acerca do surgimento da pandemia. Há, hoje, por certeza que o início da propagação dessa doença viral se deu no contexto de comercialização de animais silvestres em mercados populares na China. Como deve ser, compreender o ponto originário de uma circunstância torna-se essencial para dirimir potenciais conjunturas semelhantes futuramente. Portanto, repensar o modo de relação humana com o meio ambiente, sobretudo no modo de consumo, representa um ato de mor urgência.
Parece restar evidente que o surto da Covid-19, ao impactar todas as facetas
da vida social, remodelou – e continua a fazê-lo, porquanto não haja certeza acerca do tempo de permanência desses efeitos – as próprias condições de aplicação do Direito. Sob esse ângulo, resta esperar que o futuro revele um modo mais uniformi- zado e, diga-se de passagem, apropriado de se lidar com as problemáticas impostas. Equivale dizer, assim, que resta esperar tanto que a Administração Pública e os par-
40 XXXXXX XXXXX, Xxxxxx; XXXXXXX, Xxxxx; et al. Op cit., p. 16.
41 Ibidem, p. 6.
91
ticulares, quando em face de impasses como os explorados nesta análise, procurem um caminho amistoso e satisfativo a ambos, na medida do possível, quanto que os Poderes Executivo e Judiciário trilhem um viés atento às mazelas hodiernas, mas ainda seguro e embasado pelo ordenamento jurídico.
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6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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